V. VEZETÉS, IRÁNYÍTÁS, FELÜGYELET, ELLENŐRZÉS

Átírás

1 V. VEZETÉS, IRÁNYÍTÁS, FELÜGYELET, ELLENŐRZÉS

2 FORRÁSOK: 1.) HORVÁTH IMRE: KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZÉS- ÉS VEZETÉSTAN. DIALÓG CAMPUS, BUDAPEST-PÉCS, ) ROÓZ JÓZSEF: VEZETÉSMÓDSZERTAN. PERFEKT, BUDAPEST, ) PATYI ANDRÁS. VARGA ZS. ANDRÁS: ÁLTALÁNOS KÖZIGAZGATÁSI JOG, DIALÓG CAMPUS. BUDAPEST, 2012.

3 SZERVEZÉS HELYE A SZERVEZETBEN A szervezet rendszerszintjei egymásra épülnek és hierearchikus kapcsolatban állnak egymással. Vezetés Igazgatás Végrehajtás

4 IRÁNYÍTÁS VEZETÉS FELÜGYELET ELLENŐRZÉS KAPCSOLATA Irányítás Vezetés Felügyelet bbmnbmnbmnmbmnbmnbjhgjh hhgj Ellenőrzés 4

5 A VEZETÉS

6 VEZETÉS Az irányítást logikailag megelőző fogalom. A vezetés mindig egy konkrét szerven belül megvalósuló igazgatási tevékenység => a vezetést végző (alany) és a vezetett (tárgy) mindig egy szervezeten belül találhatóak. A vezető tevékenysége közvetlenül az őt körülvevő igazgatási szervre irányul, Közvetve annak tárgya az egész szerv. Röviden: a vezetés egy szerven belül az igazgatás igazgatása.

7 A vezetés hatalmi viszony, a közigazgatásban egyben jogviszony is => a vezetés jogi hatású eszközeinek tételezését mindig jogszabály végzi el, és a jog rendezi a vezető és a vezetettek közti jog kapcsolatot. A vezetés eszközei lehetnek: Jogi eszközök, Nem jogi eszközök. A vezető legfontosabb feladata, hogy kitűzze az igazgatott szerv számára az elérendő célokat, meghozza az azokhoz szükséges döntéseket, támogassa azok végrehajtását és ellenőrizze a végrehajtást. A feladatok ellátásához szükségesek a hatékony jogi eszközök => szankcionálás eszközrendszere. A vezetési eszközöket alapvetően a Ktv. sorolja fel.

8 A vezetés önmaga is szervező tevékenység, amely tájékozódik, tervez, rendelkezik, munka-megosztást végez, koordinál és ellenőriz. A vezetők a szervezet vagy a belső szervezeti egységek hierarchiájának csúcsán foglalnak helyet. A szervezeten belül a vezetés a legfelső szintű szervezésnek tekinthető. A vezetés az elérhető célok kitűzése, a haladás irányának meghatározása, az alkalmazandó eszközök és módszerek kiválasztása és a cél elérése érdekében szükséges feladatok elvégeztetése az azokat végrehajtó szervezet által.

9 A VEZETÉSELMÉLETI ISKOLA - HENRI FAYOL Henri Fayol ( ), francia, bányamérnök.

10 A vezetés funkciója: Vezetni annyi mint tervezni, szervezni, rendelkezni, koordinálni és ellenőrizni. tervezés: tervezni annyi mint előre látni. szervezés: szervezni annyi, mint a szervezetet ellátni minden olyan anyagi és személyi feltétellel, ami a működéshez hasznos lehet, amely a feladatok leggazdaságosabb és legeredményesebb megoldását biztosítja. rendelkezés: rendelkezni annyi, mint a szervezetet működtetni. koordinálás: koordinálni annyi, mint az összes szervezési folyamatot harmóniába hozni a működés zavartalanná tétele és eredményessége érdekében. ellenőrzés: az ellenőrzés a kiadott terv, utasítás végrehajtásának felmérése és értékelése.

