EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2014.2.3. COM(2014) 38 final ANNEX 13 MELLÉKLET CIPRUS a következőhöz: Az Európai Unió antikorrupciós jelentése --- HU HU
CIPRUS 1. BEVEZETÉS FŐ JELLEMZŐK ÉS KONTEXTUS Korrupcióellenes keret Stratégiai megközelítés Az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjának (GRECO) ajánlásai nyomán Ciprus 2003-ban létrehozta a Korrupcióellenes Koordináló Testületet. 1 A testület megbízást kapott egy korrupcióellenes stratégia kidolgozására; ilyen stratégia jelenleg még nem létezik. A testület feladata az, hogy a nemzetközi előírások alapján, valamint a Cipruson fennálló helyzet figyelembevételével megvizsgálja a meglévő korrupcióellenes intézkedéseket, és szükség esetén további intézkedésekre tegyen javaslatot. A testület feladatai közé tartozik továbbá a lakosság figyelmének felhívása a korrupció veszélyeire, valamint a hatóságok és a magánszféra közötti együttműködés ösztönzése. A testület azonban nem rendelkezik teljes munkaidős munkatársakkal. Jogi keret A GRECO ajánlásait követően Ciprus lépéseket tett a büntető törvénykönyv, valamint az Európa Tanács korrupcióról szóló büntetőjogi egyezményét megerősítő újabb jogszabályok korrupcióra vonatkozó rendelkezéseinek harmonizálása érdekében. 2 Így következetesebbé váltak a korrupciós bűncselekményekre kiszabott pénzbüntetések. 3 A GRECO elismerte az ilyen irányú javulást, ugyanakkor további lépéseket javasolt annak érdekében, hogy a büntető eljárás alá vonásra és a bizonyítási küszöbre vonatkozó eltérések megszüntetésével fokozzák a következetességet és a jogbiztonságot. Ezenfelül felszólított arra, hogy tegyenek további erőfeszítéseket a korrupcióról szóló büntetőjogi egyezményt megerősítő jogszabályok gyakorlati alkalmazására, amelyeket mindeddig nem érvényesítettek korrupcióval kapcsolatos büntetőügyben. Ciprus a külföldön elkövetett vesztegetés és befolyással üzérkedés tekintetében eltörölte a kettős büntethetőségre vonatkozó előírást, és joghatóságot állapított meg a külföldi állampolgárságú belföldi hivatalos személyek által külföldön elkövetett korrupciós bűncselekmények vonatkozásában. 4 A gyakorlati alkalmazás hiánya korlátozza a nepotizmus elleni jogszabályi rendelkezések visszatartó erejét. A korrupciós bűncselekményekre nem vonatkoznak elévülési határidők. Intézményi keret A Rendőrséggel Szembeni Panaszokat Kivizsgáló Független Bizottság kivizsgálhatja a rendőri erőkön belüli korrupciós vádakat. Az elnök által kinevezett Közszolgálati Bizottság hatáskörébe tartozik a köztisztviselőkre vonatkozó fegyelmi szankciók kiszabása, nyomozati hatáskörrel azonban nem rendelkezik. A közigazgatási biztos (ombudsman) 1991 óta végzi tevékenységét. Közvélemény-kutatás Felmérés Egy 2013. évi Eurobarométer felmérés lakossági válaszadóinak 57 %-a szerint a korrupció hatással van mindennapi életükre (uniós átlag: 26 %), és 78 %-uk gondolja úgy, hogy a korrupció széles körben elterjedt (uniós átlag: 76 %). 5 Ezenfelül 92 %-uk szerint gyakran a megvesztegetés és a kapcsolatok mozgósítása a legkönnyebb módja annak, hogy hozzájussanak országuk bizonyos közszolgáltatásaihoz (uniós átlag: 73 %), ugyanakkor 12 %-uk úgy véli, 1 A legfőbb ügyész helyettesének elnökletével működő testület tagjai az Igazságügyi és Közrendi Minisztérium, a rendőrség képviselői, a Számvevőszék elnöke, a jogi kérdésekkel, valamint az intézményekkel és értékekkel foglalkozó parlamenti bizottságok elnökei, továbbá az Ügyvédi Kamarának és a Könyvvizsgálók Intézetének képviselői. 2 23(III)/2000. és 22(III)/2006. törvény. 3 A pénzbüntetés felső határát 17 000 EUR-ról 100 000 EUR-ra emelték. 4 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecorc3(2012)24_cyprus_en.pdf. 5 2013. évi 397. Eurobarométer tematikus felmérés. 2
