SZERKEZETVÁLTÓ ISKOLÁK A KILENCVENES ÉVEKBEN LISKÓ ILONA - FEHÉRVÁRI ANIKÓ OKTATÁSKUTATÓ INTÉZET BUDAPEST 1996
Kutatás Közben 212 Az Oktatáskutató Intézet sorozata Sorozatszerkesztõ Tót Éva A kutatást az OTKA támogatta Az Oktatáskutató Intézetben 1996. Márciusában szervezett szakmai vitán a kézirat bírálói voltak Hoffmann Rózsa (Németh László Gimnázium) Varga Balázs (Eötvös József Gimnázium) Oktatáskutató Intézet ISSN 0865-4409 ISBN 963 404 314 3 Felelõs Kiadó: az Oktatáskutató Intézet fõigazgatója Mûszaki vezetõ: Orosz Józsefné Mûszaki szerkesztõ: Fehérvári Anikó Terjedelem: 11 A/5 ív Készült az Oktatáskutató Intézet sokszorosítójában
TARTALOM BEVEZETÉS 5 FEHÉRVÁRI ANIKÓ: 1. A SZERKEZETVÁLTÓ ISKOLÁK JELLEMZÕI 9 1/1. Az iskolák tanulói 11 1/2. Az iskolák tárgyi feltételei 16 FEHÉRVÁRI ANIKÓ-LISKÓ ILONA: 2. AZ ISKOLÁK SZEMÉLYI FELTÉTELEI 19 2/1. A tantestületek 19 2/2. Az iskolák igazgatói 24 LISKÓ ILONA: 3. A SZERKEZETVÁLTÓ ISKOLÁK FENNTARTÓI 28 3/1. Az önkormányzatok mûködése 29 3/2. Az oktatási bizottságok 30 3/3. A hivatali apparátus 34 3/4. Oktatási koncepció 35 3/5. Az önkormányzatok aktuális gondjai 40 FEHÉRVÁRI ANIKÓ-LISKÓ ILONA: 4. AZ ISKOLÁK FINANSZÍROZÁSA 45 LISKÓ ILONA: 5. A SZERKEZETVÁLTÁS BEVEZETÉSE 57 5/1. A szerkezetváltás motívumai 58 5/2. A szerkezeti modell 63 5/3. A szerkezetváltás engedélyezése 67 FEHÉRVÁRI ANIKÓ-LISKÓ ILONA: 6. A SZERKEZETVÁLTÁS FELTÉTELEI 74 6/1. A szerkezetváltás finanszírozása 74 6/2. Tárgyi feltételek 81 6/3. Tantervek 87 6/4. Tantárgyak 98
6/5. Tankönyvek 103 LISKÓ ILONA: 7. FELVÉTELI SZELEKCIÓ 115 7/1. A szelekció módja 120 7/2. A szelekció eredménye 123 7/3. A családok jellemzõi 130 7/4. A szülõk aspirációi 142 8. A SZERKEZETVÁLTÁS ÉRTÉKELÉSE 153 8/1. Az önkormányzatok tapasztalatai 153 8/2. A szülõk elégedettsége 156 8/3. A gyerekek helyzete 162 8/4. A szerkezetváltás ellenzõi 170 8/5. A szerkezetváltás jövõje 173 FEHÉRVÁRI ANIKÓ: A KUTATÁS MÓDSZEREI 181
BEVEZETÉS 1990 elõtt a magyar iskolarendszer sok hibával és feszültséggel terhes, de mégis homogén, átlátható és különösebb zökkenõk nélkül mûködõ rendszer volt. A rendszerváltás után az iskolarendszerben a korábbi helyzethez képest a dezintegráció tünetei jelentek meg, amelyek mind az oktatott tananyag tartalmában, mind az oktatási folyamatok ellenõrzésében, mind az oktatásfinanszírozásban, mind az iskolaszerkezet átalakulásában tapasztalhatók. Ez a dezintegráció szükségszerû következménye volt a társadalom és a gazdaság átalakulásának, a régi struktúrák lebomlásának és az újak idõigényes és ellentmondásokkal terhes felépülésének. Hozzájárult az is, hogy a régi rendszer sokáig elpalástolt hibái és elfojtott feszültségei a rendszerváltás után az oktatás minden szereplõjébõl a türelmetlen változtatás szándékát hívták életre. A 80-as évek második felének irányítási rendszerébe formálisan már olyan demokratikus jogosítványok voltak beépítve (pl. az intézményi autonómia), amelyek 1990 után valóságos tartalmat nyerve gyakorlatilag is utat nyitottak az új kezdeményezéseknek. Mindez akár egy céltudatos és megfontolt, hosszú távra tervezõ oktatási reform lehetõségét is megnyithatta volna, ha 1990 után az új kormány határozott oktatási koncepció birtokában kezdi meg mûködését, ha az önkormányzatok hatalmi legitimációjuk mellett a helyi oktatásirányításhoz szükséges felkészültséggel és ismeretekkel is rendelkeznek, és ha az ország katasztrofális pénzügyi helyzete nem vezet az oktatási intézmények financiális ellehetetlenüléséhez. Mindezek hiánya azonban koherens és határozott irányú reformfolyamatok helyett nehezen átlátható és egymással ellentétes tendenciáknak nyitott utat, amelyeknek már jelenleg is érzékelhetõ eredménye az elõbb említett dezintegráció. Szûkebb témánk, az iskolaszerkezet területén két, egymással ellentétes hatású tendencia bontakozott ki. Bizonyos intézménytípusokban a korai differenciálás és az erõs felvételi szelekció határozottan az intézményi szegregáció lehetõségeinek kedvezett, más intézmények esetében pedig az intézményeken belüli oktatási kínálat bõvülésével és a különbözõ társadalmi réteghelyzetû gyerekek együtt oktatásával az integrált típusú oktatási intézmények terjedésének lehettünk tanúi. Az oktatási intézmények közötti szegregációra a középfokú oktatás legjobb minõségû intézményei, a gimnáziumok szerkezetváltó törekvései szolgáltatják a példát, az integrált típusú intézmények kialakulása pedig a középfokú oktatás legnagyobb tömegeket befogadó intézményeiben, a szakképzõ iskolákban volt tapasztalható.