11 A vezetés princípiumai: 1. célszerű munkamegosztás; 2. megfelelő centralizálás; 3. tekintély, hatáskör és felelősség összhangja; 4. fegyelem; 5. a parancsolás egysége; 6. a vezetés egysége; 7. részérdek alárendelése az általános érdekeknek; 8. bérezési irányelvek; 9. a szervezeti hierarchia és a szolgálati út szabályozása; 10. a rend; 11. méltányosság; 12. a személyzet állandósága; 13. öntevékenység; 14. az egység.

12 AZ IGAZGATÁS FOGALMA ÉS KAPCSOLATA A VEZETÉSSEL A vezetés meghatározó szerepe a döntési kompetenciában fejeződik ki, központi eleme a döntéshozatal, a problémamegoldás. A vezetés (a döntéshozatal) más jellegű tevékenységet jelent, mint a döntés előkészítést és végrehajtást magában foglaló igazgatás, szervezés => más típusú személyi és tárgyi feltételek szükségeltetnek e különböző típusú funkciók eredményes, vagy akárcsak kielégítő ellátásához.

13 A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS VEZETŐI A közigazgatás vezetői: Miniszterelnök, Miniszterek, Központi államigazgatási szervek vezetői. A miniszterelnök kiemelkedik a vezetők közül. Okai: Demokratikus legitimációja gyakorlatilag erősebb, mint a kormányáé, Meghatározza saját kormánya összetételét, Alapvetően meghatározza kormánya politikáját és döntéseit, A törvényhozás felett is kiemelkedő befolyással rendelkezhet. A miniszterelnöknek nem kell ténylegesen a közigazgatási hatalmát gyakorolnia => a miniszterek végzik helyette. A miniszterek ágazati irányítást végeznek a közigazgatásban. Változó mértékű és jelentőségű, ágazatoktól függően. (pl. a honvédelmi miniszter expanziós képessége elmarad a belügyminiszterétől)

14 AZ IRÁNYÍTÁS

15 IRÁNYÍTÁS Az államigazgatási szervek közötti irányítási tevékenységet hierarchikus igazgatásnak nevezzük. Mi tartozik ide? Ksztv.-ben felsorolt eszközök, Egyéb jogszabályokban felsorolt eszközök, Tudományos megállapításokból kivehető jellemzők.

16 IRÁNYÍTÁS Az irányítás mindig két különálló szerv között megvalósuló tevékenység. Az irányító (alany) és az irányított (tárgy) egymástól mindig elkülönült jogalany => az irányító tevékenység kívülről hat az irányítottra. Röviden: a vezetés igazgatása. A vezetés feltételeinek meghatározása, A vezetésnek, mint napi tevékenységnek a befolyásolása. Hosszabban: az irányítás a szerv szakmai és szervi tevékenységével összefüggő, hatalmi viszonyon és ebből következően aláfölérendeltségen nyugvó, az irányított önállóságát jelentős mértékben korlátozó közigazgatási tevékenységfajta.

17 Az irányítás bizonyos hierarchikus viszonyt feltételez két szerv között, kívülről hat az irányító szerv a neki alárendelt szervezetre, meghatározó befolyást gyakorol egy vagy több szerv a működésére. Az irányít jellemzően a vezetésen keresztül érvényesül. Pl. a miniszter gyakorolhat irányítási jogosítványokat is az alárendelt közigazgatási szervek irányába. 48/1991. AB hat.: A vezetés a szervezeten belüli irányító tevékenység. A vezetés az irányítás által kitűzött feladatokat hajtja végre, s a végrehajtás során jelentős önállósággal bírhat. Az irányítás és a vezetés elhatárolása az irányított szervezethez való viszonyon és az irányítási, ill. vezetői aktusok különböző jogi minőségén alapul.

18 Az irányítás minden formája uralmi viszonyt feltételez. => az irányító el tudja érni, hogy az irányított szerv az ő akarata szerinti tevékenységet fejtsen ki. Az irányítás azonban nem jelent függőségi viszonyt az érintett közigazgatási szervek között (az alárendelt szerv az irányító beavatkozása nélkül is képes a megfelelő működésre). Az irányítás lényege (szociológiai szempontból) az irányított viszonyai feletti meghatározó befolyás érvényesítése. E viszonyokat két területre bonthatjuk: Szervi viszonyok (szervi irányítási eszközökkel) Szakmai viszonyok (szakmai irányítási eszközökkel).

