Nemzeti Közszolgálati Egyetem KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA Általános közigazgatási ismeretek III. modul: Általános államháztartási ismeretek Jegyzet Budapest, 2013
NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM Általános közigazgatási ismeretek III. modul: Általános államháztartási ismeretek A tananyagot megalalpozó tanulmány megalkotásában közreműkött: DR. PERGER ÉVA, DR. BENDE-SZABÓ GÁBOR A tananyag hatályosításában közreműködött: MAIYALEHNÉ DR. GREGÓCZKI ETELKA, HOFFMANNÉ DR. NÉMETH ILDIKÓ, DR. LENTNER CSABA, DR. LANTOS OTTÓ, DR. BATHÓ FERENC ISBN 978-615-5344-00-8 Kiadja: FÁMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. Felelős kiadó: Szentkirályi-Szász Krisztina Nemzeti Közszolgálati Egyetem Kiadja: Nemzeti Közszolgálati Egyetem www.uni-nke.hu Budapest, 2013 A kiadásért felel: Prof. Dr. Patyi András Layout, tördelés: ElektroPress
Tartalomjegyzék 1. Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége 5 1.1. Erősödő állami gazdaságpolitikai szerepek felértékelődő államháztartás 5 1.2. Az államháztartás helye és szerepe a nemzetgazdaságban 9 1.3. a nemzetgazdaság helyzetét meghatározó fő makrogazdasági tényezők és az államháztartás kapcsolata 16 1.3.1. A makrogazdaság helyzetét jellemző általános mutatók 16 1.3.2. Az államháztartás helyzetét jellemző mutatók 20 2. az államháztartás rendszere, az államháztartási gazdálkodás alapelvei, legfontosabb szabályai 23 2.1. az államháztartás rendszere, összefüggései az állami szervezeti rendszerrel, valamint európai uniós tagságunkkal 23 2.2. Az államháztartás fogalma 28 2.3. Az államháztartás alrendszerei 29 2.4. Költségvetés, költségvetési bevételek, költségvetési kiadások 30 2.5. az államháztartás alapelveinek szerepe és jelentősége a rendszer működésében 34 2.5.1. Az alapelvek rendszerezése 34 2.5.2. A nyilvánosság elve 35 2.5.3. A tervezés és elszámolás alapelvei 36 2.5.4. A költségvetési források felhasználása során követendő alapelvek 38 2.6. Magyarország gazdasági stabilitása 39 2.7. Az államháztartás bevételei és kiadásai 42 2.7.1. Az államháztartás bevételei 42 2.7.2. Az államháztartási kiadások 47 2.8. A nemzeti vagyon, gazdálkodás a nemzeti vagyonnal 49 2.8.1. A nemzeti vagyon fogalma, rendeltetése 49 2.8.2. A nemzeti vagyonnal való gazdálkodás alapelvei 53 2.8.3. Az állami vagyonnal való gazdálkodás 55 2.9. A kincstári rendszer, a kincstár szerepe és feladatai 58 2.10. Az államadósság kezelése 59 3. Az államháztartás központi szintje 61 3.1. Az államháztartás központi alrendszere 61 3.1.1. A központi költségvetés bevételei és kiadásai 61 3.1.2. A költségvetési törvény szerkezete 63 3.1.3. A költségvetési ciklus 64 3.2. A társadalombiztosítási alapok működésének jellemzői 67 3
tartalomjegyzék 3.3. Az elkülönített állami pénzalapok működése 69 4. Az államháztartási rendszer helyi alrendszere 71 4.1. az önkormányzatok gazdasági önállóságának alkotmányos alapjai, az állami és helyi feladatellátás összefüggései 72 4.2. Az önkormányzatok vagyona 73 4.3. A helyi önkormányzatok bevételei és kiadásai 76 4.4. Költségvetési ciklus 80 4.4.1. A helyi önkormányzati költségvetés 80 4.4.2. Az önkormányzati költségvetés előkészítése, elfogadása 80 4.4.3. A helyi önkormányzati költségvetési beszámoló 83 4.4.4. A nemzetiségi önkormányzatok költségvetése 84 4.5. A helyi alrendszer gazdálkodásának speciális szabályai 84 5. A költségvetési szervek 87 5.1. A költségvetési szervek jogállása 87 5.1.1. A költségvetési szervek szerepe a közfeladatok ellátásában 87 5.1.2. 5.1.2. A költségvetési szervek alapítása 87 5.2. A költségvetési szervek típusai, irányítása, felügyelete 89 5.2.1. A költségvetési szervek típusai 89 5.2.2. A költségvetési szervek irányítása és felügyelete 90 5.3. A költségvetési szervek nyilvántartása 92 5.4. a költségvetési szervek működésének felülvizsgálata, átalakítása, megszüntetése 93 5.4.1. A költségvetési szervek tevékenysége 93 5.4.2. A költségvetési szerv átalakítása, megszüntetése 94 5.5. Költségvetési szervek működése és gazdálkodása 95 5.5.1. A költségvetési szervek működésének és gazdálkodásának általános jellemzői 95 5.5.2. A költségvetési szervek bevételei és kiadásai 96 5.5.3. Kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, érvényesítés, utalványozás 97 5.5.4. Költségvetési beszámolás 99 6. Államháztartási kontroll 101 6.1. Az államháztartási kontrollok rendszere 101 6.2. Az államháztartás külső ellenőrzése 102 6.3. Kormányzati szintű ellenőrzés 106 6.4. Az államháztartás belső kontrollrendszere 107 6.5. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése 108 6.6. Támogatások ellenőrzése 110 6.7. Adók és más befizetések, támogatások ellenőrzése 110 4
1.1. Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége 1.1. erősödő állami gazdaságpolitikai szerepek felértékelődő államháztartás A XXI. század elején a gazdasági válságok, terrorizmus és a katasztrófák időszakában nyilvánvalóvá vált, hogy az állam a polgárait csak úgy tudja megvédeni, ha erős állami szerepeket vindikál magának, és hatékony államháztartási rendszert működtet. Így adódik, hogy hazánkban, Magyarországon is meg kell erősíteni a kormányzást. Csak az erős állam képes arra, hogy garantálja az ország függetlenségét, határainak és állampolgárainak sérthetetlenségét, megóvja polgárait a bűnözéstől és a terrorizmustól. A haza és a nemzet érdekeit a világban az elvárható legjobb módon képviselje, elvárásainknak érvényt szerezzen. Csak az erős állam képes arra, hogy polgárainak megélhetést, munkát teremtsen, a bajba jutottakat segítse. A haza, a nemzet szolgálatában méltányos, jó, szerethető államra és ennek folyományaként ésszerű, hatékony államháztartásra van szükség. Magyarország a tervgazdasági rendszer ellentmondásai, fenntarthatatlanná vált fejlődési pályája miatt külföldi hitelekre szorult, majd az 1970-es évektől fokozatosan adósság-spriálba került. Az akkori politikai rendszer hatalmának fenntartása érdekében az egyre növekvő külföldi hitelek velejárójaként fokozatosan befogadta a nemzetközi pénzügyi intézmények ránk erőltetett neoliberális gazdaságpolitikáját. Az 1980-as évek végétől felerősödő piacgazdasági átalakítás, majd annak az első szabad választásoktól megnyilvánuló extrém formája azonban nem illeszkedett a magyar gazdasági és társadalmi viszonyokhoz, a nemzeti érdekekhez, a történelmi hagyományokhoz. A rendszerváltozás gazdaságpolitikája számos problémát hordozott, ráadásul beteljesületlen is maradt. A XXI. század elején ránk tört válság, amely a reálszféra és az egyre kevésbé szabályozott és ellenőrzött spekulatív pénzügyi piacok egymástól való ésszerűtlen elszakadásának következménye, Magyarországot már legyengült gazdasági állapotban találta. A követett minta, a kellő körültekintés nélkül érvényesített gazdaságpoltikai modell, vagyis a II. világháborút követő békés helyreállítási ciklust követő, az 1970-es évektől kialakuló neoliberális piacgazdasági modell (a Washingtoni Konszenzus) elhúzódó válságát éli. Beigazolódott, hogy a piaci szereplők túlzott önállósága, tevékenységük ellenőrizetlenül hagyása nem vezethet a tartós piaci egyensúly kialakulásához, sőt válságba torkollott. Az önállósult, autonóm piaci szereplők nem képesek arra sem, hogy önszabályozónak vélt mechanizmusaik révén a válságból kivezető utat megtalálják. A gazdaság és a roncsolódott társadalmak reorganizációjához hatékony állami szabályozásra, keresletélénkítő, tudatos kormányzati befolyásra van szükség. Egyidejűleg értékelődnek fel a kormányzatok közhatalmi funkciói, szociális-társadalompolitikai intézkedései és főleg a dekonjunktúraciklus hatásait tompítani hivatott gazdasági beavatkozások. A gondoskodó állam képes arra, hogy a válság hatásainak mérséklése után a további piaci kudarcok elkerülése érdekében szabályozza a piacokat, társadalmilag 5
