Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Doktori Iskola DR. BUDAI BALÁZS BENJÁMIN E-KÖZIGAZGATÁS Axiomatikus megközelítésben Ph.D. doktori értekezés Témavezetı: Dr. Balogh Zsolt György Tanszékvezetı egyetemi docens Pécs, 2008.
Tartalom: E- KÖZIGAZGATÁS AXIOMATIKUS MEGKÖZELÍTÉSBEN BEVEZETÉS 9 Az e-közigazgatás elméletének mind map -je (gondolati térképe) 10 Az e-közigazgatás axiomatikus megközelítése 11 A paradigma-diffúzió technológiai vonatkozása: a modernizáció plattformjai 13 Ez e-közigazgatás tudományos diskurzusa 14 A tudomány manifesztációja 15 egovrtd2020 17 Az e-közigazgatás fogalmának (fogalmainak) háttere 20 Paradigma-diffúziós elmélet 22 Tézisek 23 Megállapítások napjaink modern államának kihívásairól 23 Megállapítások az információs társadalom követelményeirıl az e-közigazgatás tükrében 24 Megállapítások a tudásmendzsment e-közigazgatási alkalmazásáról 27 Megállapítások a minıségbiztosítás e-közigazgatási alkalmazásáról 28 Megállapítások a közigazgatási szerkezetváltás szükségességérıl 29 Megállapítások az e-közigazgatás jogi környezetérıl 30 Megállapítások az e-közigazgatás back office-áról 32 Megállapítások az integrált e-közigazgatási front-office-ról 33 Megállapítások a csúcstechnológiák közigazgatási használatáról 34 Megállapítások az adaptálandó (vagy erısítendı) üzleti eredető módszertanokról 36 Megállapítások az e-közigazgatási buktatóiról 37 ÁLTALÁNOS RÉSZ 39 I. A MODERN, SZOLGÁLTATÓ ÁLLAM ÉS AZ E-KÖZIGAZGATÁS 39 Az állam szerepének, feladatkörének hangsúlyváltozása 39 Az új közmenedzsmenten innen és túl 42 Az NPM ihlette kormányzás értékrendje 43 Az NPM nehézségei 43 A fordított szemlélet 44 A szolgáltató állam felé vezetı út mérföldkövei 46 Online közigazgatás a megjelenés 46 Interaktív közigazgatás a kibontakozás 47 Integrált közigazgatás az összekapcsolódás 47 Szolgáltató állam a bıvülés 47 A szolgáltató állam ismérvei 47 Koncepció 48 Szervezeti kultúra 48 Mőködési modell 49 Technológiai infrastruktúra 50 Átalakítási menetrend 50 Távlatos gondolkodás 50 A szolgáltató állam közigazgatásának funkciói, fıbb szolgáltatásai és szolgáltatási elvei 51 A szolgáltató állam ügyfele 52 2
Akadálymentes szolgáltató állam 52 Az ügyfél elégedettségének követelményei a szolgáltató államban 53 Az e-közigazgatás kialakításának elınyei 54 A kormányzás hatékonyságának javulása hosszútávon 54 Fogyasztó-orientált szolgáltatások kialakítása 55 Fokozottabb gazdasági fejlıdés 55 A közigazgatási reform gyorsulása 55 Az állam és az állampolgárok kapcsolatrendszerének javulása, átfogó társadalmi célok könnyebb elérése 56 Hatékonyabb, nyitottabb helyi igazgatás 56 Az e-közigazatás kialakításának hátráltató tényezıi 57 II. AZ E-KÖZIGAZGATÁS TÁRSADALMI INDOKA : AZ INFORMÁCIÓS TÁRSADALOM 60 Közgazdasági megközelítések 61 Technológiai megközelítések 62 Szociológiai megközelítések 63 Politológiai megközelítések (a közvetlen demokrácia utópiái) 64 Történeti megközelítések 66 Szintetizáló megközelítések 68 Az információs társadalom tényezıi, jellemzıi 70 Az információs társadalom technológiai tényezıi 70 Az információs társadalom szabályozási tényezıi: a konvergencia szerepe 72 Az információs társadalom társadalmi tényezıi 73 Az információs társadalom összetevıinek anomáliái 75 Digitális szakadék, digitális egyenlıtlenség 76 Korosztályi lejtı 77 Akadálytérkép 77 Az információs társadalmi átalakulás mérése: indikátorok 78 Az átbillenési pont 79 Infrastrukturális indexek 80 Szociológiai (kulturális) indexek 82 E-government indexek 84 Kombinált indexek 86 KÜLÖNÖS RÉSZ 93 III. A TUDÁSMENEDZSMENT SZEREPE AZ ELEKTRONIKUS KÖZIGAZGATÁSBAN 93 Miért foglalkozunk ezzel a témával? 93 Mi a tudás? 95 Kommunikációs megközelítések 95 Szociálpszichológiai megközelítések 96 Közgazdasági megközelítések 99 A tudásmenedzsment folyamata, kézenfekvı gyakorlati eszközei, megvalósítása 102 A tudásmenedzsment folyamata 102 Tudásaudit (Knowledge audit) 103 A közigazgatási tudásmenedzsment legfontosabb feladatai 105 Kollektív szellemi alkotótechnikák 106 Tudáshálózatok, tudásterek, tudásközösségek 110 Crowdsourcing 111 3
A tudásmenedzsment hype-görbéje 111 A közigazgatási tudásmenedzsment elsı lépései 113 Bizalom és fokozatosság 115 Várható eredmények 115 Hogyan mérhetjük a szervezeti tudást indikátorok 116 Tanulással összefüggı indikátorok 116 Produktív indikátorok 117 Tudásbázisok a közigazgatásban 117 A közigazgatási adatvagyon tudásalapú újragondolása: a szemantikus web 118 IV. MINİSÉGIRÁNYÍTÁS ÉS TELJESÍTMÉNYMENEDZSMENT AZ ELEKTRONIKUS KÖZIGAZGATÁSBAN 120 Miért foglalkozunk a témával? Miért fontos a minıség? 120 Elégedett ügyfél? 121 Minıségellenırzéstıl a minıségirányításig 122 Benchmarking / Benchlearning és a Minıségi körök 123 A benchlearning folyamat 123 A benchmarking fajtái 124 Minıségi körök 124 Hat Szigma (Six Sigma) minıségfejlesztési rendszer 125 TQM 125 EFQM kiválóság modell 127 CAF modell 127 A CAF célja 127 A CAF módszere 129 Kritériumok 130 A CAF bevezetésével járó eredmények 132 ISO 9001 132 A versenyszférából adaptált megoldások kritikája és az arra adott válaszok 133 A közigazgatási minıségirányítás fejlıdése 134 Közigazgatási minıségirányítás Magyarországon 135 A kezdetektıl a CAF-ig 135 Közigazgatási Ügyfélszolgálati Karta 135 KINCS: Tudásmenedzsment / benchlearning a minıségbiztosításban 136 A minıség elismerése díjmodellek 136 Teljesítménymenedzsment és az elektronikus közigazgatás 137 Lehetséges indikátorok 138 A személyi állomány teljesítményértékelése 138 BSc (Balanced Scorecard)- Kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám-rendszer 139 4
