A VÉDELMI IGAZGATÁS SZEREPE A CIVIL- KATONAI-RENDVÉDELMI EGYÜTTMŰKÖDÉSBEN AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS JEGYÉBEN.

NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM Hadtudományi és Honvédtisztképző Kar Hadtudományi Doktori Iskola dr. Keszely László ezredes: A VÉDELMI IGAZGATÁS SZEREPE A CIVIL- KATONAI-RENDVÉDELMI EGYÜTTMŰKÖDÉSBEN AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS JEGYÉBEN. DOKTORI (PHD) ÉRTEKEZÉS Témavezető: Dr. habil Lakatos László ny. okl. mk. vezérőrnagy egyetemi docens, c. egyetemi tanár 1

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS... 5 Hipotézisek... 7 A kutatás célkitűzései... 8 Kutatási módszerek... 9 I. FEJEZET A BIZTONSÁG ÁTFOGÓ ÉRTELMEZÉSE... 11 1. 1. A BIZTONSÁG REALISTA FELFOGÁSÁTÓL A BUZAN-FÉLE SZEKTORELMÉLETIG... 11 1. 2. MAGYARORSZÁG BIZTONSÁGFELFOGÁSA... 15 1. 3. A KOMPLEXITÁS MEGJELENÉSE A KATONAI, ILLETVE POLGÁRI TÍPUSÚ VÁLSÁGOK KEZELÉSÉRE LÉTREHOZOTT NEMZETI RENDSZEREINKBEN... 18 1. 3. 1. A honvédelem komplex rendszere... 18 1.3.1.1. A honvédelem fogalma... 18 1.3.1.2. A honvédelem komplexitása... 20 1.3.1.3. A honvédelmi kötelezettségek a hatályos jogszabályokban... 23 1. 3. 2. A katasztrófavédelem komplex rendszere... 27 1.3.2.1. A katasztrófavédelem fogalmi rendszere... 27 1.3.2.2. A katasztrófavédelmi rendszer komplexitása... 28 1. 4. FEJEZETI KÖVETKEZTETÉSEK... 30 II. FEJEZET A VÁLSÁGOK FOGALMA, KOMPLEXITÁSA... 32 2. 1. A VÁLSÁG FOGALMI MEGHATÁROZÁSA... 32 2. 2. A VÁLSÁG OBJEKTÍV VS SZUBJEKTÍV FOGALMA... 37 2. 3. AZ ÁLTALÁNOS VÁLSÁGFOGALOM... 39 2. 4. A VÁLSÁG FOGALMA A MAGYAR JOGBAN... 45 2. 5. A VÁLSÁG ÉS A KÜLÖNLEGES JOGREND VISZONYA... 47 2. 5. 1. A különleges jogrend alkotmányos rendszere... 47 2. 5. 2. A válság fogalmi rendszerének összehasonlítása a különleges jogrenddel... 53 2. 5. 3. A válságok életciklusa (válsággörbe)... 55 2. 7. A VÁLSÁGOK KOMPLEXITÁSA... 57 2. 8. FEJEZETI RÉSZKÖVETKEZTETÉSEK... 61 III. FEJEZET AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS A NEMZETKÖZI VÁLSÁGKEZELÉSBEN... 64 3. 1. AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS, MINT KONCEPCIÓ LÉTREHOZÁSÁT KIVÁLTÓ OKOK 64 3. 2. AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS TÍPUSAI... 66 3. 2. 1. SZERVEZETEK KÖZÖTTI EGYÜTTMŰKÖDÉS... 66 3. 2. 2. SZERVEZETEN BELÜLI EGYÜTTMŰKÖDÉS... 68 3. 2. 3. ÖSSZKORMÁNYZATI MEGKÖZELÍTÉS... 69 3. 3. AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS KONCEPCIÓJA A NATO-BAN... 70 3. 3. 1. Az átfogó megközelítés koncepció fejlődése a NATO csúcsértekezletek tükrében... 70 3. 3. 2. NATO Politikai Iránymutatás (2010) a stabilizációs és újjáépítési műveletekre vonatkozóan... 79 3. 3. 3. Az átfogó megközelítés a NATO doktrínákban... 82 3. 4. AZ ENSZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS KONCEPCIÓJA... 84 3. 4. 1. Az ENSZ Inegrált Misszió... 84 3. 4. 2. Az ENSZ integrált megközelítés... 86 3. 4. 3. Civil-katonai együttműködés humanitárius válságokban... 88 3. 5. AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS AZ EURÓPAI UNIÓ VÁLSÁGKEZELÉSI RENDSZERÉBEN... 90 3. 5. 1. A civil-katonai koordináció rendszere... 90 3. 5. 2. Az EU válságkezelési struktúrája... 93 3. 6. AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS MEGVALÓSULÁSA A GYAKORLATBAN, AVAGY AZ ELMÉLET ÉS A GYAKORLAT KÜLÖNBÖZŐSÉGE (THE POLICY REALITY GAP)... 96 2

3. 5. 1. Az átfogó megközelítés koncepciója és gyakorlati megvalósítása a nagy nemzetközi szervezetekben (ENSZ, NATO, EU)... 96 3.6.1.1. Az átfogó megközelítés gyakorlati megvalósulásának feltételei... 96 3.6.1.2. Az átfogó megközelítés gyakorlati megvalósulása a NATO-ban... 97 3.6.1.3. Az átfogó megközelítés gyakorlati megvalósulása az ENSZ-ben... 102 3.6.1.4. Az átfogó megközelítés gyakorlati megvalósulása az EU-ban... 105 3. 7. AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS ALKALMAZÁSA EGYES ORSZÁGOKBAN... 107 3. 7. 1. Ausztria... 107 3. 7. 2. Kanada... 108 3. 7. 3. Cseh Köztársaság... 108 3. 7. 4. Finnország... 109 3. 7. 5. Franciaország... 110 3. 7. 6. Németország... 110 3. 7. 7. Spanyolország... 111 3. 7. 8. Egyesült Királyság... 112 3. 7. 9. Egyesült Államok... 113 3. 8. FEJEZETI RÉSZKÖVETKEZTETÉSEK... 114 IV. FEJEZET A HATÁS ALAPÚ MEGKÖZELÍTÉS... 118 4. 1. A HATÁS ALAPÚ MEGKÖZELÍTÉS KIALAKULÁSA... 118 4. 2. A HATÁS ALAPÚ MEGKÖZELÍTÉS A VÁLSÁGKEZELÉSBEN... 121 4. 3. A HATÁS ALAPÚ MEGKÖZELÍTÉS A ALAPELVEI... 123 4. 4. A HATÁS ALAPÚ MEGKÖZELÍTÉS A GYAKORLATBAN... 128 4. 5. FEJEZETI ÖSSZEGZÉS ÉS RÉSZKÖVETKEZTETÉSEK... 134 V. FEJEZET A VÉDELMI IGAZGATÁSI RENDSZERE A CIVIL-KATONAI-RENDVÉDELMI EGYÜTTMŰKÖDÉS SZEMPONTJÁBÓL, VALAMINT SZEREPE AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS MEGVALÓSÍTÁSÁBAN... 136 5. 1. A VÉDELMI IGAZGATÁS DEFINÍCIÓJÁNAK ELEMZÉSE... 136 5. 2. A VÉDELMI IGAZGATÁS STRUKTÚRÁJA... 143 5. 2. 1. A védelmi igazgatás központi szervei..143 5.2.1.1. Az Országgyűlés... 143 5.2.1.2. A köztársasági elnök... 145 5.2.1.3. A Honvédelmi Tanács... 147 5.2.1.4. A Kormány... 150 5.2.1.5. A Kormányzati koordináció szervei... 156 A Nemzetbiztonsági Kabinet... 156 A Honvédelmi Igazgatási Tárcaközi Koordinációs Munkacsoport... 157 A HM Védelmi Hivatal... 160 A Katasztrófavédelmi Koordinációs Bizottság... 163 A Terrorellenes Koordinációs Bizottság... 166 Kormányzati koordináció a közrendvédelemben... 168 A szervezett bűnözés elleni kormányzati koordináció... 170 A nemzetgazdaság védelmi célú felkészítésének kormányzati koordinációja... 171 5.2.1.6. Az ágazati miniszterek... 174 5. 2. 3. A TERÜLETI VÉDELMI IGAZGATÁSI SZERVEK... 178 5. 2. 4. A HELYI (JÁRÁSI) VÉDELMI IGAZGATÁSI SZERVEK... 182 5. 2. 5. A POLGÁRMESTER... 185 5. 3. FEJEZETI RÉSZKÖVETKEZTETÉSEK... 186 VI. FEJEZET AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS NEMZETI SZINTŰ MEGVALÓSÍTÁSÁNAK EDDIG ELÉRT EREDMÉNYEI... 190 3