19 Szervi viszonyok: A szerv létesítésével, megszüntetésével, Átszervezésével, fejlesztésével, Személyi feltételek biztosításával, Tárgyi feltételek biztosításával, Anyagi (pénzügyi) feltételek biztosításával, A belső szervezeti rend kialakításával, A vezetés meghatározásával összefüggő viszonyok. A szakmai irányítás területei szervtípusonként változóak.

20 AZ IRÁNYÍTÁS JOGI ESZKÖZEI TELJES IRÁNYÍTÁSI JOGKÖR A szerv konstituálásával összefüggő jogkörök [Ksztv. 2. (1) a)]: Alapítás, átalakítás, megszüntetés. Létrehozás részjogkörei: A létesítendő szerv feladatainak és hatásköreinek megállapítása, A szervezeti önállóság kialakítása, Az alapító okirat kiadása.

21 Személyzeti jogkör [Ksztv. 2. (1) b)]: az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, az államigazgatási szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és az államigazgatási szerv vezetőjé-vel kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakor-lása. Munkáltatói jogok körébe különösen a fegyelmi felelősség, az illetmény megállapításával és a szabadság kiadásával kapcsolatos jogok tartoznak. Ide tartozik még a meghatározott feladat teljesítésére való utasítás joga is.

22 Ellenőrzési jogkör [Ksztv. 2. (1) c)]: törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénz-ügyi ellenőrzés. Szabályozási jog [Ksztv. 2. (1) d)]: szervezeti és működési szabályzat jóváhagyása Ide szokás vonni még a szerv feladatainak jogszabállyal való meghatározását is. Aktus-felülvizsgálati jogkör [Ksztv. 2. (1) e)]: döntés megsemmisítése, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás Gyengébb, ha csak törvényességi, és erősebb, ha célszerűségi okból is gyakorolható. Gyengébb, ha csak megsemmisítésre terjed ki (cassatio), erősebb, ha az irányító meg is változtathatja (reformatio).

23 Egyedi döntési jogkör [Ksztv. 2. (1) f)]: jogszabályban meghatározott esetekben az állam-igazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása Egyedi utasítás kiadása [Ksztv. 2. (1) g)]: feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására Jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés [Ksztv. 2. (1) h)] Az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvános adatok, valamint az irányítási hatáskörök gyakorlásához szükséges, törvényben meghatá-rozott személyes adatok kezelése [Ksztv. 2. (1) i)].

24 Az irányítási jog általános korlátja, hogy az irányítási hatáskör gyakorolja nem vonhatja el az irányított szerv hatáskörét vagy döntését megváltoztassa. Ez csak törvényben megállapított kivételek esetén lehetséges. A hatáskörelvonás lehet pozitív és negatív. Pozitív: az irányító szerv magához vonja az ügyet és dönt benne. Negatív: az irányító szerv utasítja az alárendelt szervet, hogy milyen döntést hozzon. Ez sajnos gyakori, elegánsabb megnyilvánulásaira példa: Az irányító az alárendelt szerv figyelmét felhívja bizonyos körülményre, amelyről véleménye szerint az irányított szerv nem kellően tájékozódott. => az informálás leple alatt ad utasítást. A felettes szerv kilátásba helyezi, hogy az alárendelt szerv adott döntése esetén (és csakis akkor) bizonyos törvényes kedvezményekben részesül. A felettes szerv különféle emlékeztető, feljegyzés stb. formájában közli a maga véleményét, ami jogilag ugyan nem kötelező, de a tényleges állapotok miatt gyakorta ajánlatos megfogadni.

25 A hatáskörelvonást más néven prepotenciának nevezzük. Bűncselekménynek is minősülhet (hivatali visszaélés tényállása) => Btk : Az a hivatalos személy, aki azért, hogy jogtalan hátrányt okozzon vagy jogtalan előnyt szerezzen a) hivatali kötelességét megszegi, b) hivatali hatáskörét túllépi, vagy c) hivatali helyzetével egyébként visszaél, bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.