A pártállam által irányított és szigorúan kézbentartott oktatási rendszer szerkezeti "fellazulására" az 1985-ös oktatási törvény engedett elvi lehetõséget, és ehhez 1988-tól pályázati úton elnyerhetõ minisztériumi támogatás nyújtott anyagi forrásokat. A 80-as évek végén az oktatásirányításban egyébként is némi liberalizmus volt tapasztalható, az alulról kezdeményezett reform, az "innováció" hivatalosan is elismert értékké lépett elõ. A középiskolák szerkezetén változtatni akarók az innovátor "pedagógus elit" soraiba illeszkedtek. A szerkezetváltás folyamata azzal indult, hogy az 1989/90-es tanévben a minisztérium két budapesti gimnáziumnak adott engedélyt arra, hogy kísérletképpen áttérjen a 8 osztályos gimnáziumi szerkezetre. Mindkét iskola gyenge gimnázium volt korábban, mindkettõ élén ambiciózus igazgató állt, és mindkettõ jól felkészült szakemberekbõl álló testületet vezetett, amelynek tagjai nagy lelkesedéssel vállalták a tantervírással járó többletmunkát annak érdekében, hogy "megújítsák" iskolájukat. Miután a kezdeti lépések sikerrel kecsegtettek, újabb gimnáziumok kaptak kedvet a szerkezetmódosításhoz. Így az 1990/91-es tanévre a minisztérium már újabb 12 gimnáziumnak adott egyedi engedélyt, közülük 11 nyolc osztályos, és egy hat osztályos szerkezetben kezdett oktatni. Közben lezajlott a politikai rendszerváltás. A pártok oktatási programjai az iskolaszerkezetrõl vagy csak általános elgondolásokat tartalmaztak (pl. legyen sokszínû, legyen plurális), vagy olyan mértékû szerkezetváltást rajzoltak fel, ami hatalmas összegekbe került volna. Megalakult az új minisztérium is, de iskolaszerkezeti kérdésekben nem volt határozott koncepciója. Az iskolák, ill. a pedagógusok azonban már "rákaptak" a szerkezetmódosítás gondolatára. Olyan határozott volt bennük a megújulási szándék, hogy a minisztérium rákényszerült, hogy valamelyest szabályozott keretek közé terelje a versenyt, és 1990 õszén pályázatot tett közzé a Köznevelésben, amelyben pontokba szedve meghirdette a szerkezetmódosítás feltételeit. A pályázati kiírás hatására az 1991/92-es tanévre már 50 új szerkezetmódosítási kérelem érkezett a minisztérium címére. Közülük 34 iskola a 8 osztályos szerkezetre, 16 iskola pedig a 6 osztályos szerkezetre kívánt áttérni. Az 1991/92-es tanévre kiosztott engedélyekkel olyan helyzet állt elõ, hogy az önkormányzati fenntartású gimnáziumoknak már 14%-a tért át valamilyen szerkezetmódosításra, hogy a közben gomba módra szaporodó egyházi és alapítványi iskolákat ne is említsük, amelyek szinte kivétel nélkül a hagyományostól eltérõ szerkezetû iskolákkal indultak. Eljött a következõ õsz is, amikor a minisztériumhoz 56 újabb szerkezetmódosító kérelmet nyújtottak be, és közülük 54 iskola kapta meg az engedélyt. Így 1992 õszétõl már a gimnáziumok 30%-a a oktatott a hagyományostól eltérõ szerkezetben.
A hagyományos gimnáziumi szerkezet tehát már a 90-es évek elején határozottan bomlásnak indult, bár meglehetõsen határozatlan irányban. Ennek a tendenciának a folytatását erõsítette az is, hogy az 1993-ban életbe lépett új oktatási törvény egyrészrõl továbbra is támogatandónak deklarálta mind a 8 osztályos, mind a 6 osztályos gimnáziumok alakítását, másrészrõl egyszerûsítette, ill. önkormányzati hatáskörbe utalta az engedélyeztetési folyamatot. 1993-tól az OTKA támogatásával lehetõségünk nyílt arra, hogy az Oktatáskutató Intézetben szociológiai kutatást folytassunk a szerkezetváltó iskolákról. Empirikus szociológiai eszközökre támaszkodó kutatásunk során az alábbi kérdésekre kívántunk választ kapni: Milyen motivációk és pedagógiai megfontolások alapján vállalkoznak a középiskolák szerkezeti innovációra. Milyen oktatáspolitikai és iskolapolitikai szándékok kapcsolódnak az új modellek bevezetéséhez az érintett önkormányzatok részérõl. Hogyan érinti a szerkezeti változtatás az adott település más alapfokú és középfokú intézményeit. Hogyan alakul az új modell osztályaiba felvett gyerekek társadalmi és képességbeli összetétele. Milyen eszközökkel és módszerekkel történik a szelekció. Hogyan érinti a szerkezetváltás az intézmények gazdálkodását és pénzügyi helyzetét. Hogyan válnak be a gyakorlatban az alkalmazott tantervi és tantárgyi programok és milyen teljesítményt érnek el az új modell segítségével az iskolák. Hogyan ítélik meg az adott tantestületek, a szülõk és az önkormányzatok a választott modell sikereit és eredményességét. Milyen módon kívánják folytatni a vizsgált iskolák szerkezetmódosító programjaikat a következõ tanévekben.
1. A SZERKEZETVÁLTÓ ISKOLÁK JELLEMZÕI Amikor 1994-ben a szerkezetváltó iskolákat vizsgáltuk, az összes gimnáziumi képzést folytató intézmény 40%-a tartozott ebbe a csoportba. Az általunk vizsgált szerkezetváltó iskoláknak több mint a fele csak gimnáziumi oktatást folytatott, de az iskolák több mint egy negyedében szakközépiskolai osztályok is mûködtek. Az iskolák egy ötöde pedig általános iskolából "fejlõdött fel gimnáziummá. A vizsgált szerkezetváltó iskolák iskolatípus szerint gimnázium és általános iskola 20% gimnázium 53% gimnázium és szakközépiskola 27% Az iskolák település-típus szerinti eloszlása hozzávetõlegesen megfelel a gimnáziumi oktatást folytató intézmények települési elrendezõdésének, megyénként azonban lényeges eltérések mutatkoztak a szerkezetváltásra való hajlandóságban. A vizsgált szerkezetváltó iskolák településtípusonként Bp 13% kisváros 37% megyeszékhel y 27% város 23% A legtöbb szerkezetváltó iskolát Bács-Kiskun, Borsod, Pest és Szolnok megyében, a legkevesebbet pedig Baranyában, Zalában és Budapesten találjuk.
megye A szerkezetváltó gimnáziumok aránya megyénként ( az MKM 1994-es adatai szerint) összes gimnázium N szerkezetváltó N az összes iskola %-ában Baranya 17 2 11,8 Bács-Kiskun 15 9 60,0 Békés 18 7 38,9 Borsod 23 14 60,9 Csongrád 18 5 27,8 Fejér 14 6 42,9 Gyõr 13 6 46,2 Hajdú 18 6 33,3 Heves 12 6 50,0 Jász-Nagykun 21 12 57,1 Komárom 12 6 50,0 Nógrád 6 3 50,0 Pest 25 15 60,0 Somogy 13 4 30,8 Szabolcs 18 8 44,4 Tolna 10 5 50,0 Vas 10 5 50,0 megye összes gimnázium N szerkezetváltó N az összes iskola %-ában Veszprém 13 4 30,8 Zala 9 2 22,2 Budapest 90 21 23,3 Összesen 375 146 38,6 1.1 AZ ISKOLÁK TANULÓI A vizsgált iskolákban összesen 36.243 diák tanul. Az átlagos tanulólétszám 517 fõ. Tanulólétszám 800 fölött 9% 300 alatt 19% 601-800 26% 301-500 20% 501-600 26%
Mint az ábra is mutatja, az iskolák közel 40%-a tartozik a kis, illetve közepes méretû iskolák közé. Nagyon kevés viszont a mamutiskolák száma. Iskolatípus szerint a legnagyobb létszámúak az általános iskolák, átlagosan 624 tanulóval, míg a legkisebbek a gimnáziumok, ahol az átlagos tanulólétszám 445 fõ. A szakképzõ intézményekbe átlagosan 586 diák tanul. A tanulólétszám településtípusonként is eltérést mutat, a legnagyobb iskolák a megyeszékhelyeken találhatók (átlagosan 655 fõvel). Az egyes képzési típusok évfolyamonkénti létszámadatai eltérõek. A vizsgált általános iskolákban összen 7.829 diák tanul. Az elsõ négy osztály összehasonlításakor folyamatos csökkenést figyelhetünk meg. A negyedikes tanulók létszámához képest 16%-kal csökkent az elsõs osztályok létszáma. Míg negyedikben az átlagos tanulólétszám 73 fõ volt, harmadikban 70 fõ, másodikban 67 fõ, elsõben pedig már csak 61 tanulót iskoláztak be. A felsõ tagozatosok száma hullámzó, mivel az iskolák egy része a szerkezetváltó osztály beindításával megszüntette a felsõ tagozatos osztályait, valamint attól függõen, hogy az adott iskola hat, illetve nyolc osztályos képzést folytat, lecsökkent a felsõ tagozatosok létszáma ötödik, illetve hetedik osztályban. Csupán az iskolák 30%-ában nincs ilyen erõteljes létszámcsökkenés, ami azt jelzi, hogy a szerkezetváltó képzést fõként az adott település többi általános iskolájából átvett gyerekekkel indították be. Azokban az iskolákban, ahol erõteljesen lecsökkent a tanulólétszám, 50%-ban a felére, és 50%-ban kétharmadára csökkent a létszám. Ahol már több szerkezetváltó évfolyam is mûködik, ott az a tendencia figyelhetõ meg, hogy a képzés beindításának évében az iskolák inkább saját diákjaikat iskolázták be, és a következõ évfolyam(ok) már kisebb létszámban kerültek ki saját diákjaik közül. Ez valószínûleg a szülõk kezdeti bizalmatlanságával, illetve a nem elégséges tájékoztatással magyarázható. A négyosztályos gimnáziumok átlagos tanulólétszáma 274 fõ. A vizsgált iskolákban összesen 18.938 diák tanul. Az elsõ évfolyamtól a negyedikig folyamatosan növekszik a tanulólétszám. Míg az elsõ évfolyam átlagos létszáma 85 fõ, addig a negyedikes évfolyam átlagos létszáma 104 fõ. A negyedik évfolyamhoz képest 18%-kal csökkent az elsõsök száma. Mivel felvételünk idõpontjában a hatosztályos képzésben csak kevés esetben találtunk harmadik évfolyamot, és a nyolcosztályos képzésen belül is csak egy iskolában mûködött ötödik évfolyam, ez a nagyarányú létszámcsökkenés nem azt jelzi, hogy az adott iskola vissza akarja szorítani a hagyományos gimnáziumi képzést a szerkezetváltó képzés beindításával, hanem arra utal, hogy a szerkezetváltó képzéssel szeretné stabilizálni, illetve növelni tanulólétszámát.