Többet árthatunk, mint használhatunk? 140 V. ÚJ KÖZIGAZGATÁSI SZERKEZET: REGIONALIZMUS ÉS KISTÉRSÉGEK SZEREPE AZ E-KÖZIGAZGATÁS KIALAKÍTÁSÁNÁL 141 A közigazgatási struktúraváltás kényszere és kísérlete 142 Az új közigazgatási szerkezet kialakításának szükségessége 143 A fıhatóságok profiltisztítása 145 A megyék végjátéka 145 A régiók forradalma 146 A települési közigazgatás újraértelmezése - kistérségek 148 Helyi-kistérségi feladatkörök csoportosítása 150 VI. AZ E-KÖZIGAZGATÁS JOGI KÖRNYEZETE 152 Miért foglalkozunk az e-közigazgatás jogi környezetével? 152 Az e-jog mint a az e-közigazgatás megvalósulását is segítı jogterület, vagy keresztülfekvı jogág 154 Dereguláció 156 Markáns EU stratégiák és kapcsolódó jogszabályaik 157 A kezdetek 1993-1999 a remény évei 157 A tervezés idıszaka 1999-2004 Európa és az információs társadalom átértékelése 158 A kijózanodás és realitás idıszaka 2005 163 Két évtized stratégiáinak esszenciája 164 Hazai adaptációk és infokommunikációs jogszabályok 166 Hazai stratégiák 166 A stratégiák jogszabályi végtermékei 168 Az e-közigazgatási stratégiaalkotás szerepe alsóbb szinteken 171 Az elektronikus közigazgatási eljárás hazai szabályozása 172 Az eljárás megindítása 173 Az elektronikus őrlap 174 Az elektronikus aláírás 174 Az elektronikus beadvány érkeztetése 175 Elektronikus úton intézhetı és nem intézhetı cselekmények 175 A hatóság döntése 176 Iratokba való betekintés 177 Tájékoztatás 178 Az elektronikus ügyintézéssel és az elektronikus tájékoztatási szolgáltatással szemben támasztott követelmények 179 Hatósági szolgáltatás 179 Képviselet 179 Üzemzavar 180 Az elektronikus és hagyományos ügyintézés kapcsolata 181 A Ket. módosítása 182 Az új Ket. elektronikus ügyintézést is befolyásoló várható változásai 182 Az elektronikus közszolgáltatásról szóló törvényjavaslat 184 Az illetékfizetés a hazai közigazgatási elektronikus eljárásban 185 Az adatvédelmi kérdések szabályozása a hazai közigazgatási eljárásban 186 5
Az elektronikus aláírás törvényi háttere a hazai közigazgatási eljárásban 190 VII. BACK OFFICE (A HIVATALI MUNKA HÁTTERÉNEK HORIZONTÁLIS ÉS VERTIKÁLIS MEGKÖZELÍTÉSE) 195 A back office helye a (megoldástérkép) 197 Back office folyamatok 197 0-dik kérdés: az ügymenet, vagy másnéven a workflow folyamatszemlélető megközelítése 197 Adatbáziskezelı rendszerek, nyilvántartások 199 VIR / OLAP rendszerek 200 Ügyviteli rendszerek (iktatórendszerek, dokumentumkezelı rendszerek, work-flow követés) 201 A térinformatika szerepe az e-közigazgatásban 210 A közigazgatási térinformatikáról elöljáróban 210 Térinformációt felhasználó területi és települési rendszerek: az e-közigazgatás specifikus térinformatikai lehetıségei 211 Az egységes térinformatika kulcsa az EU-ban: Inspire direktíva 216 Az e-közigazgatási szolgáltatási közmő 216 Interoperabilitás 218 Az interoperabilitás jelentése, indokai 218 Az IDA(bc) program 222 EDI 225 Az interoperabilitás szintjei 227 A nyílt forráskód szerepe a közigazgatásban 228 A nyílt forráskód közigazgatási bevezetésének indokolása 230 Nemzetközi trendek, tendenciák 232 A digitalizáció, mint az e-közigazgatási átállás feltétele 233 Az iratrendezés, digitalizáció lebonyolításában rejlı (rugalmas munkavégzési formában végezhetı) foglalkoztatási lehetıségek tartalma 233 A digitalizált iratok használata, felhasználási lehetıségei a közigazgatásban 235 A digitalizáció modellértékő példája Bátonyterenyei Adatrögzítı Központ (BAK) 236 Azonosítás 237 Azonosítás a közigazgatásban 237 Biometrikus azonosítás 238 A biometrikus azonosítás alkalmazási lehetıségei a közigazgatásban 239 E-kártyák az azonosítás szolgálatában 240 Biztonsági kérdések 242 VIII. FRONT OFFICE MEGOLDÁSOK, AVAGY AZ ÚJ MÉDIA HASZNÁLATA A KÖZIGAZGATÁSBAN 244 CRM 246 Érvek a CRM mellett 247 Contact center Call Center IVR 248 Portál 250 Elıtörténet generációk a közigazgatás weboldalaknál 250 Alapkövetelmények 251 Elérhetıség, alapjellemzık 251 Általános alapfunkciók 252 Portál funkciók 252 6
