Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR NEMZETKÖZI KOMMUNIKÁCIÓ SZAK Nappali tagozat Európai üzleti tanulmányok szakirány A KÖZÖS AGRÁRPOLITIKA REFORMJA KÉSZÍTETTE Németh Rita Budapest, 2004. május 5.
Tartalomjegyzék 1. Bevezetés 4 1.1 Előzmények és háttér... 7 1.2 A KAP eredeti modelljehiba! A könyvjelző nem létezik... 9 1.2.1 Az EMOGA... 10 2. Az 1992-es reform Hiba! A könyvjelző nem létezik. 2.1 A reform céljai... 11 2.1.2 A reform alapvető elemei... 12 2.2 Az Uruguayi Forduló témakörei és eredményei... 15 2.2.1 Belső támogatások... 15 2.2.2. Exportpiaci verseny 16 2.2.3. Piacrajutás... 16 2.3 Az 1992. évi reform hatásai... 17 2.3.1 Mezőgazdasági árak... 17 2.3.2. Agrimonetáris fejlemények... 18 2.3.3. Mezőgazdasági termelés... 19 2.3.4. Piaci egyensúly... 19 2.3.5. Mezőgazdasági jövedelmek... 20 2.3.6. Költségvetési kiadások... 20 2.4. A reform korlátai... 24 3. A KAP reformfolyamat újabb szakasza 24 3.1. KAP-reform megközelítések... 25 4. Az Agenda 2000 reformcsomag kiváltó okai, előzményei Hiba! A könyvjelző nem létezik.6 4.1. Az Agenda 2000 eredeti javaslata... 26 4.2. Az 1999-es reform céljai... 28 4.3. Az 1999-es reform eszközei... 31 4.3.1. Az intézményi árak szabályozása 31 4.3.2. Mennyiségi szabályozás... 32 4.3.3. A vidékfejlesztés eszköze... 32 4.3.4. LEADER+, az új közösségi vidékfejlesztési kezdeményezés... 33 4.3.5 Környezetvédelem... 33 4.3.6. A közösségi erdők védelme... 35 4.3.7. A nyomonkövethetőség javítása... 35 4.3.8. Biomezőgazdaság... 35 4.3.9. Élelmiszerbiztonság és élelmiszerminőség... 36 4.3.10. Szociális egyensúly... 36 4.4. Költségvetés 2000-2006... 37 4.4.1. A jövedelemtámogatások egyensúlya... 39 2
5. Piaci rendtarátok 39 5.1. Mezőgazdasági kultúrnövények... 39 5.2. Marhahús ágazat... 40 5.3. Tejágazat... 42 6. A KAP 1999-es reformjának értékelése 43 6.1 A milleniumi WTO-forduló... 43 6.1.1 Belső támogatások Hiba! A könyvjelző nem létezik.4 6.1.2. Exportpiaci verseny Hiba! A könyvjelző nem létezik.5 6.1.3. Piacrajutás Hiba! A könyvjelző nem létezik.5 6.2. A Dohai WTO forduló... 45 6.3. Az 1999-es roform értékelése... 46 6.4. Főbb következmények... 46 7. Félidős felülvizsgálat (Mid term review)... 49 7.1. Konkrét javaslatok... 49 7.2. A brüsszeli csúcs... 51 8. A 2003. évi KAP reform 52 8.1. Az Európai Bizottság eredeti javaslata... 52 8.2. A reformcsomag legfontosabb elemei... 52 8.2.1. Összevont gazdaság-támogatási rendszer... 52 8.2.2. Decoupling a közvetlen kifizetések leválasztása a termeléstől Hiba! A könyvjelző nem létezik.5 8.2.3. A közvetlen kifizetések csökkentése (moduláció), a kifizetés rendszere és a degresszivitás... 56 8.3. Vidékfejlesztés... 57 8.4. A gazdák jövedelme Hiba! A könyvjelző nem létezik.8 8.5. Költségvetés... 58 8.6. A termékpálya szabályozásokat érintő változtatások... 58 8.6.1. A növényi termékek esetében... 58 8.6.2. A tej- és tejtermékek esetében... 59 8.6.3. Marhaszektor... 60 8.7 Az új tagországokra vonatkozó speciális szabályok... 60 9. A 2003. évi agrárreform értékelése... 60 10. Tagállami fogadtatás - a javaslatok felpuhulása... 62 Összegzés... 64 Irodalomjegyzék... 66 Appendix... 68 3
4
Bevezetés A Közös Agrárpolitika az EU egyik legrégibb közös politikája, ami nagy mértékben meghatározza az Unió valamint az Unión kívüli országok helyzetét. A KAP az évek során szükségszerű fejlődésen és reformokon ment keresztül. A krízisek és a sok kritika ellenére is figyelemre méltó sikert ért el. Segítségével az EU mezőgazdasága - különösen a kedvezőtlen adottságú térségekben - fejlődésnek indulhatott és nagyobb termelékenységet érhetett el. A farmok modernizálása többek között a gépesítettség, a műtrágyahasználat, az állati takarmányozás fejlődéséhez vezetett. Javult a fajták genetikai teljesítőképessége és a termesztéstechnológia. 1962-ben a Közösség élelmiszerszükségletének csupán 80%-át tudta megtermelni. Ez az arány napjainkra egyes termékek esetén akár 120 %-ra is emelkedett. A termelés növekedése az élelmiszeripar minőségi javulásához és volumenének növekedéséhez vezetett, a harmadik országokkal folytatott kereskedelem fellendült. Napjainkban az EU a mezőgazdasági termékek második legnagyobb exportőrének számít, miközben továbbra is a legnagyobb importőr maradt. A fogyasztók ellátása nagy változásokon ment keresztül. Az élelmiszerszükséglet biztosítása mellett a piaci árak is stabilizálódtak. Mindezek ellenére a KAP valamelyest a saját sikerének áldozata lett, és az idő előrehaladtával számos problémával kellett szembenéznie: feleslegek keletkezése, növekvő költségvetés, és folyamatosan gondot okoznak az egyre növekvő számú tagállamok mezőgazdaságának különbségei is. A KAP - az első olyan politika, mely Európa nagy részét áthatja, és amely a közös politikák közül a legfejlettebb - a közös Európa felépítésének egyik jelentős eszköze. A mezőgazdaság vitathatatlanul az a gazdasági szektor, ahol az integráció az egyik legjelentősebb változásokat idézte elő. A politika sikerének legfontosabb kitétele az, hogy valóban sikerül-e a közös piac feltételeinek megteremtése, meg valósítható-e az: egységes piac a vámkorlátok 5
felszámolása, egészségügyi szabályok és technikai normák egységesítése, az egységes árak- a szabályozó mechanizmus létrehozása, a Közösségből származó termékek előnyben részesítése vásárláskor, valamint a pénzügyi szolidaritás - a források elosztása nem a tagállami hozzájárulás alapján történik, hanem a felmerülő közös kiadások alapján. A KAP egy ideig lehetővé tette, hogy egész éven át elérhető áron biztosítsanak minőségi árukat a fogyasztók részére. Elősegítette a termelési eszközök modernizálását, a termelékenység fokozását szektoronként 2-4-szeresére úgy, hogy közben az emberi munkaerőigény felére vagy harmadára csökkent. A hetvenes-nyolcvanas években több szektorban túltermelés lett (tejből, borból, gabonából, marhahúsból) amit a piac nem volt képes felszívni, így a raktározás egyre jobban sújtotta a közös költségvetést. Főleg a túltermelés okozta a legtöbb problémát a mezőgazdaságban, ennek a megoldása volt a legsürgetőbb. Így 1972-ben először is megvalósult a szerkezetváltás, aminek a célja, hogy a gazdáknak segítsenek alkalmazkodni az új piaci helyzethez: ez alatt értendő a farmok felszereltségének javítása, a munkások képzése, a tevékenységek felfüggesztésének ösztönzése. A következő lépés 1984-ben történt a feleslegek eltüntetését tűzte ki célul: a túltermelést a termelhető mennyiség meghatározásával szabályozták: tejtermékkvóták meghatározása a termelési jog megadásával, "garantált maximális mennyiség" bevezetése, amely megengedi ugyan a kvóta túllépését, de ezért adóval kell fizetni. A mezőgazdasági kiadások szabályozása 1988-ban valósult meg (árgaranciák, mennyiségi szabályozások). A mezőgazdasági kifizetések újraelosztására 1992-ben került sor, a mezőgazdasági árak támogatásának rendszeréről áttértek a mezőgazdasági jövedelmek támogatásának rendszerére. Másik fontos eleme ennek a reformnak a környezetvédelem és a vidékfejlesztés (termőföldek erdősítése, turizmus fellendítése). Igazából ez a reformcsomag indította el azt a mai nap is tartó folyamatot, ami a KAP átalakítását, illetve versenyképességének megőrzését tűzte ki célul, ez volt az első jelentős átalakítás. A közös agrárpolitika 1999 márciusában elfogadott reformja, szemben az előző reformokkal, megelőző jelleggel került az Agenda 2000 pénzügyi keretébe: azért, hogy a jövő kihívásaival (a piac strukturális egyensúlyának felborulásával, a 15 új tagállam csatlakozásával, és a WTO újabb, mezőgazdaságot érintő, liberalizáló rendelkezéseivel) minél felkészültebben tudjon szembenézni az Unió. Az Agenda 2000-ben meghatározásra került a vidékfejlesztés és az 6
állat- és növény-egészségügyi rendelkezések költségeinek plafonértéke. Valamint nem rég zárult le az úgy nevezett mid-term review, ahol szintén átértékelték az Agenda 2000 által bevezetett reformokat. Dolgozatom fő célkitűzése az egyes reformfolyamatok illetve reformcsomagok intézkedéseinek valamint hatásainak bemutatása, elemzése, hogyan és milyen kihatással volt ez a Közös Agrárpolitika működésére. Milyen céljai valamint eszközei voltak a reformoknak. Szeretném végig vezetni azt a folyamatot, ahogy a Közös Agrárpolitika elérkezett arra a szintre ahol ma áll, hogy ehhez milyen reformintézkedések jöttek létre. A dolgozaton keresztül végig fogom vezetni, az egyes lépéseket, ami a KAP reform keretében történt. Megnézem, milyen belső tényezők kényszeríttették ki az agrárpolitika reformját, valamint megvizsgálom, mennyiben befolyásolta a reformfolyamatot a világpiaci helyzet, a GATT/WTO fordulók és ez milyen hatással volt az agrárreformra. Természetesen a megmaradt hiányosságokra is rá fogok világítani, valamint megpróbálom bemutatni a midterm review fogadtatását az egyes tagállamokban. 7
1.1 Előzmények és háttér Az agrárpolitika az EU-nak a leginkább központosított, valamint a legrégebbi közös politikája. A II. világháborút követően felmerült az egységes Európa létrehozásának szándéka. A különféle gazdasági együttműködés látszott a legjobb megoldásnak. A hat alapító tagállam - melyek abban az időben nagy nehézségek árán küzdöttek meg a súlyos élelmiszerhiány okozta gondokkal, és amelyekben a mezőgazdaság jelentős ágazatnak számított elhatározta, hogy közös élelmiszerellátást biztosít. Az 1957. márciusában aláírt Római Szerződés mondta ki az Európai Gazdasági Közösség létrehozását, amely keretein belül a Közös Agrárpolitika kialakításainak irányvonalai is kirajzolódtak. A Római Szerződés 33. cikkelye határozza meg a KAP elsődleges céljait. Ezek: A mezőgazdasági termelés növelése főként technikai fejlesztések által, így biztosítva a termelési tényezők, főleg a munkaerő optimális felhasználását A mezőgazdasági termelésből élők életszínvonalának szintentartása, valamint annak növelése A piacok stabilizálása A fogyasztók igényeinek kielégítése és a piaci termelők elérhetősége, Az árak optimalizálása - garantált minőségű, megfizethető árú élelmiszerek termelése 1960. decembere és 1962. januárja között az Unió 1 nagy fejlődésen ment keresztül. A célok elérése érdekében az EK szerződés 34. cikkelyében létrehozták a Közös Piaci Szervezeteket (Common organisation of the agricultural markets COM) ill. a különböző termelési szektorok szabályozási rendszerét. A főbb mezőgazdasági termékekhez kötődő piacszabályozás ezeken keresztül történt. Eleinte ez a Közösség mezőgazdasági termelésének valamivel több, mint felét fedte le. Később kiterjesztették az összes ágazatra. Napjainkban a burgonyaágazatot és a szeszipart leszámítva minden szektort átfognak. A szerepük az, hogy az érintett termék sajátosságaihoz igazodó piaci szabályozást nyújtsanak. 1 Az egész dolgozatomban az Unió megnevezést fogom használni akkor is, amikor még Európai Közösségről van szó 8
1958. júliusában a Stresai konferencián meghatározták a KAP főbb alapelveit. Ezek pedig az egységes piac, a közösségi preferencia és a pénzügyi szolidaritás voltak. Stresaban Sicco Mansholt, a Bizottság mezőgazdaságért felelős alelnöke konferenciát hívott össze a Bizottság, a kormányok, valamint a gazdák képviselői közt. A központi témakörök a következők voltak: Egységes piac létrehozása: ez a mezőgazdasági termékek szabad áramlását tűzte ki célul az Európai Unió területén belül Közösségi preferencia: ez azt jelenti, hogy az EU-ból származó termékek preferenciát élveznek az importált árukkal szemben. Ez a javaslat védte a közösségi termékeket a harmadik országokból származó, alacsony piaci áron beszerezhető termékekkel szemben. Pénzügyi szolidaritás: a KAP fenntartásának költségei a Közösség költségvetését terhelték Az 1968-as Mansholt Terv radikális reformokat tűzött ki célul, köztük a gazdák létszámának csökkentését. Cél volt 1970 és 1980 között a gazdák számának ötmillióval való csökkentése, ugyanebben az időszakban a termőföldek területének csökkenését is ötmillió hektárra tűzték ki (ez kb. a termőterület 5%-os csökkentését jelentette volna). A Tervben szerepelt még a mezőgazdasági szubvenciók csökkentése és a strukturális politikák fejlesztése, aminek célja a kistermelők helyzetének javítása volt. És mivel a tejtermelés területén is jelentős volt a túltermelés, cél volt 3 millió tehén levágása és inkább a marhahús termelés irányába való elmozdulás. A Tervben törekedtek a termelékenységet fokozására. Cél volt az agrártermelés addigi tetemes költségeinek csökkentése, valamint a családi munkaerővel dolgozó és kellően gépesített, intenzív farmrendszer kiépítése. Az önellátásra és piaci versenyre képtelen kisbirtokokat felszámolták. A támogatás egységét a farm képezte, amiket területenként szelektált fejlesztési programokkal segítettek, valamint a bankok által nyújtott hitelek átvállalásával is támogattak. A Mansholt tervet végül is 1972-ben fogadta el a Bizottság, és a költségeket az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA) fedezte. 9
