A BELSİ ELLENİRZÉS KIALAKÍTÁSA ÉS MŐKÖDTETÉSE A GYİR-MOSON-SOPRON MEGYEI ÖNKORMÁNYZATNÁL Az Áht. 120. szerint a belsı ellenırzés a belsı kontrollrendszer része, független, tárgyilagos, bizonyosságot adó és tanácsadó tevékenység, amelynek célja, hogy az ellenırzött szervezet mőködését fejlessze és eredményességét növelje. A belsı ellenırzés az ellenırzött szervezet céljai elérése érdekében rendszerszemlélető megközelítéssel és módszeresen értékeli, illetve fejleszti az ellenırzött szervezet kockázatkezelési, ellenırzési és irányítási eljárásainak hatékonyságát. A belsı ellenırzés kialakítása és feladatai, a stratégiai és éves ellenırzési tervek: A Gyır-Moson Sopron megyei Önkormányzat korábban mőködtetett saját belsı ellenırzési egységet, azonban 2004-tıl külsı vállalkozásban végeztette a belsı ellenırzést. A helyi önkormányzatokról szóló (1990. évi 65. tv. 92. ) törvény szerint 2007. január 1-jétıl a fıvárosi, a fıvárosi kerületi, a megyei és megyei jogú városok önkormányzatainak saját belsı ellenırzési egységgel kell rendelkezni. Ennek megfelelıen 2007-tıl a Gyır-Moson- Sopron Megyei Önkormányzat közgyőlése létrehozta önálló belsı ellenırzési egységét. A belsı ellenırzési szervezet kialakítását, létszámának meghatározását a Belsı ellenırzési kormányrendelet 4. elıírásai alapján kapacitásfelmérés elızte meg, amelynek során számba vették az önkormányzat által fenntartott intézményeket, feladataik összetettségét, bonyolultságát, a végzett tevékenységek jellegét, továbbá, hogy az önkormányzati hivatalnál milyen ellenırzöttségi igény jelentkezik. Új ellenırizendı feladatok merültek fel (pl. közbeszerzés, uniós pályázatok, normatívák, az ezekkel kapcsolatos háttér dokumentáció ellenırzése), amelyek bonyolultsága jóval felülmúlja a korábbi ellenırzési feladatokét. A kapacitás felmérés alapján jelentkezı létszámigényt behatárolta az anyagi lehetıségek korlátozott volta, így végül 2 fıben lett meghatározva a belsı ellenırzés létszáma, egy belsı ellenırzési vezetı és egy belsı ellenır személyében. A létrehozott belsı ellenırzési csoport a belsı ellenırzési kormányrendeletben (193/2003.) és az Áht 121/A. pontban foglaltaknak teljes körően megfelel. A Ber. 3., 4., 5., 6., 7., 11., 12. és az Áht. 121/A. alapján az önkormányzati hivatalnál az SzMSz-ben meghatározták a belsı ellenırzési egység jogállását, feladatait, meg lett határozva a belsı ellenırzési vezetı személye, biztosított a belsı ellenırzés elıírt funkcionális függetlensége, a belsı ellenırzési vezetı és a belsı ellenır a Ber.-ben elıírtaknak megfelelı iskolai végzettséggel, szakmai képzettséggel és gyakorlattal rendelkezik, a belsı ellenırzési kézikönyvet a fıjegyzı jóváhagyta, a belsı ellenırzési kézikönyv a Ber.-ben foglalt elıírásoknak megfelelıen készült, annak minden kitételét és követelményét tartalmazza. 1/9