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA III. modul elfogadható, méltányos jövedelemelosztást valósítson meg, és lehetővé tegye a társadalom tagjai számára a tulajdonszerzést. A tisztességesen megszerzett vagyon és jövedelem megtartásához pedig hatékony, betartható és betartatható közteherviselést és piaci teret működtessen. A gondoskodó állam képes arra, hogy piactökéletesítő funkcióin keresztül oldja a piaci szereplők egymás közötti, továbbá a piaci szereplők és az állam közötti aszimmetriákat. A cél érdekében erősítse az állami ellenőrzést, és kikényszerítse a piaci versenyt, s ezen eszközökkel mérsékelje a gazdasági monopóliumok versenyt korlátozó lehetőségeit. A gondoskodó állam kijelöli a hazai kis- és középvállalkozások, nemzetközi vállalatok, pénz- és tőkepiaci szereplők mozgásterét. A társadalom, a fenntartható fejlődés érdekében újra szabja működésük határait, közteherviselésük módját, mértékét. Környezeti szempontból is fenntartható fejlődésre törekszik, a vállalkozások társadalomra, élővilágra gyakorolt elfogadható terhelését megszabja, működésüket környezetvédelmi szempontból is ellenőrzi. Az angolszász jelzálogpiacok 2007 tavaszán kirobbant válságával kezdődően az állami szerepvállalás újragondolása és cselekvő alkalmazása folyamatosan jelen van a fejlett piacgazdaságok kormányainak működésében, illetve a közbeszédben. Az Egyesült Államok, majd 2008 őszétől a nyugat-európai térség kormányai állami eszközökkel törekednek a belső fizetőképes kereslet növelésére. Adókat csökkentettek, illetve az Egyesült Államok a külkereskedelmi fizetési mérleg hiányának nagymértékű lefaragásába kezdett. Bankokat, autó gyárakat mentettek meg állami költségvetési pénzeszközök felhasználásával. Samuelson és Nordhaus amerikai közgazdászprofesszorok 2005-ben újra kiadott Közgazdaságtan című alapművükben a következőket írják: A nagyobb költségvetési hiány serkentheti az aggregált keresletet, amivel csökkenthető a munkanélküliség, és a gazdaság kihúzható a válságból. A J. M. Keynes alaptéziseire épülő válságkezelési filozófia minden lehetséges eszközt, még a demokráciákban történő piramisépítést, üres whiskys üvegek dollárral történő teletömését, elásatását, majd kiásatását is lehetségesnek tartja állami közmunka programok keretében, hogy nőjön a lakosság, főleg a munkanélküliek elkölthető jövedelme, általa a fogyasztás, majd végső soron e láncreakciószerű mechanizmusban a termelés induljon újra. 2010 nyaráig a magyar kormány részére is adott volt a fizetőképes kereslet mesterséges növelésének lehetősége, akár a költségvetési hiány terhére történő finanszírozással is, de hazánkban az előző időszak kormányai változatlan módon restrikciós, megszorításos gazdaságpolitikát alkalmaztak. 2010 nyarára a költségvetési hiány terhére történő állami beavatkozás, a fiskális expanzió lehetőségei azonban kimerültek, így a polgári kormány a megváltozott nemzetközi helyzetben már nem tudott élni a fiskálisélénkítés lehetőségével. 2010 nyarától az új kormány a költségvetés bevételi oldalának megerősítésével, válságadók kivetésével, a közteherviselés alapjainak, körének és mértékének kiszélesítésével próbálja növelni a magyar gazdaság védekezőerejét. Aktív állami gazdaságpolitikai befolyáson keresztül egyidejűleg kell megteremteni az ország elmúlt nyolc évben megroppant pénzügyi stabilitását és a gazdasági növekedési pályát. Tetézi a problémákat, hogy az Európai Unió mediterrán térségében kialakult egy krónikus válság, amely tovagyűrűző hatásként 2012-re már az EU hagyományosan fejlett térségét (euró-zóna) is meggyengítette. A nettó befizető és rendkívüli segélyeket folyósító országok anyagi helytálló képessége a végéhez közeledik. Az Európai Unió tehát már nincs abban a helyzetben, hogy újabb, esetleg kelet-közép-európai térségeket is rendkívüli segélyekkel támogasson. Így Magyarországnak elemei édeke, hogy önálló, saját jogon vitt gazdaságpolitikát folytasson, vagyis szükségessé vált, hogy felerősítsük saját nemzeti gazdaságpolitikai mozgásterünket, külgazdasági kapcsolatainkat, tőkeszerzési kapcsolatainkat diverzifikáljuk, a Távol-Kelet, a Magreb térség (Marokkó, Nyugat-Szahara, Algéria, Tunézia), a volt szovjet tagköztársaságok irányába tereljük. 6
1. Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége A magyar állam újjászervezése az állam gazdaságszervező szerepeinek kiterjesztésén keresztül több területen, több fázisban zajlik. Az Új Széchenyi Terv hazánk fejlesztéséhez nyújt stratégiát és biztosít anyagi forrásokat. A Széll Kálmán Terv az ésszerűtlen és adósságnövelő, éppen ezért fenntarthatatlan tercier ágazati rendszert formálja át. A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program a közigazgatás megújításának ad keretet, meghatározza a célokat, a célok eléréséhez szükséges beavatkozási területeket és intézkedéseket. A Magyary Program eredményes végrehajtása szempontjából fontos, hogy illeszkedjen az Új Alaptörvényhez. A Magyar Állam újjászervezésének alkotmányos háttere a Közpénzek (36 44. cikkelyek) és a Helyi önkormányzatok (31 35. cikkelyek) fejezetek. A Kormány a jó állam megteremtése érdekében három jelentős igazgatási programot indított el 2011-ben. Az igazságügyi reform elsősorban az Új Alaptörvény nyomán megszülető, számos esetben sarkalatos törvények által három hatalmi ág érdemi együttműködésével valósul meg 2011 szeptemberétől. Az önkormányzati reform a Magyary Program területi államigazgatási részével áll a legszorosabb összefüggésben, hiszen átszabásra kerül az államigazgatási feladatok elintézésének szervezeti és eljárási rendje, és ezzel összefüggésben átértékelésre kerül a helyi közügyek rendszere. Az önkormányzati reform ezen túl a szolgáltatási feladatellátás és az egészségügyi, oktatási, szociális, kulturális, környezetvédelmi intézményfenntartás kérdéseit rendezi a Széll Kálmán Terv által kijelölt módon. A reformok megvalósításához szükséges önkormányzati fejlesztési terveknek pedig elsősorban az Új Széchenyi Terv ad keretet. Jó oka van a változásoknak. A túlburjánzó állami szervezetrendszer és a tisztázatlan felelősségi viszonyok átláthatatlan szövevénye nemcsak rossz hatékonyságú, hanem egyben a korrupció melegágya. Az állami adósságcsökkentésre és az állam paternalista szerepeinek leépítésére hivatkozva Magyarországon olyan mértékű állami tulajdon értékesítési gyakorlatot és oly módon hajtottak végre, hogy az állam mozgástere, befolyásolási lehetősége minimálisra szorult. A befolyt privatizációs bevételek megmaradó töredéke pedig nem hatékony, sőt az állam és a társadalom érdekeivel nem konzisztens államigazgatás mesterséges fenntartására fordítódott. A kedvezőtlen folyamatok hatására romlott Magyarország versenyképességi indexe. 1.1.1. Mint ahogy a nemzetgazdaságnak, a gazdasági szereplőknek, úgy a társadalomnak és az államigazgatásnak is van versenyképessége. Magyarország valamennyi versenyképességi területen súlyos krízisbe került, így a változások iránti igény 2010 tavaszára elemi erővel tört felszínre. A 2010 előtti időszakban már jól látszottak azok a prioritási szempontok, melyek mentén a gazdaságpolitikai irányvonal korrekciója elvégezhető lesz. Magyarország gazdasági felzárkózása és társadalmi felemelkedése akkor sikerülhet, ha megtalálja XXI. századi modelljét. Ez azonban nem lehet azonos az angolszász szabadpiaci modellel, de az európai szociális piacgazdaság tiszta modelljével sem. Ennek nyilvánvaló oka: a szabadversenyes piaci modell az állami szabályozás gyengeségei miatt rendre válságokhoz vezet, míg a szociális piacgazdasági modell a túlzott állami szabályozás miatt veszít a versenyképességéből. Az egyik túl kevés, a másik túl sok állami szabályozást alkalmaz. Új közgazdasági koalícióra van szükség a piac és állam, verseny és szolidaritás, tőke és munka, profit és társadalmi haszon között. Új koalícióra van szükség a gazdasági versenyképesség és a társadalmi igazságosság között. 2010-ben a nemzeti mélypontról elmozdulni csak eredményes kitörési stratégiákkal lehetett. Gazdaságtörténeti tanulságok sora intette a kormányzást a helyes stratégia megtalálására és alkalmazására. Nemzeti függetlenség, önálló gazdaságpolitika nélkül nincs tartós siker, nincs felzárkózás. Alkotóelemei, bedolgozó részegységei lehetünk továbbra is a fejlett piacgazdaságok közösségének, azaz integrálódhatunk tovább, de az elmúlt 20 év gazdaságpolitikai mezsgyéjén araszolgatva leszámítva az ezredforduló idejére eső gazdasági aranykort soha nem zárkózhatunk fel. Társadalmi 7
