JELENTÉS. a kulturális közgyűjtemények kezelésére fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről február

Átírás

1 JELENTÉS a kulturális közgyűjtemények kezelésére fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről február

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 23. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport V-11-72/ Témaszám: 820. Vizsgálat-azonosító szám: V-0313 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Belovai Sándorné osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Dr. Fónyad Erzsébet számvevő tanácsos Jankó Géza számvevő Maklári Ferencné számvevő tanácsos, főtanácsadó Dr. Mihály Sándor számvevő tanácsos, főtanácsadó Tóth Árpád számvevő tanácsos Vértényi Gábor számvevő Záhonyiné Horváth Ildikó számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma fejezet működésének ellenőrzéséről Jelentés a múzeumi rekonstrukcióra előirányzott pénzeszközök hasznosításának ellenőrzéséről sorszáma Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatóak.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 9 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A szakterület ágazati irányítása és koordinációja, a fenntartói felügyelet működése A közgyűjteményi stratégiai célkitűzések és prioritások A feladatokhoz kapcsolódó koordináció és szakfelügyeleti ellenőrzés A fenntartói felügyelet működése a minisztérium országos közgyűjteményi intézményeinél A közgyűjteményi terület fejezeti kezelésű előirányzatainak kialakítása, a normatív támogatások alakulása A közgyűjteményi feladatellátás forrásainak szakfeladatonkénti megoszlása, a stratégiai célok teljesítése Az egyes szakfeladatok támogatása A muzeális szakterület támogatása A könyvtári szakterület támogatása A levéltári szakterület támogatása A közgyűjteményi stratégiai tervekben meghatározott célok teljesítése Az intézményi bevételek és kiadások alakulása A minisztériumi közgyűjteményi intézmények fejlesztésiberuházási forrásai, működési feltételei A közgyűjtemények gyarapítására rendelkezésre álló pénzeszközök felhasználása Az állományvédelemre, megóvásra előirányzott pénzeszközök felhasználása A közgyűjteményi intézmények teljesítményadatainak változása A számvevőszéki ellenőrzések alapján a közgyűjteményi területre tett javaslatok megvalósítása 52 1

4 MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet Észrevétel az OKM miniszterétől 2. sz. melléklet A minisztérium felügyelete alá tartozó közgyűjteményi intézményeknél felhasznált pénzeszközök alakulása a I. félév között 3. sz. melléklet A közgyűjteményi célú kiadások megoszlása a évek között 4. sz. melléklet A minisztérium felügyelete alá tartozó közgyűjteményi intézmények tényleges bevételei és kiadásai 2002., és I. félévben 5. sz. melléklet A minisztérium hatáskörébe tartozó közgyűjteményi intézmények bevételeinek megoszlása forrásonként a I. félév között 6. sz. melléklet 1 fő múzeumi látogatóra vetített állami támogatás FÜGGELÉKEK 1. sz. függelék Az Országos Dokumentum-ellátási Rendszer működésének értékelése 2

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁSZ BM EU GKM IHM KEIR Kpr. Ltv. MEH MKKtv. MNFA MNG MOKKA MOL MTA NKA NKÖM ODR OIK OKM OM OPKM OSZK OTKA PM Állami Számvevőszék Belügyminisztérium Európai Unió Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Informatikai és Hírközlési Minisztérium Kormányzati Elektronikus Információs Rendszer A sajtópéldányok kötelespéldányainak szolgáltatásáról és hasznosításáról szóló 60/1998. (III. 27.) Kormányrendelet A közokiratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló évi LXVI. sz. törvény Miniszterelnöki Hivatal A muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló évi CXL törvény Magyar Nemzeti Filmarchívum Magyar Nemzeti Galéria Magyar Országos Közös Katalogizálási Rendszer Magyar Országos Levéltár Magyar Tudományos Akadémia Nemzeti Kulturális Alapprogram Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Országos Dokumentum-ellátási Rendszer Országos Idegennyelvű Könyvtár Oktatási és Kulturális Minisztérium Oktatási Minisztérium Országos Pedagógiai Könyvtár és Múzeum Országos Széchenyi Könyvtár Országos Tudományos Kutatási Alapprogram Pénzügyminisztérium 3

6

7 JELENTÉS a kulturális közgyűjtemények kezelésére fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS A kulturális örökség részét képező közgyűjtemények a magyar kultúra alapértékei közé tartoznak. Megismerésük, gyarapításuk, megőrzésük, szakmaipénzügyi feltételeik biztosítása alapvetően állami feladat. A kulturális politika sokrétű feladatai között a nemzeti identitás sokszínű kifejeződését a közgyűjteményi szakterület jeleníti meg. Az Állami Számvevőszék elősegíti az állami feladatok hatékony és eredményes ellátását, kiemelt figyelmet fordítva a nagy közösségi ellátórendszerek működésére és korszerűsítésére. A stratégiai célkitűzések megvalósításához illeszkedett a kulturális, ezen belül a közgyűjteményi szakterület ellenőrzése. A közgyűjtemény fogalmát a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló évi CXL. törvény (MKKtv.) szabályozza, amely körbe az állam, a helyi, valamint az országos kisebbségi önkormányzat, a köztestület és a közalapítvány tulajdonában (fenntartásában) működő, vagy általuk alapított könyvtár, levéltár, muzeális intézmény, valamint kép- és hangarchívum tartozik. A muzeális intézmények működését és a nyilvános könyvtári ellátást az MKKtv., a levéltári tevékenységet a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló évi LXVI. törvény (Ltv.) szabályozza. A közgyűjtemények ágazati felügyelete, szakmai irányítása a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumának (NKÖM) feladata volt, amelyet a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló évi LV. törvény alapján jogutódként az Oktatási és Kulturális Minisztérium (OKM) vett át. A feladatot ellátó intézményrendszer ágazati irányítása, fenntartói felügyelete a többször módosított 161/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet szerint a nemzeti kulturális örökség minisztere hatáskörébe tartozott. A 167/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet alapján a feladatot az oktatási és kulturális minisztere látja el. A muzeális intézmények a kulturális javak védelmével összefüggő célok megvalósításának fontos letéteményesei, a birtokukban lévő kulturális javak jellemzői, hogy korlátozottan forgalomképesek. Muzeális intézményt meghatározott kivétellel bármely jogi és természetes személy alapíthat. A működési engedély megszerzéséhez és megszüntetéséhez a miniszter engedélye szükséges, amely azonban csak akkor adható ki, ha a muzeális intézmény tulajdonosa/fenntartója biztosítani tudja a szakmai normatíváknak megfelelő folyamatos és rendeltetésszerű működéshez szükséges feltételeket. Állami támogatás 5