Az áttekinthetıség biztosítása 253 Funkcióválasztás 253 Tartalom-prioritás 254 Ügyfélkapcsolat 255 W3C WAI ajánlások 256 KIETB 19. számú ajánlása 256 Települési funkciók, településmarketing 257 Intézményi adatközzétételi kötelezettségek és ezek megoldási lehetıségei az új média eszközeivel 258 Rendeletek nyilvánossága 259 Szervezeti, személyzeti adatok 259 Tevékenységre vonatkozó adatok 260 Gazdálkodási adatok 261 E-ügyintézés, mint önálló tematikus egység a hivatali portáloknál 262 Portálszervezés 264 Központi portálok szervezése és karbantartása 264 Helyi (kistérségi) portálok szervezése és karbantartása 268 WAP SMS 268 DiTV 269 IX. CSÚCSTECHNOLÓGIA A KÖZIGAZGATÁSBAN 270 Miért indokolt a csúcstechnológia alkalmazása a közigazgatásban? 270 Stratégiai tényezık 271 M-közigazgatás (M-gov) 272 A mobil közigazgatás determinánsai 272 A mobil közigazgatás mobiltelefonos szolgáltatásainak jelene és fejlıdési lehetıségei 279 Helyzettudatosságra épülı technológiák és szolgáltatások a közigazgatásban 285 GPS 286 MPS - LBS 287 Helyzettudatosságra épülı alkalmazások és hasznosítási lehetıségek a közigazgatásban 289 A helyzettudatosság jövıje és lehetıségei 291 T-közigazgatás (T-gov) 293 A digitális televíziózásban rejlı közigazgatási lehetıségek 294 X. ATIPIKUS MEGOLDÁSOK, ADAPTÁLANDÓ ÜZLETI MÓDSZERTANOK ÉS KÖZMENEDZSMENT ESZKÖZÖK AZ E-KÖZIGAZGATÁSBAN 295 WorkOut 296 BPR 296 BPR-modell (szintézis) 297 Outsourcing 298 A kiszervezés elınyei egy konkrét alkalmazási területen keresztül 300 ASP Alkalmazásszolgáltató Központok 301 ASP konstrukció 301 Az ASP kiépülése 302 Az ASP szolgáltatás elınyei 303 Az ASP szolgáltatás veszélyei 304 7
Elektronikus piacterek 305 Elektronikus közbeszerzés 306 Atipikus foglalkoztatás az e-közigazgatásban 307 A rugalmas munkavállalási formák rendszerezése 308 Távmunka 310 Az egyes rugalmas munkavállalási formák elınyei és hátrányai 313 A rugalmas munkavállalási formák alkalmazásának feltételei 315 A rugalmas munkavégzési formák jogszabályi háttere, különös tekintettel a távmunka szabályozására 316 Távmunkában végezhetı e-közigazgatással összefüggı munkakörök 317 Csoportos távmunka végzés 318 IT-mentorálás és ügysegédlet 321 XI. AZ E-KÖZIGAZGATÁS GYENGE PONTJAI 323 Information warfare 324 Adatbiztonsági és adatvédelemi kockázatok 326 Adatvédelmi alapelvek 326 Adatbiztonsági alapelvek 329 Az információkezelés gyakorlati kérdései 331 Redundancia 335 Finanszírozás problémák 335 Immateriális, jövıben hasznosuló javak, katalizátorok a materiális, jelenben hasznosulók helyett 335 Megszorítások 335 Alternatív finanszírozás 335 A képviselet hiánya a végrehajtó hatalomban 336 Intézményrendszer vs. intézményrendszertelenség, politikai kultúra vs. politikai kultúrálatlanság 337 Intézményrendszer vs. Intézményrendszertelenség 337 Politikai kultúra vs. Politikai kultúrálatlanság 338 A jogszabályok szankcionálatlansága leges imperfectae 339 Humán faktor 340 Ügyfél oldal: digitális szakadék, digitális írástudatlanság 340 Szolgáltató oldal: IKT-használat, mőveltség és attitőd 341 Bizalomhiány 344 ZÁRSZÓ 346 IRODALOMJEGYZÉK 347 ÁBRÁK JEGYZÉKE 357 TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE 359 8
Bevezetés Jelen munka egy hét éves kutatási periódus és gyakorlati tapasztalatok alapján készült. Célja kettıs: elsısorban az elektronikus közigazgatás horizontális kutatási területeinek feltérképezése és összefoglalása, alap biztosítása a késıbbi kutatások számára, másodsorban annak bizonyítása, hogy egy új tudományterület alakult ki. Az új minıség a késıbb ismertetett paradigma-diffundálás során jön létre napjainkban, új eszközrendszerrel, új kutatási területekkel, új szabályozási módszerrel, új feltételekkel a régi területek fokozatos átalakulásával. Nem csupán azt kell itt megköszönnöm, hogy jelen íráshoz kik nyújtottak segítséget. Köszönetet kell mondanom azoknak is, akik az elmúlt hét év alatt mellettem voltak, és segítették az e-közigazgatási kutatásokkal kapcsolatos munkámat. Hálával tartozom azoknak is, akik kritikát fogalmaztak meg írásaimmal, vagy azok részeivel kapcsolatban, így tökéletesítve egy-egy ötlet- vagy elmélet-kezdeményt. Külön tisztelet azoknak az elméleti és gyakorlati szakembereknek, akik eleinte elutasították az e-közigazgatás létjogosultságát, majd késıbb revideálták nézeteiket és mellé álltak. Az, hogy ez a munka jelen formában és tartalommal az olvasó elı került, a szerzın kívül Dr. Balogh Zsolt György tanszékvezetı egyetemi docens (Pécsi Tudományegyetem), Dr. Nemes Ferenc tanszékvezetı egyetemi tanár (Szent István Egyetem), Dr. Tózsa István tanszékvezetı fıiskolai tanár (Budapesti Corvinus Egyetem) és Dr. Z. Karvalics László tanszékvezetı egyetemi docens (Szegedi Tudományegyetem) bölcs tanácsainak köszönhetı, melyekért nem lehetek elég hálás. Ezt a munkát párom, Blaskó Anita (1977-2008) tiszteletére és emlékének ajánlom, aki e sorok megjelenése elıtt, hosszantartó, súlyos betegségben húnyt el, fájdalmasan korán. Reménytelenül bízva abban, hogy megbocsát tévedéseimért, azért, hogy tıle is idıt loptam a könyv írásáért Tévedéseimet belátva, egy korszak lezárásaképpen. Budapest, 2008. november a szerzı 9
Az e-közigazgatás elméletének mind map -je (gondolati térképe) 10
