A zárszámadás ellenırzése

Átírás

1 44. Közgazdász-Vándorgyőlés Nyíregyháza, augusztus 31-szeptember 2. A zárszámadás ellenırzése Bihary Zsigmond fıigazgató, Állami számvevıszék Az elızı elıadásokban többször is elhangzott, hogy az Állami Számvevıszéknek az államháztartás egyensúlyi helyzetét érintıen tovább bıvülı szerepe, feladata lehet. Úgy gondolom azonban, hogy sem a fiskális politika, sem az Állami Számvevıszék a strukturális, rendszerbeli gondokat, problémákat nem képes kezelni. Az elmúlt évek költségvetési történései is lényegében ezt mutatják. Még egy elızetes megjegyzés. A Vándorgyőlés központi gondolata a magyar helyteremtés Európában. Nézetem szerint a helyteremtésen már túl vagyunk, megvan a helyünk Európában. Nem mindegy azonban, hogy milyen ez a hely, a lemaradók, az átlagosak vagy az élenjárók közé tartozunk-e. Így értelmezve helyünket Európában, az államháztartás ügyeinek és ehhez kapcsolódóan az államháztartás ellenırzési rendszerének is kitüntetett szerepe van. Mondanivalómat az államháztartás aktuális problémái köré csoportosítottam a zárszámadás és az ellenırzés tükrében. AZ ELLENİRZÉS Ahhoz, hogy tulajdonképpen mik lehetnek azok a legfontosabb elvek, követelmények, amik szerint úgy a közigazgatásnak, mint az ellenırzésnek mőködnie kell, az Európai Unió közigazgatási és ellenırzési alapelvei adhatnak egy bizonyos kiindulási alapot, amely alapelvek vázlatosan, felvillantva a következıket foglalják magukban (1. ábra). Az Európai Unió közigazgatási és ellenırzési alapelvei 1. Közigazgatási alapelvek: Törvényelvő adminisztráció megbízhatóság, kiszámíthatóság nyitottság, átláthatóság számon kérhetıség hatékonyság, hatásosság 2. Etika a közszférában és ellenırzésében 1. ábra függetlenség, tárgyilagosság és pártatlanság egyensúlyban a mindenkori Kormány iránti lojalitással megbízhatóság és hitelesség tisztesség hozzáértés (szakmai ítélıképesség, szkepticizmus) megfelelı gondosság szakmai titoktartás

2 3. Rendszerszemlélet 4. Kockázatokon alapuló megközelítés 5. Minıségszemlélet Az Európai Bizottság ellenırzési elvei a belsı kontroll rendszer és a külsı ellenırzés hézagmentes együttmőködését tételezik fel (2. ábra). Az Európai Unió ezeknek az elveknek a szem elıtt tartásával mőködteti ellenırzési rendszerét, aminek értelemszerően a nemzeti ellenırzési intézmények is részét képezik, így nemzeti keretek között is célszerő ezekhez az elvekhez igazodni. Európai Bizottság ellenırzési elvei 2. ábra Single Audit a belsı kontrollrendszer (ezen belül a belsı ellenırzés) és a külsı ellenırzés együttmőködése (hézagmentes rendszer), Belsı kontroll standardjai (24 standard) Az Unió ellenırzési rendszerrel szemben támasztott követelményeinek akkor lehet eleget tenni, ha a hangsúly a megbízhatóságon van, amikor viszont a tagállamokban a megbízhatóságot biztosító egységes elveken, standardokon alapuló belsı kontrollrendszert és külsı ellenırzést, rendszerbe foglalt eljárásrendet, módszer-együttest kell alkalmazni. A megbízhatóság lényegében azt jelenti, hogy az ellenırzés elvárt és deklarált bizonyossági szintje az alkalmazott teljes ellenırzési struktúra, eljárások, módszerek eredményeképpen ténylegesen megvalósul. Ez magában foglalja a megfelelı belsı kontrollrendszerek mőködését is. Az eljárások, módszerek és egymáshoz való kapcsolatuk pontosan meghatározottak, az általuk hozott eredmény reprodukálható. Az ellenırzési rendszer alappillére kell, hogy legyen, a belsı kontrollrendszer, és egyszer és mindenkor szakítani kell azzal a szemlélettel, hogy az ellenırzés teljessé, hatékonyabbá, eredményesebbé tétele érdekében növelni kell az ellenırzések számát. Nem lehet az a szemlélet, hogy minden ellenır mellé egy másikat, illetve újabb ellenırt kell állítani, és akkor valahol majd olyan kemény ellenırzési kontrollrendszer fog mőködni, ami elejét veszi a hibáknak, a problémáknak. Olyan belsı kontrollrendszert kell mőködtetni (aminek szerves része a belsı ellenırzés), amely képes arra, hogy folyamatában meggátolja a hibákat, beleértve a nem hatékony, eredménytelen megoldásokat. A külsı ellenırzést az államháztartással szemben a számvevıszéki ellenırzés testesíti meg, függetlenül attól, hogy vannak a világban olyan országok, ahol más a megoldás, ami azonban az alapelven nem változtat. Az Európai Unió tagországait tekintve, a számvevıszékeknek három markáns csoportja (modellje) különböztethetı meg (a francia, az angolszász és a német modell), amelyek fı jellemzıi a következık. 2