8 BEVEZETÉS csak a működési engedéllyel rendelkező muzeális intézményeknek adható. A minisztérium ágazati irányítási jogköréből adódóan mintegy 840 muzeális intézmény felügyeletét látja el. A múzeum amely a kulturális javak tudományosan rendszerezett gyűjteményeiből álló intézmény - feladata a kulturális javak meghatározott anyagának folyamatos gyűjtése, nyilvántartása, megőrzése és restaurálása, tudományos feldolgozása és publikálása, valamint kiállításokon történő bemutatása. Az MKKtv. szakmai besorolása szerint országos, országos szak-, megyei, területi és tematikus múzeumok működnek hazánkban. Az MKKtv. 14 országos múzeumot sorolt fel, ebből 9 az OKM-hez (NKÖM-höz), és 5 múzeum más felügyelet alá tartozott (Budapesti Történeti Múzeum Budapest Főváros Önkormányzata; Hadtörténeti Múzeum Honvédelmi Minisztérium; Közlekedési Múzeum Gazdasági és Közlekedési Minisztérium; Mezőgazdasági Múzeum Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium; Semmelweis Orvostörténeti Múzeum, Könyvtár és Levéltár Egészségügyi Minisztérium). A könyvtári ellátás rendszere biztosítja a könyvtárhasználati jog gyakorlását, amelynek működtetése az állam és a helyi önkormányzatok feladata. Az MKK tv. megkülönböztet nyilvános és nem nyilvános könyvtárakat, ezen belül a nemzeti könyvtárat, a nemzeti gyűjtő körű könyvtárat, országos szakkönyvtárakat, egyéb szakkönyvtárakat, felsőoktatási és iskolai könyvtárakat, továbbá megyei, városi és községi közkönyvtárakat. Az állami és a helyi önkormányzati fenntartású könyvtárak gyűjteményeit és szolgáltatásait úgy kell kialakítani, hogy azok biztosítsák az ismeretek tárgyilagos, sokoldalú közvetítését. Magyarországon az IStAR 1 szerint évben Budapesten és a 19 megyében összesen 3588 könyvtár működött. A levéltár a maradandó értékű iratok tartós megőrzésének, levéltári feldolgozásának és rendeltetésszerű használatának biztosítása céljából létesített intézmény. Az Ltv. alapján közlevéltárak (közfeladatot ellátó szerv által fenntartott intézmény) és nyilvános magánlevéltárak (egyház, alapítvány, párt által fenntartott intézmény) működnek. A levéltári anyag védelme, folyamatos gyarapítása olyan kötelezettség, amely feltételezi az állami szerepvállalást ben az IStAR adatai szerint Magyarországon 85 levéltár, ezen belül a Magyar Országos Levéltár mellett 25 önkormányzati, 19 szaklevéltár, 1 köztestületi levéltár és 39 nyilvános magánlevéltár működött, összesen 374 ezer iratfolyóméter (ifm) levéltári anyaggal. A Magyar Nemzeti Filmarchívum (az OKM, korábban NKÖM felügyelete alatt) feladata a Magyarországon gyártott játék-, dokumentum-, ismeretterjesztő-, reklám, és híradófilmek teljes körű, valamint az egyetemes filmtörténet kiemelkedő alkotásainak válogatott gyűjtése volt kezdetektől napjainkig. Az állományukban lévő filmeket folyamatosan felújítják, a magyar filmállományt restaurálják. 1 Internetes Statisztikai Adatgyűjtő Rendszer 6