hogy hatékonyak a kormány korrupcióellenes intézkedései (uniós átlag: 23 %) és 14 %-uk szerint pártatlanul alkalmazzák ezeket az intézkedéseket (uniós átlag: 33 %). A ciprusiak 83 %- a (az Unión belül legmagasabb arány) szerint az üzleti életben kizárólag politikai kapcsolatokkal lehet sikert elérni, és 90 %-uk véli úgy, hogy az üzleti élet és a politika közötti túlzottan szoros kapcsolatok korrupcióhoz vezetnek (ez szintén a legmagasabb arány az Unióban). 6 Korrupcióval kapcsolatos tapasztalatok A 2013. évi Eurobarométer tematikus felmérés válaszadóinak 3 %-a állította, hogy az elmúlt 12 hónapban csúszópénz fizetését kérték vagy várták el tőle bizonyos szolgáltatásokért (uniós átlag: 4 %). 7 A válaszadók 12 %-a állítja, hogy az előző 12 hónapban korrupciós esetet tapasztalt vagy lett annak tanúja (uniós átlag: 8 %), és ennek 87 %-ában nem jelentették az esetet (uniós átlag: 74 %). 8 Üzleti felmérések A vállalkozók 85 %-a vélte úgy, hogy a favoritizmus és a korrupció akadályozza az üzleti versenyt Cipruson (uniós átlag: 73 %). 9 A ciprusi üzleti vállalkozók 64 %-a állítja, hogy a korrupció problémát jelent a cégük számára (uniós átlag: 43 %). 10 Háttér Gazdasági környezet Az Európai Bizottsággal, az Európai Központi Bankkal és a Nemzetközi Valutaalappal kötött, pénzügyi kisegítésre vonatkozó megállapodás részeként Ciprus kötelezettséget vállalt banki felügyeletének és szabályozói keretének megerősítésére, valamint a pénzügyi információk átláthatóságának javítására. Ciprus továbbá vállalta, hogy megerősíti a pénzmosás elleni fellépés keretét annak hitelintézményeknél történő végrehajtásának független ellenőrzése alapján. A konkrét kötelezettségvállalások többek között a következők: a pénzügyi hírszerzés információi nemzetközi cseréjének engedélyezése bírósági végzés nélkül, annak biztososítása, hogy a ciprusi jogszabályok hatálya alá tartozó vagyonkezelő alapok valamennyi vagyonkezelőjére szabályozás vonatkozzék, vagy más módon nyilvántartásba vegyék őket, és annak lehetővé tétele az illetékes hatóságok számára, hogy aktuális és pontos információkhoz jussanak a Cipruson bejegyzett jogi személyek tényleges tulajdonosáról. 11 A kormány továbbá kinevezett egy bizottságot a pénzügyi válság okainak kivizsgálására. A magasabb szintű bíróságok korábbi bíráiból álló bizottság feladata azon állítások kivizsgálása, hogy a bankok politikai kapcsolatokkal rendelkező adósaik számára kölcsönöket engedtek el, és hogy mások a tőkekorlátozás bevezetése előtt bennfentes információk által előnyhöz jutottak. 12 A feketegazdaság 2012-ben a GDP 26 %-ának felelt meg. 13 Magánszektor Cipruson megfelelően átültették a 2003/568/IB kerethatározatnak a magánszektorban tapasztalható aktív és passzív korrupció fogalommeghatározására, valamint a természetes és jogi személyekre alkalmazandó szankciókra vonatkozó legtöbb rendelkezését. 14 A jogszabály rendelkezik a jogi személyeknek a korrupcióval kapcsolatos bűncselekmények 6 2013. évi 397. Eurobarométer tematikus felmérés. 7 2013. évi 397. Eurobarométer tematikus felmérés. 8 2013. évi 374. Eurobarométer gyorsfelmérés. 9 2013. évi 374. Eurobarométer gyorsfelmérés. 10 2013. évi 374. Eurobarométer gyorsfelmérés. 11 Szándéknyilatkozat, A gazdaság- és pénzügypolitikáról szóló tájékoztató és Technikai egyetértési megállapodás, 2013. április 29., http://www.imf.org/external/np/loi/2013/cyp/042913.pdf. 12 A bizottság 2013 szeptemberében közzétette jelentését. A legfőbb ügyész vizsgálati csoportot hozott létre annak feltárása céljából, hogy a jelentés tartalmaz-e olyan eseteket, amelyeket polgári vagy büntetőeljárás alá kell vonni. 13 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/07_shadow_economy.pdf. 14 COM(2011) 309 végleges, Brüsszel, 2011.6.6., http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2011:0309:fin:hu:pdf. 3
tekintetében fennálló közigazgatási és büntetőjogi felelősségre vonásáról. 15 A 2013. évi globális versenyképességi index szerint Ciprus 148 ország közül az 58. helyet foglalja el. 16 Az információhoz való hozzáférés Számos jogszabály irányul a közintézmények birtokában lévő információkhoz való jog védelmére, és számos ilyen jogszabályban kidolgozták az ezzel kapcsolatos eljárásokat. 17 Ciprus azonban nem rendelkezik az információkhoz való hozzáférésről szóló általános jogszabályokkal, annak ellenére, hogy a GRECO egyik ajánlásában javasolja az alkotmányos rendelkezések kiegészítését a gyakorlati megvalósítás szempontjait meghatározó jogszabállyal. 18 A kormányzati dokumentumokhoz való hozzáférés biztosításához miniszteri engedélyre van szükség. 