3 A számvevıszékek mőködésének modelljei az EU-tagországokban 1. Francia modell: bíróságként mőködik (Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Görögország, Belgium, Portugália, Luxemburg) 2. Angolszász modell: kétpólusú ellenırzés (Anglia, Hollandia, Dánia, Svédország, Finnország, Írország, új tagállamok) 3. Német modell: nincs megbízhatósági nyilatkozat (Németország, Ausztria) Mindemellett a számvevıszékek gyakorlatára a sokszínőség a jellemzı. Ausztriában az Osztrák Számvevıszék maga készíti a zárszámadást. A Német Számvevıszék jelenleg a hatékonyságot, az eredményességet, a gazdaságosságot minısíti, 10 évvel ezelıtt azonban még a legtotálisabb szabályszerőségi ellenırzést végzı szervezet volt. Az újonnan csatlakozott tagországok, az angolszász modellhez tartoznak, így Magyarország is, amely úgynevezett kétpólusú ellenırzést végez. A két pólus a szabályszerőség és a teljesítmény, amely tulajdonképpen hárompólusú, ha tekintetbe vesszük az átfogó ellenırzést, ami magyar sajátosságként is kezelhetı. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS A magyar pénzügyi ellenırzési rendszernek a zárszámadás ellenırzésekor a 3. ábra által bemutatott felépítéső államháztartással kell szembesülnie. A magyar államháztartás (alrendszerei) 3. ábra Központi költségvetés Fejezetek minisztériumok, Országos hatáskörő szervek (közel 800 költségvetési intézmény) Fejezeti kezeléső elıirányzatok Nemzetgazdasági elszámolások Helyi önkormányzatok 3187 Polgármesteri Hivatal ~ 1850 helyi kisebbségi önkormányzat ~ költségvetési intézmény ~ 404 ezer közalkalmazott ~ 43 ezer köztisztviselı Államháztartás vagyona Társadalombiztosítás Nyugdíjbiztosítási Alap Egészségbiztosítási Alap Állam társasági formában mőködtetett vagyona Elkülönített állami pénzalapok Munkaerıpiaci Alap Szülıföld Alap Központi Nukleáris Pénzügyi Alap Nemzeti Kulturális Alap Wesselényi Miklós Árés Belvízvédelmi Kártalanítási Alap Kutatási és Technológiai Innovációs Alap Az 3. ábra az állami vagyonnál tünteti fel az állam társasági formában mőködtetett vagyonát, amely ugyan nem szorosan képezi az államháztartás részét, de nagyon sok szállal kapcsolódik a központi költségvetéshez. 3

4 Az államháztartás helyzetét a zárszámadás és annak számvevıszéki ellenırzése alapján lehet reálisan megítélni. A ZÁRSZÁMADÁS A zárszámadás fı teljesítési adatainak megítélésénél (1. táblázat) ki kell emelni, hogy az Állami Számvevıszék az éves költségvetési törvényjavaslat véleményezésekor, ha 5%-nál nagyobb eltérés valószínősíthetı, akkor azt az elıirányzatot magas kockázatúnak minısíti. A zárszámadás esetében mind az eredeti elıirányzathoz viszonyítva, mind a módosított elıirányzathoz képest lényegében 5% körüli ez az eltérés. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS BEVÉTELÉNEK, KIADÁSÁNAK ÉS HIÁNYÁNAK ALAKULÁSA év 1. táblázat Adatok %-ban Megnevezés Bevételi fıöszszeg Kiadási fıöszszeg Hiány Államháztartás összesen 105,5 ebbıl: Teljesítés az eredeti elıirányzat %-ában 105,1 101,2 Központi költségvetés 109,7 106,4 78,3 Elkülönített állami pénzalapok 99,0 95,3 165,0* Társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 99,7 103,5 137,4 Önkormányzatok 103,6 105,3 256,0 Államháztartás összesen 105,5 ebbıl: Teljesítés a módosított elıirányzat %-ában 104,2 91,4 Központi költségvetés 109,7 104,6 67,4 Elkülönített állami pénzalapok 98,6 94,9 165,0* Társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 99,7 103,5 137,4 Önkormányzatok 103,6 105,3 256,0 * többlet A évben a bevételi fıösszeget (2. táblázat) 100%-nak tekintve, figyelemre méltó azon belül az egyes összetevık változásának iránya. 4

