BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI KAR NEMZETKÖZI GAZDÁLKODÁS SZAK NAPPALI TAGOZAT KÜLGAZDASÁGI VÁLLALKOZÁS SZAKIRÁNY A TÁRSASÁGI ADÓZÁS HARMONIZÁCIÓJA AZ EURÓPAI UNIÓBAN, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A LEGÚJABB TENDENCIÁKRA Budapest, 2010. Készítette: Tóth Ádám
Tartalomjegyzék 1. Ábrajegyzék... 5 2. Bevezetés... 6 3. Az adóharmonizáció célja... 7 4. Az Európai Unió adójogának forrásai... 11 4.1. Közösségi jog- nemzeti jog- nemzetközi jog viszonya... 13 4.2. A közösségi jog elsődlegessége... 13 4.3. Közvetlen hatály elve... 14 4.4. Az Európai Unió jogforrásai... 14 4.4.1. Elsődleges jogforrások... 14 4.4.2. Másodlagos jogforrások... 15 4.4.3. Európai Bíróság joggyakorlata, esetjogának jogforrási jellege... 16 5. Az európai adóharmonizáció története... 17 5.1. A kezdetek... 17 5.1.1. A Neumark Bizottság... 18 5.2. A közvetett adók harmonizációjának története, eredményei... 19 5.2.1. A hatodik áfa-irányelv... 21 5.2.2. Jövedéki adók harmonizációjának európai története... 24 5.3. A közvetlen adók harmonizációjának története... 25 6. A magyar adóharmonizáció története... 29 6.1. A közvetett adók magyar harmonizálása... 30 6.1.1. Az általános forgalmi adó... 30 6.1.2. Jövedéki adó... 33 6.1.3. Milyen átmeneti mentességeket kaptunk közvetett adózás területén?... 33 6.2. Közvetlen adók magyar harmonizációja... 34 6.2.1. Magánszemélyek adózása... 34 6.2.2. Társaságok adózása... 35 7. Közvetlen adók harmonizációja az Európai Unióban... 38 3
7.1. Az átalakulási irányelv (Merger Directive)... 39 7.2. Az anya-leányvállalati irányelv (Parents-Subsidiary Directive)... 42 7.3. Kamat és jogdíj irányelv (The I+R Directive)... 44 7.4. A transzferárazás fogalma, jelentősége, szabályozása... 46 7.5. Adóverseny és a Code of Conduct... 49 7.6. A Közös Konszolidált Társasági Adóalap (CCCTB)... 55 8. Adóügyi együttműködés... 64 9. Az Európai Unió egészének, illetve tagállamainak adózási jellemzői... 65 10. Összegzés... 71 11. Irodalomjegyzék... 73 12. Mellékletek... 78 4
Ábrajegyzék 1. ábra: Az EU tagállamainak GDP-arányos össz. adóbevétele 2008-ban... 11 2. ábra: ÁFA kulcsok az EU-ban, 2010-ben... 24 3. ábra: Az áfaelszámolás rendeltetési hely elvének érvényesülése az EU-ban... 33 4. ábra: Effektív, legmagasabb társasági adókulcsok az Európai Unió tagállamaiban 1995-2010... 51 5. ábra: A tőke, a munkaerő és a fogyasztás implicit adórátájának változása 1995 és 2008 között... 52 6. ábra: A CCCTB bevezetésének hatása a tagállamok társasági adóbevételeire... 63 7. ábra: Összes GDP-arányos adóterhelés (TB-járulékokkal) az EU-ban, az USA-ban és Japánban 2008-ban, százalékban... 66 8. ábra: Effektív társasági adókulcsok az EU-ban, 2010-ben... 68 9. ábra: Munkáltató által fizetendő TB-járulékok összesen, 2010-ben... 68 10. ábra: GDP-arányos társasági adóbevételek alakulása 1995-2008... 69 11. ábra: GDP-arányos társadalombiztosítási járulékokból származó bevételek alakulása 1995-2008... 70 12. ábra: GDP-arányos összes adóterhelés (Tb-járulékokkal) az EU-ban 2008-ban... 78 13. ábra: Az összes adóbevétel megoszlása százalékban: közvetett adók, közvetlen adók, Tb-járulékok... 79 14. ábra: Az összes adóbevétel megoszlása arányokban: közvetett adók, közvetlen adók, Tb-járulékok... 80 15. ábra: Társasági nyereségadó implicit rátájának alakulása 1995-2008... 81 5
Bevezetés Egy jól működő gazdasági integráció megfelelő működéséhez, az Európai Unió egységes belső piacának, illetve a négy alapszabadság megteremtéséhez és zavartalan megvalósulásához, a versenyképességhez, az egységes versenyfeltételekhez elengedhetetlen a jogharmonizáció, melyet az Európai Unió évtizedek óta egyik kiemelt feladatának tekint. Az adóharmonizáció a jogharmonizáció legnehezebb terepe, hiszen az adópolitika a nemzeti szuverenitás egyik alapköve. Az adóbevételek az állami bevételek jelentős részét képezik, az újraelosztás érzékeny terület. Az adópolitika a gazdaságpolitika egyik legfontosabb eleme, mellyel az állam a gazdaság minden területére hatni tud. Így egyértelmű, hogy a tagállamok nagyon nehezen mondanának le nemzeti adópolitikájukról. Emellett a harmonizációs folyamatot az adózást érintő jogszabályok megalkotásához szükséges minősített többség, pontosabban annak elérése, hiánya is nehezíti. Témaválasztásom ezen belül a társasági adózás uniós jogközelítésére irányul, mely évtizedek óta az EU egyik kiemelt célkitűzése. A jelenlegi többféle adórendszer jelentősen ronthatja a határokon átnyúló