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA III. modul modernizáció, demokratizálódó politikai keretek, emelkedő reáljövedelem nélkül nem reális a gazdasági felzárkózásunk. A hatékony gazdasági szerkezet hiánya a felzárkózás akadályát jelenti. Ha az erős állam kiépítését nem követi erős, összehangolt belső gazdaság és piac létrehozása, úgy külföldi versenytársaink termék- és szolgáltatáskapacitásaira számíthatunk csak, melyek felzárkózásunk sikerét örökre függő helyzetben tartják. A 2010 nyarától éveken át tartó előkészítés után elindított Új Széchenyi Terv alapkoncepciója igazodik az 1998 2002 között működő polgári kormány legsikeresebb gazdaság- és társadalomfejlesztési programjához, a Széchenyi Nemzeti Fejlesztési Tervhez. Az ázsiai krízis ellenére Magyarország gazdasági növekedése az említett időszakban az Európai Unió átlagának kétszerese, két és félszerese volt. Az aktív állami gazdaságpolitikához, amely kijelölte a fejlesztések irányait, állami eszközökkel pénz, forrás rendelődött, és jelentősen megemelkedett a belső fizetőképes kereslet állami eszközökkel történő, részben a beruházások kivitelezéséből, részben a minimálbéremelések és a velük járó bérkorrekciók hatására. A Széchenyi Nemzeti Fejlesztési Terv egy a növekedés céljaihoz alternatív exporthelyettesítő, mondhatni, belső erőforrás vezérelt gazdaságpolitika mintájául szolgált. A törés, a belső szerves fejlődési pályáról letérés 2003 2004-től következett be. A törés növekedési motor nélkül hagyta a gazdaságot. A 2002 2010 közötti gazdaságpolitika a külső működőtőke beáramlásának serkentésére épült, amely nem a stabil, fenntartható, nemzeti fundamentumok megteremtéséhez igazodó módon foglalta magába az értéklánc szempontjából értékesebb, igényesebb munkaszakaszok Magyarországra telepítését. Tehát a korábbi kormány tőkebehozatalt preferáló rendszere alapvetően a betelepülőknek, a multinacionális vállalatoknak kedvezett. Az exportárualapok fejlesztésében érdekelt nemzetközi vállalatok közteherviselésbe való, anyagi erejükhöz mért és nemzeti költségvetésünk igényeihez igazodó bevonása azonban elmaradt, így a belső költségvetési mérleg pénzügyi instabilitása jelentősen megemelkedett. A reálbérek valós igényekhez mért gyarapodása ugyancsak elmaradt, így ezt kompenzálandó a kormány a családok, háztartások szintjén is lehetővé tette a hitelpénzek aránytalan mértékű kiáramlását. Az Új Széchenyi Terv az állami gazdaságpolitika integráns részeként új munkahelyek létesítésére épít, amely növekedési fordulaton keresztül a vállalkozók a nemzeti jólét megteremtői lehetnek. A növekedéspárti gazdaságpolitika szerint az államnak már nem az a feladata, hogy adjon, hanem az, hogy ne vegyen el. Nem az a dolga, hogy magas adókkal, járulékokkal elvegye a vállalkozók és a munkavállalók jövedelmét, hanem az, hogy mindenki gazdagabbá váljon, szemben a szocialista-metódusú újraelosztással, hogy senki ne legyen szegényebb. Ehhez dinamikus, fenntartható gazdasági növekedés kell, amelynek indikátorait az állam tartja kézben. Az Új Széchenyi Fejlesztési Terv alappillérei: Gyógyító Magyarország Egészségipar, Megújuló Magyarország Zöld gazdaságfejlesztés, Otthonteremtés Lakásprogram, Vállalkozá - sfejlesztés Üzleti környezet fejlesztése, Tudomány Innováció Növekedés, Közlekedés Tranzitgazdaság, amely programelemek új és kiszámítható jövedelmet garantáló munkahelyekben öltenek testet. A 2010 nyarától rosszabbodó európai uniós és nemzetközi pénzügyi helyzet a kormány gazdaságpolitikáját a növekedés-orientáltság mellett a pénzügyi egyensúly helyreállítása felé is terelte. Így a 8
1. Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége Széll Kálmán Terv bürokrácia-csökkentő intézkedésein keresztül az európai átlag elérése érdekében 2000 milliárd forinttal kívánja csökkenteni a vállalkozások bürokratikus terheit. A bürokráciával terhelt vállalatvezetés jelentős versenyképességi hátrányt jelent, főleg a magyar kis- és középvállalkozásoknak. A költségvetés stabilitását szolgáló terv jelenti az egészségügyi és oktatási intézmények racionalizálását, a párhuzamos kapacitások felszámolását. 2011-re az extenzív fejlesztés tartalékai a felsőoktatás irányába kimerültek. 2012-ben, 2013-ban napirendre kerül a végzett hallgatók magyar munkaerő-piaci integrációjának beszabályozása. Az államháztartás konszolidációja és az adósságteher fokozatos leküzdése nem teszi lehetővé az állami források terhére történő látványos kapacitásbővítés folytatását. A felsőoktatást dinamizáló tényezőket számba véve: az államháztartás mozgástere egyre korlátozottabb, a tudásalapú szektorok kicsik és távoliak, a régiók igényei kevéssé fogalmazódnak meg, a demográfiai folyamatok lehangolóak, a középiskolák expanziója utánpótlás hiányában megtorpant, a hallgatók és családtagjaik fizetőképessége pedig erősen korlátozott. Ugyanakkor egyre erősödő tendencia, hogy az állami költségvetés terhére tandíjmentesen kiképzett diplomások külföldön, előnyösebb személyi jövedelmet kínáló pozíciókért vállalnak munkát. Magyarországon viszont a szervezés alatt álló bővített újratermelési folyamatokhoz, emelkedő színvonalú közszolgáltatásokhoz egyre kevesebb felkészült szakember áll rendelkezésre. A gazdasági növekedést orientáló intézkedések, a szociális és felsőoktatási kapacitások ésszerű átalakításával előálló költségvetési helyzet, továbbá a közteherviselés körének, szereplőinek szélesítése a kormány tudatos, aktív gazdaságpolitikai mozgásterének kiemelt hármas követelménye. Az államháztartás finanszírozásának legcélszerűbb módozata ezen nem neoliberális gazdaságpolitikai kurzus idején elégséges belső források hiányában a külső szabadpiaci, elvárt gazdaságpolitikát nem tartalmazó feltételekkel történő forrásbevonás, amelynek megszervezése ugyancsak az állam feladata. A gazdaságpolitikai irány kijelölése és pénzügyi hátterének szervezése, a gazdasági folyamatok ellenőrzése, szabályozása az állam új típusú gazdaságpolitikáját jelenti. 2012 évvégére a gazdaságpolitika alapvető eszköze, a fiskális politika megteremtette a pénzügyi stabilizációt, és utat nyit egy etatista szemléletű, állami tulajdont, állami szerepvállalást, befolyást tovább erősítő gazdaságpolitika megteremtéséhez. 1.2. Az államháztartás helye és szerepe a nemzetgazdaságban A közigazgatás a politikai rendszer által feltárt társadalmi érdekeket jeleníti meg, egyidejűleg szolgálja azokat. A közigazgatás minősége, a társadalom érdekcsoportjainak elvárás-szintje történelmi és nemzetközi folyamatok által determinált. A közigazgatásra fordítható források a kormány gazdasági erejéből, költségvetési pozícióiból is adódnak. A jó közigazgatás érdemben segítheti az anyagi ágazatok versenyképességének fokozását, és fordítva, a primer és szekunder szektor hatékonysága, a jó, igazságos arány szerinti jövedelemcentralizáció egy ésszerű, humánus államigazgatást hozhat létre. Az állam felől érkező hatásokat a közigazgatás közvetíti a társadalmi csoportok felé, a közhatalom birtokában fellépve vagy a közszolgáltatások szervezőjeként. Az állam és a gazdaság kölcsönhatása azzal jellemezhető, hogy az állam centralizálja a gazdaságban megtermelt javak egy részét, és azt a piacitól eltérő szempontok szerint újra elosztja. Mindezt elsősorban a közigazgatás végzi. Az elvonás módja és mértéke természetesen visszahat a gazdasági folyamatokra. Más államhatalmi szervekkel összevetve a közigazgatás aktív, a társadalmi folyamatokat cselekvő módon befolyásolja. Az államháztartás fogalma nem érthető, ha nem vagyunk tisztában az állam funkcióival. 9