6. 1. A NATO VÁLSÁGREAGÁLÁSI RENDSZERÉNEK HAZAI ADAPTÁCIÓJA... 190 6. 2. AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS AZ NEMZETI BIZTONSÁGI STRATÉGIÁKBAN... 197 6. 3. AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉS GYAKORLATI MEGVALÓSÍTÁSÁNAK EDDIG ELÉRT EREDMÉNYEI... 204 6. 3. 1. Az átfogó megközelítés projekt... 204 6. 3. 2. A védelmi igazgatás szervezeti struktúrájának átalakítása... 205 6. 3. 3. Fejér 12 komplex védelmi igazgatási gyakorlat... 206 6. 3. 4. A Nemzeti Közszolgálati Egyetem Hadtudományi és Honvédtisztképző Kar felsőfokú vezetőképző tanfolyamának záró gyakorlata... 208 6. 3. 5. Az átfogó megközelítés kormányzati akcióterve... 209 6. 3. 6. Az átfogó megközelítés nemzeti fogalma... 217 6. 3. 7. A Honvédelmi Igazgatási Koordinációs Tárcaközi Munkacsoport létrehozása... 218 6. 3. 8. Védelmi igazgatási gyakorlatok... 220 6. 3. 9. Az átfogó megközelítés elve az oktatásban, képzésben... 221 VII. FEJEZET AZ ÁTFOGÓ MEGKÖZELÍTÉSEN ÉS A HATÁS ALAPÚ MEGKÖZELÍTÉSEN ALAPULÓ KORMÁNYZATI VÁLSÁGKEZELÉSI RENDSZER EGY LEHETSÉGES MODELLJE 224 7. 1. A MODELL ALAPELVEI... 224 7. 2. A MODELL STRUKTÚRÁJA... 228 BEFEJEZÉS... 238 Összegzett következtetések... 238 Új tudományos eredmények... 239 Ajánlások... 240 Gyakorlati felhasználhatóság... 242 FELHASZNÁLT IRODALOM:... 244 PUBLIKÁCIÓS MUNKÁK JEGYZÉKE... 255 MELLÉKLETEK 1. számú melléklet: Akcióterv (2013-2016) a civil-katonai-rendvédelmi képességek együttes, koordinált alkalmazásáról az átfogó megközelítés elve alapján... 258 2. számú melléklet: Ábrák... 271 4

BEVEZETÉS Napjainkban az átfogó megközelítés számos összefüggésben használt, sokszor egymástól eltérő tartalommal megtöltött, vagy különböző módon interpretált, de kétségkívül széles körben elerjedt, mondhatnám divatos kifejezéssé vált. Ezek után nem meglepő, hogy egységes, a szakmai körök széles konszenzusát bíró definícióról jelenleg még nem lehet beszélni. Nevezik elvnek, filozófiának, koncepciónak, de van, aki sokkal inkább egy közös szemléletmódként, közös értékrendszerként, vagy akár egyfajta viselkedés mintaként (code of conduct) aposztrofálja. Sőt, ha a tudásmenedzsment szemszögéből vizsgálom, akkor az átfogó megközelítés egy szervezeti tanulási folyamat, illetve a szervezeti tudás kumulációja. E sok bizonytalansági tényező következtében nem egyszerű meghatározni az átfogó megközelítés kialakulásának körülményeit, vagy idejét, de abban többé-kevésbé egyet lehet érteni, hogy a hidegháború utáni időszakban egyre inkább elterjedtté vált nemzetközi válságkezelő műveletekhez köthető. A múlt század kilencvenes éveitől radikálisan megváltozott biztonsági környezet, és a korábbiaktól alapjában eltérő természetű konfliktusok ráébresztették a nagy nemzetközi szervezeteket és azok tagállamait, hogy korunk válságai pusztán katonai erővel, eszközökkel nem kezelhetők eredményesen. A béketámogató műveletek célja nem egy meghatározott ellenség megsemmisítése, vagy térdre kényszerítése, hanem éppen a béke és a biztonság megteremtése, illetve fenntartása, amely lehetőséget biztosít a konfliktus mélyrehatóbb orvoslására. A puszta katonai erő alkalmazása csak tüneti kezelésnek minősült, amely nem oldotta meg a konfliktusok valódi kiváltó okait. Ezért egészen a gyökerekig lenyúlva, átfogóbb válságkezelés vált szükségessé, amely biztosítja a konfliktus zónában például a politikai rendezést, a közigazgatás és igazságszolgáltatás helyreállítását, a közlekedési és más alapvető infrastruktúrák helyreállítását, vagy fejlesztését, az oktatási rendszer megreformálását stb. E feladatok meghaladják a katonák kompetenciáját és szakértelmét, ezért szükségesség vált a civil szakértők bevonása a válságkezelési erőfeszítésekbe. A válságkezelés tehát egyre inkább többszereplőssé vált, és a széles beavatkozói kör egyes elemei közötti koherencia hiánya hamar a hatékonyság elsődleges gátló tényezőjévé vált. Elmondhatjuk tehát, hogy a nemzetközi válságkezelés gyakorlata során jelentkező több negatív tényező indíttatta a válságkezelés szereplőit az átfogó megközelítés teóriájának megalkotására és alkalmazására. Az első és legfontosabb a megfelelő koherencia és koordináció hiánya, amely a válságkezelésben résztvevő szervezetek közötti rivalizációt, 5