19 Az információszabadságról tartott parlamenti meghallgatásokból az derült ki, hogy nem állnak rendelkezésre a jogi információkérésekre adandó válaszokhoz szükséges erőforrások. 20 Egy 2010-es vizsgálat szerint az állami hatóságok az összesen 220 beérkezett információkérés 8 %-át válaszolták meg maradéktalanul, 73%-ukra pedig egyáltalán nem adtak választ. 21 A kormányzati szervek honlapjain általában nem találhatók naprakész adatok a költségvetésekről vagy beszerzésre irányuló megkötött szerződésekről. Közérdekű bejelentők A hivatalos személyek kötelesek írásban jelenteni felettesüknek a korrupciós eseteket, amelyeket bizonyítékokkal kell alátámasztaniuk. 22 A hivatalos személyek 2013 júniusában közzétett új etikai kódexe kötelezi e személyeket arra, hogy felügyeleti hatóságuknak (nem feltétlenül írásban) bejelentsenek valamennyi tudomásukra jutott korrupciós cselekményt. A munkajogi törvény szerint objektív indokokkal kell alátámasztani a tisztségviselők elbocsátását, a köztisztviselői törvény pedig szabadságvesztést vagy pénzbírságot irányoz elő azokra vonatkozóan, akik indokolatlan büntetéssel sújtanak egy közérdekű bejelentőt a korrupcióról való tájékoztatás miatt. 23 A rendelkezés azonban nem téri ki a nyilvánosságra hozatalt követő védelemre vagy azokra az esetekre, amikor a felettesek nem hoznak a bejelentést követő intézkedéseket, illetve ők maguk is érintettek az ügyben. Egy haditengerészeti támaszponton 2011-ben történt robbanást követően magas beosztású ciprusi tisztségviselők új jogszabály kidolgozását szorgalmazták a köz- és magánszférában tapasztalt hatalommal való visszaélést vagy más jogellenes magatartást nyilvánosságra hozó közérdekű bejelentők védelmére. 24 Átláthatóság a lobbizás terén Cipruson a lobbitevékenység nincs szabályozva. Nincs olyan konkrét követelmény, amely előírná a lobbisták nyilvántartásba vételét vagy a hivatalos személyek és a lobbisták közötti kapcsolatok bejelentését. 2. KÖZPONTI KÉRDÉSEK Összeférhetetlenség és vagyonnyilatkozatok 15 L. 25(III)/2008. sz. megerősítő törvény. 16 http://www3.weforum.org/docs/gcr2013-14/gcr_rankings_2013-14.pdf. 17 A környezetvédelemmel kapcsolatos információkhoz való nyilvános hozzáférésről szóló törvény (L. 119(I)/2004) kötelezi a hatóságokat a környezetvédelemmel kapcsolatos információk elérhetővé tételére, a közadatok újrahasznosításáról szóló törvény (L. 132(I)/2006) a közigazgatási szervek birtokában lévő adatok újrahasznosítására vonatkozó szabályokat határoz meg, az Állami Levéltárról szóló törvény (L. 208/1991) pedig előírja az Állami Levéltár és valamennyi egyéb, állami nyilvántartást létrehozó szerv birtokában lévő adatok hozzáférhetővé tételét a nyilvánosság számára. 18 A GRECO második értékelési fordulója http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/grecorc2(2008)1_cyprus_en.pdf. 19 Az Állami Levéltárról szóló törvény, 8.1. cikk. 20 Az információszabadságról szóló 2009. májusi parlamenti meghallgatások. 21 http://www.accessinfocyprus.eu/images/accessinfo/final_report/draft_report_and_recommendations_for_consultation_24_feb_2011_web.pdf. 22 A köztisztviselői törvény 69A. cikke. 23 A 7(III)/2004. sz. törvény 9. szakasza. 24 Ciprus környezetvédelmi biztosának észrevételei, 2011. július. 4
Az egyes hivatalos személyek jogellenes meggazdagodásáról szóló, a Köztársaság korai éveiből származó jogszabály létrehozta a miniszterek, parlamenti képviselők, polgármesterek és magas beosztású tisztségviselők általi illegális tulajdonszerzés bűncselekményét. 25 A 2004-ben és 2008- ban módosított jogszabály előírja azon vagyoni eszközök elkobzását, amelyekre az említett jogszabály rendelkezéseinek megsértése útján tettek szert. 26 Mindeddig nem számoltak be az e jogszabály hatálya alá tartozó ügyről. Jelenleg nem létezik a politikusokat és magas beosztású tisztségviselőket vagyonnyilatkozattételre kötelező jogszabály. Az e célból elfogadott jogszabály nem lépett hatályba, mivel megállapítást nyert, hogy ellentétes a magánélet védelméről szóló alkotmányos rendelkezésekkel. 27 A GRECO reményét fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy sikerül összeegyeztetni az alkotmányos szempontokat a magas beosztású tisztségviselők vagyoni eszközei átláthatóságának szükségességével. 