gazdasági tevékenységek hatékonyságát, így meg kell akadályozni az ilyen tevékenységek kettős adóztatását, csökkenteni kell az adórendszerek különbözőségeiből, átláthatatlanságukból fakadó adminisztrációs többletterheket, hiszen ezek mind rontják a vállalatok, illetve az EU egészének versenyképességét. A 2004-es illetve 2007-es csatlakozások újabb adóharmonizációs kihívásokat jelenthetnek. Egyrészről, az újabb, szinte 12 féle adórendszer sokszínűsége, másrészről pedig a régi tagállamokhoz képest jelentősen alacsony társasági adómértékek 1 kérdése sürgeti és igényli a harmonizációs lépéseket. Utóbbi az egészséges verseny mellett, akár káros adóversenyhez vezethet a külföldi tőkebefektetők megnyerése érdekében, melyet mindenképpen el kell kerülni..dolgozatomban bemutatom a jogharmonizációs alapfogalmakat, az adóharmonizáció kialakulását, történeti fejlődését, eredményeit, jelenlegi állapotát. Ismertetem a magyar csatlakozási folyamat adóügyi kérdéseit is. Láthatjuk majd, hogy már a csatlakozásunk előtt törekedtünk arra, hogy az adózást érintő jogszabályainkat az európaihoz közelítsük. Ennek ellenére néhány területen átmeneti mentességeket kaptunk, melyeket 1 A nyugati média gyakorta alkalmazta a jelenségre az adódömping kifejezést, de természetesen ez nem helytálló. 6
ugyancsak bemutatok. Csatlakozásunkkor a mentességek kivételével egy az egyben átvettük az Európai Unió teljes közösségi joganyagát, így 2004 májusától már hazánk is aktív részese lett az európai adóharmonizációs folyamatnak. Bemutatom a harmonizációs folyamat során hozott kötelező és nem kötelező erejű jogszabályokat is, melyek segítik az Európai Uniót többek között a fenti elérésében, alapelvei megvalósításában, esetleges problémák megoldásában. Bár dolgozatom fő témája a társasági adózás harmonizációja, mégis úgy gondolom, néhány kérdéskörben érdemes megemlíteni az ÁFA, a jövedéki adó és a magánszemélyeket terhelő adók harmonizációjának kérdését is Az adóharmonizáció célja Az EU egyik alapvető, a lisszaboni stratégiában rögzített célja, hogy a világ legversenyképesebb, tudásalapú gazdaságát kiépítse. Ebben kétségkívül nagy szerepet játszhat a társaságok adóterhe, mind a nyereségadózás, mind pedig a magánszemélyek jövedelmét terhelő, munkáltató által fizetendő közterhek mértéke. E cél elérését nyilvánvalóan megnehezítik a tagállamok adórendszereinek eltérései, így elengedhetetlen azok különbségeinek csökkentése, az adórendszerek közelítése, átláthatóságuk biztosítása, hosszabb távon a közös adóalap-számítás bevezetése, illetve az ezekhez vezető folyamat koordinálása. Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római Szerződés szerint A Közösség feladata, hogy közös piac létrehozásával, valamint a tagállamok gazdaságpolitikáinak fokozatos közelítésével a Közösség egész területén előmozdítsa a gazdasági tevékenységek harmonikus fejlődését, a folyamatos és kiegyensúlyozott gazdasági növekedést, a nagyobb stabilitást és az életszínvonal gyorsabb emelkedését, valamint a tagállamai közötti kapcsolatok szorosabbá tételét. 2 Ehhez ugyancsak hozzátartozik az áruk, a tőke, a személyek (munkaerő) és a szolgáltatások szabad mozgásának biztosítása az úgynevezett négy alapszabadság, mely nélkül a közös belső piac nem működhetne hatékonyan. Az adóharmonizáció egyik alapvető célja a kettős (vagy többszörös) adóztatás megakadályozása. Kettős adóztatásról akkor beszélünk a nemzetközi gazdasági életben, amikor ugyanazt a jövedelmet két különböző országban is hasonló jellegű adóval sújtják. Például, ha egy vállalat külföldön szerez jövedelmet, akkor a külföldi adóhatóság 2 Római Szerződések, 1957 forrás: http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/11957e/word/11957e.doc letöltés dátuma: 2010. július 17. 7
(forrás elv alapján) és a belföldi adóhatóság (illetőség elv alapján) is fenntarthatja adóztatási jogát. A kettős adóztatás történhet olyan módon is, hogy mindkét állam rezidensnek tekinti az adott vállalatot (jogi kettős adóztatás), vagy például egy leányvállalatnál keletkezett nyereséget annak országa megadóztatja, majd ezt a már adózott nyereséget (osztalékot) a külföldi anyavállalatnak történő kifizetéskor a leányvállalat országa az osztalékra kivetett forrásadóval sújtja, tehát újra megadóztatja (gazdasági kettős adóztatás). 