A belsı ellenırzésünk mőködése során ellátja az önkormányzat hivatalának és a fenntartott intézményeinek ellenırzését. Itt el kell mondani, hogy intézményeink már nem tudnak belsı ellenıröket foglalkoztatni. 1-2 éve még a nagyobb intézményeinknél voltak belsı ellenırök, de ma már szinte mindenütt megszőnt ez a tevékenység. Néhány helyen egy-egy konkrét feladatra alkalmaztak megbízással belsı ellenıri tevékenységet ellátó szakembert, de sajnos ma már a szőkös költségvetési keretek ezt sem nagyon teszik lehetıvé. Így teljes egészében az önkormányzat belsı ellenırzési csoportja végzi az intézmények ellenırzését is. A belsı ellenırzés ennek megfelelıen készítette el mind a stratégiai, mind az éves ellenırzési tervét. A stratégiai ellenırzési terv az önkormányzat gazdasági humán programjára épült, annak alapvetı célkitőzéseivel van összhangban, általában egy önkormányzati ciklusra szól. Önkormányzatunknál a belsı ellenırzési tevékenységi kört alapvetıen két részre bontottuk, a fenntartott, irányított intézményi kör vizsgálatára, valamint a hivatali tevékenységek vizsgálatára. A stratégiai tervet megalapozó kockázatelemzéseket is ennek megfelelıen készítettük el, külön készült kockázatelemzés a hivatali tevékenységekre, és külön az intézmények vonatkozásában. A stratégiai ellenırzési terv minden esetben kockázatelemzésen alapul. A kialakított kockázatértékelési stratégiát és az alkalmazott kockázatelemzés modelljét a Belsı Ellenırzési Kézikönyvben szabályoztuk. Itt kell elmondani, hogy a kockázatmérés nagymértékben a belsı ellenırzést végzık szakmai értékítéletén alapul, melyet a rendelkezésre álló információk, a szakmai és gyakorlati ismereteik alapján végeznek el. Hivatali tevékenységek kockázatértékelése Kockázatok azonosításának eszköze: A kockázatkezelés stratégiai szemlélető megközelítésének kulcsa a kockázatok beazonosítása a szervezet fı célkitőzéseinek tükrében. Az egyik leggyakrabban alkalmazott megközelítés a kockázati önértékelés, mely során a szervezet valamennyi területén dolgozó munkatárs részt vesz a tevékenységek kockázati szempontú vizsgálatában. - Elsı lépésben kérdıívet szerkesztettünk, amelyet az egyes szervezeti egységek (osztályok, csoportok) töltöttek ki. Ennek segítségével mértük fel az egyes szervezeti egységek tevékenységeit. - A kérdıívek alapján állítottuk össze szervezeti egységenként a fı célkitőzések elérése szempontjából stratégiailag fontos tevékenységeket és ezekbıl tevékenység listát készítettünk. A tevékenység lista tartalmazza az egyes szervezeti egységek kockázati szempontból fontos tevékenységeit. - Az egyes tevékenységeket értékeltük a célok (az önkormányzat fı célkitőzései) és kockázati jelentıségük szerint. 2/9
Célok: - megyei közgyőlés, bizottságai, és az önkormányzati hivatal mőködési feltételeinek biztosítása - a gazdálkodás egyensúlyának, szabályszerőségének folyamatos biztosítása, hatékonyságának növelése - kötelezı feladatok minél színvonalasabb ellátása - megyei intézmények racionális mőködtetése - önkormányzati vagyonnal való hatékony gazdálkodás - pályázati tevékenységek hatékonyságának növelése - belsı kontroll tevékenység színvonalának javítása, szabályok, normák szerinti mőködés Kockázati tényezık: - szabályozás, kontrollok megbízhatósága - szervezeti változások - rendszer összetettsége - jogszabályi változások - külsı környezet, kapcsolatok változása - munkatársak képzettsége, tapasztalata, magatartása - irányítási kockázat - bevétel/kiadás szintek változása - pénzügyi szabálytalanságok valószínősége - adatvédelem, informatikai kockázat A szervezeti egységek tevékenységeit, a célokat és a kockázati tényezıket mátrix jellegő táblázatba foglaltuk. (minta: 1. számú melléklet) A kockázati értékek számítása során a