A szakképzésen belül - a szakközépiskolai képzés kivételével - csak kis elemszámú minta áll rendelkezésünkre, ezért ezen adatokat nem vehetjük figyelembe, így csak a szakközépiskolai létszámok elemezhetõk. Itt éppen fordított a helyzet mint az elõzõ két iskolatípusnál. A beiskolázás terén növekvõ tendencia érvényesül. Míg a negyedik évfolyam átlagos létszáma 39 fõ, addig az elsõ évfolyamé 47 fõ. A mintába bekerült iskolákban a vizsgált tanévben összesen 5.408 tanuló vett részt szerkezetváltó képzésben (ez az összes tanuló 15%-a), 49%-uk a nyolc osztályos képzési formában, 51%-uk pedig a hat osztályos képzésben. A hat osztályos képzésen belül a vizsgált tanévben a legmagasabb a harmadik évfolyam volt. Az iskolák 60%-ában egy évfolyamon egy szerkezetváltó osztály mûködött. Ami az osztálylétszámokat illeti, az iskolák 47%-ában 25-30 fõs osztályok, 44%-ában 30 fõ fölötti, és mindössze 9%-ában 20-25 fõs osztályok mûködtek. Ezek a létszámok semmiféle eltérést nem mutatnak a hagyományos képzési formák létszámadataitól. A szerkezetváltásban résztvevõk létszáma folyamatosan növekszik, hiszen fokozatosan egyre újabb és újabb iskolák kapcsolódtak be a képzésbe. A másodévesek száma háromszor akkora, mint a harmadévesek létszáma, az elsõ évesek létszáma pedig másfélszerese a másodévesek létszámának. Ahol több évfolyam is mûködik már (az iskolák 56%-ában), ott valamivel nagyobb az elsõként belépõk létszáma a többi évfolyam létszámához képest. Az iskolák 31%-ában azonos az egyes évfolyamok létszáma, és 26%-ában kisebb az elsõként beiskolázottak száma. A legtöbb esetben tehát az iskoláknak nem sikerült tartani az induló év tanulólétszámát. A nyolc osztályos képzés a vizsgált tanévig öt évfolyammal mûködött. A hat osztályos képzési formához képest magasabb azoknak az iskoláknak a száma (70%), ahol egy évfolyamon egy szerkezetváltó osztály van. Az osztálylétszámokat tekintve, a hat osztályos képzéshez képest gyakoribb a 30 fõ feletti osztálylétszám (51%), viszont a kisebb osztálylétszámok aránya is magasabb (25%). Az egyes évfolyamok létszáma itt is növekvõ tendenciát mutat, hiszen ötödik évfolyam csak egy iskolában van, míg elsõ évfolyam 30 iskolában. A legnagyobb növekedés a negyedik és a harmadik évfolyam között van, itt a harmadévesek száma négyszerese az elõzõ évfolyamnak. A másodévesek csak másfélszer vannak többen, mint a harmadévesek. Az elsõ évfolyam pedig csak 35%-kal nagyobb, mint a második évfolyam. Ahol több évfolyam is mûködik (az iskolák 73%-ában) ott az egyes évfolyamok létszáma a legtöbb esetben azonos (54,5%). Az iskolák 27%-ában volt magasabb az elsõként beiskolázottak száma. Tehát a nyolc osztályos képzést folytató iskolák a hat osztályos képzéshez képest valamivel jobban meg tudták tartani beiskolázási arányaikat.
A megkérdezett igazgatóknak majdnem a fele magas presztizsûnek, egy negyede közepesnek, egy negyede pedig országos hírûnek tartotta intézményét. A vizsgált iskolák presztizse az igazgatók szerint nincs válasz 4% országos hírû 26% közepes 26% magas 44% Az iskolák presztizse természetesen nem független attól a lakókörnyezettõl, amelyben mûködnek. A budapesti iskolák között az átlagosnál kisebb a "közepesek" (11%), a kisvárosi iskolák között pedig az átlagosnál kisebb az "országos hírûek" (19%) aránya. Az iskolák presztizse nem független az iskola típusától sem. A tiszta gimnáziumok között az átlagnál több "országos hírût" (35%) találtunk, míg a szerkezetváltó általános iskolák között egyetlen ilyen magas presztizsre számot tartó intézmény sem akadt. A középfokú iskolák presztizsét elsõsorban a felsõfokra való felkészítés hatékonyságával szokták mérni. A szerkezetváltó iskolákból a legutóbbi tanév végén átlagosan a végzõsõk 45%-át vették fel felsõfokú intézménybe. Valamivel magasabb volt a felsõfokra felvettek aránya a tiszta típusú gimnáziumokból (46%), mint azokból a gimnáziumokból, ahol szakképzést is folytatnak (44%). A felfelé építkezõ szerkezetváltó általános iskolák természetesen ilyen adattal még nem rendelkezhettek, mivel még egyetlen évfolyamuk sem jutott el az érettségiig. Azokból az iskolákból, amelyek a 8 osztályos modellt vezették be, átlagosan 42%-ot, azokból pedig amelyek a 6 osztályost, átlagosan 48%-ot vettek fel felsõfokra a jelentkezõk közül. Az iskolák saját presztizs-meghatározása is szorosan összefügg azzal, hogy hány gyereket sikerül felsõfokra bejuttatniuk. A magukat "közepes" presztizsûnek értékelõ iskolákból a legutóbbi tanévben a jelentkezõknek mindössze a 29%-a jutott be felsõfokra, míg a magukat "magas" presztizsûnek nevezõkból 48%,a magukat "országos hírûnek" tartókból pedig 56%.