9 BEVEZETÉS A közgyűjtemények támogatása több csatornán keresztül valósult meg, állami támogatásának előirányzatait az évenkénti költségvetési törvények tartalmazták. A támogatásra fordítható források többsége a mindenkori éves költségvetési törvények mellékleteiben a helyi önkormányzatoknak, mint fenntartóknak a közgyűjteményi feladatok ellátásához nyújtott számított és kötött normatív támogatás - a Belügyminisztérium (BM) illetve a Helyi önkormányzatok támogatásai fejet költségvetésében, a kisebbik része az OKM (NKÖM) költségvetésében, egyrészt a Közgyűjtemények költségvetési címen, másrészt fejezeti kezelésű előirányzatként nyújtott támogatás formájában jelent meg. Az MKKtv. szerinti országos múzeumok és szakkönyvtárak állami támogatása más szaktárcák költségvetésében és csak részben nevesítve szerepelt (pl. a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (GKM) fejezetnél a Közlekedési Múzeum, a Magyar Tudományos Akadémia (MTA) fejezetnél az MTA Könyvtára stb.). A múzeumi, a közkönyvtár, és a levéltári tevékenység szakfeladatokon elszámolt kiadások szerint a feladatellátás megvalósítására a években összesen 178,9 Mrd Ft-ot fordítottak. Ebből a múzeumi terület 46,5 %-kal, a könyvtári tevékenységgel foglalkozó intézmények 43,5 %-kal és a levéltári intézmények 10 %-kal részesedtek. A közgyűjteményi tevékenységek elszámolt ráfordításának összege a évi 51,5 Mrd Ft-ról évre 64,8 Mrd Ft-ra, 25,8 %-kal nőtt. Az évenkénti kiadások nagyobb hányadát %-át a személyi juttatások és járulékaik összege tette ki. Az Állami Számvevőszék még nem végzett a kulturális közgyűjtemények egészére kiterjedő ellenőrzést, de részben érintette e témát az NKÖM fejezet működésének évi átfogó, valamint a múzeumi rekonstrukcióra fordított pénzeszközök hasznosulásának évi vizsgálata. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: a felügyeleti irányítás és koordináció eredményesen és hatékonyan segítette-e a közgyűjteményi szakterület feladatainak megvalósulását; a kulturális közgyűjtemények (múzeumok, könyvtárak, levéltárak, filmarchívum) részére biztosított támogatásokat a közgyűjtemények állagának megóvása, megtartása, és gyarapítása érdekében a céloknak megfelelően hasznosították-e; a források megosztása, tervezése, a pénzeszközökkel való gazdálkodás célszerűen valósult -e meg; az egyes közgyűjteményi szakterületekre fordított források felhasználása a vizsgált időszakban biztosította-e a közgyűjteményi intézmények eredményesebb működését és szakmai feladatellátását; a közgyűjteményekre vonatkozó korábbi számvevőszéki javaslatok megvalósultak-e. Az ellenőrzést a teljesítmény-ellenőrzés módszerével végeztük, ennek keretében vizsgáltuk az ágazati, fenntartói felügyelet, a szakmai irányítás célszerűségét, hatékonyságát, működésének eredményességét. Vizsgáltuk továbbá a feladatellátás, a források megosztásának és felhasználásának célszerűségét, megalapozottságát, valamint a támogatási rendszert és a kapcsolódó monitoring rendszer kiépítettségét, működésének eredményességét. 7

10 BEVEZETÉS A vizsgálatot előtanulmány, valamint az intézmények gazdálkodására vonatkozó fejezettől és az intézményektől kapott információk, adatok alapozták meg. Az ellenőrzés a I. félév közötti időszakra, ezen belül kiemelten a évekre terjedt ki. Helyszíni ellenőrzés keretében az NKÖM-re, illetve a jogutód OKM-re és 4 intézményére Magyar Országos Levéltár (MOL), Országos Széchenyi Könyvtár (OSZK), Magyar Nemzeti Filmarchívum (MNFA), Magyar Nemzeti Galéria (MNG) -, valamint kiemelten az Országos Dokumentum-ellátási Rendszer és az Audiovizuális Archívum kialakítása című fejezeti kezelésű előirányzatokra terjedt ki. Az ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (3) és (5) bekezdései adtak jogszabályi alapot. A jelentést egyeztettük az oktatási és kulturális miniszterrel, észrevételét az 1. sz. melléklet tartalmazza. 8

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az állam a vizsgált időszakban is jelentős szerepet töltött be a kulturális közgyűjtemények fenntartásának, állagmegóvásának, kutatásának, bemutatásának, védelmének és intézményi működtetésének támogatásában; a működés és a finanszírozási rendszer kereteit jogszabályokkal, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszközeivel határozta meg. Hasznosításukról a szakterületenként kialakított és működtetett intézményrendszer gondoskodott. A múzeumi, a könyvtári és a levéltári szakterületet magába foglaló kulturális közgyűjteményi területet szabályozó törvények a vizsgált időszakban többször módosultak. A változások a korábbiakhoz képest részben a muzeális intézmények, könyvtárak, a közművelődési intézmények szakmai besorolása és feladatköre újraszabályozásának; a levéltári területen az ügyfélbarát, szolgáltató közigazgatáshoz való igazodás, és az elektronikus ügyintézéshez szükséges egységes iratkezelés megteremtésének feltételeit szolgálták. A közgyűjtemények működési körét és finanszírozását, a támogatások, a programok megvalósítását a kapcsolódó jogszabályok - a célnak megfelelően segítették átláthatóbbá tenni. Ennek ellenére a közgyűjteményi terület feladatellátásánál, finanszírozásánál a fejezeti kezelésű előirányzatokat teljes körűen nem bontották meg, az a folyamatos figyelemmel kisérésre nem volt alkalmas, mert hiányos volt a minisztérium adatbázisa. A közkulturális programoknál a közgyűjteményi terület programjai, azok tervezése a közművelődési területtel öszszevontan történt, így a pénzügyi felhasználásuk sem különült el egymástól. A központi költségvetési intézmények közgyűjteményekre fordított kiadásainak összege 2003-ról 2005-re 26,5 Mrd Ft-ról 27,7 Mrd Ft-ra (4,5%) növekedett. Az önkormányzatok költségvetéséből erre a célra fordított kiadások összege nagyobb dinamikával, 25,0 Mrd Ft-ról 37,1 Mrd Ft-ra (48,4%) emelkedett. A közgyűjteményi (múzeumi, könyvtári és levéltári) szakterületek stratégiai tervet dolgoztak ki, és abban a szakterület előtt megoldásra váró legfontosabb feladatokat jelölték meg, figyelemmel az MKKtv.ben és az Ltv.-ben előírt követelményekre és a közötti időszakra készült kormányprogram kulturális fejezetében meghatározott kormányzati támogatásokra és kiemelt programokra. A minisztérium fenntartói felügyelete alá tartozó országos intézmények szintén elkészítették stratégiai tervüket és abban meghatározták a legfontosabb feladatokat. A minisztérium közgyűjteményi szakterülete, illetve a gazdálkodást lebonyolító szervezeti egységei a költségvetés tervezésénél és az éves beszámoló összeállításánál a költségvetési és szakmai szempontokat egyeztették, évközben azonban a folyamatos információcsere nem működött, a közgyűjteményi intézmények működését érintő egyeztetés és a kölcsönös tájékoztatás elmaradt. A kiemelt programok megvalósításánál megfelelő együttműködés és koordináció valósult meg a tárca és az adott projektekbe bevont társminisztériumok kö- 9