Az e-közigazgatás axiomatikus megközelítése Az e-közigazgatás (e-government, e-governance) jól csengı és egyre többet sejtetı kifejezés napjainkban. Valódi tartalmát kevesen látják, hiszen több tudományterületet érintı valóban interdiszciplináris területrıl van szó, melynek egysége, saját módszertana, saját nyelvezete, saját kutatási forrásai egyelıre csak körvonalazódtak. Jelen írással arra teszek kísérletet, hogy összefoglaljam az e-közigazgatás tudományának fontosabb pilléreit, bemutassam a terület bejárásának egy lehetséges módját, ezáltal megértessem a közigazgatási modernizáció fıirányát. Hiszen errıl van szó: a közigazgatás - csak Európában évszázados, máshol évezredes - fejlıdési történetének paradigmaváltásához (paradigma-diffúziójához 1 ) jutottunk el a harmadik évezredben, ahol egészen új sarokpontok jelentkeztek. Az e-közigazgatás hallatán van, aki elıtt egy túlmisztifikált és megfoghatatlan feladathalmazként jelentkezik, melynek eredménye egy automatizált, tehát emberek nélkül mőködı hivatali rém, amire jól rímel napjaink közigazgatási állományának leépítése kényszere is. Van, aki elıtt ez a hívó szó egyenértékő a szent Grállal, hiszen az írások szerint az e-kormányzati (rész)technikák bevezetése után tejjel-mézzel folyó Kánaánná változik a hivatal. Mások feneketlen zsákot látnak benne, amibe tömjük a pénzt, és nem történik semmi. Megint mások csupán szervezési kérdésként fogják fel, azaz a meglévı ügymenetek átszervezését, racionalizálását látják benne, az informatika háttérbe szorításával. Sıt, vannak, akik tagadják létezését. Mindezek csupán egy-egy apró mozzanatát csípik el az e-közigazgatás lényegének. Egy dologban azonban mindenki egyetért: az e-kormányzati térnyerése több irányból érkezı kényszer, így napjaink legnagyobb problémája és lehetısége. Az pedig köztudott, hogy gondjaink nem a problémákból fakadnak, hanem azokból, ahogyan reagálunk rájuk Az e-közigazgatást így sokféle képpen tudjuk megközelíteni. Közigazgatástudományi hagyományok alapján vertikális és horizontális megközelítést egyaránt használhatunk. Míg a vertikális megközelítés az egyes szakigazgatási területekhez és az ott található egyedi megoldásokhoz és módszertanokhoz vezetne, addig a horizontális megközelítések az egész közigazgatást átható jellemzıket veheti vizsgálat alá. Mi ez utóbbit választottuk, hiszen ez alkalmas arra, hogy az e-közigazgatás elméletét, annak minden területére vonatkozó törvényszerőségeit feltárjuk. Ha pedig törvényszerőségeket látunk, akkor magától értetıdıen adódik az axiomatikus megközelítés. Ennek lényege, hogy a feltárt jellemzıket, törvényszerőségeket, törvényeket, megállapításokat (lehetıség szerint axiomákat) egymáshoz illesztve olyan rendszert kapunk, melybıl az e-közigazgatás mőködése és karakterisztikája egyre inkább hézagmentesen leírható. Az megállapítások jelentıs része más tudományterületektıl származik. Ezeket integrálva az e-közigazgatás tudományának feldolgozásához egy minden fejezet elején látható - ábrát hívtam segítségül, mely a segédtudományokat és a terület bejárási irányát mutatja. Az ábrán jól látható, hogy az e-közigazgatás alapvetıen három tudományterület határán jött létre: közigazgatás-tudomány informatika szervezés- vezetéstudomány. Mindhárom pillére egyformán stabil és nélkülözhetetlen, bármelyiket elhagyjuk másik interdiszciplináris területre tévedünk. 1 A fogalom magyarázatát lásd késıbb. 11
A háromszög köré muszáj felírnunk más tudományterületeket is, mint közgazdaságtudomány (hiszen számos olyan módszer van, ami a közigazgatás számára hasznos üzleti modell, pl.: BPR, Workout, ASP megoldások, Reengineering stb., másrészt ma már minden igazgatási döntéshozónak tudnia kell, hogy pl.: mi az a TCO 2 ). Meg kell emlékeznünk szociológia, pszichológia, szociálpszichológia területérıl is (kezdve attól, hogy hogyan formálódik a társadalom, mi, hogyan és miért adja a keresleti oldat az e- közigazgatáshoz, egészen addig, hogy egy portálon hová és hogyan tegyünk szolgáltatásokat, kikre számíthatunk, kibıl milyen reakciókat vált ki egy e-ügyintézési forma. Ne feledkezzünk el a jogról sem (tudjuk, hogy meddig nyújtózkodhatunk, illetve néha meddig kell elérnünk.). Végül, de korántsem utolsó sorban meg kell említeni a pedagógiát, illetve az andragógiát, hiszen az e-közigazgatáshoz (mind szolgáltatói, mind felhasználói oldalon) folyamatos és nagyon komoly oktatási, oktatás-módszertani háttér szükséges. Érdekes tapasztalat, hogy az így kialakult háromszög és a köré írt területek bejárásának meghatározott iránya segíti a megértést. Rájöttünk arra is, hogy az e-közigazgatás egyes szolgáltatásainak kialakítása nagy ciklust követ, ahol a tudományterületek kölcsönhatásai ismétlıdnek. Ezeket a hatásokat és kölcsönhatásokat jelölik az ábrán található nyilak. Ezt követjük mi is, minden fejezet elején sötét háttérrel hangsúlyozva, hogy melyik tudományterület ad domináns elméleti hátteret az adott e-közigazgatási részterületet. 2 TCO: Total Costs of Ownership, a tulajdonlás teljes költsége. Nem elég például egy szoftvert megvásárolni, kifejlesztetni, egyéb költségek is felmerülnek az üzemeltetés során: többek között karbantartás, felügyelet, szerviz, helpdesk stb. A költségvetés tervezésekor ezekkel is számolni kell, ezt azonban sok esetben elfelejtik. 12