Az adatokból tehát jól látszik, hogy bár a szerkezetváltó iskolák között jó néhány kifejezetten magas presztizsû iskola akad, a szerkezetváltás a 90-es években már korántsem volt ezeknek az iskoláknak a privilégiuma. A "közepesnek" számító iskolák nagy része éppen azért kezdett bele a szerkezetváltásba, mert ettõl várta presztizsének emelkedését. 1/2. AZ ISKOLÁK TÁRGYI FELTÉTELEI A vizsgált intézmények többsége (78%-uk) az adott településen belül a település központjában helyezkedik el. Településtípus szerint a különbség annyi, hogy a kisvárosokban és a községekben gyakoribb, hogy az iskola a település szélén van, míg a fõvárosban és megyeszékhelyeken több a lakótelepi iskola. Az iskola épületét tekintve a legtöbb (34,2%) iskola 1961-80 között épült, illetve a demográfiai csúcs idején 1981-90 között (azóta nem épült új iskola). Ebbõl következõen az iskolák többsége modern, illetve panel épületben mûködik. Az épület jelenlegi állapotát egyetlen iskola sem értékelte túl jónak, de túl rossznak sem. 30%-uk ítélte úgy, hogy jó az épület állaga, és 30%-uk vélte úgy, hogy felújításra szorul az épület. Az iskolák harmada közepesnek értékelte az épület állagát. Tanterem ellátottság (%) 25 fölött 16 alatt 40 30 20 10 0 16-20 21-25 A tanterem ellátottságot tekintve, átlagosan 27 diák jut egy teremre. Az általános iskoláknál a legjobb a helyzet (18 diák), míg a hagyományos gimnáziumoknál a legrosszabb (33 tanuló). Átlagosan öt szaktanterem jut egy iskolára. Mindössze az iskolák 6%-ában nem áll rendelkezésre szaktanterem. A legtöbb iskolában 2-4 szaktanterem van. Az általános iskolákban van a legtöbb szaktanterem. Településtípusonként viszont a legnagyobb településektõl a legkisebbek felé csökken a szaktantermek száma.
A kiscsoportos oktatásra alkalmas termek számát tekintve rosszabb feltételeket tapasztalhatunk. Az iskolák 14%-ában nincsenek ilyen termek, viszont ahol vannak, ott általában 3-6 terem van. Az iskolatípusok tekintetében nincs különösebb eltérés, viszont településtípus szerint itt is a fõvárosi és a megyeszékhelyi iskolák a legellátottabbak. Az iskolák 10%-a nem rendelkezik tornateremmel, és további 20%-uknak csak egy lakás nagyságú termük van. Csak úgy, mint a szaktantermeknél, itt is az általános iskolák vannak a legjobb helyzetben. A fõváros ebben az esetben elmarad a megyeszékhelyek mögött. Úgy tûnik a számítógép ma már az iskolák számára nem elérhetetlen tárgyi eszköz. Szinte minden iskola rendelkezik számítógépes teremmel, csupán 4,3%-uk nem. Emellett a legtöbb iskola a legújabb modern PC-s eszközökkel dicsekedhet. Átlagosan egy iskolában 14 ilyen számítógép van (tehát átlagosan 36 tanulóra jut egy). Ebbõl a szempontból a fõvárosi iskolák a legjobban felszereltek, õket követik a kisvárosi és a községi iskolák. Legrosszabb helyzetben a városi iskolák vannak, õket a megyeszékhelyi iskolák elõzik meg. Iskolatípus szerint viszont a szakképzõ intézmények a legjobban, és az általános iskolák a legrosszabbul ellátottak. Zárt láncú TV hálózat az iskolák 32%-ában mûködik. Iskolatípus szerint ez fõként a gimnáziumokra jellemzõ. Településtípus szerint inkább a városi iskolák rendelkeznek ilyen rendszerrel. A tárgyi feltételek összességét tekintve az iskolákat két kategóriára bontottuk a következõ szempontok szerint: hol a legjobb a tanterem ellátottság, hol a legjobb a tornateremmel való ellátottság, hol a legjobb a modern számítógépekkel való ellátottság, valamint van-e zárt láncú TV hálózat az iskolában. Ezen szempontok alapján az iskolák 30%-a került a legjobb tárgyi felszereltséggel rendelkezõ csoportba. Képzési típusok szerint a legjobban felszerelt iskolák a gimnáziumok, és a legrosszabbul felszereltek a szakképzõ intézmények. Ezek az adatok természetesen csak a szerkezetváltó iskolákra vonatkoznak, és nem értelmezhetõk az iskolatípusokra nézve általában. Az ellátottsági mutatók alapján azt valószínûsíthetjük, hogy az általános iskolák és a szakképzõ iskolák közül az átlagosnál jobban felszereltek kezdtek bele a szerkezet átalakításba, míg a szerkezetváltó gimnáziumok tárgyi feltételei a hagyományos gimnáziumokhoz képest nem mutatnak lényeges eltéréseket.
2. AZ ISKOLÁK SZEMÉLYI FELTÉTELEI Az iskolák innovációs törekvéseinek minden esetben az iskolavezetés és a tantestület a kezdeményezõje és a letéteményese. A szerkezetváltó iskolák vizsgálata során ezért nagy figyelmet szenteltünk annak, hogy milyen személyi feltételek mellett valósultak meg ezek a programok. 2/1. A TANTESTÜLETEK A vizsgált iskolák többsége stabil tantestülettel rendelkezik. A tantestületek átlagosan 85%-ban fõállású tanárokból állnak. Emellett nagyobb részt óraadó tanárokat, kisebb részben szerzõdéses tanárokat alkalmaznak. Iskolatípus szerint az általános iskolákban vannak a legnagyobb arányban a fõállású tanárok (94%), és a szakképzõ intézményekben a legkisebb arányban (82%). A szakképzõ intézmények inkább a szerzõdéses tanárokat, míg a gimnáziumok az óraadó tanárokat részesítik elõnyben. A szerkezetváltó képzésben részt vevõ tanárok inkább az iskola fõállású tanáraiból kerülnek ki, itt a fõállású tanárok átlagos aránya 92,5%. Szerzõdéses tanárokat viszonylag kevesen alkalmaznak, itt is az óraadó tanárok száma a magasabb. Iskolátípusonként más arányokat kapunk, mivel a szerkezetváltó programoknál fõként a szakképzõ intézmények támaszkodnak a fõállású tanárokra (96%) az általános iskolákban viszont magas (átlagosan 10%) az óraadó tanárok száma. A tanári kar 30%-ban férfi tanárokból áll. Ez az arány a szerkezetváltó képzésben kicsit magasabb, 32,3%. A legtöbb férfi tanár a szakképzõ intézményekben dolgozik és a szerkezetváltó képzésben is ennél az iskolatípusnál a legnagyobb az arányuk. A legelnõiesedettebbek az általános iskolák. Ami a tanárok átlagéletkorát illeti, a tanári kar átlagéletkora 38 év. A legidõsebb a tantestület a szakképzõ intézményekben, a legfiatalabb az általános iskolákban. A szerkezetváltó osztályokban inkább a fiatalabb korosztály tanít, az átlagos életkor 36 év. Az általános iskolákban inkább a tapasztalt, idõsebb tanárok tanítanak, a gimnáziumokban viszont inkább a fiatalobb tanárokat (34 év) választották ki a szerkezetváltó osztályokba. Az iskola eredeti profilja és a szerkezetváltó képzés között fõként a nyelvtanárok számában van különbség. A tanári karon belül átlagosan 6% az orosz tanárok aránya, az egyéb idegen nyelvet oktatóké pedig 17%. A szerkezetváltó képzésben résztvevõ tanárok között átlagosan mindössze 1% az oroszt, és 24% az egyéb idegen nyelvet tanítók aránya.