28 Az ombudsman a köztisztviselőkre vonatkozó magatartási kódexet dolgozott ki, amelyet a Minisztertanács jóváhagyott. 29 A kódex kimondja, hogy a köztisztviselőknek megfelelő, becsületes, független, hozzáértő, valamint integritásukat és szakmaiságukat tükröző magatartást kell tanúsítaniuk a munkatársaikkal és a lakossággal való kapcsolattartás során. A köztisztviselők továbbá kötelesek bejelenteni a lehetséges összeférhetetlenséget. A Köztisztviselők Akadémiája képzést tart az új magatartási kódexről. A 2011 júliusában egy haditengerészeti támaszponton történt robbanást követően a kormány megbízásából készült Poliviou-jelentés többek között javaslatot tett arra, hogy a köztisztviselőket saját személyes érdekeik vagy a politikai pártok érdekei helyett ösztönözzék a közérdek érvényesítésére. 30 Egy 2007-es jogszabály azokra az esetekre vonatkozó szabályozást tartalmaz, amikor a tisztségviselők távoznak a közszférából és a magánszektorban folytatják tevékenységüket. Egy független szakosított bizottság amelynek tagjai a Legfőbb Ügyészség munkatársai határoz arról, hogy engedélyezi-e az említett váltást vagy legfeljebb két évre megtiltja az érintett üzleti ágazatban végzett munkát. Az engedélykérésnek vagy a tilalom betartásának az elmulasztása bűncselekménynek minősül. 31 Kevés információ szerepel azonban a nyilvántartásokban arról, hogy a gyakorlatban milyen mértékben alkalmazzák ezeket a rendelkezéseket. Kérdések merültek fel olyan, nyugalmazott magas beosztású köztisztviselők által indított tanácsadó szolgálatokkal és korábbi pénzügyminiszterek banki tisztségekbe történő kinevezéseivel kapcsolatban, amelyek esetében nem alkalmaztak várakozási időt. Egy 2008-as törvény kimondja, hogy egyes tisztségek ideértve a parlamenti képviselők tisztségét nem összeegyeztethetők egyes konkrét tevékenységek végzésével. 32 A törvény eljárásokat határoz meg arra az esetre, ha összeférhetetlenséget állapítanak meg az érintett személy hivatalba lépése előtt vagy után, ha elmulasztják az összeférhetetlenség bejelentését, és ha fennállása idején az összeférhetetlenség következményekkel járt az intézkedések tekintetében. A hamis bejelentések elkövetői legfeljebb 1700 EUR összegű pénzbírsággal vagy egy évig terjedő szabadságvesztéssel sújthatók, illetve a két szankció együtt is alkalmazható. 25 A 65/1965. sz. jogszabály. 26 http://www.cylaw.org/nomoi/arith/2008_1_62.pdf. 27 A Legfelsőbb Bíróság 2000. május 12-i 2/99. sz. határozata. http://www.cylaw.org/cgibin/open.pl?file=apofaseis/aad/meros_3/2000/3-200005-anaf2-99.htm&qstring=ανωτατο. 28 A GRECO megfelelési jelentése Ciprusról (Első értékelési forduló) (2003. december 12.) http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round1/grecorc1%282003%2913_cyprus_en.pdf. 29 Ombudsman. (2013) Οδηγός Συμπεριφοράς και Δεοντολογίας Δημοσίων Υπαλλήλων. http://www.ombudsman.gov.cy/ombudsman/ombudsman.nsf/all/0bef79d468209af4c2257b7b004287de/$file/οδηγός%20 συμπεριφοράς%20και%20δεοντολογίας.pdf?openelement.. 30 12. ajánlás, 584-588. o. 31 114(I)/2007. sz. törvény. 32 7(I)/2008. sz. törvény. 5
Miután 2009-ben egy miniszterrel kapcsolatban olyan állítások láttak napvilágot, hogy korábban beavatkozott a kinevezésekbe és előléptetésekbe, a legfőbb ügyész vádat emelt két magas beosztású tisztségviselő ellen, az érintett miniszter ellen azonban nem. 2012-ben két tisztségviselőt elítéltek favoritizmusért, és pénzbírságot kellett fizetniük; a bírság összege nyomán megkérdőjelezték az ilyen ügyekben alkalmazott szankciók visszatartó erejét. 33 Cipruson egyre inkább tisztában vannak azzal, hogy biztosítani kell az átláthatóságot a magas szintű tisztségviselők és politikusok vagyoni eszközei tekintetében. A 2013. februári elnökválasztás előtt először fordult elő, hogy három elnökjelölt önként közzétette vagyoni eszközeinek és kölcsöneinek jegyzékét. A választásokat követően az elnök felkérte minisztereit is, hogy tegyenek vagyonnyilatkozatot és írjanak alá magatartási kódexet. A miniszterek nyilatkozatait 2013 júliusában hozták nyilvánosságra. A kedvező tendenciát kötelező vagyonnyilatkozat-tételi mechanizmussal erősítenék meg, amely a nyilatkozatok ellenőrzésére alkalmas eszközöket foglal magában, és