JELENTÉS a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről április

2 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.3 Átfogó Ellenőrzések Főcsoport Iktatószám: V /32/11/2003. Témaszám: 635 Vizsgálat-azonosító szám: V0102 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Csecserits Imréné főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: Dr. Csapó Anna. tanácsadó Papp József számvevő A témához kapcsolódó az elmúlt három évben készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés az önkormányzati tulajdonban lévő kórházak pénzügyi helyzetének, gazdálkodásának vizsgálatáról Jelentés a megyei, fővárosi illetékhivatali tevékenység ellenőrzéséről Jelentés a helyi önkormányzatok tartós szociális ellátási feladatainak ellenőrzéséről az idősek otthonainál Jelentés a szakképzési struktúra szerepéről a munkaerőpiaci igények kielégítésében sorszáma Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A költségvetés tervezésének, végrehajtásának és a zárszámadás elkészítésének szabályszerűsége A költségvetés tervezésének, a költségvetési rendelet megalkotásának, elfogadásának szabályszerűsége A költségvetési előirányzatok módosításának szabályszerűsége A gazdálkodás szabályozottsága, szabályszerűsége A munkafolyamatba épített ellenőrzések szabályozottsága és gyakorlati működése a pénzügyi, gazdálkodási és számviteli feladatellátás területén A bizonylati rend szabályszerűsége A vagyon nyilvántartásának és leltározásának szabályszerűsége A vagyongazdálkodással kapcsolatos feladat és döntési hatáskörök szabályozottsága, a vagyonváltozást előidéző intézkedések szabályszerűsége, célszerűsége Az Önkormányzat által céljelleggel nem szociális ellátásként juttatott támogatásokkal történő elszámoltatás szabályszerűsége A követelések, részesedések, értékpapírok év végi értékelésének szabályszerűsége A működési és felhalmozási bevételek, kiadások alakulása A költségvetés egyensúlyának helyzete A közbeszerzési eljárások szabályszerűsége A zárszámadási kötelezettség teljesítésének szabályszerűsége Egyes kiemelt önkormányzati feladatok és a rendelkezésre álló források összhangja A feladatok meghatározása és szervezeti keretei Egyes naturális mutatókkal mérhető feladatok bevételei és kiadásai A jelentős ráfordítást igénylő önként vállalt feladatok ellátása A belső irányítási, ellenőrzési rendszer működésének értékelése Az Önkormányzat informatikai rendszerének szabályozottsága, működése A helyi ellenőrzési rendszer kialakítása, működése A könyvvizsgálati kötelezettség teljesítése A korábbi számvevőszéki ellenőrzések javaslatainak hasznosulása 54 1

4 MELLÉKLETEK 1. számú Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatok, mutatószámok (1 oldal) 2. számú Az önkormányzati vagyon nagyságának alakulása (1 oldal) 3. számú Az Önkormányzat évi bevételeinek és kiadásainak alakulása (1 oldal) 4. számú Egyes önkormányzati feladatok finanszírozása (1 oldal) 5. számú Tokár István úr, a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közgyűlés elnökének észrevétele (1 oldal) 2

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Ötv. A helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény Áht. Az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Kbt. A közbeszerzésekről szóló évi XL. törvény Számv. tv. A számvitelről szóló évi C. törvény Htv. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladatés hatásköreiről szóló évi XX. törvény Vhr. Az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet Kjt. A közalkalmazottak jogállásáról szóló évi XXXIII. törvény szja személyi jövedelemadó áfa általános forgalmi adó ÁSZ Állami Számvevőszék OEP Országos Egészségügyi Pénztár Önkormányzat Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat Közgyűlés Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat Közgyűlése Önkormányzati hivatal Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzati Hivatal SzMSz A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közgyűlés 8/1995. (VII. 1.) számú rendelete a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közgyűlés és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról ügyrend A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzati Hivatal gazdasági szervezetének 869-2/2000. számú ügyrendje vagyongazdálkodásról szóló rendelet A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közgyűlés 15/1995. (XII. 30.) számú rendelete a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat vagyonáról és a vagyongazdálkodás szabályairól közbeszerzési rendelet A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közgyűlés 19/1999. (XI. 12.) számú rendelete a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat közbeszerzéseiről ellenőrzési szabályzat A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közgyűlés 14/2000. (VI. 30.) számú rendelete a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat Ellenőrzési Szabályzatáról a Közgyűlés elnöke és a főjegyző által kiadott 1013/2000. számú együttes rendelkezés A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közgyűlés elnöke és a főjegyző 1013/2000. (VII. 17.) számú együttes rendelkezése a kötelezettségvállalás és ellenjegyzés rendjéről informatikai szabályzat A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzati Hivatal /2003. számú Informatikai Szabályzata Pénzügyi bizottság A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat Közgyűlés Pénzügyi bizottsága 3

6 Illetékhivatal A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzati Hivatal szervezeti egységeként működő Illetékhivatal Kórház Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Hetényi Géza Kórház- Rendelőintézet 4