A tanárok végzettsége (%) 100 90 80 70 60 50 40 30 összes tanár legkisebb összes tanár legnagyobb szerkezetváltó tanár legkisebb szerkezetváltó tanár legnagyobb 20 10 0 nappali egyetem esti egyetem nappali fõiskola esti fõiskola középiskola esti középiskola Az ábra a tanárok iskolai végzettségét mutatja oly módon, hogy az adott iskolai végzettségû tanárok hány százalékát képezik a tanári karnak. Az ábra azt jelzi, hogy igen nagyok a különbségek az egyes iskolák között. Van olyan iskola, ahol minden pedagógusnak nappali egyetemi végzettsége van, viszont akad olyan iskola is, ahol csupán a tantestület 5%-a rendelkezik ilyen végzettséggel. Az összes iskola viszonylatában a tantestületek 59%-a nappali egyetemen végzett, 11%-uk esti egyetemen, nappali fõiskolán 26%-uk, 8%-uk pedig esti fõiskolán. Mint az ábra is mutatja, akadnak olyan iskolák is, ahol (nappali/esti) középiskolai végzettséggel is tanítanak (átlagosan 3-5%). A szerkezetváltó képzésben tanító tanárok az átlagosnál magasabb végzettségûek. (Az ábra is mutatja, hogy itt kevesebb a nappali/esti fõiskolai végzettségû, és nincs középiskolai végzettségû tanár.) A szerkezetváltó képzésben a tanárok átlagosan 67%-ban nappali egyetemi végzettségûek, 20%-ban esti egyetemi végzettségûek. Átlagosan nappali fõiskolát 27%-uk, esti fõiskolát 11%-uk végzett. Iskolatípus és településtípus szerint is szignifikáns és erõs összefüggés mutatkozik a tanárok iskolai végzettségével. A gimnáziumokban (74% a nappali egyetemet végzettek aránya) és a fõvárosban (73% a nappali egyetemen végzettek aránya) tanítók végzettsége a legmagasabb. A többi iskola- és településtípusnál jóval alacsonyabb a nappali egyetemen végzettek aránya. Mivel nem követelmény, így az általános iskolákban a legkisebb (21%) a nappali egyetemet végzettek átlagos aránya, de a szakközépiskolák is jóval elmaradnak a gimnáziumok mögött (53%). Az esti egyetemi végzettséget tekintve a gimnáziumok és a szakképzõ intézmények között nincs különbség.
Településtípus szerint viszont minél kisebb a település, annál magasabb az estin végzettek aránya. Nappali fõiskolán fõként az általános iskolai tanárok végeztek. Viszont az esti fõiskolán végzettek átlagos aránya magasabb a szakképzõ intézményeknél, mint az általános iskolákban. Településtípus szerint itt is hasonló arányokat kapunk, mint az elõbb, a fõvárosban és a megyeszékhelyeken a nappalin végzettek, a kistelepüléseken pedig az estin végzettek aránya magasabb. Középiskolai végzettséggel rendelkezõ tanárok leginkább a szakképzõ intézményeknél fordulnak elõ. A szerkezetváltó képzésen belül a fenti fõ jellegzetességek megmaradtak, vagyis a gimnáziumok és a fõvárosi iskolák jelentõs elõnye itt is érzõdik, de mind az általános iskoláknál (48%), mind a szakképzõ intézményeknél (63%) magasabb a nappali egyetemi végzettséggel tanítók átlagos aránya, mint ugyanezen iskolák normál osztályaiban. Mint láthattuk, a szerkezetváltó osztályokban fiatalabbak és magasabb iskolai végzettségû tanárok tanítanak, valamint magasabb a tanárok között a férfiak aránya is. Hogyan kerültek a tanárok a szerkezetváltó képzésbe? A legtöbb esetben (28%) errõl az igazgató döntött. Az iskolák 19%-ában a munkaközösségvezetõk joga volt a tanárok kiválasztása, míg a tantestületek csak az iskolák 8%-ában döntöttek. A legdemokratikusabbak ebbõl a szempontból a szakképzõ intézmények voltak, ahol gyakrabban döntöttek a tantestületek és a munkaközösségek. Sok esetben (26%)az volt a helyzet, hogy a szerkezetváltó tantervek készítõi lettek a tanárok. A kiválasztási szempontok között fõként az dominált, hogy kik tartoznak a legjobb szaktanárok közé. A gimnáziumokra jellemzõ, hogy fõként az általános iskolai tapasztalattal rendelkezõket részesítették elõnyben. Ami a pedagógusok béreit illeti természetesen a közalkalmazotti bértábla alapvetõen meghatározza a fizetéseket, de kisebb eltéréseket mégis találhatunk iskolatípusonként és településtípusonként is. A képzési típustól függetlenül a kisebb településeken átlagosan 2-3000 Ft-tal magasabbak a bérek, mint a megyeszékhelyeken vagy a fõvárosban, fõként igaz ez a nyelvtanárok bérét illetõen. A nem szerkezetváltó képzésben tanítók között a szakképzõ intézmények bérei a legmagasabbak (nettó 28,615 Ft), a gimnáziumban tanítóké a legalacsonyabbak (nettó 25,800 Ft). A nem szerkezetváltó osztályokban tanítók bére átlagosan 1000 Ft-tal alacsonyabb, mint a szerkezetváltó osztályokban tanító pedagógusoké. A szerkezetváltó képzésben tanítóknál az általános iskolai bérek (nettó 29,200 Ft) a legmagasabbak, és itt is a gimnáziumokban tanítóké a legalacsonyabb.
Bár az idegen nyelvet tanítókat a kisebb településeken jobban megfizetik, mégis itt hiányzik a legtöbb nyelvtanár. Míg egyéb tantárgyakból csak egy-egy iskola jelezte, hogy nincs elegendõ tanára, addig az iskolák 20%-ában lenne nyelvtanárra szükség. Az iskolák a hiányt azonos szakos tanár helyettesítésével, illetve külsõ óraadóval próbálják megoldani. A vizsgált iskolákban egy tanárra átlagosan 12 tanuló jut 1. Az általános iskolákban ez a szám 13 fõ, a szakképzõ intézményeknél 12 a gimnáziumoknál pedig 11 fõ. Településtípusonként a megyeszékhelyi és a városi iskokákban a legmagasabb az egy tanárra esõ diákok száma (13). A szerkezetváltó képzésen belül ezek a számok a felére csökkenek, Átlagosan 6 diák jut egy tanárra, az általános iskolákban 7, a gimnáziumokban 5, a szakképzõ intézményekben pedig 4 tanuló. Településtípusonként már nincsenek nagyobb különbségek. Szerkezet szerint a nyolc osztályos iskolákban átlagosan 7 diák jut egy tanárra, míg a hat osztályos szerkezetben 4 tanulóra esik egy tanár. A szerkezetváltó osztályokban tehát nemcsak a tanterveket alakították át, hanem a differenciált, kiscsoportos képzést is minden iskolában megvalósították. 2/2. AZ ISKOLÁK IGAZGATÓI A szerkezetváltó iskolák igazgatói átlagosan 49 évesek, vagyis egyáltalán nem tartoznak a fiatal igazgatók közé. A nõi és férfi igazgatók átlagéletkora között nincs különbség. Valamivel idõsebbek az átlagnál (átlagosan 50 évesek) a tiszta típusú gimnáziumok igazgatói és valamivel fiatalabbak az átlagnál (átlagosan 47 évesek) az általános iskolák igazgatói. Az átlagosnál valamivel fiatalabbak (átlagosan 46 évesek) az alacsonyabb presztizsû szerkezetváltó iskolák igazgatói, és a nem önkormányzati iskolák igazgatói is (átlagosan 42 évesek). Az igazgatók túlnyomó többsége (81%) nappali tagozaton szerzett egyetemi diplomával rendelkezik. Az átlagnál gyakoribb a nappalin szerzett egyetemi diploma a tiszta típusú gimnáziumok igazgatói esetében (95%), és az átlagosnál lényegesen ritkább (43%) a szerkezetváltó általános iskolák igazgatói esetében. Itt az igazgatók több mint egynegyede (29%) esti tagozaton szerezte az egyetemi diplomáját, és ugyanekkora hányada csak fõiskolai diplomával rendelkezik. 