egymás szándékának, tevékenységének keresztezését, illetve az erőfeszítések duplikációját eredményezte. A katonai oldal nem ismerte a civil szervezetek alaprendeltetését, célkitűzéseit nem volt tisztában a civil szektor sokszínűségével, a civil képességek alkalmazhatóságának széles spektrumával. A katonai és a civil szereplők nem ismerték egymás képességeit, feladatrendszerét. Mindkét oldal a saját pozíciójából szemlélte az eseményeket, a rövid távú, illetve a szervezeti érdek gyakran felülírta a hosszú távú közös érdekeket. Mindehhez hozzájárult az anyagi erőforrásokért, a válságkezelésre fordítandó pénzügyi alapokért folyó verseny, amely az optimális alatti gazdaságosság kiváltójává vált. E jelenségek összességükben alacsony siker skálát eredményeztek (Friis-Jarmyr, 2008.2.p.). A fent felsorolt negatív tendenciák kiküszöbölése érdekében, ha úgy tetszik kisegítő megoldásként, alkották meg az átfogó megközelítés koncepcióját, az egyes beavatkozók - tágabb értelemben a katonai és a civil képességek - tevékenységének az összehangolására a műveleti területen, a célkitűzések, illetve a tevékenységek közötti koherencia megteremtése érdekében. A teória az idők folyamán tovább fejlődött, és egyre inkább általánosító jelleget öltve, széles és általános értelemben a civil és katonai képességek együttes, koordinált alkalmazását jelentette, sőt ma már beszélnek még általánosabban a válságkezelésben résztvevő különböző szervek közötti együttműködésről (interagency cooperation). 1 Az átfogó megközelítés elvi és strukturális síkon nagy rövid idő alatt átütő sikert aratott. A válságok kezelésében érintett nagy nemzetközi szervezetek, mint ENSZ, EU, NATO egyértelműen e koncepció mentén képzeli el a válságkezelési tevékenységét, ennek megfelelően mindhárom szervezet kialakította az átfogó megközelítés megvalósítására vonatkozó doktrínákat, megteremtette az ehhez szükséges szervezeti struktúrákat, létrehozta a működtetést szolgáló eljárási rendeket. 2 A gyakorlati megvalósítás terén azonban korántsem lehetett és lehet sikertörténetről beszámolni, éppen ellenkezőleg, nagyon sok tapasztalat arra mutat, hogy a papíron nagyon jól mutató átfogó megközelítés a valós életben nem úgy működik, ahogy azt megálmodói remélték. Ennek számos teljesen praktikus oka is van a politikai nézetkülönbségektől a néha túl szigorú adminisztratív szabályokig. Mindezek mellett a kutatásaim során arra kerestem választ, hogy ezen kiváltó okokon kívül van-e olyan koncepcionális jellegű probléma, amely miatt nem tud tért nyerni megfelelően az átfogó megközelítés a gyakorlatban. 1 Lásd Marcella (2008) 2 Lásd III. fejezet 6

E vizsgálódás során az átfogó megközelítés nemzetközi válságkezelési missziókban történő alkalmazása mellett amelyet én az átfogó megközelítés nemzetközi szintjének nevezek vizsgálatom fókuszát az egy országon belüli, vagyis a nemzeti szinten történő megvalósításra irányítottam. Erre vonatkozó elmélet szintén létezik már az összkormányzati megközelítés (whole of government approach) formájában, amely a civil és katonai képességek együttes, koordinált alkalmazását jelenti egy nemzeten belül, de szintén a nemzetközi missziók érdekében, vagyis az összkormányzati megközelítés ugyanúgy az átfogó megközelítés nemzetközi szintjéhez sorolható. Ehhez képest értekezésemben azt vizsgáltam meg, hogy az átfogó megközelítés alkalmazható-e abban az esetben, amikor a válság saját országunk határain belül történik, vagyis tisztán belső, nemzeti válságról van szó. Ezt nevezem az átfogó megközelítés nemzeti szintjének. Ha ugyanis az átfogó megközelítést mindenki hatékony, gyümölcsöző, és a modern válságkezelés elengedhetetlen eszközének tartja más országokban történő válságok esetén, miért ne lehetne annak alapelveit, gondolkodásmódját adaptálni hazai viszonyokra is? HIPOTÉZISEK A kutatásom során az alábbi hipotéziseket állítottam fel, illetve alkalmaztam: 1. A megváltozott biztonságfelfogással, illetve a biztonság átfogó értelmezésével összhangban korunk komplex válságai kizárólag komplex módon kezelhetők eredményesen, amelyre egy lehetséges koncepció az átfogó megközelítés. 2. Az átfogó megközelítés eddig kialakított modelljei 3 a gyakorlatban azért nem hatékonyak, mivel azok a civil-katonai-rendvédelmi együttműködés legmagasabb (nemzetközi) szintjét célozzák meg anélkül, hogy az alatta lévő (egyéni, nemzeti) szinteken megvalósulna az átfogó megközelítés. 3. Az átfogó megközelítés alapelvei, gondolkodásmódja, kultúrája a nemzetközi válságkezelő missziókon kívül, megfelelő módon adaptálva alkalmazható belső, nemzeti szintű válságokra is. 4. Az átfogó megközelítés hazai, nemzeti szintű alkalmazása szervezeti oldalról a védelmi igazgatás rendszerében valósulhat meg, amely jelen struktúrájában is ennek 3 Lásd III. fejezet 7

ideális közvetítő közege, katalizátora lehet, megfelelő átalakításokkal pedig még alkalmasabbá tehető. A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSEI 1. Elemezni korunk válságainak természetét, jellemzőit, lefolyását, ennek eredménye alapján javaslatot tenni a válság nemzeti szintű fogalmi meghatározásának szükségességével, illetve realitásával kapcsolatban. 2. Elemezni a biztonság komplex, átfogó értelmezésével kapcsolatos elméleteket, ezekhez kapcsolódóan beazonosítani a komplex válságok ismérveit, amelyekre alkalmazandó az átfogó megközelítés. 4 3. Áttekinteni az átfogó megközelítés megvalósítására kialakított ENSZ, EU és NATO koncepciókat és struktúrákat, valamint egyes nemzetek e téren eddig elért eredményeit, feltárni az elméleti, koncepcionális alapok és a gyakorlati megvalósítás közötti eltérések kiváltó okait. 4. Bemutatni a védelmi igazgatás rendszerének struktúráját és működését, különös tekintettel a válságkezelés civil, katonai és rendvédelmi elemei közötti együttműködési formákra. 5. Bemutatni az átfogó megközelítés hazai megvalósítása terén eddig elért eredményeket és jövőbeli célkitűzéseket, ezek figyelembe vételével javaslatot tenni az átfogó megközelítés jegyében történő kormányzati válságkezelési rendszerre. 5 4 Értekezésemben a válságok komplexitását egyfajta küszöbértékként fogom fel, amely (és csak amely) fölött indokolt alkalmazni az átfogó megközelítést (lásd 2.7 A válságok komplexitása). A küszöbérték alatti esetekben, vagyis amennyiben a válság nem komplex és kezelhető egyetlen ágazat, szakterület által a szubszidiaritás elvének figyelembe vételével célszerű a válság kezelését meghagyni az illetékes ágazat hatáskörében. Aktuális példaként említhető az illegális migráció kérdése, amely kezdetben kizárólag a belügyi ágazat illetékes szervei által kezelhető volt, napjainkra azonban a migránsok számának drámai megnövekedésével nemzeti és nemzetközi politikai, gazdasági, pénzügyi, közegészségügyi, nemzetbiztonsági, rendvédelmi dimenziót is nyert. A válság tehát komplexé vált, melynek következtében már csak több ágazat közös fellépése biztosíthatja az eredményes válságkezelést, a rendvédelmi és civil beavatkozók mellett szükségessé vált a katonai képesség alkalmazása is (kerítés építés). A komplexitás küszöbértékének az átlépésével az ágazati válságkezelés helyébe az átfogó megközelítés kell hogy lépjen. 5 A civil-katonai-rendvédelmi szervek közötti együttműködés természetesen korábban is létezett és napjainkban is tetten érhető. A katasztrófavédelmi terület kivételével, viszont ezen együttműködési formák a legtöbb esetben ad hoc-nak mondhatók. Az átfogó megközelítés ehhez képest annyiban nyújt többet, hogy egységes fogalmi, stabil jogszabályi és strukturális hátteret teremt, más szóval intézményesíti az együttműködést. 8