7 Jelentés a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Ötv. 92. (1) bekezdése, valamint az Áht. 120/A. (1) bekezdése alapján a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat gazdálkodását az Állami Számvevőszék Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatósága a V /2003. számú ellenőrzési program figyelembevételével vizsgálta. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: az önkormányzati gazdálkodás törvényességét, szabályszerűségét biztosították-e a tervezés, a költségvetés végrehajtása és a zárszámadás során; a gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontrollok 1 megfelelően segítették-e a végrehajtást; az Önkormányzat által ellátandó feladatok és az azokhoz rendelkezésre álló pénzforrások összhangja biztosított volt-e. Az ellenőrzött időszak: a év, valamint a I. félév, az 1.7., és ellenőrzési programpontok esetében a évek. A 40 tagú Közgyűlés munkáját 10 állandó bizottság segíti. A évi önkormányzati választást követően változott az elnök és az alelnökök személye, jelenleg négy alelnök segíti az elnök munkáját. A megyében január 1-jén 78 települési önkormányzat működött és lakos élt. Az Önkormányzat évi költségvetésének főösszege 15,5 milliárd Ft, számviteli mérlegének főösszege év végén 18,1 milliárd Ft volt. Az Önkormányzat az Önkormányzati hivatalon kívül egy önállóan és 23 részben önállóan gazdálkodó költségvetési intézménnyel rendelkezett. Négy jogi személyiséggel rendelkező költségvetési szerv társulásnak tagja. Az Önkormányzati hivatalban és intézményekben foglalkoztatottak száma a ra jóváhagyott költségvetés szerint 3964 fő, ebből 109 fő a köztisztviselő. Az intézményhálózatban 5064 oktatottról és ellátottról gondoskodtak. Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó évi adatokat, mutatószámokat az 1. számú melléklet tartalmazza. 1 A gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontroll alatt értjük a kiépített és működő belső irányítási és szabályozási rendszert, valamint a belső ellenőrzési funkciók ellátását. 5

8 BEVEZETÉS Az önkormányzati egészségügyi, szociális, oktatási, közművelődési, sport, valamint katasztrófa megelőzési és elhárítási feladatellátást 11 közalapítvány segíti. Az Önkormányzat 12 társulásnak tagja, amelyeknek tevékenységi köre: területfejlesztés és területrendezés, pénzügyi-gazdasági tanácsadás és ellenőrzés, idegenforgalmi feladatok, térségi együttműködés, helyi önkormányzatok érdekérvényesítési, érdekképviseleti feladatainak segítése. 6

9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az önkormányzati gazdálkodás törvényességét, szabályszerűségét alapvetően biztosították a tervezés, a költségvetés végrehajtása és a zárszámadás során. Az Önkormányzat a választási ciklusok időszakára rendelkezett a feladatokat hosszabb távon kijelölő gazdasági programnak megfelelő munkaprogrammal. A költségvetési koncepciók kialakításánál a központi forrásszabályozás Önkormányzatot érintő hatásait és a helyben képződő tárgyévi bevételeket és kötelezettségeket figyelembe vették. A költségvetési rendelettervezetek összeállítására a költségvetési koncepciókban meghatározottakat érvényesítették. A évi költségvetési koncepciót az előírt határidő után, a évi költségvetési koncepciót és a költségvetési rendelettervezeteket határidőn belül benyújtották a Közgyűlésnek. Az Önkormányzat a költségvetését forráshiánnyal állapította meg, amelynek a finanszírozására folyószámla-hitelkeret igénybevételét tervezte a Közgyűlés. A költségvetési rendeletben nem állapították meg az Áht. előírását megsértve a címrendet, a szabad pénzeszközök betétként való elhelyezésével és visszavonásával kapcsolatos eljárás rendjét, továbbá azt az értékhatárt, amely felett a lemondásban megnevezett költségvetési szerv, mint használó csak a tulajdonosi jogok gyakorlójának jóváhagyása esetén fogadhatja el a vagyont. A Közgyűlés az Áht-ban előírtak ellenére önkormányzati rendeletben nem határozta meg a költségvetés (és a zárszámadás) mellékleteként a Közgyűlés részére tájékoztatásul bemutatandó mérlegek, kimutatások tartalmi követelményeit. A költségvetési rendeletben meghatározták a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos szabályokat. A Közgyűlés a évi költségvetési rendeletében jóváhagyott előirányzatokat hat alkalommal módosította. A évi költségvetés előirányzatait december 31.-i hatállyal az előírásnak megfelelő időn belül módosította a Közgyűlés, a minisztériumoktól, elkülönített állami pénzalapoktól biztosított pótelőirányzatok és az Önkormányzati hivatal saját hatáskörében végrehajtott előirányzat-változtatások miatt. Az előirányzatok módosításáról nyilvántartást vezettek az Önkormányzati hivatalban. A kialakított előirányzat-nyilvántartás az Áht. előírását megsértve nem tartalmazza a kiadási előirányzatot terhelő kötelezettségvállalásokat és a bevételi előirányzatok teljesítését előrejelző a teljesítés várható időpontja szerint rögzített bevételi előírásokat. Az önkormányzati szintű módosított kiadási-bevételi előirányzatokat a teljesítési adatok nem haladták meg. Az önállóan gazdálkodó intézménynél és egy részben önállóan gazdálkodó intézménynél egyes kiemelt előirányzatokat túllépték. A túllépések okait nem vizsgálták, felelősségre vonás nem történt. Az Önkormányzati hivatalnál a gazdálkodás szabályszerűség érdekében az irányítási és vezetési szintekhez kapcsolódó feladat-, jog- és hatáskörök kialakítása, az összeférhetetlenségi szabályok rögzítése és a hatáskörök átruházása a feladatmegosztásnak megfelelően megtörtént. 7