1 Nemzetközi összehasonlításként: az OECD 1993-as felmérése szerint öt olyan tagország van, ahol az egy tanárra jutó diákok száma az általános iskolákban 10-12 között van: Ausztria, Németország, Magyarország, Svédország és Norvégia. Összehasonlításul, az OECD országok másik nagy csoportja, ahol 18-20 tanuló esik egy tanárra: Finnország, Franciaország, Japán, Hollandia. Csak két olyan ország van, amely a két nagy csoport közé esik, Portugália (13,4) és az USA (15,2). A középfokú oktatásban mindenhol magasabb az egy tanárra esõ diákok száma, mint az alapfokú oktatásban. A legalacsonyabbak Belgiumban és Norvégiában, 12 fõ alatt. A legáltalánosabb a 13-17 diák, Magyarország mellett ide tartozik még Franciaország, Németország, Anglia és az USA. Education at a Glance, OECD Indicators, OECD, 1993, Paris, Centre for Educational research and Innovation
Az iskolák presztizse is szorosan összefügg az igazgatók iskolai végzettségével. Míg az országos hírû iskolák élén minden esetben nappali egyetemet végzett igazgató áll, a "magas" presztizsû iskolák élén az ilyen igazgatók aránya 77%, a "közepesek" élén pedig csak 72%. A nem önkormányzati fenntartású iskolák esetében ugyancsak az átlagosnál ritkább (71%) a nappali egyetemet végzett igazgató. Az igazgatók többsége eredetileg valamilyen reál tantárgyat tanító tanár volt. A humán szakos igazgatók aránya ennél lényegesen kisebb, és a szakközépiskolai képzést folytató gimnáziumok esetében is viszonylag ritka a szakmai tanárból lett igazgató. Készségtárgyat tanító tanárból igen kicsi valószínûséggel lett igazgató a szerkezetváltó iskolákban. Az iskolák igazgatói tanári szakjuk szerint (az összes igazgató %-ában) készségtárgy szakmai tantárgy idegen nyelv humán tantárgy reál tantárgy 0 10 20 30 40 50 60 70 Az iskolák igazgatóinak többségét 1985 körül nevezték ki elõször iskolájuk élére, ami azt jelenti, hogy többségük nagy tapasztalatú vezetõ, aki már legalább 10 éve vezeti az iskolát. Ebbõl az is látszik, hogy ezek az igazgatók többnyire olyan jól felkészült szakemberek voltak, akik a rendszerváltást követõ politikai indíttatású vezetõcseréket is túlélték, ill. akik a 80-as évek második felében nem politikai lojalitásuk jutalmául, hanem szakmai érdemeikre való tekintettel nyerték el az igazgatói pozíciót. A legmagasabb presztizsû iskolák élén állnak a legrégebben (átlagosan 1983- ban) kinevezett igazgatók, akiknek feltehetõen igen jelentõs érdemeik vannak abban, hogy iskolájuk elnyerte jelenlegi jóhírét. Az igazgatók kétharmada igazgatói kinevezése elõtt is ugyanebben az iskolában dolgozott (egy harmaduk igazgatóhelyettesként, egy harmaduk pedig tanárként). Mindössze 14%-uk volt másik iskolában tanár. Még ennél is lényegesen kisebb azoknak az igazgatóknak az aránya, akik másik iskolában vezetõk voltak, vagy egyéb intézményben dolgoztak.
Ezek a számok arra utalnak, hogy a 80-as évek közepétõl (amióta a tantestületek beleszólást nyertek az igazgatók kinevezésébe) egyre kevésbé van esélyük a kinevezésre az egyik iskolából a másikba "vándorló" igazgatóknak és az oktatásirányításból kipottyant "ejtõernyõs" igazgatóknak. Legalábbis a szerkezetváltó iskolákban az utóbbi években ilyen igazgatók nemigen jutottak vezetõi székhez. A tantestületek ragaszkodnak az általuk jól ismert, sõt "kipróbált" vezetõkhöz. Az iskolák igazgatói elõzõ foglalkozás szerint (% -ban) más intézményben dolgozott más ped.intézményben más iskolában igazgató más iskolában ig.h. más iskolában tanár ugyanebben az iskolában ig.h. ugyanebben az iskolában tanár 0 5 10 15 20 25 30 35 A szerkezetváltó iskolák jelenlegi igazgatóit az utolsó kinevezés alkalmával átlagosan 82%-kal választotta meg a tantestület. Többségük tehát a tantestületek nagy része által elfogadott és támogatott vezetõje az iskolának. Utolsó kinevezése alkalmával az igazgatók majdnem kétharmadának nem kellett vetélytárssal megküzdenie a vezetõi pozícióért, 64%-uk egyedül pályázott az iskola élére. Ahol több pályázó volt, ott ez iskolánként átlagosan 1-2 fõt jelentett. Megkérdeztük az igazgatókat arról is, hogy mik a legfõbb vezetõi ambícióik. A válaszokból az derült ki, hogy a szerkezetváltó iskolák igazgatóinak többsége az oktatás színvonalának emelését és a nagyobb hatékonyság elérését tûzte ki célul, ill. a korábbinál jobb minõségû oktatást szeretne megvalósítani iskolájában. Ehhez a kifejezetten szakmai ambícióhoz képest viszonylag kevés az olyan "menedzser" típusú igazgató, aki az oktatás felételeinek a megteremtésére vagy fejlesztésére koncentrálna. Ez természetesen következhet abból is, hogy a szerkezetváltó iskolákban más iskolákhoz viszonyítva kielégítõk a tárgyi feltételek. Az igazgatók vezetõi ambíciói vezetõi ambíciók N % nagyobb hatékonyság elérése 41 58,6 jobb továbbtanulási arányok 21 30,0 tehetséggondozás 13 18,6 az oktatás tartalmi fejleszt 8 11,4
a feltételek biztosítása 8 11,4 a feltételek fejlesztése 5 7,1 a stabilitás megõrzése 4 5,7 az iskolatípus átalakítása 4 5,7 új tagozat bevezetése 1 1,4 esélyegyenlõség biztosítása 3 4,3 terheléscsökkentés 2 2,9 A válaszokból az is látszik, hogy a szerkezetváltó iskolák igazgatóinak többsége már nem törekszik újabb szolgáltatások bevezetésére, ill. az iskola profiljának a további átalakítására. Többségük abban bízik, hogy a szerkezetváltással elérhetõ az oktatás színvonalának emelése, ill. az iskola vonzerejének és népszerûségének a megtartása. Ugyancsak kevés olyan igazgatót találtunk, akinek a szakmai ambíciói között az esélyegyenlõség megteremtése szerepelne, vagyis a szerkezetváltó iskolák igazgatói nem a szociális érzékenységükrõl nevezetesek. És ami még meglepõbb, alig találtunk olyan igazgatót, aki a gyerekek terhelésének a csökkentését tûzte volna ki célul, holott a szerkezetváltó programok nagy része éppen arra hivatkozott, hogy a lineáris tanterv megvalósítása, ill. a tananyag újratanításának a kiküszöbölése a gyerekek tanulmányi terheinek a csökkenésével fog együtt járni. 3. A SZERKEZETVÁLTÓ ISKOLÁK FENNTARTÓI Az általunk vizsgált szerkezetváltó iskolák 80%-ának helyi önkormányzat, 10%- ának megyei önkormányzat 10%-ának pedig egyéb intézmény (pl. felsõoktatási intézmény, egyház, alapítvány) volt a fenntartója 2. megyei önkormányzat 10% Az iskolák fenntartói egyéb 10% helyi önkormányzat 80% 2 Az eredeti mintába ugyan nem válogattunk be egyházi iskolákat, de akadt olyan iskola, amely a mintavételt követõen került egyházi tulajdonba.