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA III. modul Az állam megjelenésétől kezdődően ellát olyan feladatokat, amelyeket a történelmi koroktól függetlenül minden állam ellát. Az állam tradicionális, hosszú távú feladata a közfeladatok ellátásának, anyagi, technikai, emberi feltételeinek biztosítása. A történelem során ezek az állandó tradicionális feladatok változtak, fejlődtek, folyamatosan bővültek, és tartalmuk terjedelme is módosult egy-egy ország társadalmi, politikai berendezkedésének függvényében is. E változás nyilvánvalóan anyagi forrásokat igényel. Az államnak az anyagi forrásokat is elő kell teremtenie a közösség érdekében végzett feladatok végrehajtásához. Az állandó, tradicionális feladatokon túl prioritásokat jelölhet ki, amelyek egy-egy kormány sajátjai lehetnek, nagyságukat, irányukat számos tényező együtt határozza meg. Az emberi társadalmak fejlődésében az állam gazdaságpolitikai befolyása a kor és az adott társadalmak igényeihez igazodva, sokszor azokat serkentve folyamatosan változott. A XVII. században létrejött kapitalista termelési mód klasszikus szakaszában regnáló gazdaságpolitika alapvetően Adam Smith (1723 1790) tanaira épült. Smith 1776-ban írja meg a Nemzetek gazdasága című művét, amelyben a szabad kereskedelem mellett tesz hitet. A szabad kereskedelem a láthatatlan kéz rendezőelvére épül, gazdasági liberalizmust jelent. Az állam csak láthatatlan módon van jelen, a piaci erők működésének kereteit adja. Közbiztonságot teremt, védi, sőt bővíti az állam politikai határait, teret nyer a kereskedelmi tőkének, ami a piacon a kereslet és a kínálat, a bőség és szűkösség erőinek és ellenőreinek eredményeként beosztja a nemzet erőforrásait. A láthatatlan kéz a keresletre és kínálatra ható erők eredményeként alakítja ki a természetes árat. Smith az állam gazdaságba történő nyílt beavatkozását természetellenesnek tartotta. Megítélése szerint minden ember gazdasági cselekvése végső soron a társadalom javát szolgálja, ezért ezt a cselekvést semmivel sem lehet korlátozni. Adam Smith gazdaságtana Anglia, a Brit Birodalom fénykorában jól kifejezte a brit korona érdekeit, amely abban az időben a világ vezető gazdasági, katonai és politikai hatalma volt, hatalmas gyarmatbirodalommal és szinte korlátlan erőforrásokkal rendelkezett. Friedrich List (1789 1846) a klasszikus iskola kritikusaként lépett fel. Az angol polgári közgazdaságtan gazdasági szabadságra épülő rendszerében megítélése szerint Anglia világpiaci fölénye jut kifejezésre. Gondolatelmélete szerint a szabadkereskedelem csak akkor előnyös minden résztvevő számára, ha a partnerországok körülbelül azonos fejlettségűek. Ennek hiányában a gazdaságilag erősebb fél kizsákmányolja a gyengébbet, sőt megakadályozza annak fejlődését. Ekkor van szükség az aktív állami szinten szervezett gazdaságpolitikai befolyásra, a védővámokra, amelyek a fejletlenebb ország még gyenge iparát védik a versenytől, amíg az a partnerország szintjére nem fejlődik. J. M. Keynes (1883 1946) elmélete szerint minden kínálatnak megteremtődik a kereslete. Ha ez elmarad, az állam aktív gazdaságpolitikai befolyásolásán keresztül jövedelmet, fizetőképes keresletet tud generálni. Az állam fiskális eszközökkel, kereslet-élénkítéssel, foglalkoztatás-bővítéssel serkenti a gazdaságot. Ennek során a költségvetési deficit növelése is megengedhető, amely a fellendülés időszakában már vissza is fogható. 10
1. Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége 1944-ben, a II. világháború befejezésének időszakában állapodtak meg a világ vezető hatalmai a háború utáni újjáépítés módjáról, a nemzetközi kereskedelem újraindításáról. Fő feladatuknak tekintették az árfolyam stabilitás megteremtését és a devizakorlátozások megszüntetését. Létrehozták a Nemzetközi Valutaalapot és a Világbankot mint nemzetközi pénzügyi intézményeket. A világgazdaság újjászervezésében az Amerikai Egyesült Államok töltött be vezető szerepet. A nemzetközi szabad kereskedelem rendszere jól kifejezte az Egyesült Államok pénzügyi, politikai és katonai fölényét. A háborút követő három évtizedes békés újjáépítési korszak alkonyához az Amerikai Egyesült Államok gazdaságának meggyengülése vezetett. Nixon elnök 1971-ben jelentette be az amerikai dollár és a dollárkövetelések aranyra való szabad átválthatóságának megszüntetését, melynek következtében a világ gazdasága mögött álló stabil kulcsvaluta, a dollár mint világpénz értékállósága és értékállandósága megrendült. Az 1970-es évektől kibontakozó neoliberális gazdaságpolitika fő ideológiai képviselője Milton Friedman (1912 2006) volt. Álláspontja szerint a pénzmennyiség mérsékelt, de állandó növekedésével a legtöbb gazdasági probléma megoldható, és biztosítható a tartós, csekély inflációval járó gazdasági növekedés. Az államnak elsősorban a monetáris politika eszközeivel kell hatnia a gazdasági folyamatokra, az állami beavatkozásnak kizárólag a forgalomban lévő pénzmennyiség szabályozására kell korlátozódnia. Az 1970-es, 80-as, 90-es évek gazdaságpolitikáját kétségtelenül az állami befolyást csak a pénzkereslet szabályozására korlátozó állami gazdaságpolitika jelentette. Alan Greenspan, a FED 2006-ig hivatalban lévő elnöke úgy gondolta, hogy a gazdaság önszabályozó rendszerének fel kell váltania az elmaradott és egyre kevésbé eredményes állami szabályozókat. Az amerikai piacokra érvényes citált alapfilozófiák, továbbá az állam rossz tulajdonos koncepció kimondása és a felzárkózni kívánok országoknál az érvényesítése, vagyis a magánosítás erőltetése, az exportpiacok egyoldalú fejlesztése, a tőke-, pénz, munkaerő- és árumozgások előtti akadályok, szabályozók, kötöttségek minimálisra szorítása összességében egy új típusú gazdaságfilozófiát és regnáló gyakorlatot hozott létre, amelyet a Washingtoni Konszenzus gazdaságfilozófiájának nevezünk. Ebben az 1970-es évektől egészen az angolszász jelzálogpiacok 2007-es összeomlásáig regnáló rendszerben az állami befolyásolás a minimális mértékre szorítkozott, s tendenciáját tekintve a felzárkózni kívánó, tehát feltörekvő országokban a kelet-közép-európai országokban is a korábbi paternalista funkciók leépítésével, a tervgazdaság intézményei és a belőlük adódó állami felügyelet és szabályozás rohamos felszámolásával járt. A 2007 tavaszára összeomló angolszász jelzálogpiacok a regnáló neoliberális gazdaságpolitika felülvizsgálatára kényszerítették a fejlett piacgazdaságok kormányait. Az egyre kevésbé szabályozott és ellenőrzött pénzpiacok oldaláról kibontakozó válság a felelőtlen költekezés az irreális kockázatvállaláson keresztül a profitmaximalizálás érdekében történt. A visszaesés, amelynek tanúi vagyunk, végül is a túlzott ütemű pénzpiaci növekedés korrekciója, melynek során mérsékeltebb kockázatokkal járó döntések vezethetnek csak eredményre, miközben átrendeződéssel járó evolúciós folyamatok zajlanak az állami költségvetések fiskális eszközei és az állami szabályozás megerősítésén keresztül. Az 1929 1933-as gazdasági világválságot követően az 1973 1974-es olajválság, az 1982-es mexikói válság, az 1987-es fekete hétfő, az 1997 1998-as ázsiai krízis, majd a 2001 2003-as amerikai recesszió után bekövetkező először amerikai, majd világválsággá terebélyesedő folyamat a neoliberális gazdaságpolitika ellenében a Keynes-i gazdaságpolitika reneszánszát, az aktív állami befolyásolás gazdaságpolitikai rendszertanát hozta ismét a cselekvés szintjére. 11