KUTATÁSI MÓDSZEREK A kitűzött célok megvalósítása érdekében: - tanulmányoztam a válsággal, válságkezeléssel, valamint a biztonság átfogó értelmezésével kapcsolatos hazai és nemzetközi szakirodalmat, megismertem a legújabb kutatási eredményeket, azokat összehasonlítottam a hazai jogszabályi környezettel; - elemeztem és összehasonlítottam az ENSZ, az EU és a NATO, valamint több ország átfogó megközelítésre vonatkozó koncepcióit, struktúráit, azokból következtetéseket vontam le az átfogó megközelítés hazai adaptációjára vonatkozóan; - A Honvédelmi Minisztérium Jogi Főosztályán, majd a Védelmi Hivatalban betöltött különböző beosztásaim során részt vettem a honvédelemmel, a katasztrófavédelemmel, a válságkezeléssel és a védelmi igazgatással kapcsolatos koncepciók, illetve jogszabályok kidolgozásában, egyeztetésében, véleményezésében; - A NATO Nápolyi Egyesült Erők Parancsnokságának (Joint Force Command Naples) jogi irodájában eltöltött 4 év során (ebből is kiemelten a NATO NRF Deployed Joint Task Force parancsnokának jogi tanácsadójaként végzett mintegy másfél éves tevékenységem kapcsán) mind elméletben, mind gyakorlatban megismerhettem a NATO válságreagálási rendszerét, a hatás alapú megközelítés és az átfogó megközelítés NATO által alkalmazott elveit, metódusait, ezek jogi aspektusairól a JFC Naples mobil oktatócsoportjának tagjaként rendszeresen előadásokat tartottam PfP és Mediterrán Dialógus országok hadseregeinek tisztjei részére; - 2010 és 2012 között a NATO szervek és a tagállamok képviselőiből álló NATO HQ Comprehensive Approach Community of Interest elnevezésű munkacsoportban képviseltem hazánkat, amelynek során megismerhettem a NATO átfogó megközelítés legújabb tendenciáit, törekvéseit, előadásomban, hozzászólásaimban ismertettem és képviseltem Magyarország álláspontját, amelyről személyes konzultációkat folytattam a téma elismert szakértőivel; - 2013-ban a NATO Válságkezelési és Katasztrófavédelmi Kiválósági Központjában tartott konferencián megismertem a Szövetség válságkezelési eljárásainak legújabb eredményeit, előadásomban ismertettem a NATO Válságreagálási Rendszere hazai adaptációjának eredményeit, illetve ezzel összefüggésben az átfogó megközelítés nemzeti koncepciójára vonatkozó hazai elképzeléseket, ezeket személyes konzultációk keretében megvitattam a tagállamok képviselőivel; 9

- 2010 óta (féléves megszakítással) a HM Védelmi Hivatal által indított átfogó megközelítés projekt vezetőjeként részt veszek az átfogó megközelítés nemzeti rendszerének elvi megalapozásában, a jogszabályi háttér kialakításában, valamint a gyakorlati megvalósítás tervezésében, szervezésében, a végrehajtás koordinálásában. Az e periódusra eső összes kutatásom primer jellegű kutatás; - A téma kutatása, kidolgozása során az általános kutatási módszerek közül több esetben az analízist és az összehasonlító elemzést alkalmaztam, azonban kutatási módszerem legfőbb irányvonala az átfogó megközelítés jellegéből fakadóan a rendszerszemlélet és a szintézisre törekvés volt, az egyes rendszerek, alrendszerek közötti összefüggések, és azokon keresztül a köztük lévő együttműködési lehetőségek feltárása céljából. A kutatási eredményeim nagyobbik fele primer kutatásokon, saját tapasztalatok feldolgozásán, saját koncepciók, elképzelések kidolgozásán és egyeztetésén alapul, szorosan kapcsolódva a témához kapcsolódó szakirodalomhoz illetve jogszabályokhoz. Részeredményeimet konferenciákon és publikációk formájában tettem közzé. 10

I. FEJEZET A BIZTONSÁG ÁTFOGÓ ÉRTELMEZÉSE 1.1. A biztonság realista felfogásától a Buzan-féle szektorelméletig A nemzetközi kapcsolatok realista képviselői az 1940-es évek végén a biztonságot olyan fogalomként definiálták, mely szorosan kapcsolódik az államok közötti konfliktusokhoz és háborúkhoz, a fegyveres erővel való fenyegetéshez, és a fegyveres erők alkalmazásához. A biztonság elsődleges alanya az állam, amely szuverenitását, területi integritását védi. A realisták a külső és belső biztonságot élesen elválasztják egymástól, az ezek biztosítására hivatott szervezeteknek (például honvédség, rendőrség, katasztrófavédelem) rendeltetése, funkciója más és más. Ez tulajdonképpen a biztonság szűk, hagyományos - katonai és államközpontú értelmezése, amely egészen az 1970-es évekig domináns szemléletnek számított. Ekkor a gazdasági környezetet alapjaiban megváltoztató olajválság felhívta a figyelmet, hogy az energiaforrások szűkössége milyen könnyen átcsaphat a biztonsági dimenzióba. Ugyancsak ekkortájt került napirendre első ízben a megnövekedett széndioxid kibocsátás miatti üvegházhatás potenciális veszélye, amely globális méretű hatásokkal járhat. Mindezek kapcsán merült fel, hogy a biztonsági tanulmányok körébe be kellene vonni a gazdasági és a környezeti kérdéseket is. Ezzel megindult a biztonság fogalom kiszélesítésének folyamata, amely napjainkban is tart. Az 1990-es évek eseményei egy újabb szemszögből gyakoroltak meghatározó hatást a biztonsági környezetre és ezzel együtt a realisták szemléletére. Az ekkor megindult nagyméretű politikai, társadalmi és gazdasági változások, majd a XXI. század elejére dominánssá vált globalizáció hatására az államközpontú rendszer egyre kevésbé tartható, és a biztonságpolitikai tendenciák elmozdultak a kölcsönösen egymástól függő nemzetközi együttműködési formák felé. 2001. szeptember 11-gyel a nemzetközi biztonsági rendszer gyakorlatilag kettéhasadt a tradicionális 20. századi, államközpontú védelmi szisztémára és a 21. századi, államszint alatti és államok felett átnyúló biztonsági rétegekre. A globális stratégiai kettészakadás magával hozta a nemzeti és nemzetközi konfliktusok, a külső és belső biztonság, illetve a nemzeti és társadalmi biztonság közötti különbségek erodálódását A 11