1.2 A KAP eredeti modellje A mezőgazdaság termelékenységének fokozása rövidesen kézzel fogható eredményeket mutatott: bizonyos ágazatokban nemsokára termelési feleslegek jelentkeztek. A feleslegek termelése által kiváltott első reakció a kínálat mennyiségi korlátozása volt. A rendszer, amelynek politikai alapját a francia-német együttműködés képezte a gyakorlatban működőképesnek bizonyult. Sőt a KAP bevezetését követően az európai mezőgazdaság látványos fejlődése valósult meg. Ám egyidejűleg lappangó feszültségek halmozódtak fel. Azok az 1970-es évek második felétől egyre inkább nyíltan felszínre kerültek. Az 1980-as évek elejétől a KAP eredeti modellje krízisbe került. A mechanizmus beavatkozásai eredetileg a határokra koncentrálódtak. A belső piacon intenzív piaci versenyt céloztak meg. A magas árak révén látszólag egyszerűen adminisztrálható támogatási rendszer működhetett. A probléma gyökere az eredeti modell ár- és jövedelempolitikát összekapcsoló szerkezete. A jövedelempolitikai törekvések miatt mesterségesen magas intézményi árak, az azokat alátámasztó mechanizmusok alapjában torzították el a piaci mechanizmus működését. A mesterségesen magas árak következménye a piaci szereplők állandó expanziós kényszere, annak nyomán az egyre növekvő feleslegek, illetve az egyre emelkedő s egyre nehezebben finanszírozható költségvetési kiadások voltak. Egyúttal jelentős allokációs zavarok jelentkeztek. A protekcionizmus lehetővé tette a gazdák számára, hogy mesterségesen magasan tartsák a mezőgazdasági árakat. Ez az intézkedés a tengerentúli gazdálkodókat nagyon hátrányos helyzetbe hozta. A létrehozott ártámogatások és importkorlátozások egyet jelentettek a bonyolult bürokráciával és az átláthatóság csökkenésével. Az intézkedések bevezetése által a közösségi export támogatottsága nagymértékben nőtt a külső államokból érkező export rovására. A fő nyertesek Franciaország és Hollandia voltak, a nagy vesztesek közé Dánia és az USA tartoztak. 10
A magas árak bevezetése nyilván azt a célt szolgálta, hogy a mezőgazdasági termelők életszínvonala, valamint jövedelme ne maradjon el a gazdaság más szektoraiban lévőktől. Ezt a reformok előtt nemzeti szinten valósították meg, később ez közösségi szintre emelkedett. Valóban történt előrelépés ezen a területen, a gazdálkodók jövedelmei folyamatosan emelkedtek, ami az urbanizáció és iparosodás időszakában jelentős eredménynek tűnt. Viszont a többi szektorban a jövedelmek még ennél nagyobb mértékben nőttek, így a jövedelemkülönbségek továbbra is megmaradtak. Hátrányos módon növekedett a környezet megterhelése, egyidejűleg a feleslegek levezetése céljából folyamatosan növekvő export nemzetközi kereskedelempolitikai konfliktushoz vezetett. Az 1980-as években a válság hatására kísérlet történt az eredeti modell kiigazítására: az árgaranciák fenntartásával párhuzamosan a mennyiségi szabályozás különféle eszközeivel próbálták meg a feleslegeket kordában tartani. E törekvések még tovább torzították a piaci mechanizmust, ugyanakkor az alapvető problémát nem oldhatták meg. Pontosan kifejezve a KAP modellje az EU mezőgazdaságát a magas, a világpiaci árakat meghaladó belső árak révén kívánta támogatni. Az ártámogatási rendszer működéséhez a belső árakat zsilipszerűen működő (az import lefölözésekre, ill. az exporttámogatásokra épülő) rendszer választotta el a világpiaci áraktól. Rövid időn belül egyértelműen bebizonyosodott, hogy a magas árakra alapozott rendszer nem hatékony formája az agrártámogatásoknak. 1.2.1 Az EMOGA Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapot (EMOGA, European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGF) 1962. decemberében hozták létre. A KAP kiadásait finanszírozza függetlenül attól, hogy mely termékről vagy mely tagállamról van szó. A Közösség költségvetési keretein belül a mezőgazdasági kiadásokat az EMOGA kezeli, amely két szekcióból áll: A Garancia szekció finanszírozza a piac közös szervezetein keresztül eszközölt kiadások nagy részét: a belső piac szabályozása az intervenciós testületek által végzett felvásárlásokon keresztül, tárolási költségek, közvetlen jövedelemgaranciák, piacra jutási támogatás és export 11
visszatérítés. Az Európai Tanács 1988. évi brüsszeli ülésén - az EMOGA garanciális alapjának növekvő mezőgazdasági kifizetései miatt - szigorú szabályokat vezettek be: a mezőgazdasági kiadásoknak az előírásokban megadott határértékeken belül kell maradnia. Az évi növekedés nem lehet nagyobb, mint a Közösség éves GDP növekményének 74 %-a. Az Orientációs szekció a Közösség strukturális politikájára szánt pénzeket kezeli: modernizáció, a kedvezőtlen adottságú területek támogatása, fiatal farmerek, ill. a mezőgazdasági termékek feldolgozásának és marketingjének támogatása. AZ EMOGA Orientációs alapja a Strukturális alap részét képezi. Közérdekű projektek finanszírozását segíti, ilyenek pl. a fejletlen régiók, a kedvezőtlen adottságú területek támogatása, a KAP reformok keretében a farmstruktúrák átalakítása. Az EMOGA Orientációs alapja - ellentétben a Strukturális Alap regionális tevékenységével - határokon átnyúló, az egész Közösségre kiterjedő intézkedések megvalósításához is hozzájárul: a feldolgozási körülmények és a termelés feltételeinek javítása (befektetési garanciák, fiatal gazdálkodóknak nyújtott garanciák), a mezőgazdasági termékek marketingjének fejlesztése. 2. Az 1992-es reform 2.1. A reform céljai A közös agrárpolitika reformja elsősorban a szántóföldi termékeket és a marhatartást érintette. A KAP 1992. májusában meghirdetett McSharry reformjának főbb céljai az ár- és jövedelempolitika szétválasztása (decoupling) az intézményi árak jelentős, a világpiaci árakhoz közelítését célzó csökkentése, ezzel egyidejűleg a termelők jövedelempozíciójának közvetlen támogatásokkal történő stabilizálása volt. A reform általános célkitűzései nagyon összetettek voltak. Először a reformok terén kiemelt helyet kapott, hogy elegendő számú gazdálkodó maradjon a mezõgazdasági területeken s ne hagyják abba a gazdák a mezőgazdasági tevékenységet. Valamint szintén nagy hangsúlyt kapott a termelők környezetgazdálkodási szerepének erősítése. A reform céljaiban szerepelt a termelők arra való ösztönözése, hogy kevésbé intenzív termelési módszereket alkalmazzanak, és így a környezet védelméhez és a túltermelés 12