26 AZ IRÁNYÍTÁS JOGI ESZKÖZEI A MEGOSZTOTT IRÁNYÍTÁSI JOGKÖR A teljes irányítási jogkör megosztva két szervet illet meg központi hivatal irányítása esetén. Meghatározott ügycsoportok esetén szabad: Ellenőrzési jogkör, Aktus-felülvizsgálati jogkör, Egyedi döntési jogkör, Egyedi utasítás kiadása, Jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés. Ezeket egy központi államigazgatási szerv vezetője vagy kormánybiztos gyakorolja.

27 [Ksztv. 1. ] Központi államigazgatási szerv a) a Kormány, b) a kormánybizottság, c) a Miniszterelnökség, d) a minisztérium, e) az autonóm államigazgatási szerv, a) Közbeszerzések Tanácsa, b) Egyenlő Bánásmód Hatóság, c) Gazdasági Versenyhivatal, d) Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, e) Nemzeti Választási Iroda f) a kormányhivatal, a) Központi Statisztikai Hivatal, b) Országos Atomenergia Hivatal, c) Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala, d) Nemzeti Adó- és Vámhivatal. g) a központi hivatal, h) a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat. a) rendőrség, b) büntetés-végrehajtási szervezet, c) hivatásos katasztrófavédelmi szerv, d) polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. i) az önálló szabályozó szervek. a) Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság b) Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal.

28 AZ ALÁRENDELT ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK IRÁNYÍTÁSA Teljes irányítási jogkör, Megosztott irányítási jogkör, Államigazgatási szervi felügyelet (részirányítási jogkör). Az államigazgatási szervek feletti felügyeletet töltik ki tartalommal Személyzeti jogkör (ha a törvény eltérően nem rendelkezik), Ellenőrzési jogkör, Szabályozási jogkör, A konstituálási és személyzeti jogkörrel összefüggésben a jelentéstételre kötelezés és az adatkezelési jogkör.

29 AZ IRÁNYÍTÁS GYAKORLATA Minisztérium Kormány irányítja miniszter vezeti hivatali szervezetet: Miniszter irányítja, Közigazgatási államtitkár vezeti. Polgármesteri Hivatal polgármester irányítja a hivatal feladatait meghatározza, a szervezet, létszám, munkarend előterjesztője, a jegyző felett munkáltatói jogok gyakorlója. jegyző vezeti munkáltatói jogok gyakorlója, beszámol a testületnek, szabályozza a kiadmányozást.

30 AZ IRÁNYÍTÁS GYAKORLATA 2. 30

31 A vezetés és irányítás különbözősége: a vezetés mindig közvetlen, az irányítás pedig közvetett vezetői tevékenység, a vezetést és irányítást ezen belül elhatárolja egymástól az is, hogy más hatáskörrel kell rendelkezniük az irányító szerveknek, mint a közvetlen vezetést végzőknek, az irányítás mindig a közvetlen vezetőkhöz szól, azon keresztül juthat el az irányított szervhez, Az irányítás során a vezető a külső környezet / felsőbb szerv igényeit közvetíti, azaz a nagyobb, az átfogóbb szervezeti rendszer érdekében lép fel a szűkebb szervezet vagy szervezetekkel szemben, ill. azok felé.

32 A FŐVÁROSI, MEGYEI KORMÁNYHIVATALOK IRÁNYÍTÁSA Kettős (osztott irányítás) funkcionális/ szervi irányítás (KIM), szakmai/ ágazati irányítás (minisztérium, központi hivatal). Alapítás, kormánymegbízott kinevezés és felmentés => miniszterelnök. Közigazgatás szervezéséért felelős miniszter: átszervezés, megszüntetés, egyéb munkáltatói jogok, ellenőrzés, létszám, költségvetés meghatározása. Szakmai irányítás: Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete => KIM fejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete => NFM közoktatási feladatok => EMMI

33 A FŐVÁROSI ÉS MEGYEI KORMÁNYHIVATALOK VEZETÉSE Kormánymegbízott => vezeti a Kormányhivatalt Főigazgató => vezeti a hivatali szervezetet Igazgató => a főigazgató helyettese Szakigazgatási szerv vezetője => szakmai irányító + gyakran az egyetértése szükséges