5 2. táblázat A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS BEVÉTELI FİÖSSZEGÉNEK MEGOSZLÁSA év Adatok %-ban Megnevezés eredeti elıirányzat törvényi módosított teljesítés GAZDÁLKODÓ SZERVEZETEK BEFIZETÉSEI 13,8 13,8 13,2 FOGYASZTÁSHOZ KAPCSOLT ADÓK 47,3 47,3 39,1 LAKOSSÁG BEFIZETÉSEI 19,3 19,3 17,2 KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK ÉS FEJEZETI KEZELÉSŐ ELİIRÁNYZATOK 9,1 9,1 12,6 Fejezeti kezeléső elıirányzatok és központi beruházások EU 3,0 3,0 3,0 BEFIZETÉS AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS ALRENDSZERE- IBİL ÁLLAMI KINCSTÁRI VAGYONNAL KAPCSOLATOS BEFIZETÉS 1,7 1,7 2,4 3,8 3,8 9,8 EGYÉB 2,0 2,0 2,7 BEVÉTELI FİÖSSZEG 100,0 100,0 100,0 Az adóbevételek (a fogyasztáshoz kapcsolt adók) szerepe csökkent, miközben a költségvetési szervek és a fejezeti kezeléső elıirányzatok befizetései több mint 3%-pontos aránynövekedést jeleznek. A fejezeti kezeléső elıirányzatokat a költségvetés fekete-doboz -ának is lehet tekinteni, mivel tökéletesen alkalmasak arra, hogy sok mindent eltakarjanak. A másik, ugyancsak figyelmet érdemlı változás az állami kincstári vagyonnal kapcsolatos befizetések arányának növekedése a 3,8%-os részarányhoz képest 9,8%-ra. Ennek az állami költségvetés pénzforgalmi szemlélető hiányának jelentıs csökkenésében volt szerepe. A kiadási fıösszegnél (3. táblázat) a fejezeti kezelési elıirányzatok játszották a fıszerepet, részarányuk 44,5%-ról 47,6%-ra nıtt, ami magasabb az eredeti elıirányzat 45,2%-os részarányánál. 5

6 3. táblázat A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS KIADÁSI FİÖSSZEGÉNEK MEGOSZLÁSA év Adatok %-ban Megnevezés eredeti elıirányzat törvényi módosított teljesítés EGYEDI ÉS NORMATÍV TÁMOGATÁSOK 1,7 1,7 1,6 KÖZSZOLGÁLTATÁSI MŐSORSZOLGÁLTATÁS TÁMO- GATÁSA 0,7 0,7 0,7 FOGYASZTÓI ÁRKIEGÉSZÍTÉS 1,8 1,7 1,7 LAKÁSÉPÍTÉSI TÁMOGATÁSOK 3,3 3,2 3,3 CSALÁDI TÁMOGATÁSOK? SZOCIÁLIS JUTTATÁSOK 7,6 7,4 7,0 KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK ÉS FEJEZETI KEZELÉSŐ ELİIRÁNYZATOK AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS ALRENDSZEREINEK TÁMO- GATÁSA 45,2 44,5 47,6 20,1 19,8 18,9 TÁRSADALMI ÖNSZERVEZİDÉSEK TÁMOGATÁSA 0,1 0,1 0,1 NEMZETKÖZI PÉNZÜGYI KAPCSOKATOK KIADÁSAI 0,1 0,1 0,1 ADÓSSÁGSZOLGÁLAT, KAMATTÉRÍTÉS 13,4 13,1 13,1 TARTALÉKOK 1,1 1,1 0,0 KORMÁNYZATI RENDKÍVÜLI ÉS EGYÉB KIADÁSOK 0,4 0,4 0,5 ÁLLAM ÁLTAL VÁLLALT KEZESSÉG ÉRVÉNYESÍTÉSE 0,3 0,3 0,2 ADÓSSÁGÁTVÁLLALÁS 1,1 2,7 2,6 BEFIZETÉS AZ EU-BA 3,2 3,1 2,7 KIADÁSI FİÖSSZEG 100,0 100,0 100,0 Egy teljesen önkényes prezentálással az államháztartás hiányára ható három legfıbb tényezı a következık szerint befolyásolta a hiány nagyságrendjét. 6