10 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A évi jogszabályi változások következtében előírt SzMSz módosítást nem hajtották végre. Az SzMSz nem tartalmazta az Önkormányzati hivatalhoz rendelt részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek felsorolását, és e szerveknél, illetve saját szervezeti egységeinél a pénzügyi-gazdasági tevékenységet ellátó személyek feladat- és munkakörének meghatározását. Az SzMSz-ben nem szabályozták a feladatellátásnak a költségvetési szerv kiadásait, bevételeit befolyásoló, a gazdálkodás előirányzatok keretei közt tartását biztosító feltételés követelményrendszerét, folyamatát, kapcsolatrendszerét, továbbá a kötelezettségvállalások célszerűségét megalapozó eljárás és dokumentumai tartalmát. A pénzügyi-számviteli területen dolgozók munkaköri leírásai tartalmilag hiányosak voltak, a munkakörökhöz tartozó hatás- és felelősségi körök rögzítése nem történt meg. Az Önkormányzati hivatal gazdasági szervezetének ügyrendje megfelel a jogszabályban előírt követelményeknek. Az Önkormányzati hivatalban az Ft-ot el nem érő kifizetések esetén, az előzetes írásbeli kötelezettségvállalásokhoz nem kötött kötelezettségvállalások rendjét és nyilvántartási formáját az Ámr-ben foglaltakat megsértve szabályzatban nem rögzítették. Kialakították a számviteli politikát, a kapcsolódó leltározási, értékelési, pénzkezelési, selejtezési szabályzatokat, valamint a számlarendet, amelyek folyamatosan aktualizálva és a helyi sajátosságoknak megfelelően kerültek kidolgozásra. A leltározási és leltárkészítési szabályzatban meghatározták a Vhr. előírása alapján, hogy a könyvviteli mérlegben kimutatott eszközöket és forrásokat minden évben leltározni kell, és a leltározás elvégzését kétévenkénti gyakorisággal helyettesítheti a részletező nyilvántartások alapján készített összesítő kimutatás. Nem gondoskodtak a Vhr-ben foglalt előírás ellenére a leltározás elvégzését igazoló, leltárt helyettesítő összesítő kimutatás tartalmának, formájának és kellékeinek meghatározásáról, valamint a felügyeleti szerv egyetértésének kikéréséről arra vonatkozóan, hogy a leltározás elvégzését igazoló leltárt helyettesítheti a részletező nyilvántartások alapján készített összesítő kimutatás. A munkafolyamatba épített belső ellenőrzés szabályozási keretét és tartalmi követelményeit az ellenőrzési szabályzatban, valamint a gazdasági szervezet ügyrendjében és az operatív gazdálkodással és ellenőrzéssel összefüggő rendelkezésében határozták meg. Az operatív gazdálkodás során az ellenjegyzést, érvényesítést és teljesítések igazolását az arra jogosult személyek gyakorolták. A pénzügyi-számviteli területen a dolgozók számára az ellenőrzési feladatok részletes meghatározása (viszonyítási alapja, az eltérések dokumentálásának módja, a határidők, valamint az érintett dolgozóknál a pénzgazdálkodási jogkörök gyakorlásának feladatai) a munkaköri leírásokban nem történt meg. Az ellenőrzések tapasztalatairól feljegyzéseket készítettek és a felmerült hiányosságokat azonnali intézkedésekkel megszüntették. A munkafolyamatba épített ellenőrzés a munkaszervezés és a munkaterületeken dolgozók speciális szakosodása és nagy gyakorlati tapasztalata miatt jól működött. Az Önkormányzati hivatalban a számviteli bizonylati rend betartása mind a pénztári, mind a banki bizonylatok esetében biztosított volt. A gazdasági események számviteli bizonylatai megfeleltek az előírt alaki és tartalmi követelményeknek. A szigorú számadás alá vont nyomtatványokat meghatározták és azokat előírásszerűen kezelték. A gazdálkodási jogköröket a szabályozásnak 8

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK megfelelően gyakorolták. A bizonylati elv és fegyelem betartása megfelelt a Számv. tv-ben foglaltaknak. A vagyon nyilvántartása a számviteli nyilvántartás valamint az ingatlanvagyon kataszter vezetésével biztosított. A Vhr-ben foglaltak ellenére a Közgyűlés egyetértése nélkül a leltározás elvégzését igazoló leltárt kétévente helyettesítették a részletező nyilvántartások alapján készített összesítő kimutatással. A többi eszköz és forrás tekintetében az év végi leltározást a jogszabályi előírásoknak megfelelően elvégezték. Az ingatlanvagyonról az ingatlanvagyon kataszteri nyilvántartás értékadatai a év végén megegyeztek a zárszámadási rendelettel egyidejűleg bemutatott vagyonkimutatásban és a számviteli nyilvántartásban szereplő ingatlan értékadatokkal. Az Önkormányzat eszközeinek könyvviteli nyilvántartás szerinti értéke ről 2002-re 113%-kal növekedett. A növekedés mintegy négyötödét a korábban érték nélkül nyilvántartott ingatlanvagyon értékelése eredményezte. A Közgyűlés a vagyongazdálkodásról szóló rendeletben megállapította a vagyontárgyak forgalomképesség szerinti besorolásának megváltoztatási módját és az ehhez kapcsolódó döntési jogköröket. A Közgyűlés átruházott hatáskörben vagyongazdálkodási döntési jogot biztosított a Közgyűlés elnökének, a Gazdasági és költségvetési bizottságnak. A vagyonértékesítések és vásárlások a vagyongazdálkodásról szóló rendeletben foglalt előírásoknak megfeleltek, célszerűek voltak. A követelésről lemondás módját és eseteit a költségvetési rendeletben határozták meg. Az eredménytelen behajtási intézkedéseket követően elengedett követelések aránya az illetékhátralék és a lakásalapból adott kölcsön nélküli összes követeléshez viszonyítva a évben 0,2%, a évben 8,5%, a évben 2,4% volt. A céljelleggel juttatott támogatásokkal kapcsolatosan az Önkormányzati hivatalban vezetett analitikus nyilvántartásokból nem állapítható meg a céljellegű támogatás tételszáma, a döntéshozó személye, a megállapodás megkötése, a támogatott elszámolási kötelezettsége és annak határideje, az Áht-ban előírtakat megsértve, a támogatott szervezetek számára a számadási kötelezettség előírása, a juttatott támogatás rendeltetésszerű felhasználásának és a számadásnak az ellenőrzése. Az Ötv. előírását és a Közgyűlés kizárólagos hatáskörét megsértve elnöki keretből adtak támogatást alapítvány részére, és az Áht. előírását megsértve számadási kötelezettséget nem írtak elő. A közalapítványok, az egyházak elszámoltak a részükre biztosított támogatással. A non-profit és egyéb szervezeteknek adott 8,2 millió Ft támogatásról a számadási kötelezettséget előírták és a szervezetek készítettek elszámolást a felhasználásról. A non-profit és egyéb szervezeteknek nyújtott 32,6 millió Ft támogatást, az egyesületeknek juttatott támogatás teljes összegét a számadási kötelezettség előírása nélkül átutalták. Az Önkormányzat az Áht-ban foglalt előírást megsértve nem ellenőrizte a céljelleggel juttatott támogatások rendeltetésszerű felhasználását. A követelések, a részesedések év végi értékelését, az értékvesztés elszámolását és visszaírását a számviteli politikában szabályozták. A év végén a Számv. tv. előírását megsértve nem vizsgálták a részesedéseknél az értékvesztés elszámolásának szükségességét, ehhez adatokat nem kértek. 9