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK zött. Pl. az informatikai, a telematikai fejlesztéseknél, az OSZK katalógus feldolgozásánál az OKM jogelődje és az IHM között; az elektronikus iratok archiválása programjának megvalósításánál az IHM, a MEH, a PM és az OKM (NKÖM) között; az Alfa program és a kistelepülések könyvtári fejlesztési programja végrehajtásánál a BM és az OKM (NKÖM) között. Ugyancsak megfelelő volt a kapcsolat a Közkincs program keretében az OKM, az Országos Területfejlesztési Tanács (Hivatal), valamint a regionális fejlesztési tanácsok között. A fenntartói felügyelet és a vezetői döntések megalapozásához részben hiányzott a szakmai terület belső kontrollrendszere egyes elemeinek kialakítása és működtetése. A fejezeti kezelésű előirányzatok figyelemmel kísérését és ellenőrzését hátráltatta, hogy azok számos esetben a közművelődési feladatoktól nem különültek el, amely összefüggött a terület nem megfelelő informatikai támogatottságával is. A közgyűjteményi terület fenntartói felügyelete a minisztérium irányítása alá tartozó országos intézményeknél véleményezte az éves költségvetéseket, munkaterveket, éves beszámolókat, ellátta az intézmények szervezeti és működési szabályzatainak véleményezését, jóváhagyásra való felterjesztését a miniszter részére. A minisztérium intézményeinél évtől megszűntek a komplex, terv szerinti helyszíni ellenőrzések. A rendszerváltozást követően a szakfelügyeleti rendet szabályozó miniszteri rendeletek megjelenéséig a szakfelügyeleti ellenőrzés nem működött szabályozottan. Az eltelt időszakban a hiányosságok feltárásával és visszacsatolásával az ellenőrzések csak részben segítették az ágazati irányítási tevékenység hatékonyabb működését. Az áttekintett szakfelügyeleti ellenőrzések jelentései alapján megállapítható, hogy azok a fenntartói felügyelet alá tartozó intézmények többségére nem terjedtek ki. Az ellenőrzések színvonala csak részben felelt meg az előírt követelményeknek, mert a múzeumi szakfelügyelők szakigazgatási és jogi felkészültsége az eseti, rövid továbbképzések ellenére - nem volt elegendő a vizsgálatok megfelelő színvonalú lefolytatásához. Ennek következtében a jelentések nem tárták fel teljes körűen a hiányosságokat, a kritikus megállapítások és érdemi javaslatok is elmaradtak, és nem segítették elő megfelelően az ágazati irányítás érvényesülését. A könyvtári szakfelügyeleti vizsgálatok eredményesen járultak hozzá az ágazati irányítás működéséhez, hasznos információt nyújtottak a fejezeti kezelésű előirányzatokból juttatott források szakterületi felhasználásáról és hasznosulásáról, a községi és városi könyvtárak helyzetéről, állapotáról, valamint az általuk nyújtott szolgáltatások minőségéről. A megkezdett, kísérleti stádiumban lévő minőségelvű szakfelügyeleti projekt azonban még kezdeti eredményeket hozott, végleges programként - helyszíni ellenőrzésünk időszakában - még nem alkalmazták. A levéltári szakfelügyeleti ellenőrzések feltárták, hogy a megfelelő szakmai előkészítés hiányában késéssel valósult meg az egységes nyilvántartó program. Felhívták arra a hiányosságra a figyelmet, hogy az Ltv. a helyi önkormányzatok tulajdonosi részesedésével működő gazdálkodó szervezetekről nem tesz említést, továbbá a nagyarányú iratgyarapodás kezelésére a személyi feltételek elégtelenek, ami kedvezőtlenül befolyásolta az elektronikus közigazgatás tervezett bevezetését. Hazánkban a levéltári szervezet nem EU konform, mert hiányzik a városi, regionális állami levéltári hálózat kiépítettsége. 10