Az ilyen interdiszciplináris tudományok sajátossága, hogy a határtudományok képviselıi mindannyian értenek hozzá, így számtalan önjelölt informatikus, közigazgatász, jogász, vagy akár egyszerő vezetı, tanácsadó érti, hogy mi az e-kormányzat. A fenti látomások többnyire a felvázolt háromszög egy-egy oldalának túlhangsúlyozásából, esetleg kívülrıl bekiabálásokból fakadnak, nem beszélve azokról, akik a háromszögnek háttal állnak és tagadják az e-kormányzat létezését. Az igazat megvallva, kevesen vannak, akik valóban értik és látják a lényeget. A lényeg holisztikus jellegő: központi eleme az ország bürokráciájának mőködéséhez szükséges feladatok minél hatékonyabb és eredményesebb ellátása úgy, hogy a gépezet fenntartói (azok, akik a közterhek révén fizetik a közszolgákat) minél kényelmesebben és gondtalanul tudják ügyeiket intézni. Ezt nevezik többhelyütt szolgáltató jellegő közigazgatásnak, néhol még New Public Management-nek. A paradigma-diffúzió technológiai vonatkozása: a modernizáció plattformjai A szolgáltató jelleg egyik legfıbb eleme napjainkban, hogy a közigazgatás (fizikailag is) menjen az ügyfél elé (nem pedig fordítva). A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy azokon a helyeken forduljon elı a közigazgatás, ahol az ügyfél. Az ügyfelek jelentıs része már interneten intézi ügyeit (fıként azért, mert a versenyszféra elkényeztette ıket azzal, hogy szolgáltatásai itt elérhetık). Az Internet csupán egy kommunikációs csatorna O-gov (bár kétség kívül az egyik legnépszerőbb). Azonban nem azonosítható az Internet az e- E-gov közigazgatással. Ehhez kapcsolhatjuk napjaink érdekességét, hogy az e- kormányzat e- M-gov önkormányzat hajlamos a bújócskára. Egyszerően láthatatlan. Fıleg annak T-gov az 54%-nak 3, aki még egész életében nem kapcsolta be a 1.1. ábra: a közigazgatási technológiák viszonya számítógépet. Mi lehet a megoldás? Hogyan tehetjük láthatóvá? Meg kell keresnünk azokat a csatornákat, akár párhuzamosan is, amelyek kisebb-nagyobb foltokban fedik le a társadalmat. Az ilyen ügyintézési formák kanelizálásából alakultak-alakulnak ki az e-közigazgatás egyre népszerőbb irányai, melyek a fentiek szellemében nem alternatív, hanem konjunktív viszonyban kell, hogy álljanak, ha valóban szolgáltató közigazgatást szeretnénk kialakítani. 3 Magyarországra vonatkozó adat, legalább havonta 1-szer internetezık aránya 46%-os, 2008. elsı felében. Forrás: TNS-NRC, 2008. 13
A szakma ma a következı területekben 4 gondolkodik: - E-government, e-governance: Az elektronikus kormányzat győjtıneve, bár sokan redukálják az interneten keresztül történı ügyintézési, ügykezelési formákra. - M-government, m-governance: Mobil technológián alapuló technikák és azok közigazgatási alkalmazásának győjtıneve. - T-government, t-governance: Digitális Televízión alapuló technikák és azok közigazgatási alkalmazásának győjtıneve. - O-government, o-governance: A hagyományos, papír alapú, offline ügyintézés. (Offline, original) Ahogy az ábrán is látható, döntıen és arányaiban offline kormányzati technikák érvényesülnek. Ezen funkciók jelentıs része kerül elektronizálásra, az offline folyamatok napjainkban többnyire - párhuzamos fenntartása mellett. Létrejönnek azonban olyan új funkciók is, melyek offline formában nem léteztek. Hasonlóan az e-government folyamatok jelentıs része létezik mobil formában, viszont vannak kifejezetten mobiltechnológiára álmodott folyamatok is, melyek sem offline sem e- formában nem léteztek eleddig. A Digitális TV-n alapuló megoldások is számos esetben alkotnak metszetet az eddig alkalmazott technikákkal, de új funkciók kialakulása itt is várható. Az ábra további érdekessége, hogy a halmazok idıben és térben változhatnak a technika és a közigazgatási affinitás változásával arányosan. Ahhoz, hogy a fent említett 54%-ot redukáljuk az összes lehetséges formában el kell érnünk az ügyfeleket. Errıl szól az e-közigazgatás. A feladat nem csupán a szakértelem hiánya miatt nehéz, hanem amiatt is, hogy a döntéshozók között nagyon gyakori az ismerethiányból fakadó ellenállás és szkepticizmus. Így pedig nehezen érhetı el valódi információs társadalom. A fenti kifejezések sokak szerint csúsztak át a buzzword-ök kategóriájába, azonban kiemelendı, hogy minden fent ismertetett kifejezés más és más nézıpontból világít rá arra az elektronikus közigazgatásra, melynek tartalma korántsem üres, tartalmatlan, így az azt tükrözı jelzı sem lehet az. Ez e-közigazgatás tudományos diskurzusa A tudományterület alapjainak lerakásakor ha teljességre törekszünk felmerül a kérdés, hogy miért ezek a kérdések fontosak az e-közigazgatásban. Önkényes-e tanulmányunk tematikája? Mit vesz figyelembe és mit nem? Vajon a fejezetek pillérek-e, és ha igen, miért? A válaszokat több oldalról kaphatjuk. A legegyszerőbb bár önigazoló válasz, hogy a modern közigazgatástudomány által érintett területeket integrálva nem nyúlhatunk mellé. A másik relevánsabbnak tőnı válasz, azoknak a tudományos diskurzusoknak az áttekintése, amelyek az elektronikus közigazgatás valamely aspektusával foglalkoznak, annak sikertényezıit vizsgálják. A harmadik az e-közigazgatáshoz főzıdı joganyag (stratégiák, határozatok, törvények, rendeletek stb.) áttekintése, a fıbb csomópontok kiemelésével. A három halmaz közös metszetet ad, ezt a közös metszetet veszi írásunk is alapul. 4 A fogalmi háttérrıl bıvebben a következı fejezetben szólunk. 14