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az egy éven túli, de fizetési meghagyás benyújtása miatt nem tartós minősítésű követelésnél értékvesztést indokoltan nem számoltak el. Az Önkormányzat által ellátott feladatok és az azokhoz rendelkezésre álló pénzforrások összhangja a költségvetési év egészét tekintve biztosított volt, a tervezett hiány ellenére folyószámla - hitelt nem kellett igénybe venni. A működési bevételek az évközbeni többletbevételek eredményeként fedezték a működési kiadásokat, a felhalmozási bevételeket a felhalmozási kiadások meghaladták, amelyhez a működési bevételből átcsoportosítottak. A költségvetés kiadásainak 85,8%-át működtetésre fordították. A költségvetés jóváhagyott előirányzatainak felhasználására likviditási tervet készítettek, az Ámr. előírása ellenére elmaradt ennek szükség szerinti aktualizálása. Az Önkormányzati hivatal belső szervezeti egységei olyan nyilvántartást vezetnek a kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódóan, amelyből megállapítható az évenkénti kötelezettségvállalás összege. Az Önkormányzat közbeszerzési rendeletben szabályozta a közbeszerzési eljárás rendjét, a kiírásával és elbírálásával kapcsolatos tevékenységre és az abban eljáró személyekre, feladat- és hatáskörökre vonatkozóan. Az Önkormányzati hivatalnál és intézményeinél az áruk, szolgáltatások közbeszerzési értékhatárát egyedi beszerzésenként értelmezték, közbeszerzési eljárást nem folytattak. A Kbt. előírását megsértve, több áruféleség (élelmezési kiadások, gépkocsi beszerzés) becsült értékét nem számították egybe. A vizsgált építési beruházások közbeszerzési kategóriába besorolása, a közbeszerzési eljárás lefolytatása a Kbt. előírásainak megfelelő volt. A Közgyűlés az Önkormányzat évi költségvetése teljesítésének kiadási főösszegét ,7 millió Ft-ban, bevételi főösszegét ,7 millió Ft-ban állapította meg. Az Önkormányzat zárszámadási rendelete a költségvetéssel összehasonlítható módon készült. A PHARE támogatásból megvalósuló projekt bevételeinek és kiadásainak módosított előirányzatát, teljesítését, valamint a többéves kihatással járó feladatok előirányzatának teljesítését éves bontásban az Ámr-ben foglalt előírás ellenére nem tartalmazta. A zárszámadáshoz csatolták az Áht-ban előírt önkormányzati összevont mérleget, vagyonkimutatást, azonban az Áht-ban foglalt kötelezettség ellenére a többéves kihatással járó döntések számszerűsítése évenkénti bontásban, valamint összesítve, szöveges indoklással történő bemutatása elmaradt. Az Önkormányzatnál az intézményi beszámolókat felülvizsgálták. A pénzmaradványt költségvetési szervenként a jogszabályi előírásnak megfelelően állapították meg. Az egyszerűsített tartalmú költségvetési beszámolót elkészítették, és azt a könyvvizsgáló hitelesítette. Az Önkormányzat kötelező feladatai ellátásáról amelyeket keret jelleggel az SzMSz-ben határozott meg saját intézményhálózat működtetésével, közalapítványok, közhasznú társaság valamint vállalkozási szerződés útján gondoskodott. A feladatellátás struktúrájának kialakítását, fejlesztésének irányait a jogszabályok rendelkezései alapján az ellátási igényekre figyelemmel különféle koncepciók elkészítésével segítették. A stratégiai fejlesztési célok és a feladatstruktúrát érintő döntések megalapozását a számvitelből nyerhető adatok rendszeres áttekintésével, elemzésével végezték. A feladatok ellátását tizenegy közalapítvány segítette. Az Önkormányzatnak a 10