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Magyar Nemzeti Filmarchívum (MNFA) működését meghatározó jogszabályban a kép- és hangarchívum, mint közgyűjteményi kategória működésével kapcsolatos szabályozást a levéltárakkal és a könyvtárakkal ellentétben nem alkották meg (törzsanyag kezelése, gyűjtemények egyesítése, gyűjtőkör pontosítása). Szabálytalan volt a mozgóképről szóló Filmtörvény és a sajtópéldányok kötelespéldányainak szolgáltatásáról és hasznosításáról szóló kormányrendelettel szemben (Kpr.) az MNFA SZMSZ-e és a Gyűjtőköri Szabályzata, mert a Mozgóképtár, valamint a Video- és DVD-tár gyűjtőkörét szűkebb körben határozta meg( pl. nem gyűjti más közgyűjtemények mozgóképtárai, illetve a szakminisztériumok és más társadalmi szervezetek gyűjteményébe tartozó filmeket). Törvényi rendelkezés ellenére nem szüntették meg a Magyar Filmtörténeti Fotógyűjtemény Alapítványt. A kép- és hangarchívum hiányos törvényi szabályozása mellett a belső szabályozási hiányosságok is akadályozták a törvényi rendelkezések maradéktalan betartását, illetve érvényesítését. A minisztérium volt közigazgatási államtitkárának évi döntése alapján külső cégek megbízásával sor került a minisztérium felügyelete alá tartozó országos intézmények átvilágítására a minisztérium 84,3 M Ft-os díjazása mellett. Ennek alapján meg kellett volna határoznia a minisztériumnak a közgyűjteményi intézmények teljesítményének folyamatos figyelemmel kísérésére alkalmas mutatókat és a tervezési normatívákat. A közigazgatási államtitkár szerint a fenti feladatoknak a minisztérium az idő rövidsége miatt nem tudott eleget tenni, de érdemi változás az óta sem történt. A belső szakmai vélemények, észrevételek érvényesülését nem tette lehetővé, hogy az előkészítésbe, az átvilágítás céljának és programjának kidolgozásába az érintett szakterületet érdemben nem vonták be. A vizsgálatok befejezését követően a főosztályok áttekintették az átvilágítás alapján készült dokumentumokat, a megállapításokat és a javaslatokat. A Múzeumi Főosztály szakterületére vonatkozóan 2004-ben összevont intézkedési tervet készített az átvilágítás tapasztalatai alapján, azonban a helyszíni ellenőrzés végéig - a szakterület motiváltságának hiánya miatt - érdemi intézkedések nem születtek. Az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakulásokról és azokat megalapozó intézkedésekről szóló Korm. határozat a közgyűjteményi intézményekre is kiterjed. A döntéseket megalapozó előkészítési folyamatba a közgyűjteményi szakterületet ismét nem vonták be. A határozat szerint a minisztérium január 1-vel új költségvetési kulturális háttérintézetet alapít, amelybe a Hagyományok Háza egyes feladatait átszervezi; az OSZK-ba beolvasztással átkerül az OIK és az Országos Pedagógiai Könyvtár és Múzeum (OPKM); a Műcsarnokot non-profit gazdasági társasággá szervezi át; a szakmai, gazdasági ellátó funkciókat, vagy egyes részeit több múzeum esetében átcsoportosítja. A határozat előírta, hogy az OKM közgyűjteményi intézményeihez kapcsolja az OKM és más minisztériumok (EüM, FVM, GKM) irányítása alatt lévő intézményeket (Országos Mezőgazdasági Könyvtár és Dokumentációs Központ, Magyar Mezőgazdasági Múzeum, Közlekedési Múzeum, Magyar Kereskedelmi és Vendéglátóipari Múzeum, Semmelweis Orvostörténeti Múzeum, Könyvtár és Levéltár). Az átszervezésekkel az országos közgyűjteményi intézmények (kivéve a HM alá tartozó Hadtörténeti Múzeumot) az OKM felügyelete alá kerülnek és a működés egyes feladatait gesztor intézményhez telepítik. 11

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK januári állapot szerint az OIK önálló maradt, de bekerül a gesztorintézmények közé, az OPKM pedig átkerül egy oktatási háttérintézménybe. Az OKM január 1-vel az Országos Mezőgazdasági Könyvtár és Dokumentációs Központ kivételével a megjelölt múzeumokat átvette, a Magyar Mezőgazdasági Múzeum június 30-val kerül a minisztérium hatáskörébe. A Hagyományok Háza önálló maradt, Magyar Művelődési Intézet és Képzőművészeti Lektorátus néven új kulturális háttérintézetet, gesztorintézményként Közgyűjteményi Ellátó Szervezetet hoztak létre. A meghozott intézkedések részben a kormányhatározat szerint, részben attól eltérően valósultak meg. A szakterület ágazati stratégiai céljának megfelelően prioritásként irányozták elő az Ltv.-ben és az MKKtv.-ben, a kormányprogramban, az alapító okiratokban előírt alapfeladatokhoz kapcsolódó fejlesztéseket. A minisztérium Gazdálkodási Szabályzata szerint a támogatások azonban egyes feladatoknál szakterületre való bontás nélkül szerepeltek (pl. a hálózatfejlesztési, modernizációs programok). A fejezeti kezelésű előirányzatokra vonatkozó szakmailag indokolt javaslatok összege többszörösen meghaladta a rendelkezésre álló költségvetési forrásokat. Ugyanakkor a támogatásokhoz való hozzájutások (pl. az önkormányzati közgyűjteményi intézményeknél a pályázati támogatások) a tervezettnél lassabb ütemben valósultak meg, a felhasználások elmaradtak az előirányzatoktól, illetve áthúzódtak a következő évre. Összességében megállapítható volt, hogy a szakterületek és intézményeik differenciáltan részesültek a támogatásokból, így működési feltételeik is eltérően alakultak. A fejlesztések a múzeumi rekonstrukció megvalósítására összpontosultak, amely azonban lassúbb ütemű volt a tervezettnél. Az állománygyarapításra csökkenő pénzügyi forrás felhasználására nyílt lehetőség. Az állományvédelem, a veszélyeztetett anyagok megmentése különösen a levéltári területen - nem a tervezett és szakmailag indokolt pénzügyi források biztosításával történt. A szakterületekre előirányzott fejezeti kezelésű források a szakmailag indokolt mértéknél alacsonyabb összegűek voltak, de azokat a célokkal összhangban használták fel. Az elfogadott programok ütemezésének megfelelően így a kitűzött célok csak részben teljesültek, amely a nemzeti értéket képviselő közgyűjtemények védelmét nem biztosította a kellő mértékben. Az intézmények különböző színvonalú működését az is befolyásolta, hogy a vezetők milyen szakmai elhivatottsággal, kapcsolatteremtő készséggel képviselték a szakterület, az intézmények szakmai érdekeit, a működés feltételeinek javítását. A fejezeti kezelésű előirányzatokból jóváhagyott, felhasználható támogatások 2003-ban csak részben biztosítottak fedezetet a kiemelt feladatok, stratégiai célok megvalósításához. A múzeumi szakterület állományvédelmi, raktárépítési program támogatásának hiánya, a levéltári és könyvtári szakterület támogatásának lényeges csökkenése miatt a múzeumi tárgyak, a levéltári anyagok és a könyvtári állományok fokozott védelmét nem sikerült a tervezett ütemben, a szakmai céloknak megfelelően biztosítani ben kiemelt cél volt továbbra is a közművelődési és könyvtári hálózatfejlesztési program támogatása az MKKtv. előírása alapján annak érdekében, hogy a közel 1000 kistelepülésen lakók könyvekhez, folyóiratokhoz, informáci- 12