Mint ahogy a jogi környezetet bemutató résznél látni fogjuk, az e-közigazgatási (információs társadalmi) stratégiák majd két évtizede négy csoportról szólnak, eltérı hangsúlyokkal. Elvárásokat fogalmaznak meg: - infrastruktúráról (lásd back office fejezet) - szabályozásról és intézményrendszerrıl (lásd jogi környezetrıl szóló és jelen fejezet) - tartalomról (lásd front office fejezet) - felhasználókról (lásd információs társadalom fejezet) Ezekhez illeszkedik egy a K+F-et érintı csoport, mely horizontálisan fut végig az imént említett csoportokon (lásd tudásmenedzsment fejezet). Ha ezekhez hozzáillesztjük a tudományos diskurzusok témáit (pl.: közigazgatástechnológiai módszertanokat, melyek az e-világban érvényesülnek, társadalmi alapozást, új államelméleteket (pl.: szolgáltató állam) elméleti e-közigazgatási koncepciókat és akár rokon területek (pl.: e-gazdaság) hatásait is, kétség kívül teljes képet kapunk az e- közigazgatás mibenlétérıl. Hogy mindhárom terület kellıen képviselve legyen, el kell gondolkodnunk az egész e-közigazgatással kapcsolatos aggályainkról, mely szintén fejezetet kap (lásd az e-közigazgatás gyenge pontjai c. fejezet). Jól látszik, hogy a fejezeteket két csoportba oszthatjuk. Az e-közigazgatás általános része foglalkozik a makro-környezettel (a tudományterület pozícionálásával, e-közigazgatási koncepciókkal, szolgáltató állammal, információs társadalmi kényszerekkel), míg különös része a mikrokörnyezettel, az e-közigazgatás eszközrendszerével (front office-szal, backoffice-szal, szabályozással, csúcstechnológiával, tudásmenedzsmenttel, minıségirányítással, adaptálandó üzleti megoldásokkal, és támadható, gyenge pontokkal;) A tudomány manifesztációja Egy kialakuló tudományterület tudományos diskurzusának produktumait eleinte nehéz összegyőjteni. A tudományként való intézményesedés segítségére az alábbi források 5 állnak rendelkezésre: - Könyvek, szakirodalmi hagyomány: A nyomtatott szakirodalom egyre terejdelmesebb. Míg a hazai szakirodalom néhány szerzıt (és leíró jellegő munkát) tud felsorakoztatni, addig a külföldi irodalom már számos szintézist, vitát tart számon (lásd az irdalomjegyzéket). - Szakfolyóiratok: a szakfolyóiratok területén ortodox e-közigazgatási profilú folyóirat egyelıre nincs. Azonban mind a nyomtatott sajtó, mind az elektronikus sajtó (elsısorban web) teret szentel a területnek. Az e- közigazgatás elsısoroban igazgatás-szervezési (pl: Localinfo, onkormanyzati.mindentudo.hu), közigazgatási-informatikai (pl.: Jegyzı és Közigazgatás), államigazgatási és jogelméleti folyóiratok (pl.: Magyar Közigazgatás), részeként jelenik meg. A webes sajtó már színesebb. Köszönhetıen részben tematikus mellékleteknek (pl.: Computerworld, Hwsw, Sg;), hírleveleknek (pl: dgonline www.dgsociety.org), győjtıportáloknak (pl.: epractice.eu, magyarorszag.hu, e- kormanyzat.lap.hu, e-onkormanyzat.lap.hu;) - Konferenciák, workshopok: Magyarországon havi 1-2 e-közigazgatással összefüggı nagyobb konferencia van, míg csupán az Európai Unió területén szinte folyamatosak az egymást váltó konferenciák. A hazai 5 Könyvünk is ezeket hívta segítségül. 15
konferenciák ritka kivételektıl eltekintve nem lépnek túl a matchmaking és lobbizás területén: elsısorban üzleti célzatúak. Valódi kérdések elvétve kerülnek elı. A hazai workshopoknál azonban számos érdemi szakmai vita terítékre kerül (pl.: Magyar Zoltán E-közigazgatástudományi Egyesület, E-government Alapítvány, M-közigazgatási Információs Egyesület, ITTK, MTA-Filozófiai Kutatóintézet, Pécsi Tudományegyetem Iformatikai és Kommunikációs Jogi Kutatóintézet, stb.) A nemzetközi konferenciáknál a tudományos kérdések valódi diszkussziója sőrőn kerül terítékre (pl.: International EGOV conference, egov Day DEXA, Hawaii International Conference on System Sciences HICSS, Strategic Workshops - Shaping future EU-NSF collaborations in Information Technologies stb. ). - Egyetemi képzések, curriculumok, doktori programok: az egyetemi képzések területén hazánk e-közigazgatási képzése fellendülıben van. Az igazgatásszervezési alap- és mesterképzések tematikájában kötelezı tárgyként szerepel (pl: Corvinus Egyetem Közigazgatástudományi Kar), míg közigazgatási és közszolgálati tárgyakat oktató felsıoktatási intézmények legalább ajánlott irodalomként illesztik az e-közigazgatásról szóló opuszokat (pl.: Pécsi Tudományegyetem Közgazdaságtudományi és Jogi Karai, Debreceni Egyetem Jogi Kar, Miskolci Egyetem Jogi-, Gépészmérnöki és Informatikai Karok, Corvinus Egyetem Közgazdaságtudományi Kar, Eszterházy Károly Fıiskola Gazdasági és Menedzsment Szak, Károly Róbert Fıiskola stb.). A tudományt gazdagítják