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK évben tizenegy, a évtől nyolc gazdasági társaságban volt 50% alatti részesedése, valamint a évben kettő, a évtől egy közhasznú társaságban rendelkezett 24%-os tulajdoni részaránnyal. Az Önkormányzat élt a különféle társulásokban rejlő lehetőségekkel. Az Önkormányzat a évben két részben önállóan gazdálkodó középfokú oktatási intézménye, valamint a évben három részben önállóan gazdálkodó (művelődési, oktatási, továbbképzési és sport feladatokat ellátó) intézménye integrációját hajtotta végre. Az Önkormányzat a naturális mutatókkal mérhető kettő szakfeladata kiadásainak finanszírozásában az állami hozzájárulás volt a meghatározó. A középiskolai oktatásban tanulók és a bentlakásos szociális intézményben ellátottak száma folyamatosan növekedett. A Közgyűlés a középiskolai oktatás fajlagos kiadásainak csökkentése érdekében a évben kettő középfokú oktatási intézmény összevonásáról döntött. A naturális mutatókkal mérhető feladatok összes működési kiadása növekedett a közalkalmazotti bérek emelkedése, a működés minimum feltételeinek biztosítása és az elkészült beruházások többletkiadása következtében. Az Önkormányzat a kötelező és az önként vállalt feladatait az SzMSz-ben keret jelleggel határozta meg, de az éves költségvetési és zárszámadási rendeletben a feladatokat megbontották. Az önként vállalt feladatokra teljesített éves összes (nettó) költségvetési kiadások aránya nem érte el az egy százalékot, azok nem veszélyeztették az Önkormányzat kötelező feladatainak ellátását. A Közgyűlés folyamatosan biztosított saját forrásokat a pályázati lehetőségek kihasználása érdekében. Az államháztartáson belülről, pályázatokból származó bevételei a években 57,5%-kal nőttek. A Közgyűlés évre szóló fogyatékosügyi integrációs, valamint felmérésre alapozva középtávú akadálymentesítési programot fogadott el évben. Megállapította, hogy az akadálymentesség törvényi határidőre való biztosításához nem rendelkeznek a megvalósításhoz szükséges 490,2 millió Ft-ra becsült forrással, ezért a megvalósításra az Önkormányzat mindenkori pénzügyi és nyertes pályázati lehetőségeinek a figyelembevételével kerülhet sor. A I. félév közötti időszakban intézményrekonstrukciók és felújítások keretében 136,3 millió Ft-ot fordítottak akadálymentesítésre. Az akadálymentesség megteremtéséhez szükséges forrásigény és az erre a célra fordított kiadások január 1-jei törvényi határidőhöz mért időarányos összhangja nem állt fenn. Az Önkormányzati hivatal középtávon meghatározta az informatikai fejlesztés főbb feladatait. Az adatbiztonság, technikai védelem, hálózatvédelem, hozzáférési jogosultság, az Internet igénybevétele, valamint a vírusvédelem szabályait informatikai szabályzatban rögzítették. Az informatikai rendszer folyamatát és használatát bemutató üzemeltetési leírást elkészítették, azonban a váratlan események esetére katasztrófa elhárítási terv nem készült. A pénzügyiszámviteli dolgozók munkaköri leírásaiban az informatikai eszközök használatát és az azzal összefüggő felelősséget nem rögzítették. 11

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Közgyűlés ellenőrzési szabályzatban határozta meg költségvetési szervei felügyeleti és belső ellenőrzésének céljait, tervezésük menetét, a végrehajtás formáját, tartalmát, ciklusait, valamint az ellenőrzések nyilvántartását. A felügyeleti jellegű ellenőrzési rendszert a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervekre is kiterjesztve alkalmazták, és a pénzügyi-gazdasági területen a Pénzügyi iroda állományába tartozó ellenőrökkel végeztették. A Közgyűlés által jóváhagyott éves ellenőrzési tervek alapján a négyévenkénti felügyeleti jellegű átfogó-, téma-, cél- és utóellenőrzéseket az ellenőrzési szabályzatban előírtaknak megfelelően végrehajtották. Az ellenőrzési szabályzatban foglaltakat megsértve az intézményeknél kétévente előírt költségvetési ellenőrzéseket nem tervezték, és nem hajtották végre. Az Önkormányzati hivatal belső ellenőrzését a Pénzügyi iroda állományába tartozó osztott munkakörű belső ellenőrrel végeztették, a függetlenített belső ellenőrzési szervezetet az Áht-ban előírtakat megsértve nem alakították ki. A belső ellenőr munkájához ellenőrzési programok (96%-ban), valamint megbízólevelek nem készültek, és a jelentések (58%-ban) az ellenőrzött szervezeti egység vezetőjének a jelentésben foglaltak megismerésére vonatkozó nyilatkozatát az ellenőrzési szabályzatban előírtak ellenére nem tartalmazták. Az éves belső ellenőrzési munkaterveket a főjegyző hagyta jóvá, amelyre az ellenőrzési szabályzat alapján a Közgyűlésnek volt hatásköre. Az elvégzett belső ellenőri vizsgálatok szakmai színvonala megfelelő volt, az Önkormányzati hivatal gazdálkodását, pénzügyi-számviteli rendjét érintő lényeges feladatellátások (szabályozások, leltározások, beruházások, cél- és címzett támogatások, valamint egyéb külső támogatások) ellenőrzését az éves ellenőrzési tervek nem tartalmazták. A Közgyűlés évente áttekintette az általa alapított költségvetési szervek felügyeleti ellenőrzésének tapasztalatait, és az erről szóló beszámolókat elfogadta. A végrehajtott belső ellenőrzésekről nem készültek beszámolók, így azok tapasztalatainak közgyűlési értékelése nem történt meg. Az Önkormányzat eleget tett könyvvizsgáló alkalmazási kötelezettségének. Az egyszerűsített könyvelési beszámolóit a könyvvizsgáló hitelesítő záradékkal látta el. Az ÁSZ ellenőrzéséről készült jelentéseket a Közgyűlés elé terjesztették, a jelentésekben megfogalmazott javaslatok alapján intézkedtek a hiányosságok megszüntetésére és a célszerű feladatellátás megvalósítására. Az ÁSZ által az elmúlt három évben tett javaslatok, ajánlások hasznosítása a megtett intézkedések alapján 80%-ban megtörtént, 20%-ban megkezdődött. 12