globalizáció a biztonságot a területiségtől elmozdítja a szoros összekapcsolódás irányába és az államok egyre kevésbé engedhetik meg maguknak, hogy csak a saját hátsó udvarukban zajló eseményekre figyeljenek (Szenes,2011.22.p.). A nemzetállamok elsődleges biztonságpolitikai szerepén alapuló vesztfáliai rendszer az egyre erősödő globalizáció hatására átalakult, és a nemzetállamok mellett a nemzetközi biztonság új szereplői jelentek meg, mint a nemzetközi szervezetek, a transznacionális vállalatok, és egyéb nem-kormányzati szervek. Az így kialakuló új világrend komplexebbé és bizonytalanabbá vált. Napjainkra a nemzetközi rendszert a kölcsönös függőségi viszonyok, az egymásba kapcsolódó érdekhálózatok, valamint a kölcsönös egymásrautaltság (interdependencia) jellemzi a legmegfelelőbben (Dudás, 2011). E folyamatok hatására világossá vált, hogy a biztonságot nem lehet többé a külső, a területhez kötött védelmi képességek kérdésére korlátozni. Az új kihívások, mint az államkudarcok, a terrorizmus, az etnikai konfliktusok, a tömeges migráció, a szervezett bűnözés, az erőforrásokért folytatott harc, a kritikus infrastruktúra védelme, nem is térképezhetőek fel rendesen, a realista paradigmán alapuló, korábbi biztonsági felfogás segítségével (Rada,2007.1.p.). Mindez arra vezetett, hogy az államok belső és külső biztonsága közé ma már szinte lehetetlen határvonalat húzni. Emellett nyilvánvalóvá vált, hogy a biztonság fogalmi rendszerében ettől kezdve helyet kell hogy kapjon a politikai és a társadalmi dimenzió is. Ha figyelembe vesszük a posztmodern társadalmak egyre bonyolultabb, egyre összetettebb, interdependens jellegét, e dimenziók száma elvileg tovább növekedhetne ki tudja meddig, hiszen a társadalom összes alrendszere eleme lehet a biztonságnak. Ezen az alapon Vida Csaba megkülönbözteti a katonai, a politikai a diplomáciai, a gazdasági, a pénzügyi, az ipari, a kereskedelmi, a humán, a szociális, a környezeti, az egészségügyi (járványügyi), a jogi, a közbiztonsági, a nemzetbiztonsági (titkosszolgálati), és a demográfiai dimenziót. Ugyanakkor hozzáteszi, hogy a megszámlálhatatlan dimenzió azonban kezelhetetlenné teszi a biztonság vizsgálatát, ezért olyan dimenziókat kell meghatározni, amelyek lefedik a biztonság elemzésének majdnem minden szegmensé. (Vida,2013.91.p). E dilemma markánsan megjelenik a biztonsági tanulmányokkal foglalkozó szakemberek körében fennálló vitában, amelynek tárgya a biztonság fogalmának kiterjesztő, versus leszűkítő értelmezése. A kiszélesítést ellenzők legfőbb érve, hogy a fogalom bővítése a biztonság intellektuális egységét veszélyezteti, vagyis annyi mindent zsúfolunk bele, hogy 12

végül a biztonság lényegi jelentése vész el (Gazdag-Tálas,2008.6.p.). Mindezek mellett a szűkítés hívei sem teljes mértékben egységesek, és különböző mértékben ugyan, de elfogadják, hogy a konfliktusok nem kizárólag katonai okokra vezethetők vissza. Továbbra is a katonai konfliktust tartják a biztonság meghatározó kérdésének, ugyanakkor hajlandóságot mutatnak az államközpontú szemléletüktől történő bizonyos mérvű elmozdulásra. A két pólus közötti megfelelő arányhoz talán a Barry Buzan nevével fémjelzett szektor elmélet (Lásd 1. ábra) áll a legközelebb, amit többek között annak széleskörű elfogadottsága is igazol. A biztonság egyes dimenzióit Buzan szektoroknak nevezi és elméletében a biztonság 5 szektorát különbözteti meg, úgymint: katonai, politikai, gazdasági, társadalmi, környezeti szektor (Gazdag,2011.22.p.). A különböző összetevők, szektorok elválasztása természetesen csak elméleti szempontból lehetséges, mivel azok nem elszigetelten léteznek, hanem kölcsönhatásban állnak egymással, így a mindennapi élet során elválaszthatatlanok. Ezért a különböző szektorok kérdéseit nem külön és izoláltan kell vizsgálni, hanem az egymással való kölcsönhatásukban, az általános biztonsági kategóriák és fogalmak rendszerén belül. Buzan a szektorelmélet megalkotásával nem a biztonság fogalom tartalmát bővítette ki, hanem arra utalt, hogy gyakorlatilag bármely szektorhoz tartozó válság, az eszkaláció bizonyos fokán átkerülhet az úgynevezett high politics területére, azaz a politikai, gazdasági, társadalmi, környezeti problémák is adott esetben biztonsági kérdéseket vethetnek fel, átcsaphatnak a biztonság szférájába, vagyis más szóval élve biztonságiasodhatnak. A biztonságiasítás az átpolitizálás szélsőségesebb változatának tekinthető, amikor az adott kérdést létfenyegetésként jelenítik meg, amely rendkívüli intézkedéseket követel, és igazolja a politikai eljárások rendes határainak túllépését (Dudás,2011). A biztonságiasítás első feltétele tehát a létfenyegetettség megléte, amely már önmagában több dilemmát vet fel, hiszen a biztonsági tanulmányok lényegében továbbra is adós a fenyegetés pontos meghatározásával (Gazdag-Tálas,2008.8.p.). Elmondható tehát, hogy általánosan elfogadott, objektív létfenyegetés definíció, vagy fogalmi meghatározás nem létezik. A létfenyegetést másrészről minden egyes állam, államcsoport, szövetség, társadalom, társadalmi csoport, egyén különbözőképpen érzékeli, így a válságfogalomhoz hasonlóan itt sem küszöbölhetők ki a szubjektív elemek. Az érintettek percepciója alapján fog eldőlni, hogy a biztonságérzetükre negatívan ható eseményeket, veszélyeket létfenyegetésként élik-e meg, 13

illetve a döntéshozók indokoltnak látják-e az ilyen esetekre rendelt rendkívüli intézkedések és rendszabályok foganatosítását. A biztonság tehát az erőalkalmazás legitimálásának kulcsa. Amikor egy politikus a biztonságot emlegeti, vagyis biztonságiasít (szekurizál) egy kérdést, ezzel lényegében jogot formál arra, hogy bármely szükséges eszközzel éljen a fenyegetés megakadályozására (Gazdag-Tálas,2008.6.p.). A biztonságiasítás két feltétele tehát a létfenyegetettség percepciója a társadalom, vagy egyes csoportjai által, illetve a rendkívüli intézkedések. biztonsági problémáról akkor beszélhetünk, ha egy adott kérdést olyan mértékű fenyegetésnek tekint a társadalom, amelynek megoldására rendkívüli eszközök és eljárások felhasználását látja szükségesnek (Tálas,2004.4.p.). A Buzan-féle szektorelméletben a katonai szektor testesíti meg az államok közötti háborúra, a fegyveres erő alkalmazására építő tradicionális, realista felfogást. A fő fenyegetést a jelenlegi helyzettel elégedetlen államok katonai képességei jelentik. Az agresszív szándékok és a kiemelkedően nagy katonai képességek kombinációja alkotja a legnagyobb veszélyt. A katonai szektorban az állam legfőbb célja a területi épségének, szuverenitásának és lakosságának a védelme. A politikai biztonság az állam belső és külső szuverenitását veszélyeztető tényezőkre, az államok, a kormányzati rendszerek és az ezeket támogató ideológiák szervezeti stabilitására fókuszál. Az elmúlt 15 évben a nemzetközi biztonságra nézve a legnagyobb kihívást éppen a politikai intézményeik elégtelen működése, a gazdasági nehézségek, vagy az etnikai konfliktusok miatt összeomló államok jelentik. A gazdasági biztonság nem más, mint az erőforrásokhoz, pénzeszközökhöz, piacokhoz való hozzáférés garantálása, illetve a liberális megközelítésben az élet minden aspektusát átható nemzetközi gazdasági rendszer zavartalan működésének a fenntartása. Az energiaforrásokhoz való hozzáférés a történelem során mindig kiemelt helyen szerepelt a háborút kiváltó indokok között, a jövőben minden bizonnyal ki fog éleződni a harc az erőforrásokért, tekintve, hogy a bolygónkon rendelkezésre álló készletek végesek. A társadalmi szektorban a különböző minták és motívumok alapján szerveződő társadalmi közösségek önazonossága és annak megőrzése a cél. Napjainkban a civilizációk, nemzetek, etnikai közösségek, vallási csoportok, vagy törzsek legfőbb célja a csoportot összetartó identitásnak a megőrzése, amely ha veszélybe kerül, akkor azt a csoport alapvető biztonsági fenyegetéséként éli meg. Ennek megfelelően a társadalmi biztonság szektora öleli 14