Mint már a bevezetõben említettük, a szerkezetváltás bonyolult kérdésének tisztázása érdekében 20 iskola esetében interjút készítettünk a fenntartó önkormányzatoknál. A megkérdezettek valamennyien önkormányzati tisztségviselõk azokon a településeken, ahol a szerkezetváltó iskolák mûködnek. Attól függõen, hogy ki foglalkozik az oktatás kérdéseivel, vannak közöttük polgármesterek, alpolgármesterek, oktatási irodavezetõk és beosztott önkormányzati munkatársak is. Az interjúk 1994 õszén készültek, amikor az önkormányzati választások miatt sok helyen még bizonytalan és kialakulatlan volt a politikai helyzet. Igyekeztünk olyan embereket megkérdezni, akik önkormányzati tisztségviselõként résztvettek az elõzõ ciklus munkájában, tehát pontosan tudták, hogy 1990 és 94 között milyen változások zajlottak le az adott településen az oktatási intézményekben. 3/1. AZ ÖNKORMÁNYZATOK MÛKÖDÉSE Az önkormányzati iskolafenntartásnak a korábbi évekhez képest az a specialitása, hogy igen differenciálttá vált a kép abban a tekintetben, hogy a fenntartók hogyan viszonyulnak az oktatás és az oktatási intézményrendszer kérdéséhez. Igen nagyok a különbségek az önkormányzatok között abban a tekintetben is, hogy a testületek mennyire megosztottak a frakciók ill. az egyes pártok érdekei mentén. Vannak olyan önkormányzatok, ahol a képviselõk döntései következetesen pártérdekeknek megfelelõen születnek, de olyan önkormányzat is akad, ahol többé-kevésbé sikerül az adott település érdekeit a pártérdekek fölé helyezni, és a rivális pártokhoz tartozó képviselõk is támogatják egymást egy-egy fontos döntés megszavazásánál. Az önkormányzati testületek tagjainak politikai elfogultsága a leggyakrabban a személyi kérdésekre vonatkozó döntésekben nyilvánul meg. (Nem ritka, hogy pártállásuk függvényében szavaznak egy-egy iskolaigazgató kinevezése ellen, vagy mellett.) Ehhez hasonlóan megosztják a képviselõtestületeket politikai pártállásuk mentén az egyházi kárpótlásra vonatkozó döntések is. (Az a jellemzõ, hogy a jobboldali, konzervatív pártok képviselõi az egyházi ingatlanok mielõbbi visszaszolgáltatása, a baloldali pártok képviselõi viszont a volt egyházi ingatlanokban mûködõ önkormányzati iskolák megõrzése mellett foglalnak állást.)
Igen nagy különbség van az önkormányzatok között abban a kérdésben is, hogy mekkora gazdasági autonómiát biztosítanak a fenntartásuk alá tartozó intézményeknek. Van olyan önkormányzat, amelyik amellett, hogy biztosítja az iskolák mûködtetését, egyáltalán nem szól bele a pénz felhasználásába, de olyan is van, ahol az iskolaigazgatóknak 50 Ft elköltésérõl is ki kell kérniük az önkormányzati testület véleményét. Az iskolaszerkezet átalakítására vonatkozó döntések viszont minden vizsgált önkormányzatnál a képviselõtestület hatáskörébe tartoznak. Nagy különbségek vannak az önkormányzatok között abban is, hogy mennyire erõs az oktatási lobby, vagyis mennyire jutnak érvényre az oktatási intézmények érdekei egy-egy (fõként finanszírozási) döntéshelyzetben. Az oktatási lobby hatékonysága mint más lobbyk esetében is, attól függ, hogy az önkormányzat nagytekintélyû és magas pozíciójú tagjai (polgármester, alpolgármester, frakcióvezetõk, bizottsági elnökök) mennyire elkötelezettek az oktatás ügyének. Ahol egy-egy tekintélyes pedagógus (vagy iskolaigazgató) vezeti az önkormányzatot, ott az oktatásnak nyert ügye van, az iskolák biztosak lehetnek abban, hogy a költségvetési pénzek elosztásánál nem fognak rosszul járni. És végül különböznek az önkormányzatok abban is, hogy döntéseikben mennyire érvényesül a protekcionizmus, mennyire befolyásolja a pénzek elosztását, hogy az adott intézmények vezetõinek milyen a viszonya a képviselõtestület tekintélyes tagjaihoz. 3/2. AZ OKTATÁSI BIZOTTSÁGOK Az önkormányzati törvény elõírja, hogy ha az önkormányzat két nevelésioktatási intézménynél többet tart fent, létre kell hozni az ágazati döntéseket elõkészítõ ill. döntéshozó oktatási bizottságot. Az önkormányzati oktatási bizottságokat csak az egyszerûség kedvéért nevezzük így, a valóságban ezeknek a bizottságoknak a tevékenysége szélesebb körû. Elnevezésük is nagyon különbözõ (oktatási bizottság, oktatási és kulturális bizottság, humánpolitikai bizottság, stb.), és a legtöbb esetben a humán, ill. a kulturális ügyekkel is foglalkoznak. Ebbõl következõen a bizottságok a kultúra legkülönbözõbb területein dolgozó szakemberekbõl állnak (pedagógusok, mûvelõdési intézmények vezetõi, muzeológusok, levéltárosok, sport-szakértõk, stb.) Néhány településen elõfordult, hogy a kultúra többféle területével foglalkozó "vegyes" bizottságokat egy idõ után több bizottságra vagy albizottságokra bontották fel, mert az volt a tapasztalat, hogy éppen a szakmai kompetencia gyengül, ha a bizottság túlságosan széles profilú.
A törvény elõírása szerint az oktatási bizottságoknak az önkormányzat képviselõibõl és külsõ szakértõkbõl kell állniuk. (A képviselõk számának egy taggal meg kell haladnia az összes tagok 50%-át, és az oktatási bizottságok elnöki funkcióját is egy képviselõ tagnak kell viselnie.) A bizottságok "vegyes" profilja ellenére a tagok többsége a gyakorlatban a pedagógusok közül kerül ki (képzettségükre nézve többnyire még azok a tagok is pedagógusok, akik jelenleg nem ilyen munkakörben dolgoznak). Az oktatási bizottságok pedagógus "túlsúlya" helyenként azzal a veszéllyel jár, hogy pedagógus érdekvédelmi szervezetként kezdenek mûködni, holott az oktatásügyi döntések során a szülõi és a fenntartói érdekeknek is legalább ilyen jelentõs hangsúllyal kellene megjelenniük. Igen gyakori, hogy az oktatási bizottságok külsõ szakembernek az adott település oktatási és kulturális intézményeinek a vezetõit kérik fel. Azokban az esetekben, amikor az oktatási bizottságban viszonylag kevés a pedagógus, ill. a bizottságnak oktatási ügyekben gyenge a kompetenciája, a döntés-elõkészítésekben az átlagosnál nagyobb szerephez jutnak az önkormányzati oktatási osztályok (irodák) szakemberei, akik nemcsak a döntések elõkészítésében vesznek részt, de személyesen is ott ülnek a bizottsági üléseken. Az oktatási bizottságok képviselõ tagjait a legtöbb településen különbözõ pártok képviselõibõl igyekeznek összeállítani, és elõfordul, hogy a külsõ szakemberek felkérése sem nélkülöz politikai szempontokat. Fontos kérdéssé válhat az is, hogy milyen pártállású az oktatási bizottság elnöke. (Találkoztunk olyan oktatási bizottsággal, amely azért vált mûködésképtelenné, mert a bizottság elnöke kormánypárti volt, a polgármester pedig ellenzéki, és ez utóbbi, politikai elfogultsága miatt sorra megvétózta az oktatási bizottság elõterjesztéseit.) Egy-egy településen az oktatás helyzetét jelentõsen befolyásolhatja, hogy milyen képviselõk kerülnek be az oktatási bizottságba. Azokon a helyeken, ahol az oktatási bizottság tekintélyes képviselõ tagokból (pl. frakcióvezetõkbõl) áll, a bizottság az átlagosnál nagyobb jelentõséget, és az oktatásügy az átlagosnál nagyobb fontosságot képes kivívni magának. A kisebb településeken (kisvárosokban) könnyedén megvalósítható, hogy az oktatási bizottságban képviselõ, vagy külsõ tagként valamennyi oktatási intézmény delegáltja helyet kapjon. Ezekben az esetekben a bizottságban zajló viták egyúttal érdekképviseleti fórumot jelentenek az oktatási intézmények számára. A nagyobb településeken azonban gyakran elõfordul, hogy az oktatási bizottságot az oktatás különbözõ ágazatainak egy-egy reprezentánsából állítják össze (van benne az óvodát, az általános iskolát, a középiskolát képviselõ tag). Az intézmények egy része ilyenkor szükségképpen kimarad a bizottsági képviseletbõl, és ezek az intézmények úgy érzik, hogy érdekeik nem kapnak kellõ hangsúlyt az önkormányzati testületek döntéseiben.