leépítéséhez hozzájáruljanak. A reform fő célja a mezőgazdasági termelés a belső- és külpiaci kereslethez való igazítása volt, ezáltal szerették volna a piacok kiegyensúlyozottságát és a közösség mezőgazdaságának versenyképességét elérni. Erre a reformra azért volt szükség, hogy megtörjék a magas árak és a túltermelés okozta problémákat, mivel a kevésbé mélyreható intézkedések eredménytelenek maradtak. A közös piaci szervezetek alapelveit egységes piac, közösségi preferencia, pénzügyi szolidaritás úgy kellett érvényesíteni, hogy annak megvalósítása ne okozzon eltérést az eredeti szándékoktól. Az előirányzott intézkedések eredetileg három évet fognak át: az 1993-1994. piaci évtől az 1995-1996. piaci évig terjedően. A mezõgazdasági költségvetés céljai között szerepelt, hogy a korábbiaknál jobban szolgálja a pénzügyi szolidaritást és az arra leginkább rászorulókat segítse, a támogatások termelők közötti jobb elosztásának igényét is tartalmazta. Ehhez a támogatások allokációjánál a gazdaságok nagyságát, jövedelmi helyzetét, továbbá regionális összefüggéseket egyaránt figyelembe kellett venni. Így a támogatások immár nemcsak a közös piaci szervezetek közösségi finanszírozását jelentették. A reform keretében elhatározott intézkedések magját a következő szabályozások jelentették: 2. 2. A reform alapvető elemei a) Az intézményi árak csökkentése. Az intézkedések középpontjában a gabonapiac állt. Ennek okai: egyrészt annak kiemelkedő jelentősége a földhasználatban, másrészt a különféle növények közötti helyettesítési lehetőségek, továbbá a két mezõgazdasági főágazat (növénytermelés, illetve állattenyésztés) közötti kölcsönhatások a takarmánypiac közvetítésével. A reform logikája lényegében a következő volt: a gabona intézményi árait kb. 3 év alatt nagyjából a világpiaci árak szintjére kívánták (kb. 30 %-kal) csökkenteni, hogy növekedjék a belső kereslet. A garantált árak eltörlése a fehérje tartalmú növényekre és az olajos-magvakra és a szarvasmarha intervenciós árának csökkentése 5% volt az 1994/95-ös gazdasági évben. Ez az árcsökkenés (amelyet a közvetlen kifizetések kompenzáltak) csökkentette a hozamokat is, így nyilván csökkent a kínálat is. A kompenzáció a fogyasztó költségét csökkentve a KAP által közvetlen jövedelem-kiegészítésben részesítette a termelőt egy meghatározott termelési kvótán belül. A kínálat csökkenését, még a területpihentetéssel is 13
szorgalmazták (set-aside). Így megteremtődhetett a gabonapiac keresletének és kínálatának egyensúlya az EK-n belül. Az árcsökkenéstől elsősorban a gabona takarmányozási célú felhasználásának növekedését várták, noha az már 20 éve nem növekedett. A reform alá kerülő további piaci szervezetek intézményi árait is csökkentették, ám a csökkenés nem volt olyan kiterjedt körű és mértékű, mint eredetileg tervezték. b) Közvetlen támogatás. A mezõgazdasági árak csökkenését közvetlen jövedelemtámogatás ellensúlyozta. Így a közvetlen ártámogatás helyébe a közvetlen termelői jövedelemtámogatás lépett. E közvetlen támogatások megszerzése azonban szigorúan feltételekhez kötötték. c) Kínálatszabályozás keretében vezették be a mennyiségi korlátozásokat, főként a feleslegek visszaszorítása érdekében. Ezt a célt szolgálta a területpihentetés, valamint az állatlétszámkorlátozás főként a húsmarha- és a juhtartók esetében. A közös piaci szervezetek feladatává vált a külterjesítés (extenzifikálás) ösztönzése. Természetesen a megvalósítás bonyolult adminisztrációs feladatokat is támasztott d) A kistermelőkre vonatkozó szabályozások A termelés korlátozása nem vonatkozott a kistermelőkre. Kistermelőnek az a gazda minősült, akinek földje legfeljebb 92 t gabona termelésére alkalmas. Az állattenyésztésben, pontosabban a reform által érintett szarvasmarha- és juhtenyésztésben az tartozott e szabályozásba, akinek az állatállománya nem éri el a 15 állategységet 2. (egy tejelő tehén=1,0 egység, egy 6-24 hónapos növendék=0,6 egység, egy anyajuh=0,15 egység.) e) Kísérő (kiegészítő) intézkedések. A reform kiegészítő intézkedései (Accompanying Measures) a mezőgazdaság multifunkcionalitásán alapulnak. Itt említették meg a környezetvédelemet, a vidék, a tájak védelmét, valamint a kedvezőtlen adottságú területeken a gazdasági aktivitás fenntartását. E kísérő intézkedések a reform fő (agrárpiacpolitikai) irányának kiegészítését szolgálták: a támogatott intézkedések egyrészt hozzájárulhattak a piaci feleslegek csökkentéséhez, másrészt azok önmagukban is indokolható, az életminőséget javító célokat szolgáltak (a környezetterhelés mérsékelése, az idős gazdák visszavonulása stb.) A kísérő intézkedések a következők voltak: 2 Halmai Péter - Az EU Közös Agrárpolitika (CAP) reformjának elméleti alapjai Gödöllő, 2001 14
korai nyugdíj (előnyugdíj) az öregségi nyugdíj korhatárát még el nem ért idős gazdák visszavonulásának elősegítése, erdősítési program a kevésbé termékeny mezőgazdasági földterületeken, agrár-környezetvédelmi programok. g) Költségvetési kiadások: a reformot megelőzően, a magas árakat, és a támogatásokat általában beépítették az élelmiszerárakba, így a fogyasztók fizették azt meg. Hogy a termelők bevétele ne csökkenjen, a támogatásokat a közös költségvetésből kell fizetni, így az az adófizetőket terheli. A változások rövidebb távon azonban növelték a KAP költségvetési igényét. A rövid távú költségvetési megtakarításokat a korábbinál is piackorlátozóbb beavatkozások (kvóta, garanciaküszöb stb.) révén, azaz a hatékonyságot korlátozó konstrukciók által érték el. A KAP jellemző vonása a váltás az ártámogatás politikájáról a közvetlen termelői támogatás politikájára volt. Az áresésből és a termelés kihagyásból eredő jövedelemcsökkenés miatti kártérítésként (a termeléskihagyás aránya jelenleg áganként változóan 12-17%) a termelők teljes kompenzációt kaptak közvetlen támogatások formájában. Ez elsősorban a gabonaszektort, az olajosmagvakat, a fehérjenövényeket és a marhahúst érintette. A jövedelem-kiegészítések az átlagos hozamok alapján kerültek kiszámításra, a kivont terület régiójának megfelelően. A kistermelők teljes kompenzációt kaptak, anélkül, hogy területkivonás szükséges lett volna. A kivont területeket más célra is lehetett hasznosítani, pl. bioüzemanyag előállításához szükséges növények termeléséhez. Azok a termelők, akik legelőn történő marhahízlalást folytattak, az extenzív állattartás támogatására állatonként kiegészítő prémiumot kaptak. Azok a termelők, akik intenzív marhahízlalást folytattak, a csökkenő marhahúsárakat csak olcsóbb takarmányok felhasználásával kompenzálhatták. Ezenkívül az apaállatok és a tenyésztehenek prémiumát megemelték. Az egyes termékeknek a piaci mechanizmushoz való hozzáigazítását egy sor kiegészítő intézkedés kísérte. Ennek eredményeként környezetkímélő termelési eljárások (károsítók elleni szerek és műtrágyák elhagyása) nyertek támogatást, újraerdősítési programokat finanszíroztak, és termelésből kivont agrár-és erdőterületeket ápoltak. Ezen kívül az Unió 15