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A helyszíni ellenőrzés megállapításai mellett a gazdálkodás szabályszerűségének és a munka színvonalának javítása érdekében javasoljuk: a Közgyűlés elnökének a törvényes állapot helyreállítása és a jogszabályi előírások betartása érdekében: 1. kezdeményezze, hogy a Közgyűlés határozza meg a költségvetési gazdálkodás jogszabályszerű helyi kereteinek kialakítása céljából: a) b) c) d) e) az Áht ában előírtak alapján a címrendet; az Áht. 8/A. (3) bekezdés c) pontja alapján a szabad pénzeszközök betétként való elhelyezésével és visszavonásával kapcsolatos eljárás rendjét; az Áht a alapján azt az értékhatárt, amely felett a lemondásban megnevezett költségvetési szerv, mint használó, csak a tulajdonosi jogok gyakorlójának jóváhagyása esetén fogadhatja el a vagyont; az Áht a alapján rendeletben az Áht , 8., 9. pontja szerinti mérlegek, kimutatások tartalmát; az Ámr. 10. (4) bekezdés h) pontjának, valamint (5) bekezdésének január 1-jétől hatályos változásai alapján az SzMSz módosítását, annak érdekében, hogy az tartalmazza az Önkormányzati hivatalhoz rendelt részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek felsorolását és e szerveknél, illetve saját szervezeti egységeinél a pénzügyi-gazdasági tevékenységet ellátó személyek feladat- és munkakörének meghatározását, valamint rögzítse a feladatellátásnak az Önkormányzati hivatal kiadásait, bevételeit befolyásoló, a gazdálkodás előirányzatok keretei között tartását biztosító feltétel- és követelményrendszerének, folyamatának, kapcsolatrendszerének, továbbá a kötelezettségvállalások célszerűségét megalapozó eljárásnak és dokumentumai tartalmának szabályozását; 2. írjon elő számadási kötelezettséget az Áht. 13/A. (2) bekezdése alapján a céljelleggel nem szociális ellátásként juttatott összegek rendeltetésszerű felhasználásáról, valamint gondoskodjon a rendeltetésszerű felhasználás és a számadás ellenőrzéséről; 3. biztosítsa, hogy az Ötv. 10. (1) bekezdés d) pontjában előírtaknak megfelelően a Közgyűlés döntsön az alapítványok, közalapítványok támogatásáról; 4. gondoskodjon a Kbt. 5. (1), (2) bekezdésének előírása alapján az árubeszerzések, szolgáltatások becsült értékének egybeszámításáról, valamint ennek megfelelően a közbeszerzési eljárások lefolytatásáról; 5. kezdeményezze, hogy az Önkormányzati hivatal éves belső ellenőrzési munkatervét a Közgyűlés határozza meg, valamint értékelje a belső ellenőrzési tapasztalatokat az ellenőrzési szabályzatban foglaltak alapján; 13

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK a munka színvonalának javítása érdekében: 6. kezdeményezze a számvevőszéki ellenőrzés tapasztalatainak közgyűlési megtárgyalását, a feltárt hiányosságok megszüntetésére készíttessen intézkedési tervet; 7. kezdeményezze, hogy a Közgyűlés az Önkormányzat által ellátandó feladatokat kötelező és önként vállalt feladatok szerinti bontásban a sajátosságainak megfelelő részletességgel határozza meg az SzMSz-ében; 8. vegye figyelembe a középületek akadálymentesítésének tervezése és annak végrehajtása során a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló évi XXVI. törvény 29. (6) bekezdésében foglalt határidőt; a főjegyzőnek a törvényes állapot helyreállítása és a jogszabályi előírások betartása érdekében: 1. biztosítsa az Áht. 12/A. (1) bekezdésében és az Áht. 93. (1) bekezdésében foglalt előírás betartása céljából a jóváhagyott előirányzaton belüli gazdálkodást, előirányzat túllépés esetén kezdeményezze a személyes felelősség megállapítását; 2. alakítsa ki az Áht (2) bekezdésében foglaltak alapján a költségvetési előirányzatok olyan nyilvántartását, ami tartalmazza a kiadási előirányzatokat terhelő kötelezettségvállalásokat és a bevételi előirányzatok teljesítését előrejelző a teljesülés várható időpontja szerint rögzített bevételi előírásokat; 3. szabályozza az Ámr (4) bekezdésében előírtak alapján az Ft-ot el nem érő kifizetések esetén az előzetes írásbeli kötelezettségvállaláshoz nem kötött kötelezettségvállalások rendjét és nyilvántartási formáját; 4. tegyen eleget az Áht. 13/A. (2) bekezdésében foglalt ellenőrzési kötelezettségnek, a céljelleggel nem szociális ellátásként juttatott összegekkel kapcsolatosan ellenőrizze a számadást és a rendeltetésszerű felhasználást; 5. gondoskodjon az Önkormányzati hivatal számviteli politikája alapján és a Számv. tv. 54. (1)-(3) bekezdése előírásainak megfelelően, a gazdasági társaságban lévő tulajdoni részesedést jelentő befektetéseknél az év végi értékelés elvégzéséről; 6. gondoskodjon az Ámr a alapján az önkormányzat pénzállományának alakulásáról készített likviditási terv év közbeni, szükség szerinti aktualizálásáról; 7. mutassa be az Ámr. 29. (1) bekezdés g) pontjában előírtaknak megfelelően a zárszámadásról szóló rendeletben a többéves kihatással járó feladatok előirányzatát és teljesítését; 8. mutassa be az Ámr. 29. (1) bekezdés k) pontjában előírtaknak megfelelően a zárszámadásról szóló rendeletben a PHARE támogatással megvalósuló projekt bevételeinek, kiadásainak módosított előirányzatát és teljesítését; 14