az idıszakosan mőködı önképzı egységek, TDK-k. A képzések során az üzleti szféra gyakorlati tapasztalatai (akár az cégek által delegált oktatók személyén kereszütl is) is gyakran beépülnek a curriculumba. A tudomány így gyakorlati visszajelzést is kap. A képzés legmagasabb fokozatát, a doktori képzést szintén megérintette már hazákban is az e-közigazgatás szelleme. Több egyetem jogi- és közigazgatási doktori iskolája (pl.: Pécsi Tudományegyetem, Corvinus Egyetem Közgazdaságtudományi Kar) vett szárnyai alá e-közigazgatást (vagy annak egyes vetületeit) kutató doktoranduszokat. Kifejezetten e-közigazgatási profilú doktori iskola, alapés mesterképzés 6 egyelıre azonban nincs Magyarországon. Nem úgy nemzetközi területeken, ahol mindháromból találunk jó példákat. - A gyakorlat visszajelzései: Az elmélet gyakorlati alkalmazásának visszajelzései szintén idomítják a földtıl néha elszakadó teóriákat. Mind a közigazgatási intézmények (pl: közigazgatási hivatalok), pilot-ot gesztoráló hivatalok, mind nagyobb érdekképviseleti szervek (pl.: ITOSZ, TOOSZ, MJVSZ stb.) gyakran csatolják vissza a sokszor elméletbıl építkezı szabályozások kritikáját. - Kutatási irányok: Az e-közigazgatás tudományának profilját évekre meghatározza, hogy a tudomány mely vonatkozásának kutatását finanszírozzák meg a nemzeti és nemzetközi szervezetek. Két kiemelkedı forrás az NSF (National Science Foundation 7 ), mely 1950-óta szabja meg az amerikai kutatások irányát, jelentıs támogatásokkal, valamint az EU keretprogramjai által finanszírozott kutatások. A következı fejezetben ez utóbbi meghatározó kutatási projektet-keretet mutatjuk be. 6 E-közigazgatási szakirány akkreditálása azonban folyamatban van. 7 www.nsf.gov utolsó letöltés: 2008.10.01. 16
egovrtd2020 8 Az európai tudományos diskurzus fıvonalát 2007-óta egy szupranacionális löket adja. Az Európai Bizottság hatodik keretprogramja (FP6) közel fél millió eurós költségvetéssel indította útjára az egovrtd2020 programot 9, mely megpróbálja az e-közigazgatás aktuális kérdéseit és kutatási irányait körülhatárolni. Céljai között szerepelt az e-közigazgatással összefüggı paradigmák konszolidációja, a multidiszciplináris megközelítéseket felváltó holisztikus e-közigazgatási megközelítés kialakítása, az elkövetkezendı évek lehetséges e-közigazgatási forgatókönyveinek, és az ehhez szükséges kutatások meghatározása. A kutatás és az azt segítı nemzetközi workshopok legfıbb eredménye, hogy az e- közigazgatás kialakulásának kritikus tényezıit (forró pontjait) összegyőjtve, és azokat rendezve, három dimenzió (környezet, bizalmi tıke és a kormányzat beavatkozási politikája) mentén 8 forgatókönyvet dolgozott ki, melyekben a kutatás-fejlesztés más-más értelmet nyer. 1.2. ábra: dimenziók és forgatókönyvek az e-közigazgatás megvalósulásának vonatkozásában (Forrás: egovrtd2020.org) A tengelyek (dimenziók) szélsıértékei: - A környezet esetében a gazdasági konjunktúra és a gazdasági recesszió. - A bizalmi tıke esetében a bizalom, a kooperációs hajlandóság, a részvételi szándék megléte, vagy nemléte - A kormányzat beavatkozási politikájánál a visszahúzódó, kizárólag a fı tevékenységekre (a core-business-re) fókuszáló kormányzattól, a minden tevékenységet ellátni kívánó (all-inclusive) kormányzatig. 8 A fejezet Codagnone., C. Wimmer, M.A., szerk.. Roadmapping egovernment Research Visions and Measures towards Innovative Governments in 2020. egovrtd2020 Project Consortium, 2007 munkája alapján készült. 9 A kezdeményezés webhelye: http://www.egovrtd2020.org utolsó letöltés: 2008.10.01. 17
A három dimenzió szélsıértékeit kombinálva 8 e-közigazgatási forgatókönyvet kapunk I. A FINOMHANGOLÁSOK KORMÁNYZATA Környezet: Attitőd a kormányzat felé: Fókusz: KONJUNKTÚRA BIZALOM CSAK A Fİ TEVÉKENYSÉGEKRE Jellemzık: A kormányzat minden állampolgárt felkaroló, segítı, transzparens, de bizonyos korlátok közé szorított politikát folytat, mely találkozik az állampolgárok támogatásával. II. INDIVIDUÁLIS TÁRSADALOM Környezet: Attitőd a kormányzat felé: Fókusz: KONJUNKTÚRA BIZALMATLANSÁG CSAK A Fİ TEVÉKENYSÉGEKRE Jellemzık: Az egyre inkább atomizálódó társadalomban az emberek alapvetıen önmagukra számíthatnak, saját lehetıségeiket kiteljesítésére és szociális biztonságuk maximalizálására törekednek. Miután a politika iránti érdeklıdés alacsony, a személyes felelısség kerül elıtérbe, az állam csak a legalapvetıbb szolgáltatásokat látja el. Mivel a gazdasági, piaci környezet nagyon stabil, a közigazgatástól csak minimális kompenzációt, kiegészítı szolgáltatásokat várnak el. III. MINDENT ÁTÖLELİ KORMÁNYZAT Környezet: Attitőd a kormányzat felé: Fókusz: KONJUNKTÚRA BIZALOM ALL INCLUSIVE Jellemzık: A kormányzati tevékenység széles területet ölel fel, ami az állampolgárok közigazgatással szembeni magas szintû bizalmának köszönhetõ. Az államapparátus elsõsorban a hatékonyság jegyében cselekszik a közjóért. A fejlesztések az egyénre szabott szolgáltatásokat és a közösségi részvételt erısítı civil szolgáltatásokat támogatják. 18