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA III. modul Az új kurzus eredményei egyelőre még kevés sikerrel kecsegtetnek, ám az Egyesült Államokban elfogadott Dodd Frank törvény a Wall Street pénzügyi intézményeinek megrendszabályozására feszesebb, ellenőrzöttebb működést megkövetelő, illetve lehetővé tevő, merőben másfajta gazdaságpolitikai módszer, mint az 1970-es évektől ellenőrizetlenségben, makrogazdasági vetületű áttekinthetetlenségben megnyilvánuló gazdasági gyakorlat. Az egyre aktívabb amerikai kormány gazdaságpolitikai fellépése az üzleti szektorban 2008 2011 között 4 millió új munkahelyet teremtett, jobbára a dél-kelet ázsiai térség infrastrukturális beruházásaiba való bekapcsolódáson keresztül. Az Európai Unió válságkezelési gyakorlata is a költségvetési hiány terhére történő fizetőképes kereslet bővítést célozza, ám annak ellenére, hogy az eurózóna tagállamainak államadósság/gdp aránya a 2007. évi 66,3%-ról 85,3%-ra emelkedett 2010. év végére (azóta 100 % körüli az arány!), az eredmények sem a foglalkoztatás, sem az ipari termelés beindulása terén nem jelentkeznek, sőt a mediterrán térség egyes országainak csődje, továbbá az eurózóna felbomlása is látótérbe került. Az Amerikai Kongresszus Pénzügyi Válság Vizsgáló Bizottságának 2011 januárjában nyilvánosságra hozott jelentése kiemeli, hogy a pénzügyi válság elkerülhető lett volna, ám a pénzügyi szabályozásban és ellenőrzésben tapasztalt széleskörű mulasztások bizonyítottan pusztító hatással voltak a nemzet (értsd: amerikai nemzet) pénzügyi piacainak stabilitására nézve. Mint látható, az állam a különböző gazdaságtörténeti korszakokban más-más gazdaságfilozófiát követ. Az idő, a kor, a gazdasági társadalmi helyzet függvénye, hogy milyen mértékű befolyást vindikál magának. Az állam a nemzetgazdaság szereplőjeként szerzi meg a forrásokat. A nemzetgazdaság az ország gazdasági szereplőinek összességét, a jövedelem-tulajdonosokat (vállalkozások, magánszemélyek, állam, pénzintézetek), valamint a köztük lévő kapcsolatok, kölcsönhatások rendszerét jelenti. Piacgazdasági viszonyok között e szereplők különböző szerepekben jelennek meg a különböző piaci szegmensekben. Árukat, szolgáltatásokat, értékpapírokat vásárolnak vagy adnak el, hitelt nyújtanak vagy vesznek fel, a magánszemélyek többsége pedig értékesíti munkaerejét a munkaerőpiacon. A gazdasági folyamatokat és az egyes gazdasági szereplők helyzetét tiszta piaci viszonyok között a kereslet kínálat ár mechanizmusai szabályozzák. A nemzetgazdaság szereplői tipikus helyzetben saját jövedelmük maximalizálására törekednek. A vállalkozások például minél magasabb profitot igyekeznek elérni, a munkavállalók pedig minél magasabb munkajövedelmet szeretnének kiharcolni. Az állam azonban igen különleges gazdasági szereplő. Alapvető célja ugyanis nem az, hogy saját jövedelmét maximalizálja, hanem az, hogy a közfeladatokat minél színvonalasabban, de egyben hatékonyan és gazdaságosan lássa el. Az 1950-es évektől az európai fejlett államokban az államháztartás mérete folyamatosan növekedett. Az államháztartási kiadások az újraelosztási mértékek az EU 27 tagállamában 2009-re átlagosan a GDP 50,7%-át tették ki, az egy évtizeddel korábbi 29%-os aránnyal szemben. A mai modern polgári jogállamokban mindenképpen vannak olyan feladatok, melyek bizonyos szintű ellátását az állam hosszú távon is egyértelműen magára vállalja. Ezek azok az intervenciók (honvédelem, rend és közbiztonság, oktatás, egészségügyi alapellátás stb.), melyeket egy modern polgári államnak minden körülmények között finanszíroznia kell. A modern állam tevékenysége nem egyszerűen szervezési technikai jellegű feladatmegoldás, hanem a közjó szolgálata érdekében tett erőfeszítés. A közjó, azaz az egyéni szabadság és az egyént társas lény jellegéből adódó korlátozó kötöttségek szintézisére mindez ideig a szociális piacgazdaság modellje nyújt leginkább lehetőséget. 12
1. Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége A szociális piacgazdaság intézményeinek létrehozásával, az átfogó jóléti rendszerek kialakításával az állam terjeszkedése elérte a még fenntarthatónak látszó mértéket. A fejlett piacgazdaságok többségében 1980-tól kezdődően az állami újraelosztás terjedelme már nem bővült tovább lényegesen. Lényeges egyidejűleg arra is utalni, hogy a financialitással átszőtt gazdaságpolitika és gazdaságvitel, valamint a vele szorosan összefüggő foglalkoztatás és foglalkoztatáspolitika, továbbá a szociális és egészségügyi ellátás-politika szociális piacgazdasági (welfare society) vagy a szociális szempontokat mellőző liberális formákban jelenhet meg. Ezt figyelembe véve, ha a Keynes-i szociális piacgazdasági modell a II. világháború után nem szorult volna vissza az USA-ban, majd az 1980-as évek végétől Nyugat-Európában is, akkor ma a globalizáció a szociális piacgazdasági rendszert tökéletesítené, és egy permanensen fejlődő welfare society-ről beszélhetnénk, nem pedig globalo-neoliberalizmusról. Prugberger Tamás jogászprofesszor gondolatait szabadon idézve kijelenthetjük, hogy miután a helyzet így alakult, az USA és annak gazdasági és pénzügyi erői viszik a fő szerepet. Míg a kontinentális Európa alapvetően szociális beállítottságú, és tőkemozgása még ma is szociálisan aláfestett, addig az angolszász európai és transzatlanti világban a közgondolkodást a liberalizmus és a vele együtt járó maximális haszonra törekvő individuális szabadversenyes piacgazdaság hatja át. A 2007-től kibontakozó válsággal életre hívott válságkezelési metódusok hatására a fejlett piacgazdaságok a költségvetési hiány növelése terhére az újraelosztás terjedelmét kezdték növelni, s ezen fiskális expanziós időszak 2010-ig tartott. A korábbi szinteknél intenzívebben magukra vállalják továbbá s ezt permanensen teszik a piacok szabályozását, különösen a pénzpiacok és intézményeik regulációját, noha az átfogó eredmények 2013. év elején még nem láthatóak minden esetben. Az állam feladatainak többsége közvetlenül nem szolgál gazdasági célokat. Ilyenek a klasszikus tradicionális feladatok, mint pl. a jogalkotás, jogalkalmazás, honvédelem, illetve a jóléti feladatok, mint pl. az oktatás, egészségügy, szociális ellátás stb. E feladatok ellátásának is vannak azonban direkt és indirekt gazdasági hatásai. Közvetlenül hat a piaci viszonyok alakulására, amikor például egy államigazgatási szerv vagy közintézmény jelenik meg vevőként az áru-, illetve a szolgáltatáspiacon. A gazdaságra gyakorolt közvetett hatásra talán a legjobb példa az egészségügy vagy az oktatás, hiszen e szolgáltatások színvonala nagymértékben befolyásolja a munkaerő minőségét, ezáltal a gazdaság teljesítőképességét. A neoliberális piacgazdasági modell velejárója, hogy a humántőke újratermelésének érdekében az államok egyre nagyobb erőforrásokat vontak ki a magánszektorból (még ha azt egyre inkább a költségvetési hiányuk terhére tették is), de azokat a humánerőforrások fejlesztésén keresztül sokszorosan vissza is adták a magánszektornak. A közkiadások alakulását történelmi perspektívában elemezve, a GDP százalékában mérve, az európai fejlett piacgazdaságok és az Egyesült Államok adatait összesítve, 1870-ben államháztartási kiadásaik a GDP-jük 8,3%-át, 1960-ban a 27,9%-át, míg 1980-ban a 42,6%-át testesítették meg. Ezen belül az oktatási kiadások bővülését igazolja, hogy az Egyesült Államok 1820-ban a GDP-je 1,75%- át, míg 1992-ben a 18,04%-át fordította a humántőke újratermelésére. Németország 1913-ban GDP-je 8,37%-át, 1992-ben pedig 15,96%-át, Franciaország Németországgal azonos időintervallumban a 6,99%-ot, illetve 15,96%-ot költött a GDP-jéből oktatásra. (Az adatok forrása: Az állam célszerű gazdasági szerepvállalása, ÁSZ, 2009.) 13
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA III. modul Az állam azonban nem csupán piaci magatartásával (pl. nagy állami beruházáshoz kapcsolódó megrendeléssel) vagy a közszolgáltatások színvonalával képes befolyásolni a gazdasági folyamatokat, hanem mint a közhatalom gyakorlója is. A piac működésének általános kereteit is jogszabályok alakítják ki. Az államnak a nemzeti bankon keresztül speciális jogosítványai vannak a pénzpiac szabályozására. Az állam a közhatalom birtokában azt is megteheti, hogy kötelezze a nemzetgazdaság többi szereplőjét, hogy jövedelmének egy részét befizesse az államkasszába. Az állam a jövedelemtulajdonosoktól lakosság, vállalkozások elvont jövedelmekből gazdálkodik. Az állam a modern polgári demokráciákban igen jelentős súlyú, meghatározó nemzetgazdasági szereplő. Az európai országokban a megtermelt nemzeti jövedelem mintegy 35 55%-ának felhasználásáról az államháztartási gazdálkodás keretében döntenek. Az elvonások vagy más néven jövedelemcentralizáció mértékének meghatározása és az elvont jövedelemtömeg felhasználása során gyakorlatilag megtörténik az adott évben előállított jövedelem állami újraelosztása. Félévszázados visszatekintést téve