célokhoz és a kockázati tényezıkhöz súlyszámokat rendeltünk. - Célokhoz rendelt súlyszám: 1-10 ig terjedı érték - Kockázati tényezık súlya: 1-6 - ig terjedı érték Az egyes tevékenységet 1-5-ig terjedı skálán értékeltük (pontoztuk) célok szerinti jelentıségük és a kockázatok bekövetkezésének valószínősége szerint. Az egyes célok, illetve kockázati tényezıkhöz tartozó súlyszámok, valamint a tevékenységek pontszámai alapján - súlyozott átlagszámítással - meghatároztuk a folyamatok kockázati értékét, elıször szervezeti egységenként, majd hivatali szinten. A számítások eredményeképpen minden folyamat kapott egy számértéket, amely alapján minısítettük M-K-A kockázatú tevékenységnek. Az értékelés eredményeként megkaptuk a tevékenységek prioritását, amely megmutatja, hogy az adott évben mi kerül a belsı ellenırzés fókuszába. A Magas minısítéső folyamatok elsıdlegesen, a Közepes minısítéső folyamatok a belsı ellenırzési kapacitás függvényében kerülnek be a tervbe. Az elmúlt egy két évben magas kockázatúnak minısítettük az EU-s pályázati források (egyre fontosabbak a szőkülı állami források miatt) kezelését, az átadott pénzeszközöket, közbeszerzési eljárásokat és a normatív támogatásokat jelentıségük, a gazdálkodásban betöltött szerepük, illetve a hozzájuk kapcsolódó pénzügyi és egyéb szankciók miatt. 3/9
Minden évben külön elemzés alapján döntjük el, hogy az egyes feladatkörön belül konkrétan melyik EU-s pályázat, vagy közbeszerzési eljárás képezze a vizsgálat tárgyát. Intézmények kockázatelemzése: A belsı ellenırzési tevékenységi kör másik része az önkormányzati intézmények ellenırzése. A kockázatelemzés szempontjából az intézményeket nem bontottuk szét tevékenységekre, hanem egységesen egy - egy rendszernek tekintjük ıket, de az intézmények kockázati értékelése is kockázatelemzésen alapul. Hét kockázati tényezı került meg határozásra, amely hatással van az intézmények mőködésére. Kockázati tényezık: - Szabályozás, mőködés összetettsége - Szabályozást, folyamatokat, munkatársak személyét érintı változások - Pénzügyi gazdálkodási kihatások - Belsı kontrollok értékelése - Elızı ellenırzés óta eltelt idı - EU források, pályázatok - Közbeszerzés Meghatároztuk a kockázati tényezık súlyát, valamint az egyes intézményeket a kockázati tényezık intézmény mőködésére gyakorolt hatásai szempontjából 1-4-ig terjedı skálán értékeltük. Az intézményeket a számítás (súlyozott átlag) eredményeként kapott értékeik alapján besoroltuk M-K-A kategóriákba. (minta: 2. számú melléklet) A minısítés alapján felállított sorrend a prioritásokat tükrözi, természetesen a M=magas kockázatú intézmények kerültek be az éves ellenırzési tervbe. A stratégiai tervben meghatározott folyamatok minden évben felülvizsgálatra kerülnek. Vizsgáljuk az intézményeket és a hivatali folyamatokat az aktuális célok illetve kockázati tényezık függvényében és újraértékeljük azok kockázati értékeit. Az ellenırzés hasznosulása: A kockázatelemzés módszerével ellenırzésre kiválasztott hivatali feladatok és intézmények esetében ténylegesen azok a területek kerültek vizsgálatra, amelyek az adott idıszakban a legkockázatosabbak voltak a szabályszerő mőködés, gazdálkodás, illetve a megfelelı feladat megoldások szempontjából. Fı célunk egyrészt a szervezeti egységeink és intézményeink szabályszerő, jogszabály követı, törvényes mőködését elısegíteni, a hibák azonnali feltárása és korrigálása által valamely mulasztás következtében várható esetleges szankcionálást elkerülni. A korábbi ellenırzések elsısorban az elmúlt idıszakokra - több évre visszamenıleg - terjedtek ki, most viszont ezek mellett nagyobb hangsúlyt fektetünk a jelen idıszakok, adott 4/9