fel a kollektív identitás megőrzésével kapcsolatos kérdésköröket, azaz miként tartható fenn a nyelv, a kultúra, a vallási és a nemzeti identitás. A természeti környezetben végbement bármilyen változás közvetlenül érinti az emberek életfeltételeit, amelyben bekövetkezett, vagy bekövetkezéssel fenyegető jelenségek, folyamatok az eszkaláció meghatározott fokán létfenyegetésként érzékelhetők az érintett társadalom által. A környezeti biztonság tárgya ebből következően a helyi és a planetáris bioszféra, az emberiség biológiai örökségének fennmaradása, a megszokott környezet, a civilizáció elért szintjének fenntartása. Más megfogalmazásban arra keresi a megoldást, hogy a társadalom, a gazdaság, az egyén fenntartható fejlődése hogyan valósítható meg környezeti károsodás elkerülésével és a környezeti erőforrások szűkössé válása nélkül. A Buzan-féle szektorelmélet jelentős hatását tükrözi, hogy ma már általánosan elfogadott nézet, hogy a biztonság fogalmát olyan szélesen kell értelmeznünk, hogy abba beletartozzon a katonai, a politikai, a gazdasági (ennek részeként a pénzügyi és az energia-), a környezeti és a társadalmi biztonság (amit ma már gyakran humánbiztonságként említ a szakirodalom) (Tálas,2004.4.p.). Az értelmezés kiszélesítése természetesen nem lehet parttalan, ahogy annak veszélyeire Gazdag Ferenc és Tálas Péter is felhívta a figyelmet: bár mi magunk a széles értelemben vett biztonságfogalom mellett törünk lándzsát, de miként azt a biztonsági tanulmányok ún. koppenhágai iskolája ajánlja szükségesnek tartjuk minden egyes esetben megvizsgálni azt, hogy egy-egy adott kérdés valóban biztonsági kérdés-e, vagy valami más (Gazdag-Tálas,2008.8.p.). 1.2. Magyarország biztonságfelfogása Magyarország 2012-ben hatályba lépett Nemzeti Biztonsági Stratégiája (NBS,2012) szintén a szektorelméleti alapokon nyugvó koncepcióra épül, azzal, hogy a Buzan-féle 5 szektort kissé kibővítve (Lásd 2. ábra) a biztonság 6 dimenzióját (katonai, politikai, gazdasági, pénzügyi, társadalmi, környezeti szektor) különbözteti meg (NBS,2012.2.pont). Hazánk a biztonságot szintén átfogó módon értelmezi, ezért nem húz merev határt az ország belső és külső biztonsága között. Globalizált világunkban a biztonság nem a határainknál kezdődik. [ ] Biztonságunk külső és belső dimenziója ezért elválaszthatatlan 15

egymástól (NBS,2012.5.pont). Mindez jól tükröződik többek között a dokumentum III. fejezetében a hazánkat érintő biztonsági fenyegetések, kihívások felsorolásában is: - hagyományos fegyveres konfliktus (elenyésző mértékű fenyegetés, de nem zárható ki), - regionális instabilitás (egyes régiókban nőhet a feszültség és az kihathat Magyarországra), - tömegpusztító fegyverek proliferációja (stratégiai fenyegetés ha Magyarország területét elérheti, vagy ha nem-állami, terrorista csoportok kezébe kerül), - terrorveszélyeztetettség (veszélyeztetettségi szint alacsony, inkább külföldi eredetű, vagy külföldi magyar érdekeltségek elleni fenyegetéssel kell számolni), - pénzügyi biztonság (hazánk sebezhető e téren, mivel nagy külső és belső adósság állománnyal rendelkezik), - kiberbiztonság (államok, illetve nem-állami szereplők, csoportok megzavarhatják az információs és kommunikációs rendszerek, kormányzati gerinchálózatok rendeltetésszerű működését), - energiabiztonság (importfüggőségünk magas, a fosszilis energiahordozók útvonaldiverzifikáltsága elmarad a kívánatos szinttől), - környezeti károk (globális éghajlat- és környezetváltozás, szomszédos országokban keletkező környezeti ártalmak átgyűrűzése, vízbázisok, termőföld károsítása), - természeti és ipari katasztrófák (ipari, biológiai, vegyi, nukleáris létesítményekben zajló folyamatok ellenőrizhetetlenné válása), - szervezett bűnözés (fekete- és szürkegazdaság, korrupció, pénzmosás, bűnüldözéssel történő összefonódás, államigazgatási és rendvédelmi szervek célcsoporttá váltak), - kábítószer-kereskedelem (társadalmi problémává vált, tranzit országból célországgá váltunk), - migráció (jelenleg tranzit ország vagyunk, de hosszabb távon nem zárható ki a célországgá válás), 16

- szélsőséges csoportok (az állam erőszak-monopóliumának megkérdőjelezésével, kisajátításával nemzetbiztonsági, alkotmányos kockázatot jelentenek). Az NBS által számba vett kockázatok, kihívások, fenyegetések egyaránt kiterjednek mind a külső, mind a belső biztonság tényezőire, felölelik a biztonság katonai, politikai, társadalmi, gazdasági, pénzügyi és környezetvédelmi dimenzióját, illetve a megelőzés és elhárítás szempontjából a katonai, politikai, nemzetbiztonsági, rendvédelmi, katasztrófavédelmi elemeket. A biztonságpolitikai, illetve a katonai műveletekkel kapcsolatos szakirodalom mellett e szemlélet egyértelműen és markánsan megjelenik a válságkezelés polgári oldalán, a katasztrófavédelmi tárgyú szakirodalomban is. A biztonságot napjainkban komplex fogalomként kell értékelni, melynek lényeges elemei a környezetbiztonság és a katasztrófavédelem (Muhoray,2002.6.p.). A környezetbiztonság egységes rendszerben elemzi, segíti a humán védelmet, a katasztrófakezelést, a környezet- és a természetvédelem, az egészségvédelem, az ipari és a mezőgazdasági biztonság, a közlekedés biztonság megvalósításán keresztül, és mindez meghatározottan összefüggő kapcsolatban van a nemzetvédelemmel (Muhoray,2002.39.p.). A komplex kihívásokra tehát Magyarország komplex választ kíván adni, amely teljes összhangban van korunk biztonsági környezetével, biztonságelfogásával, biztonságfilozófiájával. A 21. század kezdeti szakaszára jellemző biztonságot Vámosi Zoltán (2012.15.p.) olyan társadalmi kategóriaként és állapotként aposztrofálja, amely: magában foglalja a biztonság minden szintjét az egyén, a társadalom, a régió és az egész civilizáció biztonságát teljes kölcsönhatásukban [ ] integrálja a biztonság különböző elemeit és területeit, úgymint: gazdasági és szociális szféra, katonai, környezetvédelmi területek, a globális problémák, a közrend és a közbiztonság, az informatika alkalmazásának és az információs társadalom biztonsága stb. [ ] meghatározza és szavatolja a társadalom működésének és cselekvésének feltételrendszerét. [ ] következésképp a komplex, mindent átfogó és integráló biztonság megteremtése és fenntartása társadalmi feladat és felelősség 17