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK ókhoz hasonlóképpen jussanak, mint a városok lakói. A szaktörvényekből adódóan a műkincsvédelem, az állagmegóvás, az állománygyarapítás, a leromlott állapotú műszaki, technikai múzeumok fejlesztése, a határon túli magyar közgyűjtemények támogatása, a közgyűjteményi intézmények telematikai fejlesztése a kormányprogram figyelembevételével és az IHM támogatásával a fejlesztési források felosztásánál előnyt élvezett. A fejezeti kezelésű előirányzatok jóváhagyott összege közel 3 Mrd Ft-ra, 35 %- kal emelkedett az előző évhez képest, ugyanakkor a szakmailag indokolt öszszegnél lényegesen 1,3 Mrd Ft-tal kisebb fedezet állt rendelkezésre. A csökkentés érintette a jegyár kompenzációt, a hálózatfejlesztést és az állománygyarapítást. A veszélyeztetett levéltári anyagok megmentésére a terület nem kapott támogatást, emiatt a tervezett állományvédelmi feladatok nem teljesültek ben a közgyűjteményi terület mindhárom szaktevékenysége pontosan elkülönített támogatásban részesült a fejezeti kezelésű előirányzatokból. A múzeumi terület az Alfa program, a könyvtári terület A jövő könyvtára - a könyvtár jövője program, a levéltári terület A levéltár és nyilvánosság program keretében jutott támogatáshoz. A múzeumi szakterület stratégiai céljának megvalósítására az ún. Alfa programon belül hét, a helyi önkormányzatok által fenntartott múzeumok szakmai munkáját is támogató alprogramot dolgozott ki (állományvédelem, gyarapítás, veszélyeztetett muzeális intézmények helyzetének javítása, múzeumpártoló önkormányzatok támogatása, számítógépes nyilvántartás fejlesztése, nemzetközi kapcsolatok, nagy nemzetközi kiállítások). Az állami múzeumok állandó kiállításai azok ingyenessé tétele miatt - külön támogatásban részesültek. Az önkormányzati múzeumok az infrastruktúrális fejlesztésre, a digitalizáció megvalósítására; a nagy nemzetközi tárlatok megrendezésére, a múzeum látogatóbarát program és a múzeumi modernizáció programjának megvalósítására kaptak fejlesztési támogatást. A tárca 2005-ben a kultúra szerepének erősítésére a vidékfejlesztésben ún. Közkincs programot indított. Ennek keretében az egyes szaktevékenységek(közművelődés, könyvtár, múzeum) együttműködésével a kulturális alapszolgáltatási kötelezettségek 2 teljesítése pályázat útján 170,5 M Ft vissza nem térítendő támogatással, 2736,0 M Ft kedvezményes hosszú lejáratú hitelfelvétellel tőke és kamattámogatással, és a pályázók 10%-os önrész letétele mellett valósult meg. A könyvtári szakterületen új feladatot jelentett az Európai Unió élethosszig tartó tanulás, az életre tanulás, átképzés programjához való kapcsolódás; a határon túli könyvtárkapcsolatok fejlesztése, a hungarikumok ápolása, megismerése, gyarapítása; a kistelepülések könyvtári ellátásának fejlesztése. A könyvtári szakterület kiemelten kezelte a kistelepülések könyvtári ellátásának fejlesztését, a városi, nagyvárosi szinthez való felzárkózását, mert a közsé- 2 az intézmények alapfeladatának ellátása keretében nyújtott szolgáltatás, valamint önálló kulturális szolgáltatási képességgel nem rendelkező községi önkormányzatok szolgáltatások vásárlásához nyújtott támogatás 13

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK gi-kistelepülési könyvtárak állománya elavult, kedvezőtlenek a működési feltételek. Az ország egyharmada kistelepüléseken él (35%), egyre nő a különbség a jól ellátott és az ellátatlan területek között. A lakosság mindössze 12,8%-a tagja a községi könyvtáraknak, ami messze elmarad az országos 22%-os átlagtól. A költségvetési támogatásoknál prioritást élvezett a könyvtárak hálózati információs infrastruktúrájának fejlesztése, a legkisebb települések hálózatba való bekapcsolásával a tartalom szolgáltatás bővítése (digitalizáció, Internet). A Magyar Országos Közös Katalogizálási Rendszer (MOKKA) és az ODR rendszerek üzemeltetése és fejlesztése részben párhuzamos volt, illetve az adatbázisok nem kapcsolódtak egymáshoz. Ezért új feladatként határozta meg a tárca a megyei könyvtáraknál történő fejlesztést, lehetőséget teremtve ezzel az ODR és MOKKA rendszerek adatbázisainak egyesítésére. Az ODR ingyenes igénybevétele mellett a postai díjak emelkedtek, a növekvő költséget azonban nem terhelték rá a szolgáltatást igénybevevőkre. A levéltári szakterületen kiemelt feladatot jelentett a levéltárak informatikai alapfelszereltségének fejlesztése; az elektronikus adatkezelés megoldása, a maradandó értékű elektronikus iratok fennmaradása; a telematika fejlesztése a szolgáltatások (levéltári anyag számítógépes nyilvántartása, tájékoztatási kötelezettség teljesítése digitális és multimédiás eszközök segítségével) színvonalának növelésére. Elsődleges szempont volt az EU tagországaiban megvalósuló gyakorlat utolérése (a levéltárak szolgáltató tevékenységének korszerűsítése, az állományvédelmi munka, és a szükséges feltételrendszer kialakítása). Megindult és folyamatban van a maradandó értékű elektronikus iratok archiválásának fejlesztési programja. A fejezeti kezelésű előirányzatokból a levéltári szakfeladatok megoldására folyamatosan csökkenő összegek álltak rendelkezésre. A Levéltár és nyilvánosság projekt forrásának 25%-os csökkentése következtében 2004-ben hátrányt szenvedett és késett az EU tagállamokban bevezetett gyakorlat utolérése, valamint az egységes számítógépes nyilvántartások elkészítése. Meghiúsult a Levéltári intézmények állománygyarapítása alprogram. Elégtelen a fedezet a határon túli elnéptelenedő egyházközségek magyar vonatkozású iratainak megmentésére is. A évi előirányzat az előző évi 70%-át sem érte el. A minisztérium közgyűjteményi intézményeinek összes bevétele a évi 15,1 Mrd Ft-ról 2005-ben 19,9 Mrd Ft-ra emelkedett (5. sz. melléklet). Az intézményi bevételek nagyobb részét a költségvetési támogatás tette ki, amelynek összege 11,3 Mrd Ft-ról 15,0 Mrd Ft-ra nőtt. A három szakterületen a szponzori támogatásokkal, adományokkal, örökségek útján jelentősebb állománygyarapodás nem volt, a források kismértékű bővülését eredményezték (2003-ban 242,6 M Ft, 2005-ben 412,0 M Ft). Az összességében nem jelentős szponzori támogatások összege az országos szervezeteknél ugyanezen időszak alatt 50,9 M Ft-ot, illetve 119,1 M Ft-ot tett ki. A beruházásra, felújításra és években összesen évenként csökkenő mértékben 15,9 Mrd Ft-ot, a közgyűjtemények állománygyarapítására 1,1 Mrd Ft-ot, és állományvédelemre 545,4 M Ft-ot fordítottak. A tárca intézményeinél a teljesítményadatok és mutatók összességében kedvezően alakultak. A múzeumok látogatóinak száma a évi 1,7 millió főről 14