A vizsgált szerkezetváltó iskolák felének van közvetlen képviselete a fenntartó önkormányzat valamelyik testületében (a leggyakrabban olymódon, hogy az iskola valamelyik pedagógusa helyi képviselõ). Ez a helyzet az átlagosnál ritkábban (36%) fordul elõ a szerkezetváltó általános iskolákkal. Az átlagosnál gyakoribb viszont (62%) a közvetlen helyi képviselet a kisvárosi iskolák esetében, de pontosan egyforma gyakorisággal fordul elõ a 6 ill. a 8 osztályos gimnáziumokkal. Az oktatási bizottságok a legtöbb helyen fõként döntés-elõkészítõ feladatot látnak el, ill. az a funkciójuk, hogy az önkormányzatok oktatási döntéseinek a szakszerûségét biztosítsák, de van olyan önkormányzat, ahol a testület az oktatási bizottságra döntési hatásköröket is átruházott. Az esetek többségében a képviselõtestületek a döntéseknél az oktatási bizottságokban kialakított álláspontokra hagyatkoznak, abból a megfontolásból, hogy a képviselõk kevésbé kompetensek egy-egy szakmai kérdésben, mint az oktatási bizottság tagjai. Ugyanakkor jó néhány esetben elõfordul az is, hogy a képviselõtestület felülbírálja az oktatási bizottság álláspontját, vagy nem veszi figyelembe a véleményét. Ez a leggyakrabban finanszírozási kérdéseknél (amikor az oktatási bizottságot elfogultnak tartják) és személyi döntések esetén (amikor a képviselõk hajlamosak politikai szempontokat érvényesíteni) fordul elõ. Az irányító munka akkor hatékony, ha az oktatási bizottság a mûvelõdési osztályra (irodára) támaszkodik a döntés-elõkészítésnél, a képviselõtestület pedig az oktatási bizottságra a döntések meghozatalánál. Ha a fenti testületek politikai okokból vagy személyi torzsalkodás folytán bizalmatlanok egymással, akadozik a rendszer mûködése. Feszültségek természetesen akkor is adódnak, ill. vitákra akkor is van alkalom, ha elvileg bizalommal van az oktatási bizottság iránt a képviselõtestület. A feszültségek forrását a legtöbb esetben a szûkös anyagi lehetõségek szolgáltatják. Az oktatási bizottságok elsõsorban az oktatás feltételeinek a javítását szorgalmazzák, míg a képviselõtestületnek a település egyéb problémáinak megoldását is szem elõtt kell tartania. Nem véletlen, hogy a testületi vitákban az oktatási bizottságok leggyakrabban a pénzügyi bizottságok álláspontjával kerülnek szembe Az önkormányzati apparátus közvetítõ szerepet tölt be az oktatási intézmények és az irányítók között. Az irodák továbbítják az intézményekbõl beérkezõ információkat a bizottság és a képviselõ testület felé, és õk informálják a testületekben született döntésekrõl az iskolákat. Ebbõl következõen az adminisztratív apparátus egy sajátos szûrõ funkciót is betölt, az intézmények és az irányítók között, aminek a jelentõsége annál nagyobb, minél több olyan intézmény mûködik a településen, amelynek nincs saját képviselõje a testületekben.
3/3. A HIVATALI APPARÁTUS Az oktatási ügyekkel foglalkozó apparátus az önkormányzati hivatal része, döntési jogköre nincs, információkat gyûjt az iskolákról, és továbbítja problémáikat az önkormányzati testületeknek. Szakmai felügyeletet és ellenõrzést az iskolák fölött nem gyakorolhat ill. szakmai kérdésekbe nem szólhat bele. Az önkormányzatok mellé rendelt apparátus létszámban jóval kisebb a régi tanácsi apparátusoknál. A nagyobb településeken az a gyakorlat, hogy 3-4 fõbõl áll, akik az oktatás egy-egy ágazatáért (óvodák, általános iskolák, középiskolák) felelõsek, a kisebb településeken viszont mindössze 1-2 ember látja el a munkát. Gyakori, hogy az iskolák mellett a többi kulturális és mûvelõdési intézménnyel, ill. a sport és a szociális ügyekkel is csak egyetlen személy foglalkozik. Az apparátusok dolgozói egy kicsit a nemecsek szerepét játszák az önkormányzatokban. Hatalmuk nincs, ill. legfeljebb csak informális, de õk végzik a hivatali aprómunkát, õk az elõkészítõi és a végrehajtói a testületek által hozott döntéseknek. Miután az apparátus mindig kis létszámú, a munkatársak rendszerint túlterheltek, de kétségtelen, hogy ennek fejében az önkormányzatok tisztességesen megfizetik õket. Az oktatást irányító apparátusok tagjainak többsége eredeti képzettségét tekintve pedagógus, aki már a volt tanácsi mûvelõdési osztályon is dolgozott. 1990-ben a legtöbb helyen az volt a gyakorlat, hogy az új önkormányzatok a mûvelõdési osztályok vezetõit ugyan elküldték, de néhány politikailag kevésbé kompromittálódott munkatársat megõriztek az apparátusban már csak azért is, hogy általuk biztosíthassák a szakértelem és az irányítási rutin folytonosságát. Az önkormányzati oktatási apparátus helyzete és személyi összetétele nem független a helyi választásoktól. Ahogy a 90-es választások megrengették a tanácsi apparátust, a négyévenkénti önkormányzati választások után sincs arra semmilyen garancia, hogy az új gyõztesek a korábbi apparátust változatlanul elfogadják. Elõfordul, hogy az önkormányzati hivatal és benne az oktatási apparátus még egy-egy választási cikluson belül sem marad állandó, hanem a minél olcsóbb és hatékonyabb mûködési formát keresve többszöri átszervezésen esik át. Miután a 80-as évekhez képest nemcsak az apparátus létszáma csökkent, de hatásköre is jelentõsen leapadt, az iskolák jelenleg a korábbinál sokkal nagyobb szakmai, gazdasági és szervezeti autonómiát élveznek. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy megnõtt az iskolaigazgatók, ill. a tantestületek önállósága és felelõssége. Az intézményekben gyakorlatilag az történik, amit az iskolavezetés elhatároz, és ebbe a hivatali apparátus nemigen szólhat bele, már csak azért sem, mert gyakran nincs is információja a belsõ helyzetrõl.