1.3. A komplexitás megjelenése a katonai, illetve polgári típusú válságok kezelésére létrehozott nemzeti rendszereinkben 1.3.1 A honvédelem komplex rendszere 1.3.1.1. A honvédelem fogalma A honvédelem nem egyenlő a Magyar Honvédséggel! E határozott, felkiáltójeles felütéssel szeretném felhívni a figyelmet a honvédelemmel, illetve annak fogalmával kapcsolatos közhiedelem téves voltára. Az országok védelme sosem szűkült le a történelem folyamán pusztán a hadseregek katonáira, az mindenkor a társadalom sokkal szélesebb rétegeit érintette. Még inkább így van ez korunk megváltozott biztonsági környezetében, ahol a civil és katonai típusú fenyegetések, illetve az ezek kezelésére hivatott szervek, szervezetek feladatrendszere közötti éles határvonalak egyre inkább elmosódnak. Ahogy nem rendelkezünk egységesen elfogadott válság 6 fogalommal, vagy a fenyegetés tartalmának pontos meghatározásával, 7 a jogalkotó szintén adós maradt a honvédelem fogalmának jogszabályi formában történő rögzítésével. A hatályos jogszabályok a honvédelmet a képesség és eszköz rendszer oldaláról írják le, de nem adnak útmutatást a honvédelem rendeltetésével, céljával kapcsolatban. 8 Erre vonatkozó forrást a Hadtudományi Lexikonban találunk: A honvédelem az ország külső fegyveres támadástól való megvédésével kapcsolatos elvek, szervezetek, tevékenységek és az azt meghatározó tényezők összessége. Össznemzeti ügy, célja az ország függetlenségének, területi épségének, alkotmányos rendjének, lakosságának és anyagi javainak megóvása, ami az ország összes élő, dologi és szellemi erőforrásainak felkészítésével és aktivizálásával valósul meg (Hadtudományi lexikon I-II.1995.). A definíció, főképpen annak első mondata a honvédelem tradicionális fogalmi kereteit vázolja fel, ahol - a fenyegetettség irányultsága: kívülről jövő, - a fenyegetettség jellege: fegyveres támadás. 6 vö. 32. oldal 7 vö. 13. oldal: Gazdag-Tálas, 2008.8.p. 8 A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény tárcaközi egyeztetésekor felmerült a célokat is tartalmazó honvédelem definíció megalkotásának igénye, de a jogalkotó végül eltekintett ennek jogszabályi formában történő rögzítésétől. 18

A célok meghatározásánál azonban már nem olyan egyértelmű a helyzet: az ország területi épségét, alkotmányos rendjét, lakosságát és anyagi javait egyaránt veszélyeztethetik külső és belső fenyegetések. A definícióból - annak teljes logikai egységét tekintve az szűrhető le, hogy a honvédelem Magyarország függetlenségének, területi épségének, alkotmányos rendjének, lakosságának és anyagi javainak megóvására hivatott, külső fegyveres támadás esetén. De megállja-e a helyét ez a megközelítés napjaink biztonsági környezetében, a távolsági- és azt aszimmetrikus hadviselés korában, ahol az Egyesült Államok és a NATO is azt vallja, hogy az az ország, a tagállamok védelme érdekében a harcot jellemzően az anyaállam, a Szövetség területén kívül kell megvívni, ahol a hibrid hadszíntéren végképp összekeverednek a támadás és a védelem fegyveres és nem fegyveres elemei, ahol a kibertérben napi szintű kihívásokkal kell szembenézni? E kételyt támassza alá az is, hogy 2001. szeptember 11. után az angolszász szakirodalomban a home defence kifejezés mellett megjelent a homeland defence terminológia, amely egyértelmű szűkítésként értelmezhető a - véleményem szerint - tágabb jelentésű home defence-hez képest. E szemszögből tekintve álláspontom szerint a Hadtudományi Lexikon honvédelem definíciója a szűkebb tartományt lefedő homeland defence, vagyis az ország fizikai határain belüli fegyveres védelmének fogalmát adja meg. A honvédelem kifejezés tradicionális, leszűkítő értelmezésével ellentétes álláspont a hazai szakirodalomban is megjelenik. A honvédelemben részt vevő szervek és szervezetek feladatai nem korlátozhatók csak idegen hatalom által állami szinten indított agresszió elhárítására, hanem figyelembe kell venni a nem háborús szintű válságkezelésben betöltött szerepüket így a potenciálisan meglévő veszélyforrások alacsonyabb mértékű aktivizálódásának illetve eszkalálódásának és más jellegű veszélyek (a nemzetközi terrorizmus felerősödésének, vagy az állam normális működését veszélyeztető környezetszennyezés, illetve a migrációs hatások) elhárításában jelentkező feladataikat is (Lakatos,2001.45.p.). A fentiek alapján megállapítható, hogy a honvédelem funkciója napjainkra túlnőtt a tradicionális kereteken, ezért egy tágabb, rugalmasabb fogalmi meghatározásnak van helye. E logika mentén Lakatos László a következő tudományos honvédelem definíciót adja meg: "A honvédelem olyan gyűjtőfogalom, amely felöleli az Alkotmányban, más törvényekben és egyéb jogszabályokban meghatározott, az ország függetlenségének és nemzetközi szerződésekben rögzített határainak védelmére, a veszélyforrások felszámolására és a háború elkerülésére, az 19

országot ért agresszió és más veszélyek elhárítására irányuló honvédelmi elvek, szervezetek, potenciálok és tevékenységek összességét, és egyben azok összefüggő rendszerét jelenti" (Lakatos,2001.46.p.). Az alábbi definíció szintén gyűjtőfogalomként kezeli a honvédelmet, amelyet a különböző válságok megoldására létrehozott komplex eszközrendszerként, tevékenységként fog fel. Az országvédelem (honvédelem) olyan komplex védelmi tevékenység, amely során az ország szuverenitása, szövetségi kötelezettségeinek teljesítése, valamint más válsághelyzetek kezelhetőségének érdekében humán- és anyagi erő-források tervezésére, felkészítésére, koncentrálására, szükség esetén mobilizálására irányul. Az országvédelem komplexitása azt jelenti, hogy annak szervezet- és intézkedési rendszere képes az ország külső és belső biztonságát veszélyeztető cselekmények, természeti, technikai és társadalmi eredetű válsághelyzetek megoldására (Sápi,2004.135.p.). 1.3.1.2. A honvédelem komplexitása A Hadtudományi Lexikon honvédelem definíciójának fent tárgyalt tételei mellett, találunk még egy elemet, amely a kutatási témám szempontjából rendkívül fontos megállapítást tesz. A honvédelmet össznemzeti ügyként aposztrofálja, amely az ország összes élő, dologi és szellemi erőforrásainak felkészítésével és aktivizálásával valósul meg. Ezen a ponton teljes mértékben összecseng az alfejezet elején tett megállapítással, mely szerint a honvédelem nem egyenlő a Magyar Honvédséggel, hanem az ország minden fellelhető erőforrását magában foglalja. Ebből a szempontból, vagyis képesség és eszköz oldalról közelíti meg a honvédelmet a hatályos jogi szabályozás is. A Hvt. bár definíciót nem ad a honvédelemre, de annak alappilléreit rögtön a jogszabály elején rögzíti: A honvédelem nemzeti ügy. Magyarország a nemzeti és szövetségi védelmi képességének fenntartásában és fejlesztésében a saját erejére: nemzetgazdaságának erőforrásaira, a Magyar Honvédség (a továbbiakban: Honvédség) felkészültségére és elszántságára, a rendvédelmi és más szervek közreműködésére, állampolgárainak a haza védelme iránti hazafias elkötelezettségére és 20