támogatást nyújtott olyan mezőgazdasági termelők előnyugdíjazásához, akik legalább 55 évesek, és a termelést fiatalabb gazdák javára abbahagyják. 2. 3. Az Uruguayi Forduló témakörei és eredményei Az Uruguayi Forduló lezárta fontos mérföldkő volt a KAP reform folyamán. A McSharry reform egyik célkitűzése volt az Uruguayi Fordulónak való megfelelés, hogy a közösségi agrárpolitika alkalmazkodjon a világpiaci elvárásoknak. A reform során természetesen az Unió egyre inkább próbált igazodni a GATT elvárásainak, ami jelentősen befolyásolta a reform irányvonalát. A GATT nyolcadik tárgyalási fordulója az uruguayi Punta del Este-ben zajlott le 1986 szeptemberében. Ez volt az első alkalom, hogy a tagországok hajlandók voltak érdemben foglalkozni a nemzeti agrárpolitikák kereskedelemtorzító hatásaival. A tárgyalássorozat befejezésére 1993 decemberében került sor, a végső megállapodást pedig 1994 áprilisában írták alá a marokkói Marrakeshben. Így a Forduló lezárta szinte egybeesett a McSharry reformokkal. A GATT-terminológia szerint a világkereskedelemre való hatását tekintve háromféle szubvenció létezik: a megengedhető, a leépítendő és a tiltott. Ezeket "zöld", "sárga" és "piros" dobozokba sorolják. A mezőgazdaságra azonban nem lehetett a szokásos sémát alkalmazni, ezért az Uruguayi Fordulón egy negyedik kategória is megjelent: a kínálat korlátozásához kötött, időlegesen megtűrt támogatásokat a "kék" dobozba rakták. Az uruguayi GATT-forduló középponti témái: a belső támogatások, az exportpiaci verseny, a támogatott export csökkentése, valamint a piacrajutás. 2.2.1. Belső támogatások Az uruguayi forduló záróokmánya a belső támogatásokat három osztályba sorolta. A garantált árakban megfizetett, azaz közvetett, valamint a közvetlenül a költségvetésből juttatott közvetlen támogatások melyek verseny- és kereskedelemtorzító hatása tagadhatatlan az ún. sárga dobozba kerültek. Ide azonban nem kell beleszámolni azon termékspecifikus támogatásokat, amelyek az adott országban nem érik el az adott termék termelési értékének 5%-át, illetve azon 16
konkrét termékhez nem köthető támogatásokat, melyek összege nem haladja meg az adott ország összes mezőgazdasági termelési értékének az 5%-át. 3 A leépítési kötelezettség alól felmentett szubvencionálási formákat az ún. zöld dobozba sorolták. Ebbe a dobozba azok a jövedelemtámogatások tartoznak, amelyek nincsenek, vagy csupán minimális mértékben vannak hatással a termelés szintjére, s ezáltal egyáltalán nem, vagy csupán minimális mértékben torzítják a szabad versenyt és a kereskedelmet. Az ún. kék dobozba a kínálat korlátozásához (meghatározott mértékű ugarhoz, állatszámhoz) kötődő és a rögzített történelmi referenciaértékeken (pl. vetésterület, termésátlag) alapuló támogatásfajták tartoznak. A kék dobozt mintegy kivételként kezeli a WTO, hiszen az általános szabály szerint a termeléshez kötődő támogatásokat vagy csökkenteni kell, vagy egy meghatározott minimális színvonalon kell tartani. 2. 2.2. Exportpiaci verseny A marrakeshi záróokmány az export szubvencionálására fordított költségvetési kiadásokra, illetve az ilyen szubvencióval exportált árumennyiségre vonatkozóan határozott meg csökkentési kötelezettségeket az 1986 1990-es bázisidőszakhoz képest. Az élelmiszersegély mentesül a kötelezettségek alól, amennyiben nem kapcsolódik kereskedelmi ügyletekhez. A támogatott export költségvetési kiadásai 36%-kal és a támogatott export mennyiségét 20%-kal kellett csökkenteni. A kötelezettségek jegyzékében a leépítési időszak minden egyes évére vonatkozóan termékcsoportokra lebontva rögzítették a költségvetési és mennyiségi maximumokat. Az exportszubvenció kérdése manapság sokkal komplexebben merül fel a folyamatban lévő WTO-tárgyalásokon (burkolt exporttámogatás, exporthitel- és exporthitelgarancia-támogatás, állami kereskedelmi monopóliumok stb.). 2.2.3. Piacrajutás Az importliberalizáció terén is jelentős intézkedésekre volt szükség. A legfontosabb változás a tarifikáció és a konszolidáció. A tarifikáció azt jelentette, hogy az 1986 1988-as bázisidőszakban még alkalmazott, nem vám jellegű piacvédő eszközöket (engedélyezés, 3 Európai agrárpolitika integrációs tájékoztató (kiadja: az Európai Agrárpolitika Kft.) VII. évfolyam 3. szám 24-55. oldal 17
lefölözés, önkéntes exportkorlátozás, importkvóták stb.) a GATT szerződő felei kötelesek voltak vámban kifejezni, majd az így kapott ún. vámegyenértékeket az összes termék súlyozatlan átlagát 36%-kal csökkenteni 4. Az EU 20%-os minimális csökkentési rátát realizált, mivel csak így lehetett a 36%-os átlagot elérni. Valamennyi, 5%-nál kisebb vámmal terhelt árunál 100%-os leépítést alkalmaztak. Ezen felül a vámokat és vámegyenértékeket le is kellett kötni, ezt jelentette a konszolidáció. Ez azt jelenti, hogy későbbi emelésük csak akkor lehetséges, ha azt a WTO-ban előzetesen bejelentik, illetve kellő kompenzációt ajánlanak föl más termékekre vonatkozóan. A különböző preferenciális szerződésekhez kapcsolódó piacrajutási kedvezményeket úgy kellett átalakítani, hogy kereskedelmi forgalom ne csökkenjen a bázisidőszaki (azaz 1986 88 közötti) szint alá. Emellett, a nagyon erősen védett szektorokban ott, ahol a folyó piacrajutás gyakorlatilag nulla volt az ún. minimális piacrajutás keretében, 2000-re minimális kedvezményes piacrajutási lehetőséget kellett biztosítani harmadik országok számára. Valójában Brüsszel meg volt győződve arról, hogy az EU az 1992-es KAP-reformmal jó irányba indult el: nőtt a piac szerepe a termelői döntésekben, csökkent a túltermelés, leapadtak az intervenciós készletek, visszaestek az exportszubvenciós kifizetések stb., s eközben megállt a termelői jövedelmek értékvesztése. 2.4. Az 1992. évi reform hatásai 2.4.1. Mezőgazdasági árak A reform egyik fő intézkedése a piaci szervezetek intézményi árainak csökkentése volt. Ettől függetlenül, főleg a világpiaci árak változása miatt a piaci árak is változtak. Így valójában a nominális árak nem, vagy alig emelkedtek, így a reformokban érintett termékek, mint pl. a gabona és a vágómarha nominális árai csökkentek. E mellett a mezőgazdasági reálárak is csökkentek. A piaci árak csökkenésével párhuzamosan az évtized közepén emelkedtek a világpiaci árak. (Pl. 1995-1996-ban a gabona világpiaci árak igen magasak voltak.) Így a reform kezdeti 4 Európai agrárpolitika integrációs tájékoztató (kiadja: az Európai Agrárpolitika Kft.) VII. évfolyam 3. szám (2001) 18