3 Így a kettős adóztatás méltánytalan terhet sújt az adóalanyra, rontja a versenyképességét, csökkenti az érdekeltséget. A kettős adóztatást alapvetően két módon lehet elkerülni: vagy az egyik állam lemond az adott jövedelem adóztatásának jogáról (mentesítéses módszer), vagy mindkettő megadóztatja azt, azonban a másik országban megfizetett adót a helyi adóhatóság beszámítja (beszámításos módszer). Azt, hogy egyes jövedelmeket melyik ország adóztathatja meg, illetve mindkét országban történő adóztatás esetén hogyan történik a beszámítás, nemzetközi szervezetek rendelkezései (például az OECD irányelvei, az OECD Modellegyezménye, az EU jogszabályai), vagy bilaterális adóegyezmények határozzák meg. Ilyen, a kettős adóztatás elkerülő kétoldalú megállapodások vannak érvényben az EU összes tagállama között, hazánk ezen felül több mint 30 országgal kötött ilyen egyezményt. 4 Mivel a kettős adóztatás jelentősen akadályozza a belső piac megfelelő működését, a négy alapszabadság elvének érvényesülését, illetve torzítja a versenyt, az Európai Unió jog- és adóharmonizációs jogszabályainak megalkotásakor fokozott figyelmet fordított a kettős adóztatás megakadályozására. A társasági adózás harmonizálását az 1990-es évek óta a határokon átnyúló kapcsolt vállalkozások, közvetlen tőkebefektetések számának rohamos növekedése, a tagállamokon átnyúló akvizíciós ügyletek elterjedése egyre szükségesebbé teszi. Előbbiek a legmobilabb termelési tényező, a tőke tagállamok közötti áramlását is jelentősen megnövelték, így a több nemzetet érintő transzferárazás, egyéb pénzmozgások (pl. kamat, osztalék, jogdíj) kettős adóztatását, ugyanakkor az adókijátszást is meg kell akadályozni, hiszen a közös piac, illetve a négy alapszabadság hatékony működését nehezítheti a külföldről származó jövedelem, illetve a kapcsolt vállalkozások adóztatásának kérdése. A tőkemozgások kettős adóztatása kétségkívül káros a magánszemélyek, illetve a vál- 3 Sztanó Imréné (szerk.): Adók és támogatások alapjai, Saldo, Budapest, 2007. 4 http://www.afsz.hu/resource.aspx?resourceid=afsz_euegt_kettos_adoztatas_lista 8
lalkozások számára is, ráadásul a probléma nyilvánvalóan erősen torzítja a versenyfeltételeket, melyet az EU célkitűzései megvalósításának érdekében nem tolerálhat. Ennek érdekében e területen számos eredményt sikerült elérni a közösségi adóharmonizáció során. A harmonizáció koordinálását a folyamatos EU-bővítés is szükségessé teszi. A 2004 óta csatlakozott országok általában tőkeszegények, így erősen rá vannak utalva a külföldről érkező működőtőkére. A külföldi befektetők hazájukba csábításáért folytatott verseny egyik fontos eszköze lehet az adópolitika. Ez egy egészséges adóverseny mellett az adókulcsok végeláthatatlan csökkentéséhez, illetve káros adóversenyhez is vezethet, melyet az EU nem engedhet meg magának. Jól tudjuk, és az EU is azt a nézetet vallja, hogy a gazdasági fejlődés egyik motorja a verseny. A tisztességes versenyfeltételeket pedig minden tagállam számára biztosítani kell, hogy ezáltal maga az EU is versenyképessé váljon a világgazdaságban, így egy bizonyos szintű egészséges versengés elengedhetetlen akár az adópolitika terén is. Ugyanakkor megkérdőjelezhetetlen az a tény is, hogy az eltérő adórendszerek és adópolitikák torzíthatják az egymás közötti versenyt. Ez egyértelműen szükségessé teszi az adópolitikák harmonizálását és koordinálását, az adórendszerek egymáshoz közelítését. De fontos az érem másik oldala is, hiszen meg kell akadályozni a káros versenyt, amikor a tagállamok egy olyan végeláthatatlan adócsökkentési versengésbe kezdenek a befektetők hazájukba csábítása érdekében, hogy az már-már felborítaná az ország költségvetését, és jelentős negatív hatással bírna a gazdaságára - race to the bottom jelenség -, mely leginkább a társasági adózás területén jelentkezhet. Az adóharmonizáció célja nem egységes európai adó bevezetése, hanem az adórendszerek, adómértékek, adókulcsok, adóalap-számítási módszerek közelítése, egységes versenyfeltételek, a négy alapszabadság elvének biztosítása, a kettős adóztatás elkerülése a cél. Az EU jelenleg nem is jogosult egy közös, európai adó kivetésére, nemzetek feletti adóhatósága sincs. Ezek a közös adópolitika részeként egy esetleges jövőbeli fiskális unió elemei lehetnek Az adóharmonizáció célja tehát az egységes belső piac zavartalan működésének biztosítása, és minden, azt korlátozó tényező megszüntetése, az adórendszerek egymáshoz közelítése, mely által a tagállamok közti adózási különbségek, így az ezáltal felmerülő adminisztrációs többletterhek is csökkenek. Az ún. pozitív harmonizáció főként az adórendszerek közelítésére irányul, eszközeiként az irányelveket (direktívákat) tekinthet- 9