esetben akár a tárgyév vizsgálatára. Ezáltal lehetıvé válik az azonnali gyors beavatkozás. Így a belsı ellenırzés támogató, tanácsadó szerepének hangsúlya megnövekszik. Az ellenırzött szervezetek által a hibák kijavítására készített intézkedési tervek nyomon követése a teljesítésekrıl készített beszámolók, illetve szükség esetén utóvizsgálat keretében valósul meg. 5/9
Hivatali tevékenységek kockázati értékelése 1. számú melléklet 1/3. ok 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. FOLYAMATOK JELENTİSÉGE CÉLOK SZERINT Kapcsolat 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1. 2. 3. 4. Célok Súly Önkormányzati Hivatal, Megyei Közgyőlés és bizottságai mőködési feltételeinek biztosítása A gazdálkodás egyensúlyának, szabályszerőségének folyamatos biztosítása, hatékonyságának növelése Kötelezı feladatok minél színvonalasabb, hatékonyabb ellátása Megyei intézmények racionális mőködtetése 6 10 8 5 5. 6. 7. Az önkormányzat vagyonával való takarékos és hatékony gazdálkodás A különbözı támogatások elnyerése érdekében a pályázati tevékenység hatékonyságának növelése Belsı kontroll tevékenység színvonalának javítása, szabályok, normák szerinti mőködés Súlyok összesen 50 8 6 7 Összesített (súlyozott) pontok ok súlyozott átlaga 6/9
1. számú melléklet 2/3. ok 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. FOLYAMATOK KOCKÁZATA Kapcsolat 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 1-5 Kockázati tényezık Súly 1. Szabályozás, kontrollok megbízhatósága 6 2. Szervezeti változások 4 3. Rendszer összetettsége 4 4. Jogszabályi környezet változása 4 5. Külsı környezet, kapcsolatok változása 2 6. Munkatársak képzettsége, tapasztalata, magatartása 5 7. Irányítási kockázat 3 8. Bevételszintek / kiadás szintek változása 6 9. Pénzügyi szabálytalanságok valószínősége 5 10. Adatvédelem, Informatikai kockázat 2 Súlyok összesen 41 Összesített (súlyozott) pontok ok súlyozott átlaga 7/9
FOLYAMATOK KOCKÁZATI ÉRTÉKELÉSE 1. számú melléklet 3/3. ok 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 1. ok jelentısége célok szerint 2. ok kockázata 3. ok prioritása (számtani átlag, 1-5) 4. Értékelés (A, K, M) Értékelési szempontok: A alacsony kockázat: 1-2,5 K közepes kockázat: 2,51-3,5 M magas kockázat: 3,51-5 8/9
Intézmény neve 1 Intézmény 2 Intézmény 3 Intézmény 4 Intézmény 5 Intézmény 6 Intézmény 7 Intézmény 8 Intézmény 9 Intézmény 10 Intézmény Szabályozás, mőködés összetettsége A fenntartott költségvetési szervek kockázati szintfelmérése és prioritása Szabályozást, folyamatokat munkatársak személyét érintı változások Pénzügyi, gazdálkodási kihatások K o c k á z a t i p o n t s z á m o k Belsı kontrollok értékelése Elızı ellenırzés óta eltelt idı Közbeszerzés EU támogatások pont súly pont súly pont súly pont súly pont súly pont súly pont súly 1-3 3 1-3 4 1-3 2 1-3 5 1-4 5 1-3 1 1-3 2 9/9 2. számú melléklet Összes pontszám max: 71 Prioritás 71 % M, K, A