éveiben a reform által érintett piaci szervezetekben csökkent a világpiaci és a belső árak különbsége (sőt pl. a gabona esetében átmenetileg teljesen eltűnt). Ám 1997-tõl csökkentek a világpiaci árak, s ismét jelentős bár az 1993. előttihez nem hasonlítható áreltérés alakult ki 5. Ez az árkülönbség pedig automatikusan növelte az EU-ban a belső támogatás mértékét, az exporttámogatások, illetve az importterhelések iránti igényt. A reformban érintett piaci szervezetek intézményi árai közelebb kerültek a világpiaci árakhoz. Így biztosított volt a csökkenés az EU mezőgazdaságának támogatottságában. Ez számszerűsítve jól látható az OECD által felállított mutatókban, ami a termelői támogatás becslése révén méri a fogyasztók és az adófizetők részéről a mezõgazdasági termelőknek nyújtott adott évi bruttó transzferek pénzben kifizetett értékét. A reform bevezetését követően a mutató mintegy 5-6%-kal csökkent, s átmeneti növekedés után az 1990-es évek végére ismét e helyzethez tért vissza 6. Kiemelendő, hogy egyrészt a mutató nagy mértékben a világpiaci áraktól függ (ha azok csökkennének, szinte automatikusan nõ), másrészt tartalmazza az 1992. után bevezetett közvetlen támogatásokat is. 2.4.2. Agrimonetáris fejlemények Az 1993. elején a fontsterling és a líra eltávolodása az ERM-tõl, az árfolyam-mechanizmustól az év végére az átváltási mechanizmus felfüggesztéséhez vezettek. 1993. augusztus 1-tõl az egyes EU-tagállamok nemzeti valutáinak árfolyam-ingadozási súlyát +15%-ra szélesítették. Mindez súlyos nehézségekhez vezetett az agrimonetáris rendszer működésében. Az ECU-ban meghatározott intézményi árak, közvetlen támogatások nemzeti valutákra, az átszámított nagysága az árfolyam-ingadozás függvényében gyakran, esetenként lényegesen változott. A zöldárfolyamok változása valamennyi ország esetében gyakoribb lett ez alapján az EU nyújtotta ártámogatást nemzeti valutára kellett átszámítani Az események következményeként számtalan probléma merült föl: 5 Halmai, P. (1995): Az Európai Unió Agrárendszere. Mezõgazda Kiadó, Budapest 6 Halmai Péter - Az EU Közös Agrárpolitika (CAP) reformjának elméleti alapjai Gödöllő, 2001 19
1995-ben a switch over rendszer, azaz a mezőgazdasági árak függetlenítése a valuták tõzsdei jegyzésétõl, befagyasztása, majd megszüntetése 7. Az árcsökkentési kockázat mindenképp komoly jelentőséggel bírt, így a rendszer léte nem nyújtott biztonságot ez ellen. A zöld árfolyam jelentős felértékelése vagy egyéb, a KAP-támogatások értékét csökkentő monetáris fejlemények esetén az érintett tagországok részben az EMOGA által finanszírozott kompenzációs támogatást fizethettek mezõgazdasági termelőiknek. Hasonlóképpen, a tagországok 1995-tõl három éven át degresszív módon kompenzálhatták mezõgazdasági termelőiket, ha azok jövedelme más tagországokban bekövetkezett árfolyamváltozások miatt csökkent. Azonban a változó valutaárfolyamok okozta problémák nem szűntek meg továbbra sem. Az azonban lehetetlennek bizonyult, hogy a mezőgazdasági intézményi árak és a támogatások párhuzamosan kövessék az árfolyam-ingadozásokat. Az agrimonetáris rendszer hátulütője azonban az volt, hogy hozzájárult a nemzeti valutákban meghatározott árak emelkedéséhez, és így viszont az EU nem tudta betartani a WTO által szabott feltételeket és kötelezettségeket. 2.4.3. Mezõgazdasági termelés Az 1990-es években csak csekély mértékben nőtt az Európai Unió mezõgazdasági termelése. A reform kezdetén némileg csökkent, 1995. után erőteljesen nőtt a gabonatermelés 8 (az 1994. évi 174 millió tonnáról 1998-ra 211 millió tonnára). A vágómarha és a marhahús előállítása enyhén csökkent, ám ez a kergemarhakór fellépésével és a fogyasztói bizalom csökkenésével is nagymértékben összefügg. Az olcsóbb abraktakarmányra alapozva nőtt a vágósertés és a sertéshús, illetve a baromfihús előállítása. (Az utóbbi 1993-1998. között 23%-kal!) Az EU aránya a világ gabonatermelésében nőtt, míg a húsok előállításában némileg mérséklődött. (Utóbbiaknál e részarány az 1990. évi világtermelés 19,2%-áról 1997-re annak 15,4%-ára csökkent.) 2.4.4. Piaci egyensúly 7 http://193.224.162.52/eu9506/eu9506tj.html#eu9506 8 Halmai Péter - Az EU Közös Agrárpolitika (CAP) reformjának elméleti alapjai Gödöllő, 2001 20
A reform kezdetén mind a gabona-, mind a marhahúspiac egyensúlya javult. A reform céljaival egyezően nőtt a gabona takarmányozási célú felhasználása. (1998-ban csaknem 25 millió tonnával volt nagyobb, mint 1993-ban). Annak aránya a keveréktakarmányban a reform előtti, mintegy 30%-os arányról 1997-tõl már 40% fölé emelkedett. Az intervenciós készletek jelentősen csökkentek: a gabona esetében az 1993-1994. évi 18 millió tonnáról 1994-1997. között évi 2,3-6,9 millió tonnára, a marhahús esetében az 1993. évi 335 ezer tonnáról 1994-re 55 ezer tonnára. Ám a gabonatermelés növekedése következtében 1998-tól ismét nőttek az intervenciós készletek, s az 1998-1999. piaci évben már meghaladták a 18 millió tonnát. A marhahús kereslete pedig a termelést is meghaladó mértékben csökkent, így 1996-tól ismét erőteljesen megnövekedtek az intervenciós készletek. Az 1990-es évek végére pedig jelentős felesleg alakult ki sertéshúsból. 2.4.5. Mezõgazdasági jövedelmek A reformokat követően a jövedelmek viszonylagos emelkedésbe kezdtek. A csökkenő árak növelték a költségérzékenységet. Pl. a francia mezőgazdaságban 1993-1997. között a lágy búza átlagos termelési költsége 30%-kal, a tej átlagos költsége pedig 20%-kal mérséklődött 9. A jövedelmek jelentős részét azonban az EMOGA-támogatás tette ki. A támogatások aránya 1992-ben a mezõgazdasági GDP 15,4%-a, míg 1997-ben már 32,4%-a volt. A munkaerő létszámának csökkenése okozta elsősorban, hogy nőtt az egy főre jutó mezõgazdasági jövedelem. Ez a növekedés a kilencvenes évek elején és 1997 között kb. 20%-kal nőtt. 2.4.6. Költségvetési kiadások 9 Pálovics Béláné - Az agrárpolitikai reform hatása a francia mezőgazdaságra, Budapest (2001), kézirat 21