jük, melyek egy adott cél, adott határidőn belüli megvalósítását írják elő, de a nemzeti jogba való beültetés mikéntjét már nem határozzák meg. Ebből is következik, hogy az adóharmonizáció leginkább a tagállamokban levő adórendszerek koordinálását jelenti: az EU csupán célokat, támpontokat nyújt, a tagállamok továbbra is teljes mértékben jogosultak saját adórendszerük alakításához, pénzügyi szuverenitásuk nem, vagy csak a szükséges mértékben sérül. Ezzel szemben a tilalmakon alapuló, ún.. negatív harmonizáció pedig a tagállamok közötti kereskedelmi diszkrimináció, illetve protekcionizmus megszüntetésére irányul. Erre lehet példa, az ún. adósemlegesség, melyről az EKszerződés 95. cikkelye rendelkezik: A tagállamok sem közvetlenül, sem közvetve nem vetnek ki más tagállamok termékeire a hasonló jellegű hazai termékre közvetlenül vagy közvetve kivetett adónál magasabb belső adót. 5 Nyilvánvaló, hogy rendkívül összetett és bonyolult feladat a szinte 27 féle adórendszer egymáshoz közelítése. Nem feltétlen a sokféleség, sokkal inkább a szuverenitás feladása okoz több problémát: az adópolitika a gazdaságpolitika egyik legfőbb eszköze, mellyel a gazdaság minden területére hatni tud egy ország kormánya, ösztönözhet, korlátozhat, koordinálhat stb. Nem beszélve arról, hogy az adóbevételek magasan a legjelentősebb forrásai a nemzeteknek (lásd 1. ábra), az újraelosztás stratégiájának legfőbb eszköze lehet az adópolitika. Például már egy kismértékű adócsökkentés is jelentős befolyással van egy ország bevételeire, fizetési mérlegére. E dilemmát, illetve a jobb átláthatóságot hivatott megoldani az ÁFA (VAT) területén az adókulcsok minimum mértékének, a kedvezményes kulcsok termékköreinek koordinálása; társasági adózás területén pedig a Közös Konszolidált Társasági Adóalap (CCCTB) koncepciójának megalkotása. 5 Római Szerződések, 1957 forrás: http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/11957e/word/11957e.doc letöltés dátuma: 2010. július 17. 10
1. ábra 60 Az EU tagállamainak GDP arányos össz. adóbevétele 2008-ban, %-ban 50 40 30 28 47,1 48,2 44,3 42,8 42,8 42,8 43,1 39,1 39,2 39,3 40,4 32,2 32,6 33,1 33,3 34,3 34,5 35,6 36,1 36,7 37,3 37,3 28,9 29,1 29,3 30,3 20 10 0 RO LV SK IE LT EST GRE ES BG PL MT LU CZ PT SI UK NL CY DE HU FR IT AT FI BE SE DK Előbbiekből nyilvánvalóan következik, hogy a kormányok nem szívesen adják ki kezükből az adópolitika meghatározásának eszközeit. Bár az adóharmonizáció során a tagállamok pénzügyi szuverenitása valamilyen mértékben sérül, mégis mivel e nélkül a belső piac hatékony működése, illetve a négy alapszabadság megvalósulása ellehetetlenülne ez tekinthető a szükséges rossznak, mely ugyanakkor a tagállamok, illetve az Európai Unió egészének javára válhat. Fontos megjegyezni, hogy az EU-ban teljes adóharmonizációról sem beszélhetünk, és a közeljövőben sem fogunk, tehát ún. európai adó nincs, ahogyan közösségi adóhatóság sem létezik. Bár a tagállamok természetesen több módon is hozzájárulnak az EU működését biztosító költségvetéshez, ez nem tekinthető adónak még akkor sem, ha a tagállamok ÁFA bevételeik egy részével is hozzájárulnak az Európai Unió költségvetéséhez. Az Európai Unió adójogának forrásai Mint azt már a bevezetésben említettem, egy hatékony, jól működő integráció és annak elmélyítésének elengedhetetlen kelléke a jogharmonizáció, vagyis a nemzeti jogrendszerek, jogszabályok egymáshoz való közelítése, a különbségük csökkentése. Ezt már a Római Szerződés is egyértelműen meghatározta: a jogharmonizációt a belső piaci célkitűzések megvalósításának alapvető eszközeként nevezte meg. Így a Közösség azóta is törekszik a minél hatékonyabb jogharmonizációra, nem pedig a jog egységesítésére. 11
Nyilvánvaló, hogy egy modern, demokratikus, szuverén állam nehezen mond le saját jogrendszerének alakításáról, azonban az Európai Unió tagállamai korán felismerték, hogy a versenyképesség, az egységes belső piac, a gazdasági fejlődés érdekében bizonyos mértékben hajlandóak lemondani erről a jogukról. Ebből egyértelműen következik, hogy a jogharmonizáció legfőbb eszköze az irányelv, hiszen ezáltal a kitűzött cél biztosan megvalósul, ugyanakkor a tagállamok szuverenitása a legkevesebb mértékben sérül. Az is magától értetődő, hogy ebből kifolyólag a jogharmonizáció egy időben rendkívül hosszú folyamatnak tekinthető. Ugyanígy ezt a kényes helyzetet hivatott megoldani a szubszidiaritás 6 elve, mely szerint minden kérdést a