7 Az államháztartás hiányára ható tényezık Államháztartás összes hiánya 100% ebbıl: társadalombiztosítási alapok hiánya 43,9% adósságszolgálat növekedése 3,2% önkormányzatok hiánya 7,6% A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak hiánya felhívja a figyelmet a társadalombiztosítás fı ellentmondására, az önfenntartó képesség hiányára, ami ellentétes az alapszerő mőködés követelményével, azzal hogy egy alapnak önmagának kell tudnia a finanszírozását elrendeznie. Az adósságszolgálat növekedésének részaránya (3,2%) önmagában látszólag nem jelentıs, de figyelembe véve azt, hogy mekkora adósságállományhoz kapcsolódik, a részarány-növekedés nem elhanyagolható körülmény. Az önkormányzatok részesedésének mértékében különbözı tényezık játszottak ugyan közre, de az Állami Számvevıszék ellenırzési tapasztalatai szerint jelentısek az önkormányzati szféra belsı mőködési, gazdálkodási problémái. ZÁRSZÁMADÁS ÉS ELLENİRZÉS A zárszámadást és az ellenırzést érintıen két dolgot érdemes rögzíteni. Az egyik az, hogy a zárszámadások ellenırzése hagyományosan szabályszerőségi ellenırzés. Az ellenırzésnek arra kell választ adnia, hogy a zárszámadási törvényjavaslatot megalapozó beszámolók és elszámolások számszakilag helyesek-e, és megfelelnek-e a jogszabályi elıírásoknak. A számvevıszéki ellenırzés mindaddig nem szakíthat ezzel a hagyománnyal, amíg az államháztartás belsı kontroll rendszere teljes körően nem épül ki, és nem képes minimalizálni a szabályszerő gazdálkodást és beszámolást veszélyeztetı kockázatokat. Az államháztartás belsı kontroll rendszereinek kiépítése és hatékony mőködése esetén a zárszámadás számvevıszéki ellenırzése két dologra fókuszálhatna: egyrészrıl azt minısítené, hogy a belsı kontrollok valóban megfelelıen mőködtek-e. Reális volt-e az az eredmény, amit hoztak, valóban hiteles, megbízható-e a parlamenthez benyújtott zárszámadási anyag dokumentációja másrészt pedig azt értékelné, hogy a költségvetés végrehajtása mennyiben felelt meg a kitőzött céloknak. Mindez más felfogású és szemlélető államháztartást és pénzügyi ellenırzési rendszert igényel. A zárszámadás ellenırzésével kapcsolatban végezetül említést érdemel, hogy 7

8 a központi költségvetési alrendszeren belül helyszíni ellenırzésre került sor valamennyi költségvetési fejezetnél, fejezeti jogosítványú költségvetési címnél, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kezelıinél; a központi költségvetés kiadási fıösszege mintegy 80%-a került ellenırzésre pénzügyi-szabályszerőségi ellenırzés (financial audit) módszerével, ami az ellenırzött szervezet szempontjából lényegesnek, illetve érzékenynek ítélt tranzakciók tételes, valamint a beszámoló további területeinek mintavételes eljáráson alapuló számszaki és szabályszerőségi vizsgálatára irányult. A fejezetek igazgatási címeinél, alcímeinél (26 intézmény) és a fejezetek felügyeleti ellenırzı szervei által lefolytatott ellenırzések (63 intézmény) eredményeként az intézményi beszámolójelentések 2%-át elutasító, 6%-át korlátozó és 37 %-át figyelemfelhívó megjegyzéssel láttuk el, a fejezeti kezeléső elıirányzatokról készült beszámoló jelentések 10,5%-át elutasító, 26%-át korlátozó és 26%-át figyelemfelhívó megjegyzéssel látta el az ÁSZ; a hiányzó 20%-on belül a fejezetek 77 intézmény elemi beszámolójának ellenırzését tervezték. Ebbıl mintegy 80%-uknál, 63 intézménynél minısítették az ÁSZ módszertana szerint szoros szakmai együttmőködés mellett a beszámoló jelentések megbízhatóságát. Négy intézmény esetében korlátozottan megbízhatónak, egy esetben pedig nem megbízhatónak minısítették a beszámolókat; az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai ellenırzésénél az ÁSZ hasznosította a könyvvizsgálatok értékelését; az önkormányzati alrendszer vonatkozásában 1352,8 Mrd Ft kiadási és 6,5 Mrd Ft bevételi elıirányzat teljesítési adatainak megbízhatóságáról alkotott az ÁSZ véleményt. Köszönöm a szíves figyelmüket. 8