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 9. gondoskodjon arról, hogy az Áht pontja szerinti többéves kihatással járó döntések számszerűsítése évenkénti bontásban, valamint összesítve, szöveges indokolással együtt bemutatásra kerüljön a zárszámadáskor; 10. gondoskodjon arról, hogy az ellenőrzési szabályzatban meghatározottak alapján az Önkormányzati hivatal belső ellenőre vizsgálataihoz minden esetben rendelkezzen megbízólevéllel és ellenőrzési programmal, valamint intézkedjen, hogy a belső ellenőrzési jelentések tartalmazzák az ellenőrzött szerv vezetőjének a jelentésben foglaltak megismerésére vonatkozó nyilatkozatát; 11. gondoskodjon az ellenőrzési szabályzatban kétévente előírt költségvetési felügyeleti ellenőrzések éves munkatervi tervezéséről és végrehajtásáról; 12. készítse elő az éves belső ellenőrzési munkatervet közgyűlési jóváhagyásra az ellenőrzési szabályzatban foglaltak alapján; 13. gondoskodjon az Áht. 120/A. (2) bekezdés b) pontja és a 121/A. (3) bekezdése alapján függetlenített belső ellenőrzési szervezet útján az Önkormányzati hivatal belső pénzügyi ellenőrzésről; 14. kezdeményezze a Htv (1) bekezdés g) pontja alapján, hogy a Közgyűlés időszakonként áttekintse és értékelje az Önkormányzati hivatal belső ellenőrzési tapasztalatait; a munka színvonalának javítása érdekében: 15. gondoskodjon a pénzügyi-számviteli területen dolgozók tartalmilag hiányos munkaköri leírásainak kiegészítéséről, ezen belül a munkakörökhöz tartozó hatás- és felelősségi körök, a munkafolyamatba épített ellenőrzési, valamint az informatikai rendszerrel ellátandó feladatok részletezéséről; 16. intézkedjen annak érdekében, hogy a céljelleggel juttatott támogatások analitikus nyilvántartásából a számadási kötelezettség előírása, a kötelezettség határideje, a számadás határidőn belüli teljesítése, a juttatott támogatás rendeltetésszerű felhasználásának és a számadásnak az ellenőrzése megállapítható legyen; 17. gondoskodjon az Önkormányzati hivatal informatikai rendszerével történő biztonságos munkavégzés érdekében, váratlan események esetére a katasztrófa elhárítási terv elkészítéséről. 15

18 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A KÖLTSÉGVETÉS TERVEZÉSÉNEK, VÉGREHAJTÁSÁNAK ÉS A ZÁR- SZÁMADÁS ELKÉSZÍTÉSÉNEK SZABÁLYSZERŰSÉGE 1.1. A költségvetés tervezésének, a költségvetési rendelet megalkotásának, elfogadásának szabályszerűsége A Közgyűlés az évekre vonatkozó célkitűzéseit a 61/1999. (VI. 25.) számú határozatával jóváhagyott munkaprogramban határozta meg, amely megfelel az Ötv. 91. (1) bekezdésében előírt gazdasági programnak. A munkaprogram tartalmazta a térségi és gazdaságfejlesztési célkitűzéseket, a humán közszolgáltatás ellátásával kapcsolatos teendőket, illetve a költségvetés összeállításánál figyelembe veendő alapelveket. A Közgyűlés megtárgyalta és 72/2002. (IX. 27.) számú határozatával jóváhagyta a tájékoztatást a munkaprogramban foglaltak végrehajtásáról, az intézmények működtetéséről, a vagyon hasznosításáról, a humán közszolgáltatás ellátásáról, az éves költségvetések teljesítéséről. A Közgyűlés a évekre vonatkozó gazdasági programnak megfelelő munkaprogramját a 25/2003. (IV. 17.) számú határozatával fogadta el. Célul tűzték ki a befektetési és vállalkozási szándék élénkítését, a munkanélküliség csökkentését, a térségi együttműködésnek a megújítását az európai uniós előcsatlakozási alapok felhasználása érdekében, a közlekedés fejlesztés területén az úthálózat bővítését, karbantartását. A humán közszolgáltatási (közoktatási, közművelődési, közgyűjteményi, egészségügyi és sport, gyermek és ifjúságvédelmi, szociális) intézmények rekonstrukciójának folytatását címzett támogatás segítségével tervezték. Az éves költségvetésekkel kapcsolatosan célként határozták meg a pénzügyi egyensúly megteremtését és az intézmények működőképességének biztosítását. A évi és a évi költségvetési koncepciót a Közgyűlés bizottságai a tárgyévet megelőző év november hónapjában megtárgyalták. Ez alapján a Közgyűlés elnöke a évi költségvetési koncepciót az Áht ában előírt 2 határidő után december 4-én, illetve a évi költségvetési koncepciót határidőben december 2-án nyújtotta be a Közgyűlésnek. A évi és a évi költségvetési koncepció előterjesztése tartalmazta a bizottságok véleményét és mellékelték a Pénzügyi bizottság írásos véleményét, valamint a könyvvizsgáló jelentését. 2 Az Áht a szerint a költségvetési koncepciót november 30-ig, a közgyűlés tagjai általános választásának évében december 15-ig kell benyújtani a megyei közgyűlésnek. 16