Az EMOGA kiadásainak alakulása Forrás: EU Commission Directorate Generale for Agriculture A táblázatból látszik, az EMOGA kiadásai 10 év alatt szinte megkétszereződtek. Ehhez nagyban hozzájárult az 1995-ös kibővítés is, 1995-ről 1996-ra lévő évben látható a legnagyobb növekedés a kiadások területén. Azóta azonban a kiadások szinte változatlanok. Azonban ha a költségvetés százalékában számított megoszlásokat nézzük, akkor látható, hogy az EMOGA kiadásai egyre csökkenő tendenciát folytatnak. Az Orientációs alapra szánt pénzek mennyisége növekszik, itt is kitűnik, hogy az EU egyre nagyobb pénzeket fordít a vidékfejlesztésre valamint a környezetvédelemre. Azonban a strukturális célú támogatások még mindig eltörpülnek a Garancia osztály kiadásai mellett. Az EMOGA Garancia Osztályának kiadásai 1994-ben csökkentek, majd döntően a kibővülés miatt 1995-1996-ban nőttek, s azóta stagnálnak. Ugyanakkor a szántóföldi növényekre és a területpihentetésre fordított kiadások jelentősen nőttek. (Azok aránya a Garancia Osztály kiadásai között az 1996-2000 években 40-46% volt.) A reform tehát jelentős költségvetési terhet okozott, amelyet az elmúlt években más piaci szervezetek kiadásainak csökkenése eddig többé-kevésbé ellensúlyozott. Ám a feleslegek jelzett növekedése, egyidejűleg a kiterjedt közvetlen támogatások együttesen, komoly költségvetési feszültséget okoztak. Ugyanakkor az 1995-1996. évi világpiaci gabonaárak igen magasak voltak, míg a termelők 22
számára előzetesen meghatározott közvetlen támogatások egyidejűleg tovább növekedtek. Következésképpen a termelőket a jelzett években jelentősen (egyes becslések szerint 14 milliárd ECU nagyságrendben) túlkompenzálták. A fõbb termékekre fordított támogatások (milliárd ECU) 1992 1993 1994* 1995* Gabonafélék és olajmagvak 10,356 10,610 13,075 14,779 - Kárpótló segélyek 1,864 3,292 7,065 8,168 - Mûvelésbõl kivont területek 0,286 0,427 1,675 2,105 - Hazai piac támogatása 5,066 4,103 2,607 3,243 - Exportvisszatérítések 3,140 2,788 1,728 1,263 Cukor** 1,937 2,188 2,170 1,947 - Hazai piac támogatása 0,632 0,657 0,707 0,548 - Export visszatérítések 1,305 1,531 1,463 1,399 Olívaolaj 1,754 2,468 2,060 0,892 Gyümölcs és zöldség 1,253 1,663 1,665 1,792 Bor 1,087 1,509 1,229 1,515 Dohány 1,232 1,165 1,107 1,119 Tej- és tejtermékek 4,006 5,211 4,344 4,059 - Tárolás - 0,344 0,117 0,061 0,165 - Eladási segélyek, stb. 2,294 2,807 2,311 1,952 - Exportvisszatérítés 2,056 2,287 1,972 1,942 23
Marha- és borjuhús 4,413 3,986 4,084 5,255 - Tárolás 2,190 1,383 0,958 0,960 - Prémiumok 0,890 0,892 2,026 2,944 - Exportvisszatérítés 1,332 1,711 1,100 1,351 Juh- és kecskehús 1,749 1,800 1,850 1,264 Egyéb kiadások*** 3,582 3,990 4,188 4,802 Összes EMOGA garancia***** 31,369 34,590 35,772 37,424 * Költségvetési keretszámok ** Az 1994-ben a cukortermelõkre kirótt 1,118 millió ECU lefölözést a teljes költségvetés bevételeként kezelték, és nem vonták le a Mezõgazdasági Alap (EMOGA) kiadásaiból *** Tartalmazza a kevésbé jelentõs termékeket, a halászati termékeket, valamint a "kiegészítõ intézkedések" (korai nyugdíjba vonulás, környezetvédelem, erdészet) és az agrár monetáris rendszer kiadásait, valamint egyéb elemeket is. **** A cukorra vonatkozó lefölözések bevételei mellett a teljes költségvetés bevételeit növeli még az importált mezõgazdasági termékek után befolyó lefölözés is (amely 1994-ben becslések szerint 921 millió ECU volt). Forrás: Budget of the European Union for 1994 and 1995, Official Journal, no. L34 7/2/94 and no. L369 31/12/94. A táblázatból látható, hogy a garanciaalapból folyósított terméktámogatás ugyan abszolút értékben nõ, azonban az Unió bővülését is figyelembe véve a növekedés üteme lassul. Ez nemcsak a GATT Uruguay-i Fordulójának támogatáscsökkentő hatására történt. Az ok főként az EU agrártermékeinek világpiaci versenyképessége javításában és a bővülő élelmiszerfogyasztásban, illetve az adóterhek állampolgári könnyítésére irányuló törekvésben rejlik. Erre utal az exporttérítések folyamatos csökkentése vagy szinten tartása (pl. a gabonafélék vagy a cukor és tejtermékek esetében), illetve hozzájárul a termeléskiesés ellensúlyozására fordított kiadások növekedése. A támogatott export korlátozása és az importlehetőség javulása szükségessé tette, hogy az EU bővítse korlátozó agrártermelési intézkedéseit. 24
2.5. A reform korlátai: Az 1992-ben meghirdetett reform részleges volt, csak egyes közös piaci szervezetekre (gabona, olaj- és fehérjenövények, marhahús) terjedt ki, időközben megváltoztatták ugyan a zöldség-gyümölcs, illetve a borpiaci szervezetet, ám a legköltségesebb tej és cukor rendtartásokban mindeddig nem került sor reformra (utóbbiaknál haladják meg az EU belső árai leginkább a világpiaci árakat) A reform konstrukciója és végrehajtása során lényeges kompromisszumokra került sor: egyrészt széles körben vezettek be mennyiségi szabályozást (azaz: nem bíztak a korlátozott árcsökkentések elégséges kínálatcsökkentő-hatásában), ezzel tovább torzult a piaci mechanizmus működése. Másrészt a bevezetett közvetlen támogatás nem lett független teljesen a termeléstől. A termelés költségei növekedtek, illetve a termelés szerkezete merevvé vált, egyidejűleg e transzfer nem feltétlenül az agrártermelőkhöz került. A bevezetett rendszer adminisztráció-igénye jóval meghaladta a korábbi modellét, a mechanizmus nehézkes, óriási bürokráciát, jelentős költségeket igényelt. Valójában az 1992-ben megkezdett intézkedések nem lezárt, s részleteiben kidolgozott reform modell tiszta megvalósítását képezték. Sokkal inkább valaminek a kezdetét jelentették. Kétség nélkül, az 1992-es reform óta a KAP jelentős fejlődésen ment keresztül. A piaci egyensúly javult és a mezőgazdasági jövedelmek fejlődtek. 3. A KAP reformfolyamat újabb szakasza 1995-ben a Bizottság az Európai Tanácsa madridi tanácskozásain a tagállamoknak a hosszabb távú folyamatokra vonatkozó új stratégiai dokumentumot nyújtott át, amely a KAP további módosításainak szükségességét hangsúlyozta. Az úgynevezett Stratégiai Tanulmány az 1992- es elvekre épült, azonban előirányozta egy olyan átfogó stratégia beépítését is, amely Európa vidéki térségeinek további fejlesztését szorgalmazza. 1996 novemberében a Bizottság előterjesztette első kohéziós jelentését, amelyben az intézményi árak fokozottabb piaci orientációját, valamint a vidékfejlesztés multiszektorális elvét támogatta. A jelentés javasolta továbbá, hogy az Európai Unió fokozza a vidéki térségek gazdasági potenciáljának növelését 25