be nem tartása esetére visszatartó erejű szankciókat határoz meg. A jogi ügyekkel foglalkozó parlamenti bizottság az Alkotmány 15. cikkének módosítására vonatkozó tervezetről tárgyal, amely a közélet átláthatósága és a korrupció megelőzése érdekében lehetővé tenné a vagyonnyilatkozatokat. Egy ilyen módosítás megnyitná az utat más jogszabály-módosítások előtt, amelyek célja az elnök, a miniszterek, a parlamenti képviselők 34 és a más hivatalos személyek 35 vagyonnyilatkozataira vonatkozó jogszabályi keret megerősítése. A parlamenti képviselőkre vonatkozóan nem határoztak meg magatartási kódexet vagy fegyelmi eljárást. A parlament etikai bizottsága felülvizsgálja a kapcsolódó jogalkotási javaslatokat, az integritással kapcsolatos egyedi problémák kezelésében azonban nem játszik szerepet. 36 A parlament eljárási szabályzata kötelezővé teszi a parlamenti képviselők számára a törvényjavaslatokhoz kapcsolódó személyes érdekeltségeik bejelentését az ülés elején vagy akkor, amikor az érdekeltség nyilvánvalóvá válik. A politikai pártok finanszírozása 2012 decemberében hatályba lépett a politikai pártok finanszírozásáról szóló törvény. 37 Ez a GRECO számos javaslatára vonatkozó válaszlépéseket tartalmaz. A törvény célja a nagyobb mértékű elszámoltathatóság biztosítása, valamint a politikai pártok számvitelére és a pártok beszámolóinak könyvvizsgálatára vonatkozó olyan egységes előírások biztosítása, amelyek a bevételeken és kiadásokon túl kiterjednek a vagyoni eszközökre és az adósságokra is. A jogszabály a politikai pártokra és a velük kapcsolatban álló szervezetekre többek között párthoz kapcsolódó ifjúsági klubokra és diákszövetségekre vonatkozik. A 2012. évi törvény elfogadása fontos előrelépésnek számít, az ugyanakkor egyelőre nem elegendő a szükséges mértékű átláthatóság és elszámoltathatóság megvalósításához. 38 Továbbra sem teljesül három további szempont: az egyéni képviselőjelöltek a pártokkal ellentétben nem tartoznak a törvény hatálya alá; a törvény nem tartalmaz külön rendelkezéseket az adott 33 Külön-külön 1000 és 2000 EUR. 34 49(I)/2004. sz. törvény. 35 50(I)/2004. sz. törvény. 36 A parlament etikai bizottságának hivatalos neve: Az intézményekkel, érdemekkel és a közigazgatási biztossal foglalkozó bizottság. 37 A politikai partok finanszírozásáról szóló törvény: AR 4371., 2012.12.17., N. 175(I)/2012 http://www.cylaw.org/nomoi/arith/2012_1_175.pdf. 38 GRECO, Harmadik értékelési forduló, Megfelelési jelentés Ciprusról: GRECO RC-III (2012) 24E, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecorc3%282012%2924_cyprus_en.pdf. 6
határértéket meghaladó, választási kampánnyal kapcsolatos finanszírozás és egyéni anyagi támogatások nyomon követésére vonatkozóan, valamint nem írja elő a pártok beszámolóinak időben történő és átfogó közzétételét. A 2012. évi törvény értelmében a pártoknak összesített éves beszámolóikat be kell nyújtaniuk független könyvvizsgálatra. Ezekben az éves beszámolókban szerepelnek a választással kapcsolatos bevételek és kiadások, a GRECO ajánlásával ellentétben azonban nem kötelező külön feltüntetni ezeket az összegeket a választással kapcsolatos bevételek és kiadások átláthatóságának biztosítása érdekében. 39 Ezenfelül az egyéni képviselőjelöltek választással kapcsolatos bevételeire és kiadásaira vonatkozó szabályok sem szerepelnek a törvényben. A 2012. évi törvény meghatározza az anyagi támogatások legmagasabb összegét, ezek szintje azonban a névtelen anyagi támogatások esetében évi 1000 EUR, az ismert személyektől és vállalatoktól származó anyagi támogatások esetében pedig évi 50 000 EUR meglehetősen magas. 40 A GRECO aggályait fejezte ki a nyilvánosságra hozatalra vonatkozó előírások hiánya miatt is. A 2012. évi törvény kötelezi a politikai pártokat és a tagszervezeteket az év során kapott névtelen anyagi támogatások összegének közzétételére, az egyéb anyagi támogatásokra vonatkozó adatok közzétételéről azonban nem rendelkezik. Ennélfogva nem kötelező nyilvánosságra hozni az ismert személyektől és vállalatoktól kapott anyagi támogatások összegét, illetve az adományozók kilétét. Az állami vállalatok legfeljebb évi 20 000 EUR-val szponzorálhatják a politikai pártok eseményeit (vagy a pártokhoz kapcsolódó szervezetek, például szövetségek vagy alapítványok által szervezett eseményeket). 