polgárokhoz legközelebb, tehát a legalacsonyabb szinten kell megoldani. Az elv szerint bizonyos kérdésekben csak akkor lehet uniós, szupranacionális szinten dönteni, amennyiben az a cél eléréséhez feltétlen szükséges, illetve ezen a szinten nagyobb hozzáértéssel rendelkeznek a kérdés kapcsán, tehát hatékonyabb döntés születhet. Itt kell megjegyezni az arányosság és a szükségesség elvét is, amelyek szerint az unió csak addig járhat el saját szintjén mind formailag, mind tartalmilag egy adott kérdésben, ameddig az a szerződések által meghatározott célkitűzések eléréséhez szükséges. A szubszidiaritás elve természetesen nem vonatkozik azokra a területekre, melyek az EU kizárólagos hatáskörében vannak, tehát minden esetben közösségi döntéshozás kategóriájába esnek (pl. közös kereskedelempolitika). Nagyon fontos alapszabály a jogharmonizáció területén, hogy a tagállamok semmiképp sem hozhatnak olyan jogszabályt, mely ellentétes lenne a közösségi joggal. 7 Mivel az adópolitika a gazdaság minden területét képes jelentősen befolyásolni mind pozitív, mind negatív módon, illetve komoly akadályt jelenthet az egységes belső piac négy alapszabadságának zökkenőmentes megvalósulásában, így természetesen a jogközelítés létfontosságú eleme az adóharmonizáció, mely példán keresztül szeretnék a következőkben néhány jogharmonizációs, közösségi joggal kapcsolatos alapfogalmat ismertetni. A mai közösségi jogrendszer több évtizedes folyamat eredménye, melynek alapjait már az integráció kialakulásának kezdetén lefektette a hat aláíró tagállam. 6 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról 7 Római Szerződések 94. cikk, korábbi 100. cikk 12
Közösségi jog- nemzeti jog- nemzetközi jog viszonya Az Európai Unió mint integráció létrehozásához, mélyítéséhez, célkitűzéseinek megvalósításához szükség van egy ezeket szabályozó, szankcionáló, kikényszerítő erejű, területi hatályát tekintve a Közösség minden államára kiterjedő jogrendszerre, mely meghatározza a tagállamok, közösségi intézmények, politikák hatásköreit, feladatait, döntéshozatali eljárásrendjeit. E célból jött létre a Közösség megalapításával egy időben a nemzetek feletti közösségi jog, mely egy autonóm, egyedülálló jogrendszernek tekinthető a nemzetközi jogban. A közösségi jog folyamatos kölcsönhatásban van a tagállamok nemzeti jogrendszerével, bár különbözik azoktól, a tagállamokat, a Közösséget szolgálja, az integráció létfontosságú eszköze. A közösségi jog kiterjed az unió egész területére, alanya minden tagállam, illetve azok természetes és jogi személyei. Saját jogforrásokkal, eljárásjogi szabályokkal, jogintézményekkel rendelkezik, az EU-t jogi személyiséggel ruházza fel (a Lisszaboni Szerződés óta). A közösségi jog felöleli az EU intézményei által hozott jogszabályokat, a kormányközi szerződéseket, a nemzetközi és általános jogi alapelveket, a Közösség első és másodlagos jogforrásait. A nemzetközi jog legfőbb eltérése a közösségi jogtól, hogy előbbi leginkább a tagállamok által egymással kötött bilaterális, vagy multilaterális szerződéseken alapul. Adózás területén ez esetben legtöbbször a kettős, vagy többszörös adóztatás elkerülését célzó, diszkriminatív adóztatást szabályozó, határokon átnyúló adóügyi együttműködést elősegítő szerződésekről beszélhetünk. Alanyai államok, nemzetközi szervezetek. A nemzetközi jog tehát az államok közötti viszonyokat szabályozza, célja a nemzetek közti együttélés, gazdasági- kereskedelmi kapcsolatok szabályainak kialakítása. A nemzeti jog pedig természetesen teljesen autonóm, kizárólag a tagállam által felruházott jogalkotó szervek kiváltsága annak kialakítása az adott országban előírt jogalkotási folyamat eszközével. Az Európai Unió kialakításába nem avatkozik bele, ugyanakkor fontos alapelveket fektet le, melyek a belső piac hatékony működéséhez, az integráció elmélyítéséhez szükséges. Ezen elvektől eltérő, vagy azokkal ellentétes jogszabályokat a tagállam nem hozhat. A közösségi jog elsődlegessége A nemzeti jogszabályok egyes kérdésekben a közösségitől eltérően rendelkezhetnek, ezért egyértelműen tisztázni kell, hogy vitás jogesetek esetében melyik jogrendszer rendelkezései a mérvadók. Az Európai Bíróság kimondta, hogy a nemzeti jog nem aka- 13