és a környezet védelmét célzó törekvéseit, valamint fordítson nagyobb figyelmet tartós foglalkoztatási lehetőségek megteremtésére. 1997 júliusában a Bizottság előterjesztette az Európai Uniónak a jövőre vonatkozó tervét az Agenda 2000-et, amely a KAP reformjára vonatkozó javaslatokat is tartalmazott. Ezek a javaslatok nemcsak az 1992-es reform sikeres eredményeire épültek, hanem számításba vették azokat az új kihívásokat és lehetőségeket is, amelyekkel az EU agrárágazatának és az egész közösség vidéki térségeinek kellett szembenézniük az új évezred kezdetén. 3.1 KAP-reform megközelítések Az 1990-es évek közepétől amikor a KAP további irányának meghatározása szükségessé vált lényegében három fő elképzelési javaslatot különböztetünk meg: az addig már végrehajtott reform megszilárdítását szorgalmazó irányzat (amelyet mezõgazdasági érdekszervezetek mellett egyes tagországok kormányai képviseltek) már nem tartott szükségesnek további lényeges változásokat, hanem az addigi reformintézkedések konszolidációját szorgalmazta. a reform radikális továbbvitelét és mélyítését követelők (egyes szakértőkön túl egyebek mellett maga az Európai Bizottság apparátusa is), elfogadták, hogy a kezdeti lépések hatásosak voltak, de feltétlenül további átfogó reformokat szorgalmaztak, elsősorban kiemelendő volt a piaci mechanizmus szabadabb működése, s a piaci koordináció fokozottabb szerepét biztosító tényezők megteremtése. Fontosnak tartották a mezõgazdasági termelői árak további mérséklését, ezzel az exporttámogatások csökkentését, illetve kizárólag biztonsági háló -ként működő piaci beavatkozásokat; a mennyiségi szabályozás belátható időn belüli teljes megszüntetését, illetve a folyó termeléstől és értékesítéstől teljesen leválasztott közvetlen támogatási rendszert tartottak szükségesnek. a reform reformjának igénye (amelyet döntően akadémiai körök képviseltek) ők elismerték az 1992. évi reform történelmi érdemeit, de jóval radikálisabb intézkedéseket tűztek ki célul. A rendszer igényelt liberalizálása után már mind a belső intervenciókat, mind az exporttámogatásokat feleslegesnek, s egyúttal teljes mértékben megszüntethetőnek minősítették; végül a termeléstől és értékesítéstől teljesen leválasztott közvetlen jövedelemtámogatásokat ugyan tartósan 26
elfogadhatónak tekintették, ám azok részletes szabályozását az Unió szintjén, a WTO zöld dobozához hasonló módon meghatározott keretek között illetve finanszírozását nemzeti szintre helyezték volna (renacionalizáció) 10. 4. Az Agenda 2000 reformcsomag kiváltó okai, előzményei Azok az okok, amelyeknek hatására a Bizottság a KAP radikális reformját kezdeményezte, mind a Közösség határain belül, mind azokon kívül keresendők. A legfontosabb külső tényezők közé az élelmiszerek iránti növekvő nemzetközi kereslet, a liberális világkereskedelem felé tartó folyamat, valamint azok a kihívások tartoznak, amelyek előtt az EU a keleti bővítés miatt áll. A Közösségen belül lényegében négy tényező volt meghatározó: először is néhány ágazatban reálisan fennállt annak a veszélye, hogy ismételten felborulhat a piaci egyensúly. Másodszor az Amszterdami egyezmény a Közösség törvényalkotóitól megkövetelte, hogy a közösségi jogszabályokban fokozottabban vegyék figyelembe a környezet érdekeit. Továbbá a KAP-nak reagálnia kellett azokra a kihívásokra, amelyek szerint a fogyasztók érdeklődése egyre fokozódott az élelmiszbiztonság és azoknak minősége, valamint az állatvédelem kérdései iránt. És végezetül figyelembe kellett venni az erősebb decentralizáció a jobb átláthatóság és az egyszerűbb szabályok iránti növekvő igényeket. A Bizottság 1997. júliusában hozta nyilvánosságra az Agenda 2000 dokumentumot, amelyet átdolgozott formában javaslatként 1998. március 18-án adott át. Az intézkedéseket az Európa Tanács 1999-ben Berlinben hagyta jóvá: ez érintette a 2000-2006-os időszak pénzügyi sarokszámait, a strukturális alapok, a Közös Agrárpolitika és az előcsatlakozási programok rendeletterveit. 4.1 Az Agenda 2000 eredeti javaslata Itt továbbra is az intézményi árak csökkenését tűzték ki célul, a családi gazdaságon alapuló agrármodell fennmaradásának biztosítását, a közvetlen támogatások megvalósítását, a mennyiségi szabályozás leépítésének elindítását, és az átláthatóság növelését. Már a 10 Kiss Judit Reform után, reform előtt 2002. január VKI tanulmány 27
javaslatok szintjén is hangsúly került a környezetvédelemre, valamint a vidékfejlesztési politika beépítésére a Közös Agrárpolitikába. A reformrendeletek a tejrendelet kivételével mind 2000-ben léptek hatályba, és a mezőgazdasági kultúrnövények, a marhahús-, a tej- és a borágazatokat, az új vidékfejlesztési jogszabályokat, a közvetlen térítésekre vonatkozó közösségi szabályokat valamint a KAP finanszírozásáról szóló rendeletet érintik. Az Agenda 2000 mindenek előtt a mezőgazdasági termelés terén volt hivatott megteremteni a közösségben a kedvező fejlődés előfeltételeit az agrárszektor és a vidékfejlesztés számára. A kifizetéseket, amelyeket korábban a tartott állatok száma szerint állapították meg, most a terület alapján számolták ki, és a megállapításukban környezeti tényezők is bekalkulálhatók voltak. Az Agenda 2000 a javaslatok fő céljaként az európai mezõgazdasági modell konkrét megreformálását, s annak a piaci versenyképesség növelésével egyidejű megőrzését határozta meg. Az Európai Bizottság által közreadott eredeti, 1997. júliusi dokumentum egyértelművé tette, hogy a KAP javasolt irányú reformjai jelentős mértékben segíthetik az újonnan csatlakozó közép-európai országok agrárgazdasági adaptációját. Ezek között az eredetileg javasolt reformok végrehajtása esetén a csatlakozás várható időpontjára a gabonaés a marhahús-árszakadék többé-kevésbé felszámolható 11. A végleges döntést az 1999. március 24-25-i Berlini Csúcs hozta meg. Habár ezen az EU csúcson több kísérlet történt a KAP megreformálására, ezek az intézkedések önmagukban képtelenek voltak megoldani az EU Közös Agrárpolitikájának több évtizedes gondjait. A KAP továbbra is költséges, alacsony hatékonyságú, túltermelési és versenyképességi, így értékesítési gondokkal küzdő maradt. A jelentősebb reform azonban a fő agrártermelő országok jelentős ellenállásába is ütközött. Bár a meghozott intézkedések sok tekintetben nem olyan széleskörűek, mint ahogy azt eredetileg tervezték, ez a reform mégis a legradikálisabb és a legszélesebb körű a KAP történetében. A megreformált KAP nem csak kimondottan a mezőgazdasági termelést veszi célba, mint a McSharry reform, hanem messzebbre megy azzal, hogy javaslatot tesz a vidékfejlesztés szabályozására, valamint a környezetvédelem érdekében is, valamint 11 European Commission Agenda 2000 Legislative Proposals, Brussles (1998) 28