41 Ciprus mindeddig nem valósította meg a GRECO azon ajánlását, hogy hozzon létre a képviselőjelöltek bevételeire és kiadásaira vonatkozó, független felügyeleti mechanizmust. A belügyekkel foglalkozó parlamenti bizottság várhatóan megvitatja a kérdést. 42 A 2013. évi Eurobarométer felmérés ciprusi válaszadóinak 9 %-a vélekedik úgy, hogy a politikai pártok finanszírozása kellően átlátható és ellenőrzött (uniós átlag: 22 %). 43 Különös aggodalomra ad okot az a gyakorlat, hogy a politikai pártoknak nyújtott pénzügyi támogatásként kölcsönöket engednek el. A korrupcióval kapcsolatos átfogó stratégiai megközelítés A 2003-ban létrehozott Korrupcióellenes Koordináló Testületet (jelenleg még nem létező) korrupcióellenes stratégia kidolgozásával, a jogszabályok állandó értékelésével és új kezdeményezésekre vonatkozó javaslatok benyújtásával bízták meg. A testület mindeddig nem tett eleget ezen megbízatásának. Egyetlen intézmény sem felelős a korrupció megelőzésére és leküzdésére irányuló tevékenységek koordinálásáért, illetve annak biztosításáért, hogy intézkedések kövessék a Számvevőszék megállapításait és a közkiadások hatékonyabb kezelésére vonatkozó ajánlásait. Ezen ajánlások egyike például a Nemzetőrség terveire vonatkozik, amely számottevő költséggel raktárakat épített, majd röviddel azt követően, hogy az épületek elkészültek, más célú használatra átalakította azokat. 44 Egy másik ügyben a Számvevőszék jelentős hiányosságokat és problémákat állapított meg a helyi hatóságok városi projektekhez való hozzájárulásának ellenőrzése 39 Ugyanott. 40 Az elfogadható adományok megengedett legmagasabb összege nőtt a korábbi összegekhez képest, amelyek messze meghaladták a GRECO által más tagállamok tekintetében elfogadott küszöbértékeket. GRECO, Értékelési jelentés Ciprusról, A párfinanszírozás átláthatósága, 2011. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecoeval3%282010%299_cyprus_two_en.pdf. 41 A politikai pártokról szóló törvény 5. szakaszának (3) bekezdése. 42 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecorc3%282012%2924_cyprus_en.pdf. 43 2013. évi 374. Eurobarométer gyorsfelmérés. 44 A Ciprusi Köztársaság Számvevőszéke, 2011. évi éves jelentés, http://www.audit.gov.cy/audit/audit.nsf/all/bc38cba65d3fc0a1c2257ad0002b2758?opendocument. 7
és nyomon követése terén. 45 A Transparency International javaslatot tett egy független, saját költségvetéssel rendelkező intézmény létrehozására, amely kizárólag a korrupciós ügyek megelőzéséért, feltárásáért és kivizsgálásáért felel. 46 Egy fokozott stratégiai megközelítés alapjául szolgálhatna azon korrupciós kockázatok elemzése, amelyek például a helyi önkormányzati képviselők által a földterület mezőgazdasági, ipari vagy háztartási célú használatára vonatkozó átminősítésével kapcsolatban hozott döntések nyomán merülnek fel. A közigazgatásban jelenleg nem végeznek a korrupcióval kapcsolatos kockázatértékelést. A kormány 2013-ban biztost nevezett ki, akinek feladata a közszférán belüli elszámoltathatóságnak és átláthatóságnak az eljárások egyszerűsítésével, a szolgálatokon belüli munkaerő-mobilitás megteremtésével és az elektronikus kormányzat gyorsabb bevezetésével vagyis a korrupció megelőzését potenciálisan elősegítő intézkedésekkel történő javítására irányuló tervek felügyelete. 47 A közszolgálati bizottság amelynek tagjait hat évre az elnök jelöli ki a köztisztviselők kinevezését és előmenetelét felügyeli. 48 Fegyelmi szankciókat szabhat ki a köztisztviselőkre, amelyek a pénzbírságtól a felmentésig terjedhetnek. A bizottság azonban nem rendelkezik nyomozati hatáskörrel. Saját kezdeményezésre nem, csak a más intézmények által benyújtott akták alapján járhat el. Határozatai az ezekben az aktákban található bizonyítékokon alapulnak. A Közszolgálati Bizottság 2012-ben 14 fegyelmi ügyről számolt be, ugyanakkor 2011-ben négy, 2010-ben öt, 2009-ben pedig 11 ilyen ügyet jelentett be. A 2012-ben elmarasztalt tíz köztisztviselő közül heten megrovásban részesültek, hármuknak pedig 1000 és 2000 EUR közötti bírságot kellett fizetnie. 