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK évre 2,6 millió főre, 50,9%-kal emelkedett. A növekedést az állandó kiállítások évtől történő ingyenessé tétele, valamint az időszakos nagy kiállítások 3 ( pl. Monet és barátai, Mednyánszky és Munkácsy kiállítások stb.) számának emelkedése egyaránt okozta. A jelentős nemzetközi időszaki kiállítások részben állami kezességvállalás mellett valósultak meg. 4 A vizsgált időszakban a jegybevételek több mint háromszorosára történő emelkedése részben kompenzálta az állandó kiállítások 5 ingyenessé tétele miatt kieső bevételek összegét. A múzeumok kiállítási területe 154 ezer m 2 ről 182 ezer m2-re (17%-kal) emelkedett. A kiállítási terület gyarapodása jelentősebb volt a múzeumi rekonstrukciós program megvalósításával a Szabadtéri Néprajzi Múzeumnál, a Magyar Természettudományi Múzeumnál, a Magyar Nemzeti Múzeumnál, és a Magyar Nemzeti Galériánál a Ludwig Múzeum átköltözésével a Művészetek Palotájába. A vizsgált időszak alatt jelentősen, egyharmadával nőtt a kiemelt múzeumok raktárterülete is. A múzeumok 1 fő látogatóra vetített állami támogatása a látogatószám növekedése következtében számottevően csökkent (6. sz. melléklet). A minisztérium közvetlen felügyelete alatt működő könyvtárak állományának gyarapítására fordítható források a vizsgált időszakban folyamatosan, az OSZK-nál lényegesen csökkentek, amely fokozott kockázatot jelentett az országos kiemelt jelentőségű könyvtár alapfeladatának ellátásában. Emiatt a gyarapodás nagyobb részt a kötelespéldányok szolgáltatásából adódott. Az állománygyarapodás további formái a vétel, a csere és az ajándékozás háttérbe szorultak, amely részben a pénzügyi forrás, részben viszonossági alapon a cserealap csökkenésével függött össze. A könyvtárba beiratkozók száma csökkent mind az OSZK-nál, mind az OIKnál. Ugyanakkor a távfelhasználók 6 száma jelentősen megnőtt, ami arra utal, hogy a könyvtárhasználati lehetőségek és szokások változáson mennek keresztül. Az intézményi saját bevételek sem az OSZK-nál, sem az OIKnál nem érték el a tervezett szintet, a csökkenés legfőbb oka a rendezvények számának visszaesése (27 rendezvénnyel, illetve 42 %-kal), amely a kevésbé hatékony marketing munkával függött össze. A rendelkezésre álló feltételek több rendezvény megtartására és ezáltal nagyobb saját bevételre adnának lehetőséget. Az elnyert pályázatok száma alig változott, de a pályázati összegek mintegy 50%-kal alacsonyabbak voltak 2005-ben, mint az azt megelőző években. 3 meghatározott időtartamig látogatható, tudományosan rendszerezett gyűjtemény kiállítása 4 A Monet és barátai című kiállításra az állam 27 Mrd Ft-ra, a Van Gogh kiállításra az összes 155 Mrd Ft biztosítási összegből 70 Mrd Ft-ra vállalt garanciát. 5 tudományosan rendszerezett, állandó jelleggel, folyamatosan kiállított és megtekinthető gyűjtemény 6 elektronikus úton történő könyvtárhasználat 15