IV. PRÓBÁLKOZÓ (TECHNOKRATA) KORMÁNYZAT Környezet: Attitőd a kormányzat felé: Fókusz: KONJUNKTÚRA BIZALMATLANSÁG ALL INCLUSIVE Jellemzık: Az életminıség javítása irányában tett kormányzati lépések ellenére alacsony a bizalmi tıke a közigazgatással szemben. A technokrata kormányzat elképzelése és a társadalom akarata között mély szakadék húzódik, ami arra vezethetı vissza, hogy elmaradt a részvételre ösztönzı intézmények modernizációja. V. ÁTMENETI KORMÁNYZAT Környezet: Attitőd a kormányzat felé: Fókusz: RECESSZIÓ BIZALMATLANSÁG ALL INCLUSIVE Jellemzık: A nagymértékben polarizált világban, ahol az erıforrások feletti uralomért folyik a verseny, a kormányzat kiterjedt feladatellátással igyekszik megfelelni. A gazdaságitársadalmi tendenciák erısítik az egyéni felelısséget, a csökkenı bizalmi szint mellett a társadalom egyre inkább öngondoskodóvá válik. A legtöbb hagyományos közszolgáltatást üzleti szervezetek nyújtják erıs kormányzati felügyelet alatt. A kormányzati bizalmatlanság az önkormányzati megoldásokat erısíti fel. VI. ESETLEGES POLITIKÁK Környezet: Attitőd a kormányzat felé: Fókusz: RECESSZIÓ BIZALMATLANSÁG CSAK A Fİ TEVÉKENYSÉGEKRE Jellemzık: Szők cselekvési területtel rendelkezı, a bizalmatlanság légkörében tevékenykedı kormányzat. Az individualizálódó társadalomra nagyfokú (kétpólusú) megosztottság jellemzı az IKT-eszközök hasznának megítélésével kapcsolatban: míg a fiatal, magasabb iskolai végzettséggel rendelkezık elfogadják, hogy ezek az eszközök segítik a hatékonyabb közigazgatás kialakítását, addig az idısebb generáció mindezt nem érti meg, mivel a gyorsan változó környezetben ık inkább a biztonságot igénylik. A kormányzat az infokommunikáció eszköztárát elsısorban a hatékonyság és eredményesség elérésére fordítja. VII. SZOCIÁLIS ÁLLAM Környezet: Attitőd a kormányzat felé: Fókusz: RECESSZIÓ BIZALOM ALL INCLUSIVE Jellemzık: A gyors demográfiai változások (bevándorlás, elöregedés, etnikai és vallási nyomás, jóléti egyenlıtlenségek) kihívásaira az új technológiai eszközöket magas szinten alkalmazó, gondoskodó állam válaszol. A kormányzat a szolgáltatások széles körével próbálja enyhíteni, ellenırzése alatt tartani a kedvezıtlen környezeti hatásokat, magas szintő biztonsági követelményeket szem elıtt tartva. 19
VIII. FELHATALMAZÓ ÁLLAM Környezet: Attitőd a kormányzat felé: Fókusz: RECESSZIÓ BIZALOM CSAK A Fİ TEVÉKENYSÉGEKRE Jellemzık: Az államot gyors változások (gazdasági-, társadalmi nyomások, folyamatos terrorizmus stb.) szorítják, hogy csak a fı tevékenységekre fókuszáljon. Az állam delegálja feladatait az állampolgároknak, így az öngondoskodás kerül egyre inkább elıtérbe. Ennek következtében a közigazgatás már csak a legalapvetıbb feladatainak ellátásra vállalkozik. A társadalomra nagyfokú megosztottság jellemzı. A fenti forgatókönyvek eltérı eszközöket és módszertant igényelnek. A megoldásokat nem is mindig látjuk, azonban a kérdések megfogalmazásával már közelebb jutunk a megoldásokhoz. (E sorok szerzıje az egovrtd2020 dokumentumát a kérdésfeltevésekért, a kutatási területek körvonalazásáért tartja igazán fontosnak.) Szintén forgatókönyvekkel számol Z. Karvalics László, aki a konjunktúra és a politikai kultúra függvényében állapítja meg saját szcenárióit. A két módszertan azonban eltérı célzattal készült. Míg a most bemutatott az eltérı környezetre eltérı eszköztárat javasol, addig Z. Karvalics elmélete veszélyeket jelez, egyúttal felhívja a figyelmet a politikai kultúra hiányának e-közigazgatást veszélyeztetı hatására 10. Az e-közigazgatás fogalmának (fogalmainak) háttere A tudomány és a gyakorlati szakemberek számos elnevezéssel illetik a paradigmadiffuzió alatt és után álló közigazgatási ideált. Eltekintve a paradigma-diffúzió státuszától - annak átmeneti vagy befejezett jellegétıl a következı kifejezéseket ismerjük elektronikus közigazgatásra, vagy annak részterületére: E-government Az elektronikus közigazgatás általános elnevezése. Tág értelemben alá értendı az egész államigazgatás eszközrendszere is, annak ellenére, hogy eredetileg csak a központi igazgatás eszközrendszerét takarta. Az OECD meghatározása szerint 11 az infokommunikációs technológia (IKT) csatasorba állítása a jobb kormányzat érdekében, ahol a hangsúly a közigazgatási modernizáción van. Az e-közigazgatás kialakításához a kormányzat valamennyi intézményének és szintjének együttes, összehangolt erıfeszítésére van szükség. Az eredményességhez az IKT csupán eszköz. Saját definíciónk szerint: a közszféra kapcsolatrendszerének tudás alapú átalakítását és racionalizált, szolgáltató jellegő újraszervezését jelenti, az infokommunikációs technológiai alkalmazások közmőszerő használata révén. E-governance E-kormányzás Az e-közigazgatás eszközrendszerének használatát jelenti. A-government Automatikus, automatizált kormányzat. Az informatikában rejlı 10 Ismertetését ezért tesszük meg az e-közigazgatás gyenge pontjait enumeráló fejezetnél. 11 Bogóné dr. Jehoda, R., Az OECD véleménye a magyar e-kormányzatról, Jegyzı és Közigazgatás, 6(2006) 20