34 A KÖZIGAZGATÁSON BELÜLI ELLENŐRZÉS 1) A kormányzati szintű ellenőrzés: Kormányzati Ellenőrzési Hivatal - szakmai irányító szervek ellenőrzései - kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége 2) A területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenysége törzshivatal ellenőrzései egyes szakigazgatási szervek ellenőrzései 34

35 A FELÜGYELET

36 A FELÜGYELET, MINT A SZERVEZETI IGAZGATÁS ESZKÖZE A felügyelt szerv felől nézve a felügyelet mindig nagyobb önállóságot, szélesebb döntési, működési szabadságot jelent az illető szervnél. Ez egy uralmi helyzet, ami mindig kevesebb, mint az irányítás. => hiányzik a rendelkezési jog! Felügyeleti jogviszony: a felügyelt szerv tevékenységének folyamatos figyelemmel kísérésén alapuló, jogszabályban rögzített beavatkozási lehetőségek. A felügyelet inkább figyelemmel kísérési jogot jelent és csak normáktól való eltérés esetén ad beavatkozási jogot.

37 Felügyeleti jogkörök: Képviselet (Ogy. és a Kormány ülésein), Segítség- és támogatás nyújtás, A Kormány döntései végrehajtása érdekében utasítási jog, Ellenőrzés, beszámoltatás, felelősségre vonás kezdeményezése, Munkáltatói jogok gyakorlása a vezető felett, SzMSz jóváhagyása.

38 A felügyeleti jogviszony bírósági ellenőrzés vagy felülvizsgálat hatása alatt áll. => a felügyelő szerv beavatkozó határozata megtámadható a bíróságon. A felügyelet autonómiát biztosít a felügyelt szerv belső szférájára, önálló mozgásterére.

39 A TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELET ESZKÖZEI A kormányhivatal: törvényességi felhívással élhet; kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, valamint a Törvényben meghatározott esetben összehívja a képviselő-testület ülését; kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát; kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát; kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését; javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselőtestület feloszlatását; kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását; pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt; fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen; kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél; szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben; törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az e törvényben meghatározott esetekben.

40 EGYES ESZKÖZÖK JELLEMZŐI 1. A törvényességi felhívás elsődleges eszköz, írásban, 30 napos határidő. 2. Információkérés köteles eleget tenni, javaslat lehet működésre, szervezetre, döntéshozatalra. 3. Testület összehívása törvényességi kérdések tárgyalása indokolt, közvetlen összehívási jog. 4. Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése KIM => Kormány => Alkotmánybíróság 5. Önkormányzati rendelet jogszabályba ütközése Kormányhivatal => Kúria 6. Jogalkotási kötelezettség /törvényen alapuló/ elmulasztása Kormányhivatal => Kúria

41 7. Törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség pótlása Kúria rendeli el, kormánymegbízott alkotja a rendeletet, nem módosítható. 8. Határozat felülvizsgálat Törvényszék, határozat végrehajtásának felfüggesztése. 9. Feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása Törvényszék, feladat ellátására kötelezhet. 10. Felügyeleti bírság, a következő esetekben: ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének; ha a polgármester, a jegyző határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének; ha a törvényszék megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt; ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást.

42 AZ ELLENŐRZÉS

43 AZ ELLENŐRZÉS, MINT A FELÜGYELET ÉS AZ IRÁNYÍTÁS RÉSZE A felügyelet mindig több mint puszta ellenőrzés, a felügyeleti jogkör kimutatásához szükséges a saját, önálló joghatású intézkedés lehetősége. Tehát: az ellenőrzés mindig kevesebb, mint a felügyelet. Az ellenőrzéseket a szempontjaikhoz illő toldatokkal látják el (pl. törvényességi ellenőrzés, célszerűségi ellenőrzés). Az ellenőrzés mindig folyamat- vagy eseménykövető. Tehát: az ellenőrzés olyan tevékenység, melynek célja mindig ténymegállapítás, információk szerzése, abból következtetések levonása, mind az okokra, mind a jövőbeni teendőkre nézve.

44 A FELÜGYELETTŐL FÜGGETLEN ELLENŐRZÉS Konkrét formája a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése. Célja és tárgya a helyi önkormányzat számára átadott hatáskörök közigazgatási szervként való gyakorlása.