19 Az Önkormányzat évi költségvetési koncepcióját a Közgyűlés a 112/2000. (XII. l5.) számú határozatával, a évi költségvetési koncepcióját a 111/2002. (XII. 13.) számú határozatával elfogadta. A költségvetési koncepció részletesen bemutatta a központi forrásszabályozás főbb jellemzőit. Ez alapján tartalmazta: az Önkormányzat bevételeit, a normatív állami támogatásokat és az átengedett szja-t, a saját bevételeket és az átvett pénzeszközöket; a kiadásokat meghatározó személyi juttatásokkal kapcsolatos különböző időpontokban hatályba lépett jogszabályok miatti szintrehozást, címzett támogatással megvalósuló beruházásokhoz és az intézményekben a működéshez szükséges minimumfeltételek megteremtéséhez a saját forrás keretszámait. A Közgyűlés meghatározta a költségvetési koncepció számszerű adataiból kiindulva a költségvetés elkészítése során elvégzendő további feladatokat. A likviditási helyzet javítása érdekében a Közgyűlés elrendelte a számított bevételek és kiadások felülvizsgálatát, további bevételi források feltárását, a beruházási és felújítási igények lehetőségekhez igazított rangsorolását, az intézményeket érintően a működési kiadások csökkentési lehetőségeinek feltárását. A költségvetési rendelettervezetet a Közgyűlés elé terjesztés előtt az intézményvezetőkkel megvitatták, az egyeztetés eredményét intézményenként emlékeztetőben rögzítették. A Közgyűlés elnöke a bizottságok által megtárgyalt, a Pénzügyi bizottság írásos véleményét és a könyvvizsgáló írásos jelentését is tartalmazó költségvetési javaslatot terjesztett a Közgyűlés elé. A költségvetési rendelettervezetekben érvényesítették a koncepciókban meghatározott elveket, és a rendelkezésre álló források elosztásánál a működés elsődlegességét biztosították. A költségvetési rendelettervezeteket a Közgyűlés elnöke az Áht. 71. (1) bekezdésében előírt február 15-ig nyújtotta be a Közgyűlésnek. Az Önkormányzat a évi és évi költségvetésének elfogadásáról a 2/2001. (II. 26.) számú, illetve a 2/2003. (II. 24.) számú rendeletével döntött. A évi és a évi költségvetés az intézmények működtetésére, a közalkalmazotti és köztisztviselői bérfejlesztésre, a beruházásokra, pályázatokhoz saját forrásra tervezett kiadások, valamint a bevételek egybevetése alapján készült. Az Önkormányzat költségvetését a évben 3 134,9 millió Ft, a évben 4 199,5 millió Ft, a évben 5 159,6 millió Ft működési forráshiánnyal állapította meg a Közgyűlés. A költségvetésben a működési forráshiány 3 A évi költségvetés kiadási főösszege ,2 millió Ft és a bevételi főösszege ,3 millió Ft, tervezett hiány 134,9 millió Ft. 4 A évi költségvetés kiadási főösszege ,2 millió Ft és a bevételi főösszege ,7 millió Ft, a tervezett hiány 199,5 millió Ft. 5 A évi költségvetés kiadási főösszege ,9 millió Ft és a bevételi főösszege ,3 millió Ft, a tervezett hiány 159,6 millió Ft. 17

20 finanszírozására a évben 100 millió Ft, a évben 150 millió Ft, a évben 150 millió Ft folyószámla-hitelkeret igénybevételét tervezte a Közgyűlés. A működési forráshiány csökkentésére, a hitelből finanszírozás mérséklésére az évközben képződő működési többletbevételeket és a szabad pénzmaradványt tervezték fordítani. A javasolt évi és évi költségvetési előirányzatok megalapozása céljából: az Áht. 71. (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a Közgyűlés a tárgyévet megelőző év december hónapban megállapította az intézményekben fizetendő térítési díjakat, a Közgyűlés elnöke a költségvetési rendelettel egyidejűleg előterjesztette a rendelettervezetet az alkalmazható nyersanyagnormákról, valamint bemutatta a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételek következő évekre vonatkozó kihatásait; az Áht. 71. (3) bekezdésében előírtaknak megfelelően mutatták be a költségvetési évet követő két év várható előirányzatait, amelyet a költségvetési év folyamatai és áthúzódó hatásai, valamint a gazdasági előrejelzések alapján állapítottak meg. A költségvetés tartalmazta a bevételeket forrásonként, a működési előirányzatokat kiemelt előirányzatonként, a létszámkeretet önkormányzatra összesen és költségvetési szervenként, a felújítási előirányzatokat célonként, a felhalmozási kiadásokat feladatonként, az Önkormányzati hivatal költségvetését feladatonként, az általános és céltartalékot, az előirányzat felhasználási ütemtervet, az Ámr. 29. (1) bekezdés a)-h), j) pontjában rögzített előírásoknak megfelelően. A költségvetési rendelettervezetben: az Áht ában foglaltakat megsértve az előírt címrendet, a címeket alkotó költségvetési szerveket nem határozták meg; az Áht. 8/A. (3) bekezdés c) pontjában előírtak ellenére nem határozták meg a szabad pénzeszközök betétként való elhelyezésével és visszavonásával kapcsolatos eljárás rendjét; az Áht ában foglaltakat megsértve nem állapították meg azt az értékhatárt, amely felett a lemondásban megnevezett költségvetési szerv, mint használó a tulajdonosi jogok gyakorlójának jóváhagyása esetén fogadhatja el a vagyont. A Közgyűlés önkormányzati rendeletben nem határozta meg a Közgyűlés részére a költségvetés (és a zárszámadás) mellékleteként tájékoztatásul bemutatandó mérlegek, kimutatások tartalmi követelményeit. A tartalmi követelmények meghatározásának elmulasztása ellenére a költségvetési rendelettervezet tartalmazta tájékoztatási céllal az Áht ában előírt önkormányzati összevont mérleget, a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban és összesítve. A költségvetési rendeletben meghatározták a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos szabályokat, rendelkeztek a bevételi többlet felhasználásáról, a hiány 18