elmondható, hogy a II. világháború befejezése óta a közszféra és a államháztartási gazdálkodás megújítása folyamatos. Magába foglalja az államháztartás gazdálkodásának racionalizálását, a közszolgáltatások hatékonyságának és minőségének javítását, illetve a társadalom bizalmának megnyerését. A közszektor menedzsment reformjai a következő elemekből tevődnek össze: piaci típusú módszerek alkalmazása; privatizáció; hatáskörök és feladatok decentralizációja; eredményorientált tervezési és költségvetési módszerek bevezetése; teljesítményértékelés és minőségbiztosítás; ügyfélbarát szemlélet kialakítása. Ezeket az elemeket együttesen DPM paradigmának is nevezzük (Decentralization, Privatization, Marketization). A paradigma eredményei ugyanakkor nehezen realizálódnak, így az 1980-as évektől a kulturális megközelítések integrálásával született meg a New Public Management (NPM), amely már egyértelműen a közügyek menedzsmentjéről szól. Alapeleme a minimalizálás és a piacosítás, vagyis a közszféra az üzleti szektor gazdaságossági, hatékonysági és eredményességi szempontjait veszi át. Az irányzatban rejlő problémák eredményeként jelent meg a neo-weberi modell, melynek lényege az állam szerepének erősítése és a gazdálkodás hatékonyságának biztosítása. Az állam aktív szerepvállalását megjelenítő neo-weberi modell sajátos megnyilvánulása a magyar állam- és közigazgatás újjászervezésére hivatott Magyary Zoltán Program. Az állam működésének új alapokra helyezése az államműködés új tudományos kataszterének létrejöttét is kiváltotta. Így a menedzsment-szemléletű, interdiszciplináris közelítésű, vagyis az aktív, hatékony állam definiálását a jog- és államtudományok hagyományos, jogias leíró jellegével már nem lehet alaposan elvégezni, így az állam- és közigazgatás-tudomány mint új tudományos diszciplína kialakítása folyamatban van. Az egy országban és egy adott évben megtermelt és elosztható jövedelem véges. A jövedelemtulajdonosok, a lakosság, a vállalkozások, maga az állam, továbbá a külföldi adósággal rendelkező országok esetében a külföldi hitelezők zárt rendszert alkotnak, elmozdulni az adott évben csak egymás kárára tudnak. Ha az egyik szereplő jövedelempozíciója javul, valamelyik másik szereplő (vagy az összes többi szereplő) jövedelempozíciója romlik. A mindenkori gazdaságpolitikának mindig el kell döntenie, hogy kit, illetve mit preferál: a lakosságot (illetve azok egyes csoportjait), a vállalkozásokat (illetve azok egyes csoportjait), az államot (az állami szervek működését és beruházásait), vagy éppen a külföldi hitelezőket. 14
1. Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége Az állami újraelosztás szintje és mikéntje tehát jelentősen módosítja az egyes nemzetgazdasági szereplők jövedelempozícióit, ezáltal befolyásolja a termelés vagy/és a fogyasztás színvonalát, így önmagában jelentős hatással van a gazdasági folyamatokra. Az állam a közfeladatok ellátása során tehát indirekt módon (pl. kiszámítható jogszabályok, közbiztonság, kiművelt emberfők stb.) vagy direkt gazdaságpolitikai eszközökkel jelentősen befolyásolja a nemzetgazdaság működését. Azokat az eszközöket, melyekkel az állam a gazdaság öntörvényű mozgását befolyásolja, állami intervenciónak nevezzük. Az állami intervenciók egy része minden gazdasági szereplőre egyformán hat (pl. a jogszabályi keretek változása), más része gazdasági, társadalmi vagy éppen környezetvédelmi célok érdekében megkülönböztetett előnyben részesít egyes szereplőket vagy e szereplők bizonyos csoportjait (pl. egyes ágazatokat, mint az agrártámogatások, a vállalkozók egyes csoportjait, mint a kis- és közép vállalkozások támogatása, vagy egyes térségeket, mint a regionális támogatások). Egy ország gazdasági életének keretet adó, a gazdaság életét befolyásoló kormányzati, állami döntések összességét gazdaságpolitikának nevezzük. A gazdaság működésére ható gazdaságpolitikának általában két fő területe van: a monetáris politika és a költségvetési (más néven fiskális) politika. Az államháztartás tehát nem egyszerűen része a nemzetgazdaságnak, hanem a fiskális politikán keresztül igen meghatározó, befolyásoló eleme. A fiskális politikát nagymértékben befolyásolja, hogy a költségvetés tervezésekor az állam mozgástere viszonylag korlátozott. A költségvetési bevételek és kiadások egyensúlyának megteremtése helyett, kényszerből egyre inkább a költségvetési kiadások bevételekkel történő minél nagyobb mértékű lefedése a cél, amely a fiskális kényszer egy sajátos megnyilvánulása. Nem úgy tervezzük tehát a költségvetést, hogy az összes kiadáshoz bevételt rendelünk, hanem úgy, hogy minél kisebb GDP-arányú hiányt érjünk el. A kormány gazdaságpolitikai eszközei mint említettük alapvetően a fiskális politikára korlátozódnak. A monetáris politika gazdaságpolitikára kifejtett hatásai közvetettek, a vállalkozások, a családok számára stabil (alacsony inflációjú) államháztartási pénzügyi környezet elérését célozzák. A monetáris politika kormányzati gazdaságpolitika érdekében történő felhasználása közvetett, másrészt eredményeit tekintve hosszabb idő kihatású. A Magyar Kormány aktív gazdaságpolitikai szerepstátusában elengedhetetlen akár hosszabb, akár rövidebb távon a Magyar Nemzeti Bank bizonyos szintű visszacsatolása az ország közvetlen gazdaságpolitikai vérkeringésébe. A Magyar Nemzeti Bank az elmúlt évtizedekben inflációellenes gazdaságpolitikát folytatott, főleg az alapkamat meghatározásán és árfolyam-politikáján keresztül. A szocialista tervgazdasági rendszer felszámolásától kezdve a kormány gazdaságpolitikai céljait segítő közvetlen intézkedései, úgynevezett refinanszírozási funkciói azonban folyamatosan és fokozatosan háttérbe szorultak, majd az ezredforduló időszakában meg is szűntek. Az 1990-es évek közepére az MNB reálszektor refinanszírozó képességét számolták fel. Az ezredfordulóra pedig az MNB-t kivették a költségvetés refinanszírozó szerepköréből. Az Európai Unió elvárásaihoz igazodó magyar törvényalkotás az EU csatlakozás reményében, de az ország gazdasági és társadalmi helyzetét nem alaposan mérlegelve döntött a hazai kis- és középvállalkozások, mezőgazdasági termelők és a költségvetés olcsó, hosszú távú, így kiszámítható, belső forrásokból rendezhető hitelezésének fokozatos megszüntetéséről. Ezen intézkedések is közrejátszottak abban, hogy a Nemzeti Bank az európai uniós elvárásoknak megfelelően a fiskális politikától teljesen független pozícióba került. 15
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA III. modul Az Amerikai Egyesült Államokban ugyanakkor a központi bank szerepét betöltő FED deklarált célja az alacsony inflációs közgazdasági környezet elősegítésén túl a foglakoztatási politika támogatása. Az újjászerveződő Magyar Állam gazdaságpolitikai mozgásterének a jegybanki politika területén is célszerű az átgondolása a kor, illetve a nemzetgazdasági igények és világgazdasági helyzet függvényében. 2012 őszén az Európai Központi Bank is a monetáris lazítások eszközéhez nyúlt, kilátásba helyezte a még működőképes, de az államadósságot piaci körülmények között csak jelentős felárral finanszírozni képes tagországok állampapír felvásárlásaiban történő aktivizálódását. Magyarország jegybanki politikája is várhatóan ebbe az irányba mozdul el 2012 tavaszától, szinergikus hatásokat keletkeztetve a már megkezdett, folyamatos jegybanki alapkamat-csökkentésekkel. 