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A múzeumi rekonstrukcióra előirányzott pénzeszközök hasznosításának ÁSZ ellenőrzését követően elkészített 7 pontból álló intézkedési tervből 3 feladat megvalósult, 2 részben teljesült, további 2 témában nem történt intézkedés. Nem alakították át a Múzeumi rekonstrukció című fejezeti kezelésű előirányzatot annak érdekében, hogy az előzetesen eldöntött támogatási összegek az érintett intézményekre nevesítetten jelenjenek meg. Elmaradt a rekonstrukciós folyamat múzeumszakmai értékeléséhez javasolt módszertan és eredményességi mutatók kialakítása is. Az NKÖM fejezet működésének évi ellenőrzése során problémaként vetődött fel 4 db Munkácsy kép törlése az MNG törzsleltárából, amelyet a minisztérium a KVI közreműködésével az örökösöknek adott át. Ezért a minisztérium ellenőrzésekor javasoltuk a képzőművészeti alkotások visszaszolgáltatásának egyértelmű körülményeit meghatározó magasabb szintű jogi szabályozás kialakítását, amely azóta sem valósult meg. Továbbra sincs részletes jogi szabályozás arra nézve, hogy mely szervek, milyen eljárásban, milyen adatok és dokumentumok alapján jogosultak és egyben kötelesek az ilyen ügyekben eljárni és döntést hozni. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: az oktatási és kulturális miniszternek 1. alakíttassa ki az ágazati irányítás működését segítő adatbázist, amely szaktevékenységenként bontva biztosítja az előirányzatok és a tényleges felhasználások nyomon követhetőségét; 2. fejlessze tovább a terület szakmai belső kontrollrendszere elemeinek működését annak érdekében, hogy a vezetői döntések megalapozottabbá váljanak; biztosítsa az ágazati szakfelügyeleti ellenőrzés színvonalának, hatékonyságának emelése érdekében a szakfelügyelők szakigazgatási és jogi felkészültségének növelését; tekintse át a múzeumi szakterületen a szakfelügyeleti rendszer szervezeti átalakításának lehetséges változatait; 3. vizsgálja felül a minisztérium felügyelete alá tartozó országos intézményeknél megbízás alapján lefolytatott átvilágítások megállapításai és javaslatai hasznosításának lehetőségét, különös tekintettel a 2118/2006. (VI. 30.) kormányhatározatban foglaltakra; 4. kísérje figyelemmel a MOKKA és az ODR párhuzamos nyilvántartásának megszüntetését és adatbázisainak egyesítését; vizsgálja meg az ODR szolgáltatások igénybevételénél a postai díjszabások emelkedése miatt a szolgáltatás postaköltségei áthárításának lehetőségét a szolgáltatást igénybevevőkre; 5. kezdeményezze a Magyar Nemzeti Filmarchívumnál a kép- és hangrögzítés országos nyilvántartási rendszerének, a dokumentumok védelmének, kezelésének és kutatásának törvényi szabályozását; az MNFA-ba integrált Magyar Filmtörténeti Fotógyűjtemény Alapítvány megszüntetését; az MNFA gyűjtőkörének az alapító okiratban való pontos meghatározását a Filmtörvénnyel és a Kpr. szabályozásával összhangban; 16

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 6. kísérje figyelemmel az Állami Számvevőszék által, a minisztériumnál lefolytatott átfogó, valamint a múzeumi rekonstrukcióra előirányzott pénzeszközök hasznosításának ellenőrzési megállapításai, javaslatai alapján készült intézkedési tervek teljes körű megvalósítását. 17

20 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A SZAKTERÜLET ÁGAZATI IRÁNYÍTÁSA ÉS KOORDINÁCIÓJA, A FENNTARTÓI FELÜGYELET MŰKÖDÉSE 1.1. A közgyűjteményi stratégiai célkitűzések és prioritások A közgyűjteményi szakterületek a közötti időszakra stratégiai tervet dolgoztak ki, amelynél figyelemmel voltak a szaktörvényekben előírt követelményekre és kormányprogram kulturális fejezetében meghatározott kormányzati támogatásokra, valamint a kiemelt programokra 7. A közgyűjteményi terület egészére nem készült átfogó stratégiai terv. A múzeumi, könyvtári és levéltári szakterület külön-külön állította össze stratégiai tervét és határozta meg abban a kiemelt prioritásokat. A minisztérium fenntartói felügyelete alá tartozó országos intézmények szintén elkészítették stratégiai tervüket és abban meghatározták a legfontosabb feladatokat. A közgyűjtemények sajátos jellegéből, adottságaiból és helyzetéből adódóan a stratégiai terveknek közös elemei, vonásai is fellelhetők. A szakterületek helyzetfelmérést végeztek, a kiemelt célok megvalósítását elemezték, stratégiájukat arra alapozták. Kiemelt feladatként határozták meg a gyűjteményi anyag megőrzését, gyarapítását, hasznosítását, a szolgáltatások bővítését, fejlesztését, az informatikai, az archiválási és a digitalizálási tevékenység fejlesztését. Közös feladatként jelent meg a stratégiai célok között a támogatások, a szolgáltatások esélyegyenlőségének biztosítása, a kistelepülések igényei kielégítésének közelítése a városi, nagyvárosi ellátás színvonalához. Az egyes szakterületek stratégiai tervei kidolgozásánál arra is törekedtek, hogy a sajátos helyzetnek megfelelően olyan célokat tűzzenek ki, amelyek az adott 7 A évi kormányprogram szerint a kormány költségvetési források biztosításával támogatja a közkönyvtárakat, múzeumokat, levéltárakat; ösztönzi a feladatok ellátásánál a komplexitást; a fejlesztésnél helyet kell kapniuk a regionális és a kistérségi fejlesztési programoknak. Általánossá kívánja tenni az információkhoz és a művelődési javakhoz való hozzáférést, a helyben elérhető kulturális szolgáltatások elérhetőségét; támogatja a hagyományos és az elektronikus kultúrát közvetítő intézmények együttműködését, közös fejlesztését, nemzeti örökségünk megőrzését, sokszínű kulturális szolgáltatások nyújtását. Állami forrásokból normatív támogatással biztosítja a nemzeti intézmények, kiemelt országos közgyűjtemények, regionális közgyűjtemények biztonságos, színvonalas működését; kezdeményezi az EU-s programokban való részvételt, kiemelt feladatnak tekinti a magyar kultúra nemzetközi kapcsolatrendszerének fejlesztését; szükségesnek tartja rögzíteni az állami és az önkormányzatok kötelező kulturális feladatait és biztosítani a feltételeket. Megkezdi, illetve folytatja a maradandó kulturális értékek digitalizálását, egységesen hozzáférhető adatbázissá alakítását, az Interneten keresztüli elérhetőségét. 18