áldozatkészségére, továbbá a szövetséges államok és fegyveres erőik együttműködésére és segítségnyújtására épít (Hvt.1. (1) és (2) bekezdések). A honvédelem tehát két alapvető pillérre épül: - a saját nemzeti önerejére, valamint - a szövetséges államok támogatására a kollektív védelem keretein belül. (Lásd 3. ábra) A nemzeti önerő mint alappillér számos elemből tevődik össze, és ezek teljesítik ki a rendszert olyan mértékben, amiért joggal mondhatjuk, hogy a honvédelem komplex rendszer. A nemzeti önerő fogalma magában foglalja az ország komplex biztonsági és védelmi képességét, feltételezi valamennyi magyar állampolgár felelősségét és aktív részvételét a biztonság megteremtésében (Lakatos,2012.19.p.). A honvédelmi törvény szerint a nemzeti önerő elemei a következők: - a nemzetgazdaság erőforrásai, - a Magyar Honvédség, - a rendvédelmi szervek, - más szervek, 9 - az állampolgárok. Lakatos László (2012.18-20.p.) a honvédelem komplex rendszerének az elemeit a következőkben határozza meg: képességek szempontjából: - állami vezetés, - közigazgatás, - fegyveres erők, - rendvédelmi szervek, - gazdaság, - lakosság, - tudományos elmélet és gyakorlat. tevékenységi szempontból: 9 vö. honvédelemben közreműködő szervek : 22. oldal 21

- átfogja és szükség szerint aktivizálja az ország védelmi potenciálját, - átfogja az ország lakosságának tervszerű felkészítését, - átfogja az ország gazdaságának tervszerű felkészítését. A tevékenységek felsorolásánál a mindenütt felbukkanó átfogja szó utal a honvédelem mind komplex rendszer működési alapelvére, melynek lényege a különböző társadalmi alrendszerek, szervezetek, szervezetrendszerek, eszközök, képességek tevékenységének összehangolása az ország védelem, illetőleg a szövetségesi kötelezettségek teljesítése érdekében. Sápi Gábor szerint a honvédelmi rendszert a következő elemek alkotják: - felkészült és működőképes államszervezet, - a védelmi igényeket kielégíteni képes gazdaság, - a fegyveres erők polgári irányítása és ellenőrzése, - a katonai védelmet ellátni képes fegyveres erők, - a lakosság védelmét ellátó hatékony polgári védelem, - az Észak-atlanti Szerződésből adódó jogok és kötelezettségek egysége, - a védelmi igényeket elfogadó társadalom (Sápi,2004.134.p.). A rendszer egyes elemeinek részletesebb kibontását tartalmazza a Hvt. azon rendelkezése, amely felsorolja a honvédelemben közreműködő szerveket. A honvédelemben közreműködő szervek: - a rendvédelmi szervek, - az Országgyűlési Őrség, - a központi államigazgatási szervek, - a települési önkormányzatok irányítása alatt álló szervek, - a bírósági és az ügyészi szervezet, - az egészségügyi szolgáltatók és gyógyszerellátást végző szervek, - az oktatási, kulturális, tudományos intézmények, - a műsorszóró rádió- és televízióállomások, - a nemzeti hírügynökség, - a közlekedési, szállítási szervek, - az elektronikus hírközlési, informatikai szervek, - a posta szervei, 22

- a Magyar Nemzeti Bank, - a közellátást, illetve a közüzemi szolgáltatást végző szervek, - a minden olyan szerv, amely jogszabály alapján honvédelmi feladat ellátására, vagy honvédelmi kötelezettség teljesítésében való közreműködésre köteles, - az egyesületek, a vallási közösségek és a karitatív szervezetek önkéntes alapon (Hvt.18. ). A lista gyakorlatilag magában foglalja a teljes állami szférát, valamint számos, a tevékenysége szempontjából kulcsfontosságú szolgáltató, gazdálkodó szervet, továbbá önkéntességi alapon meghatározott civil szervezeteket is. A Hvt. következő rendelkezése tovább bontja egészen az egyén szintjéig a honvédelem nemzeti önerőinek az elemeit, jelentősen tágítva ezzel a honvédelem komplex rendszerében résztvevők körét: A honvédelemre való felkészülésben és a honvédelmi feladatok végrehajtásában e törvényben meghatározott keretek között a törvény alapján létrehozott jogalanyok és minden Magyarországon tartózkodó ember a szolgáltatások, az állampolgárok pedig a személyes szolgálat teljesítésével vesznek részt (Hvt.1. (3) bekezdés). A jogszabály e helyen a honvédelmi kötelezettségek rendszerére utal, amely a honvédelem egyes pillérein belül konkrétan meghatározza, hogy ki mivel köteles a védelmi erőfeszítésekhez hozzájárulni. A honvédelem nemzeti ügy, amelyben a szövetséges és nemzeti katonai erőkön kívül meghatározó szerepe van a társadalomnak, azon belül az állam- és közigazgatás szerveinek, a nemzetgazdaság szereplőinek, a civil szervezeteknek és a lakosság különböző honvédelmi kötelezettségekben (hadkötelezettség, polgári védelmi kötelezettség, honvédelmi munkakötelezettség) érintett részének (Tokovicz-Keszely,2008.8.p.). 1.3.1.3. A honvédelmi kötelezettségek a hatályos jogszabályokban Az Alaptörvény adja meg a honvédelmi kötelezettségek alkotmányos kereteit, amelyet a Hvt., valamint a honvédségi adatkezelésről, az egyes honvédelmi kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos katonai igazgatási feladatokról szóló 2013. évi XCVII. törvény részletez, továbbá a polgári védelem struktúrájával, működésével kapcsolatban a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról 2011. évi CXXVIII. törvény (Kat.) tartalmaz rendelkezéseket. E jogszabályok rendelkezései határozzák meg, hogy mely személyek, szervek vesznek részt a honvédelem komplex rendszerében. 23

Az Alaptörvény szerint a honvédelmi kötelezettek elsődleges körébe a magyar állampolgárok tartoznak, akik közül minden egyes állampolgár valamilyen formában köteles a haza védelmére (Alaptörvény,XXXI. cikk (1) bekezdés). Az Alaptörvény és a Hvt. alapján hatályos jogunk az alábbi honvédelmi kötelezettségeket írja elő: 1. Hadkötelezettség 2. polgári védelmi kötelezettség 10 3. honvédelmi munkakötelezettség 4. gazdasági anyagi és anyagi szolgáltatási kötelezettség (Lásd 4. ábra). Hadkötelezettség: A hadkötelezettség két összetevőből áll: - a katonai szolgálati kötelezettségből, amely lehet fegyveres és fegyver nélküli, valamint, - járulékos kötelezettségekből áll, úgymint adatszolgáltatási, bejelentési és megjelenési kötelezettség. A fegyveres katonai szolgálat célja a nemzeti és szövetségi védelmi feladatok végrehajtása érdekében a hadkötelesek kiképzése, felkészítése a katonai feladatokra és a Magyar Honvédség védelmi képességének erősítése. A fegyver nélküli katonai szolgálat célja a Magyar Honvédség fegyverhasználat nélküli feladataiban történő közreműködés és az ehhez szükséges felkészítés (Hvt.4. (1) bekezdés). Az Alaptörvény rendelkezése alapján katonai szolgálat terheli a magyarországi lakóhellyel rendelkező, nagykorú, magyar állampolgárságú férfiakat. A katonai szolgálat kizárólag rendkívüli állapotban és megelőző védelmi helyzetben rendelhető el. Rendkívüli állapotban, a különleges jogrend kihirdetésével egyidejűleg automatikusan bevezetésre kerül a katonai szolgálat (vagyis az Országgyűlés ez esetben nem rendelkezik mérlegelési jogkörrel), míg megelőző védelmi helyzetben a törvényhozó testület külön döntést hoz a bevezetéséről, illetve annak mellőzéséről (Alaptörvény XXXI. cikk (3) bekezdés). Az Alaptörvény, eltérően a korábbi Alkotmánytól nem rendelkezik a hadkötelezettségről, mint fogalomról, vagy kategóriáról, hanem csak az annak részét képező katonai szolgálatról. Az ilyetén való megfogalmazás egyben azt is jelenti, hogy a 10 A polgári védelmi szolgálatra vonatkozó részletes szabályokat a Kat. tartalmazza. 24