1.3. a nemzetgazdaság helyzetét meghatározó fő makrogazdasági tényezők és az államháztartás kapcsolata Egy-egy ország gazdasági helyzetének átfogó bemutatásakor általában néhány általánosan elfogadott fő makrogazdasági mutatóval találkozunk, melyekkel az adott országban zajló gazdasági folyamatokat jellemzik. Ezek egy része a nemzetgazdaság egészéről, a legfontosabb makrogazdasági folyamatokról ad információt. Közülük e tananyagban a nemzetgazdaság éves összjövedelmével, a gazdasági növekedéssel, az infláció mértékével, illetve a külgazdasági egyensúlyt jelző mutatókkal foglalkozunk. Ennek indoka, hogy ezek a makrogazdasági mutatók egy adott országon belül alapvetően meghatározzák az államháztartás helyzetét. Foglalkozunk egyidejűleg az államháztartás helyzetéről felvilágosítást adó mutatókkal, melyek a jövedelemcentralizációt és -újraelosztást, az államháztartási hiányt, illetve az államadósságot jellemzik. Néhánynak különösen fontos jelentősége az, hogy az ún. maastrichti kritériumok meghatározzák azon értéküket, melyek elérése (majd megtartása) feltétele annak, hogy egy ország az európai uniós valutaközösséghez csatlakozzon. Ilyen kritériumot az inflációra vonatkozóan állapítottak meg, a fiskális mutatók közül pedig az államháztartási hiányra és az államadósság mértékére. A reálgazdaság általános helyzete és az államháztartási gazdálkodás között igen szoros és kölcsönös összefüggés van. Az egyik oldalról a gazdasági növekedés, az infláció, a külgazdasági egyensúly alakulását az államháztartás tervezési bázisaként indokolt felfogni, mivel döntően befolyásolják a jövedelemtulajdonosok pozícióit, ezáltal pedig az államháztartás bevételi és kiadási lehetőségeit. A másik oldalról a jövedelemcentralizáció és -újraelosztás, az államháztartási deficit, illetve az államadósság mértéke jelentősen befolyásolja a nemzetgazdaság többi szereplőjének helyzetét, ezáltal a reálgazdasági mutatók alakulását. A kölcsönös összefüggéseket és a mutatók tartalmát szükséges megismerni és megérteni. 1.3.1. A makrogazdaság helyzetét jellemző általános mutatók E mutatók tárgyalása előtt lényeges arra utalnunk, hogy a makrogazdasági pálya bonitását jellemző mutatók az alkalmazott gazdaságpolitikából adódnak. Tehát a mérőszámok egy kurzus gazdaság politikájának minőségét fejezik ki. A gazdaságpolitika klasszikus követelménye a gazdasági növekedés serkentése, a költségvetési, külkereskedelmi-fizetési mérleg pénzügyi egyensúlyának elősegítése, az infláció alacsony szinten tartása, továbbá a nemzetgazdaság versenyképességét 16
1. Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége szolgáló strukturális, fejlesztési reformok folyamatos véghezvitelére való képesség. Az a jó makrogazdasági pálya, ahol egyenletes a növekedés, melyet pénzügyi egyensúly kísér alacsony inflációval, és mindezek következtében javul az ország versenyképessége. A gazdaságpolitika belső autonóm céljainak deklarált elemek azonban egy kis, nyitott gazdaságú országban a külső, befektetési hajlan dóságú működőtőke és portfóliótőke piacok által igen nagymértékben determináltak. Így a makrogazdasági mutatók értelmezése összetett, több tényező figyelembevételére kiterjedő kell, hogy legyen. Egy-egy ország nemzetgazdasági összjövedelme mérésére az elemzés szempontjainak függvényében különféle mutatókat alkalmaznak. Ezek a mutatók a bruttó hazai termék (GDP Gross Domestic Product), a bruttó nemzeti termék (GNP Gross National Product), a bruttó nemzeti jövedelem (GNI Gross National Income), a nettó hazai termék (NDP) és a nettó nemzeti jövedelem (NNI) mutatói. Az államháztartás szempontjából talán a legfontosabb mutató a GDP, mert az államháztartás bevételei többségében az ország területén jövedelmet szerző vállalkozások és magánszemélyek adó- és járulékbefizetéseiből származnak. A leggyakrabban a GDP vagy a GNP mutatójának évenkénti változásával mérik a gazdasági növekedést, illetve az egy főre jutó GDP, illetve GNP mutatóját használják egy-egy ország vagy egy-egy régió általános fejlettségének bemutatására. 1.3.1.1. A gazdasági növekedés Gazdasági növekedésen általában a gazdaság hosszú távú fejlődését értjük. Más megközelítésből a gazdasági növekedés az újratermelés bővülésének mértékét jelenti. A növekedést nem kizárólag a fejlődés szóval kell magyarázni, mert a növekedés szigorúan véve mennyiségi kategória, a fejlődés pedig minőségi. Ugyanakkor az optimális, tartós növekedés gazdasági, sőt társadalmi fejlődést is eredményez. A gazdasági növekedés mérésére leggyakrabban a GDP (esetleg a GNP) mutatóját alkalmazzák. Az államháztartás szempontjából az a legfontosabb, hogy az éves GDP az előző évhez képest milyen irányban mozdult el, illetve mennyivel nőtt vagy csökkent. Első körben ettől függ az elosztható jövedelem nagysága, másodsorban az alkalmazott adórendszertől. A gazdasági növekedés ütemének jellemzésére nem a legmegfelelőbb mutató az éves GDP folyó áron számított tömegének változása. A gazdasági növekedés szemléltetésére az éves gazdasági növekedés mutatójának olyan idősorát alkalmazzák, melyben több egymást követő év GDP-jét változatlan áron viszonyítják az azt megelőző év GDP-jéhez. 1.3.1.2. Az infláció Az infláció alatt általános értelemben a pénz általános értékvesztését értjük. Pénzünk inflálódik, ha ugyanannyi pénzért egyre kevesebb árut, szolgáltatást tudunk vásárolni. Az inflációt kettős összefüggésben is meg lehet fogalmazni. Egyrészt egy folyamatos áremelkedés, másrészt a pénz elértéktelenedésének folyamata. A piaci kereslet-kínálat ellentmondásainak megjelenési formája a költségemelkedés, vagyis a költség tolta infláció, illetve a túlkereslet esetén végbemenő áremelkedés, vagyis a kereslethúzta infláció. A két folyamat együttes értéke a mindenkori infláció. Az infláció mérőszámaként különböző árindexeket használnak. Ezek olyan viszonyszámok, amelyek megmutatják, hogy két időpont között hogyan változott az árszínvonal. 17
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA III. modul Termékcsoportonként más és más indexeket alakíthatunk ki (termelői, fogyasztói, export, beruházási stb.). A leggyakrabban használt inflációs mérőszám az ún. fogyasztói árindex, amelyet a lakosság egészének fogyasztását jelentő termékcsoportokra, átlagos fogyasztási arányokkal (ún. vásárlói kosárra vonatkozóan) számítanak ki. Az infláció azért veszélyes a nemzetgazdaságban, mert egy felgyorsult infláció bizonytalanná teszi és félreinformálja a nemzetgazdaság valamennyi szereplőjét. Az infláció önmagát erősítő (kumulatív) gazdasági folyamat. Lehetetlen a reális tervezés, a kiegyensúlyozott gazdálkodás, hiszen nem lehet tudni, hogy az elért jövedelem valójában mennyit ér a piacon. A magas infláció növeli a vállalkozások, illetve a lakossági megtakarítások kockázatát, csökkenti a beruházási kedvet és forrásokat, közvetve pedig a gazdasági növekedést. Az infláció megfékezéséhez a monetáris politika (pénzmennyiség, kamatszint, forintárfolyam szabályozása) és a fiskális politika (a költségvetés bevételeinek és kiadásainak meghatározása) összehangolt működésére van szükség. Az infláció fajtái az elnevezésükből fakadó mértékükre utalva: kúszó, vágtató és hiperinfláció. 1.3.1.3. A fizetési mérleg Magyarország nyitott gazdaságú, ezért a jövedelemtulajdonosok közötti jövedelem-meg osztásban a külföld szerepe hazánkban nem elhanyagolható. Nálunk a legnagyobb jelentősége a külgazdasági egyensúly alakulásának van. A külgazdasági egyensúly helyzetét az ún. fizetési mérleg mutatja be. A fizetési mérleg nem más, mint a nemzetgazdaság külfölddel lebonyolított pénzügyi műveleteit összesítő mérlegszerű kimutatás. A mérleg a nemzetgazdaság összes szereplőjének (vállalkozások, magánszemélyek, állam) a nemzetközi kapcsolatokból az adott évben keletkező valamennyi befolyt bevételét és valamennyi külföldre teljesített kiadását tartalmazza. A fizetési mérleg két részből: a folyó fizetési mérlegből és a tőke- és pénzügyi mérlegből áll. Említést kell még tenni a fizetési mérleg napjaink válságában egyre inkább előtérbe kerülő harmadik részéről is, a jegybanki tartalékról mint egyenlegező tételről is, amely egyfajta végső stabilizáló hatás, illetve lehetőség kiváltására hivatott. A folyó fizetési mérleg ugyan a nemzetgazdaság valamennyi szereplőjének külfölddel való pénzáramait tükrözi, az államháztartás azonban többféle módon befolyásolja a folyó fizetési mérleg alakulását. Ha a fiskális újraelosztás a belföldi fogyasztást túlzott mértékben növeli, az import növekedhet, ami a kereskedelmi mérleg romlását eredményezheti. Ha az újraelosztás a hazai vállalkozásokat erősíti, az csökkentheti az importigényt, vagy növelheti az exportbevételeket. Ha a túlzott államháztartási hiányt az állam külföldi hitelfelvétellel, állampapírok külföldi értékesítésével fedezi, az megnöveli az állam külföldi adósságához kapcsolódó kamatfizetések terheit, ezáltal ronthatja a jövedelemmérleget. A folyó fizetési mérleg hiánya azt jelenti, hogy több pénz áramlik ki az országból, mint amennyi beérkezik (a külkereskedelem, a szolgáltatások, illetve a jövedelmek áramlása révén). Ezt a hiányzó pénzmennyiséget kell valamilyen módon előteremteni. A hiány finanszírozását szolgálják a tőke- és pénzügyi mérleg tételei, amelyek adósságot generáló és nem generáló tételekből állnak. Az adósságot nem generáló tételek közül a legfontosabb a közvetlen tőkebefektetések egyenlege, azaz a külföldi működő-tőke beáramlása és a hazai működő-tőke kiáramlása közötti különbség. 18
1. Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége Az adósságot nem generáló tételek levonása után megmaradt külső finanszírozási igényt a nemzetgazdaság szereplői azonban csak adósságot generáló tételekkel, azaz külföldi hitelfelvétellel az államháztartás esetén gyakran állampapírok külföldi értékesítésével tudják finanszírozni. 1.3.1.4. Az ország külföldi adósságállománya Ahogy azt az előzőekben láttuk, a folyó fizetési mérleg hiányából azt a hányadot, amelyet nem finanszíroz a külföldi működőtőke-beáramlás, vagy más viszonzatlan tőketranszfer nem ellentételez, a nemzetgazdaság szereplői által felvett külföldi hitelek, valamint kötvények külföldi értékesítése fedezi. Ilyenkor külföldre szóló adósság keletkezik. Ha nagy a hiány, és nagy a külföldi finanszírozási igény, szükségszerűen nő az ország külföld felé történő eladósodása. A külföldi adósságokat nem csupán törleszteni kell, hanem az adósságokhoz kapcsolódóan vannak egyéb fizetési kötelezettségek is (pl. kamatfizetés, kezelési költségek stb.). Az egyéb kötelezettségek nélküli adósságállományt nettó adósságállománynak, míg a kamatokkal, egyéb költségekkel növelt értéket bruttó adósságállománynak nevezik. Az évenként teljesítendő külföldi adósságszolgálat megjelenik a jövedelemmérlegben, így tovább rontja a folyó fizetési mérleg helyzetét. Amennyiben a fizetési mérleg egyéb elemei nagyjából változatlan egyenleget produkálnak (pl. nem javul a kereskedelmi vagy a szolgáltatásmérleg, vagy nem érkezik jóval több működő tőke az országba), a külföldi eladósodás önmagát erősítő folyamattá válik. Az 1970-es évektől mutatható ki az a világos és egyértelmű tendencia, hogy a fejlett piacgazdaságok kormányai is eladósodnak. Az Egyesült Államok gyakorlatában és a nyugati modellt követő más államokban a lakosság fokozódó mértékű hitelcsatornákra utaltsága is megjelent az elmúlt évtizedekben. Magyarország legújabb kori eladósodása az 1970-es évektől vette kezdetét. A rendszerváltozás idejére a magyar államadósság 21 milliárd dollárt tett ki. Mára hozzávetőleg 110 milliárd USD. Az 1990-es évek végén, az új évezred legelején az adósságállomány azonban jelentősen mérséklődött, konszolidált szintet ért el. Magyarország nemzetközi pénzügyi szervezetekre való ráutaltsága jelentős mértékben visszaszorult. 2002 őszétől azonban a magyar államadósság gyarapodása hihetetlen mértéket öltött. 2008 őszén a Nemzetközi Valutaalap, a Világbank és az Európai Központi Bank 25 milliárd dolláros konzorciális készenléti hitelével sikerült elkerülni a nyilvánvaló államcsődöt. 2010 nyarától az államadósság mérséklését az új kormány kiemelt feladatának tekinti. A nemzetközi pénzügyi intézmények hiteleitől és a vele együtt járó gazdaságpolitikai konzultációktól, elvárásoktól mentesülni szándékozva az államadósság finanszírozását piaci csatornákra terelte át. Az eurózóna egyre mélyülő válsága azonban kiszárította a pénzpiacokat, így Magyarország a gazdasági növekedés beindítása érdekében újra biztonsági hitel-megállapodásra kényszerülhet, noha javuló szerkezetű államháztartási pozíciókkal rendelkezik. Az állami, kormányzati adósság (110 milliárd dollár) mellett további probléma a lakosság (40 milliárd dollár) és az önkormányzatok (10 milliárd dollár értékű) eladósodottsága, melynek kezelésére a magyar kormány aktív gazdaságpolitikai lépéseket tesz. A 2012 nyarától Európában is érezhető hatású észak-amerikai monetáris lazítások, de legfőképpen a magyar fiskális politika eredményei a költségvetési hiány/gdp arányt tartósan, fenntarthatóan 3% alá terelték, aminek külső finanszírozása megoldottá vált. Fizetési mérlegünk jelentős pozitívummal rendelkezik. Csökken az államadósság mértéke, likviditásbőség van a magyar papírokra, 19
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA III. modul csökkenő kamat mellett. Egyidejűleg az Államadósság Kezelő Központ lakosságot, hazai befektetőket helyzetbe hozó konstrukciói révén emelkedik az államadósság belső finanszírozása. A Magyar Kormány ezen túl lépéseket tesz a hagyományos nyugati befektetők mellett arab, közép-ázsiai, távol-keleti befektetők bevonására is. A Magyar Állam az államháztartás önkormányzati alrendszerének adósságállományát a megyei önkormányzatok után a települési önkormányzatok szintjén is jelentős mértékben átvállalja. Ezzel az államháztartási adósságállomány centralizációja, központi menedzselése valósulhat meg, tehermentesítve a devizabevételekkel nem rendelkező, így nagy árfolyamkockázatnak kitett önkormányzatokat. A kedvező folyamatok hatására valószínűsíthető, hogy Magyarország IMF hitel nélkül is képes lesz biztosítani finanszírozását. Különösen, ha a fiskális politika új stratégiai partnereként 2013 tavaszától megjelenik természetesen függetlensége megtartása mellett a Magyar Nemzeti Bank. 1.3.2. Az államháztartás helyzetét jellemző mutatók 1.3.2.1. Jövedelemcentralizáció és -újraelosztás A közfeladatok ellátásához az államnak szüksége van bizonyos mennyiségű jövedelemre. Az állam különleges gazdasági szereplő. Közhatalma van, jogszabályalkotással, mindenkire kötelező jogalkotással és végrehajtási kikényszerítési eszközrendszerével képes a nemzetgazdaság minden szereplőjétől, magánszemélyektől és vállalkozásoktól a náluk keletkezett jövedelmet elvonni adók és járulékok, valamint más közhatalmi bevételek formájában. Az állam által elvont jövedelmek összértékét nevezzük jövedelemcentralizációnak. Ez az elvonás a közfeladatok ellátását szolgálja, nem piaci szempontú, és jövedelmeinek felhasználásában elsődlegesen nem piaci szempontok vezérlik az államot. Nemzetközi gyakorlatban a jövedelemcentralizációt az összehasonlíthatóság miatt mindig a GDP százalékában határozzák meg. A túlzott, illetve magas mértékű jövedelemcentralizáció a többi nemzetgazdasági szereplő önálló mozgásterét szűkíti. Téves gazdaságfilozófiának bizonyult az elmúlt két évtized alacsony jövedelemcentralizációt szorgalmazó felfogása és az erre irányuló gyakorlat. Az állami újraelosztás csökkentése, legalábbis Magyarországon, az állam gazdaságpolitikai mozgásterét, gazdasági és társadalmi reorganizációra vonatkozó képességét jelentősen lecsökkentette. Természetesen nem állítható, hogy az állam célja a minél több adó beszedése lenne, illetve lett volna, azonban nyilvánvaló, hogy az állam jelentős mértékű és szelektív kivonása a jövedelmek megadóztatásából (adómentesség a külföldi cégeknek, kedvezmény a bankoknak) káros hatásokat szült, és a közteherviselés intézménye sérült. A magyar gazdaság költségvetésének fő szerkezeti problémája ebből adódóan nem a túlméretezett közszolgáltatásokból, hanem az arányos közteherviselés hiányából fakad. A befolyt jövedelmek az állami feladatellátás finanszírozásának a forrásai. Ezt nevezzük a jövedelmek újraelosztásának. A közfeladatok körét és az állami szerepvállalás súlyát azonban elsősorban nem a rendelkezésre álló és elvonható jövedelmek szabják meg. A hosszú távú feladatokat elsősorban a történelmi hagyományok, valamint társadalmi és politikai tényezők, a rövid távú feladatokat pedig a gazdaságpolitikai prioritások határozzák meg. A közfeladatok finanszírozási igénye így általában meghaladja az államháztartási bevételeket. Az állam ezért általában többet oszt újra, mint amennyi jövedelmet centralizál. A jövedelmek 20