dályozhatja a közösségi jog alkalmazását. 8 A közösségi jogrend tehát elsőbbséget élvez mind a korábban, mind a jövőben hozott hazai jogszabályokkal szemben, ha azok ellentétesek a közösségi joggal. Így egy jogvita esetén, például egy adóperben amennyiben a hazai jogrendszer öszszeütközésben áll a közösségivel, akkor a közösségi jog szabályai mérvadók, a nemzeti bíróságoknak e szerint kell eljárniuk. Közvetlen hatály elve A közvetlen hatály elve rögzíti, hogy a természetes, vagy jogi személyek hivatkozhatnak a közösségi jogszabályokra a nemzeti bíróságuk előtt mind a személy kontra tagállam vagy valamely szerve (vertikális közvetlen hatály), mind a személyek egymás közötti viszonylatú (horizontális közvetlen hatály) perek esetében. 9 Az Európai Unió jogforrásai Elsődleges jogforrások Az elsődleges jogforrások közé tartoznak a Közösségeket 10 létrehozó szerződések, az Európai Unióról szóló szerződés (továbbiakban Szerződések), ezek későbbi kiegészítései, módosításai, illetve az új tagállamok belépésekor kötött csatlakozási szerződések. E szerződések úgynevezett kormányközi konferenciák során keletkeztek, tehát tagállamok tárgyalássorozatainak konszenzusos eredményeként születő keretszerződések. Határokon átnyúló adózási kérdéseket legelőször a már nem hatályos Európai Szénés Acélközösséget alapító szerződés 11 említett, mely kimondta, hogy tilos olyan közvetett adók alkalmazása, amely akadályozhatja a szén- és acéltermékek közös piacának létrehozását, és hatékony működését 12. Ennek ellenére megállapítható, hogy az elsődleges jogforrások közül a Római Szerződések (RSZ) adózási rendelkezései tekinthetők a legjelentősebbnek. Ezt többek között a szerződés 93. (99.) cikke nagyon jól bizonyítja: A Bizottság megvizsgálja, hogy a belső piac érdekében a tagállamok közötti kereskedelemben alkalmazandó, a forgalmi adókra, a jövedéki adókra és a közvetett adók egyéb formáira, beleértve a kiegyenlí- 8 Őry Tamás (szerk.): Az Európai Unió adójoga 9 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról 10 Európai Gazdasági Közösség, Európai Szén- és Acélközösség, Európai Atomenergia-közösség 11 Az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződés 1952. július 23-án lépett életbe, de csak 50 évre szólt. 12 Őry Tamás (szerk.): Az Európai Unió adójoga 14
tő intézkedéseket, vonatkozó eltérő tagállami jogszabályokat miként lehet harmonizálni. Az RSZ ugyanis olyan alapszabályokat fogalmaz meg, melyek a közösségi adóharmonizáció alappilléreinek számítanak. Ilyen például a diszkriminatív 13, illetve protekcionista adó kivetésének tilalma, teendők a kettős adóztatás elkerülése érdekében. Deklarálta a Közösségen belüli export áfa-mentességét és az e következtében felmerülő adó-visszatérítést, mely nem lehet nagyobb összegű, mint a belföldi adószabályok szerint megfizetett áfa mértéke. Bevezeti többek között az adóügyi egyenlő elbánás elvét és az adósemlegesség elvét. Az RSZ többször is említ olyan rendelkezéseket, melyekben a Bizottságot, illetve a Tanácsot meghatalmazza, hogy mind a közvetett, mind a közvetlen adók harmonizációját elősegítsék, koordinálják, illetve meghatározza az Európai Bíróság kiemelkedő szerepét az adóharmonizáció következtében felmerülő adójogi viták, kérdések rendezésében. Az elsődleges jogforrások közé soroljuk még a tagállamok között létrejött nemzetközi szerződéseket (pl. Brüsszeli Szerződés, 1968), illetve olyan politikai jellegű döntéseket, melyeket nem valamelyik szupranacionális intézmény kereteiben hoztak (pl. megegyezés az Európai Bíróság tagjairól). Másodlagos jogforrások A másodlagos jogforrások képezik a Szerződésekben lefektetett célkitűzések, alapelvek, feladatok megvalósításához szükséges jogszabályokat. A Szerződések azt is lefektetik, hogy mi a jogalkotás menete, mikor, melyik döntéshozatali eljárást kell alkalmazni, illetve milyen típusú szavazást igényel a tagállamok képviselőinek részéről egyegy jogszabály életre keltése. A másodlagos jogforrások közül megkülönböztetünk kötelező, és nem kötelező erejű jogi aktusokat. A rendelet (regulation) a legszigorúbb mind közül. Általános hatályú, teljes egészében kötelező jogi aktus. Hatályba lépésének kezdetétől ha nincs külön meghatározva, akkor a hivatalos közzétételt követő 20. napon belül - azonnal, szó szerint, közvetlen hatállyal, minden részletével együtt alkalmazniuk kell a tagállamoknak nemzeti jogrendszereikben. 14 13 Mi szerint a tagállamoknak tilos mind közvetve, mind közvetlenül más tagállamból érkező árura magasabb adót kivetni, mint amekkora adómérték a hasonló jellegű hazai árukat terheli. 14 Őry Tamás (szerk.): Az Európai Unió adójoga 15