49 A Rendőrséggel Szembeni Panaszokat Kivizsgáló Független Bizottság hatáskörrel rendelkezik a rendőri erőkön belüli korrupciós vádak kivizsgálására. A Minisztertanács által öt évre kinevezett IAIAC bűnügyi nyomozást végezhet, amelynek során szükség esetén további nyomozókat vagy szakértőket nevezhet ki. A 2010-ben a bizottság által vizsgált 137 panaszból mindössze egy volt korrupcióval kapcsolatos. A legfőbb ügyész határoz a büntetőeljárás megindításáról. Ha az ügy nem minősül büntetőjogi jellegűnek, a rendőrfőnök és a (rendőrségen belüli) szakmai előírásokért felelős osztály határoz arról, hogy fegyelmi eljárást indítanak-e. A Rendőrséggel Szembeni Panaszokat Kivizsgáló Független Bizottság 2010. évi jelentése szerint a rendőrség a szakmai előírásokért felelős osztályának párhuzamos nyomozására hivatkozva megtagadta az IAIAC ajánlásainak végrehajtását. 50 Közbeszerzés Az építési beruházásra, áruk és szolgáltatások beszerzésére irányuló közbeszerzések a ciprusi GDP 10,5 %-át teszik ki. 51 A Hivatalos Lapban közzétett ajánlati felhívások értéke az építési beruházásra, áruk és szolgáltatások beszerzésére fordított összkiadás 56,6 %-a volt 2007-ben, 2010-ben pedig ezek 49,1 %-a. 45 Ugyanott. 46 http://www.transparencycyprus.org/el/wordpress/wp-content/uploads/2013/04/tic_suggestions_anticorruption- Measures_english_March-13.pdf. 47 Ciprusi Nemzeti Reformprogram, 2013. május, 5. o., http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/nrp2013_cyprus_en.pdf. 48 Az Alkotmány 124. cikke. A közszolgálati törvény 4. cikke. 49 http://www.psc.gov.cy/psc/psc.nsf/all/d2ebee16a706e7f9c2257bda0037ce9d/$file/etisia%20ekthesi%202012.pdf?open Element 19., 28. o. 50 A Rendőrséggel Szembeni Panaszokat Kivizsgáló Független Bizottság http://www.iaiacap.gov.cy/iaiacap/iaiacap.nsf/all/8b928c6733fdc232c225794a003e89aa/$file/%ce%95%ce%9a%ce% 98%CE%95%CE%A3%CE%97%20%CE%91%CE%A1%CE%A7%CE%97%CE%A3%202010.pdf?OpenElement. 51 http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2010_en.pdf. 8
Bevált gyakorlat: közbeszerzési szabályok Egy meghatározott jogszabály szabályozza a beszerzésekért felelős köztisztviselők összeférhetetlenségét 52, a Pénzügyminisztérium pedig a beszerzésekre vonatkozó nemzeti magatartási kódexet dolgozott ki. 53 E kódex értelmében az értékelő bizottság tagjainak integritási, pártatlansági és a hivatali eljárás során birtokukba jutott információkra vonatkozó titoktartási nyilatkozatot kell aláírniuk. Ezenfelül kötelesek nyilvánosságra hozni az összeférhetetlenségeket. A szerződések tárgyalásos eljárás útján történő odaítéléséhez szükség van a nemzeti Közbeszerzési Igazgatóság jóváhagyására. Az uniós irányelveket nemzeti jogba átültető jogszabályok többek között a korrupcióellenes biztosítékok a küszöbérték alatti szerződésekre is alkalmazandók. Naprakésszé tették a Pályázati Felülvizsgálati Hatósághoz benyújtott fellebbezésekre vonatkozó vizsgálati eljárást. 54 Elektronikus közbeszerzést alkalmaznak (2012-ben 5355 szerződést ítéltek oda), és nyilvánosan elérhető a pályázati felhívások adatbázisa. 55 Az elektronikus közbeszerzés kedvező hatása, hogy nagyobb átláthatóságot, gyorsabb eljárásokat és fokozottabb versenyt biztosít. Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 2007-es rendeletek célja az átláthatóság, az egyenlő bánásmód és a pártatlanság megvalósítása. A pályázati testületek, értékelő bizottságok és ajánlatkérő hatóságok valamennyi ülésről kötelesek jegyzőkönyvet készíteni. A legfőbb ügyész, a Számvevőszék elnöke és az Államkincstár elnöke független megfigyelőként részt vehet ezeken az üléseken. A közbeszerzési eljárásban érintett testületek tagjai szándéknyilatkozatot írnak alá, hogy szolgálatukat az integritásuk megőrzésével és pártatlanul végzik. Az eseti technikai bizottságok tagjai egyidejűleg nem vehetnek részt a közbeszerzési eljárásban érintett testületekben. Az ajánlatkérő hatóságokon belül azonban nem áll rendelkezésre olyan konkrét mechanizmus, amely elősegíti a közbeszerzési eljárás különböző szakaszait érintő, potenciálisan korrupt gyakorlatok feltárását. A Számvevőszék elnöke felülvizsgálhatja a közbeszerzési szerződéseket. Tovább kell fokozni a Számvevőszék elnökének pénzügyi függetlenségét, amint azt az Európai Bizottság az előcsatlakozási ellenőrzés során megállapította. 