Az irányelv (directive) ugyancsak kötelező erejű jogi aktus. Ez esetben azonban az EU csak az elérendő célokban és határidejükben kötelezi a tagállamokat, a nemzeti jogrendszerbe való beültetés módját, eszközeit már nem határozza meg. Tehát az ún. átültetési határidőn belül köteles a tagállam a saját módszereivel (új törvényt hoz, módosít, stb.) a nemzeti jogrendbe illeszteni az irányelvben leírtakat, ellenkező esetben súlyos következményekre számíthat. Az irányelv az adóharmonizáció legfőbb eszköze, mind a közvetett, mind a közvetlen adók harmonizációjának jelentős elemei az irányelvek. Ezt a későbbiekben látni is fogjuk. A határozat (decision) konkrét vitás jogi kérdések esetén felmerülő, kötelező erejű közösségi jogi aktus. Címzettjei az érintett ügy résztvevői, akik lehetnek tagállamok, de akár természetes vagy jogi személyek is. 15 Az ajánlások (recommendation) és vélemények (opinion) nem kötelező erejű jogi aktusok. Előbbi általában valamilyen magatartási vagy cselekvési elvárásokat fogalmaz meg címzettjei felé, míg utóbbi többnyire egyedi ügyekkel kapcsolatos, kérésre adott hivatalos válasz, álláspont. Bár nem kötelező erejűek, közösségi joggal kapcsolatos kérdésekben a nemzeti bíróságoknak figyelembe kell venniük az ajánlásokat és véleményeket. 16 Adójogi közösségi harmonizáció kapcsán e jogi eszközökkel leginkább a legérzékenyebb területeken, a magánszemélyek jövedelmének adóztatásának, közterheinek kérdésében találkozhatunk. Európai Bíróság joggyakorlata, esetjogának jogforrási jellege Az RSZ meghatározta, hogy az Európai Bíróság (EB) feladata a közösségi jog betartatása, alkalmazása és védelme, a jogilag vitás kérdések rendezése. Adóügyekben az EB leginkább az RSZ 234. (177.) cikkében 17 meghatározott előzetes határozat meghozatala iránti kérelemmel kapcsolatos jogügyekben tevékenykedik, fontos szerepet játszik mind a közvetett, mind a közvetlen adók harmonizációjának területén. Míg előbbi esetén leginkább az irányelvek betartását biztosítja, utóbbi kapcsán általában az olyan alapelvek érvényesülését felügyeli, és vitás kérdéseit rendezi, mint a diszkrimináció- 15 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról 16 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról 17 A Bíróság hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára a következő kérdésekben: a) e szerződés értelmezése; b) a közösségi intézmények jogi aktusainak érvényessége és értelmezése; c) a Tanács jogi aktusa által létrehozott szervek alapokmányának értelmezése, ha az alapokmány így rendelkezik. 16
mentesség, vagy a nemzeti elbánás elve. Tehát az EB fő célja ilyen esetekben a külföldi személyek adózásában előforduló hátrányos adóügyi megkülönböztetések tilalmának érvényesülése. Ellenkező esetben, vagyis amikor a külföldi illetőségű személy hátrányos adóügyi megkülönböztetése indokoltnak tűnik, az EB mindig megvizsgálja a megkülönböztetésre adó okot, annak körülményeit. Vállalkozások kapcsán az EB legtöbbször a letelepedés szabadságának érvényesülését vizsgálja. 18 Az acquis communautaire (röviden acquis) francia szó, jelentése közösségi vívmányok, mely magában foglalja az EU valamennyi jogszabályát, a teljes közösségi joganyagot: szerződések, rendeletek, irányelvek, alapelvek, egyezmények, határozatok, vélemények, célkitűzések joganyagát, beleértve az Európai Bíróság joggyakorlatát, függetlenül attól, hogy jogilag kötelező-e vagy sem, a lényeg, hogy a Közösségre vonatkozzon. Az acquis-t minden tagállamnak el kell fogadnia, és alkalmaznia, így kiemelt szerepet játszik egy ország EU-csatlakozása során, mivel az acquis nemzeti joganyagba való beültetése a csatlakozás egyik alapfeltétele, másrészt a csatlakozáshoz való felkészüléskor a jelölt országok pontosan láthatják, hogy milyen területen, milyen irányban kell harmonizálniuk jogszabályaikat. Bár konkrétan nem tartoznak a közösségi jogforrások közé, mégis a fentieken kívül meg kell említenünk a tagállamok által kötött bilaterális, illetve multilaterális egyezményeket mint jogforrások. Ezek általában a kettős adóztatás elkerülésére irányuló keretmegállapodások, minden tagállam között van ilyen témájú érvényes megállapodás. Ezenkívül a jogforrások közé sorolhatjuk az olyan nemzetközi szervezetek multilaterális jogszabályait, kereskedelmi, gazdasági alapelveit, mint a WTO, OECD stb. Fontos megjegyezni, hogy az Európai Unióban adóügyekben csak minősített többséggel lehet döntést hozni. Ez, illetve a tagállamok pénzügyi szuverenitása, pontosabban annak részleges feladása, a nemzeti jogkörök egy részének átruházása a Közösségre érthetően egy rendkívül összetett, bonyolult, és lassú folyamattá teszi a közösségi adóharmonizációt. Az európai adóharmonizáció története A kezdetek Az európai adóharmonizáció már a Római Szerződések (RSZ) előtt kezdetét vette. Az akkori Európai Szén és Acélközösség (ESZAK) tagjai felismerték, hogy eltérő 18 Dr. Őry Tamás (szerk.): Az Európai Unió adójoga 17