56 Ciprus jelenleg felülvizsgálja az állami vállalatokon belüli felügyelő testületek tagjainak kinevezésére szolgáló eljárásokat. Annak ellenére, hogy a közbeszerzések tekintetében kevés korrupciós ügyre derült fény, a 2013. évi Eurobarométer üzleti felmérés adatai szerint az előző három évben közbeszerzési eljárásokban részt vevő vállalatok 55 %-a azt állítja, hogy a korrupció miatt nem nyertek szerződést (ez a harmadik legmagasabb arány az Unióban). A válaszadók a következőket hangsúlyozták ki: egyes cégekre szabott feltételek (80 %), összeférhetetlenség az ajánlatok értékelésénél (76 %), ajánlattétel összejátszással (68 %), visszaélések a tárgyalásos eljárások során (62 %), homályos értékelési vagy kiválasztási szempontok (61 %) és a szerződés feltételeinek szerződéskötése utáni módosítása (55 %). 57 Az üzleti válaszadók 67 %-a úgy véli, hogy a korrupció széles körben elterjedt a nemzeti szintű közbeszerzésekben (uniós átlag: 56 %), és 61 %- uk vélekedik azonos módon a helyi hatóságok vonatkozásában (uniós átlag: 60 %). Ezek a mutatók 52 A 2006. évi 12/06. sz. törvény alapján. 53 www.treasury.gov.cy/.../εθνικός%20κώδικας%20δεοντολογίας.pdf. 54 Pályázati Felülvizsgálati Hatóság, 2011. évi éves jelentés, http://www.tra.gov.cy/aap/aap.nsf/all/c7edc1bc58fe8c9bc2257ad0003b9a28/$file/etisiaekthesi2011.pdf?openelement. 55 https://www.eprocurement.gov.cy/ceproc/viewinfo.do?section=statistics http://www.treasury.gov.cy/treasury/publicpro/ppro.nsf/dmlstatistical_gr/dmlstatistical_gr?opendocument. 56 Európai Bizottság, A Ciprus tagságra való felkészüléséről szóló átfogó ellenőrző jelentés, 2003. november 5., 48. o., http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2003/cmr_cy_final_en.pdf. 57 2013. évi 374. Eurobarométer gyorsfelmérés. 9
bár nem feltétlenül közvetlenül korrupcióhoz kapcsolódnak jelzik azokat a kockázati tényezőket, amelyek fokozzák a közbeszerzési eljárások korrupció veszélyének való kitettségét. 3. JÖVŐBELI LÉPÉSEK A jogszabályok módosításával és a Korrupcióellenes Koordináló Testület létrehozásával Ciprus bebizonyította, hogy elkötelezett a korrupció megelőzése és leküzdése iránt. A kivizsgált, büntetőeljárás alá vont vagy ítélettel végződő ciprusi ügyek alacsony száma azonban azt jelzi, hogy meg kell erősíteni a végrehajtási rendszert, valamint biztosítani kell az átláthatóság és az integritás bizonyítékok feltárását és összegyűjtését elősegítő biztosítékainak megvalósítását. További intézkedésekre van szükség az illetékes szervek szorosabb koordinációjának, a vagyon- és összeférhetetlenségi nyilatkozatok hatékony közzétételének, valamint a politikai pártok finanszírozása és a közbeszerzés terén megvalósuló nagyobb átláthatóságnak a biztosítása érdekében. A következő pontokra kell figyelmet fordítani: A köztisztviselőkre vonatkozó fegyelmi rendszer megszilárdítása és a rendőrségen belüli korrupcióval kapcsolatos eredményes nyomozást biztosító eljárások ésszerűsítése. A korrupcióellenes politikák hatékony koordinációjának biztosítása egy koordináló intézmény szükséges hatáskörökkel történő felruházása útján. A választott és kinevezett tisztségviselőkre vonatkozó magatartási kódexek létrehozása, amelyek rendszeres vagyonnyilatkozat-tételre és a lehetséges összeférhetetlenség bejelentésére kötelezik a tisztségviselőket, valamint független felügyeletet és visszatartó erejű szankciókat biztosítanak. A politikai pártoknak nyújtott anyagi támogatásokra vonatkozó küszöbök csökkentése, az állami vállalatok politikai események szponzorálásával kapcsolatos lehetőségének korlátozása, a képviselőjelöltek és választási kampányok részére nyújtott anyagi támogatások szabályozása, a pártok pénzügyi kimutatásainak és beszámolóinak (ideértve az adományozók kilétét) online közzétételére vonatkozó kötelezettség előírása, valamint a képviselőjelöltek bevételei és kiadásai külső felügyeletének létrehozása. Egységes és hatékony eszközök kidolgozása a nemzeti és helyi szintű közbeszerzéssel kapcsolatos korrupció megelőzése és feltárása céljából, ideértve az ajánlatkérő hatóságokon belüli és külső ellenőrzési mechanizmusokat és kockázatkezelési eszközöket. 10