adószabályozásaik komoly akadályt jelentenek a közös szén- és acélpiacon érintett termékek szabad kereskedelmében. Ennek érdekében az ESZAK megbízta az ún. Tinbergen bizottságot a probléma megvizsgálására, mely ötleteit tartalmazó jelentése a RSZ-t előkészítő munkálatok miatt háttérbe szorult, jóllehet fontos lépést tett a későbbi hozzáadott-érték típusú adózás kialakításában. 19 A már korábban említett Római Szerződés akkori 99. cikkelye (jelenleg 93.) szerint A Bizottság megvizsgálja, hogy a belső piac érdekében a tagállamok közötti kereskedelemben alkalmazandó, a forgalmi adókra, a jövedéki adókra és a közvetett adók egyéb formáira, beleértve a kiegyenlítő intézkedéseket, vonatkozó eltérő tagállami jogszabályokat miként lehet harmonizálni. 20 Látható, hogy bár még csak a közvetett adók terén, de egyértelműen meghatározza a szerződés, hogy az adókat harmonizálni szükséges. Érthető, hogy akkoriban még csak a közvetett adókat említi, hiszen a közös belső piac, az áruk szabad mozgásának feltételeinek megszületésekor az egyik legszembetűnőbb akadály lehet ezek hatékony megvalósításában az eltérő közvetett adózás, hiszen ezek az adófajták hatnak közvetlenül egy termék árára. Jóllehet konkrétumokat, a harmonizáció mikéntjét, és hogyanját a szerződést nem említi, a Bizottságot bízza meg javaslattételi szereppel, a harmonizáció folyamatának elindításával. A Neumark Bizottság Hasonlóan a Tinbergen-Bizottsághoz, a Neumark-Bizottság feladata is annak megvizsgálása volt, hogy a tagállamok eltérő adórendszerei milyen hatással vannak a közös piac működésére. Ugyanakkor a feladataik bővültek, hiszen már nem csak az áruk szabad mozgására gyakorolt hatásának, hanem az egyenlő versenyfeltételek meglétének megvizsgálása is céljuk volt. Tanulmányuk egyik fő eredményeként azt állapították meg, hogy az akkoriban alkalmazott kaszkád típusú 21 forgalmi adózás helyett hozzáadott érték típusú forgalmi adórendszert 22 célszerű használni a közös piac zavartalan 19 Őry Tamás (szerk.): Az Európai Unió adójoga 20 Római Szerződések, 1957 forrás: http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/11957e/word/11957e.doc letöltés dátuma: 2010. július 17. 21 A kaszkád-típusú forgalmi adóztatási rendszerben az adót több fázisban, mindig a teljes termelési érték után kellett megfizetni, ami végsô esetben adólevonási lehetôség hiányában jelentôs adóhalmozódáshoz vezetett. Ez a típusú rendszer a vertikálisan integrált nagyvállalatok alakulását ösztönözte, hiszen az ilyen vállalatokon belül az adóköteles értékesítések számát csökkenteni lehetett. Ez a jelenség viszont nyilvánvalóan a versenyfeltételek sérelmét jelentette, ami ellentétes a közös piac mûködési elveivel. (Európai Tükör 2006/10, http://www.kulugyminiszterium.hu/nr/rdonlyres/d768edf1-2a2d- 41DE-ACB0-077D2AA1BC61/0/et_2006_10.pdf, letöltés dátuma: 2010. március 15.) 22 Ebben a rendszerben az összfázisú forgalmi adó felszámítására az értékesítési lánc minden szakaszában sor kerül azzal, hogy a végső fogyasztó kivételével az előző fázisban megfizetett adó levonhatóvá válik. Ezáltal az előállítás és értékesítés minden szakaszában láthatóvá vált az adott termék adótartalma, 18
működése érdekében. A bizottság kiemelte még a jövedéki adó mértékét és alkalmazási körét (ásványiolaj-termékek), hangsúlyozta harmonizálásának szükségességét. A Neumark-Bizottság már megemlítette a közvetlen adók harmonizálásának szükségességét is. A társaságok adózása területén javasolta a tőkenyereség utáni adózás rendszerének közelítését a tagállamok közti szabad tőkeáramlás biztosítása érdekében. A tanulmány érintette a kettős adóztatás elkerülésének szükségét, mely érdekében vagy harmonizációt, vagy multilaterális egyezmények megkötését javasolta. A bizottság a javaslatait három szakaszban tervezte megvalósíttatni: 1. Forgalmi adók rendszerének közelítése, kamat és osztalék forrásadóztatása, jövedéki adók rendszerének harmonizálása. 2. Közvetlen adók (társasági nyereségadó és jövedelemadó) rendszereinek harmonizálása, kettős adóztatás elkerüléséről szóló multilaterális egyezmények megszületése. 3. Közös információs rendszer, közösségi adóügyi bíróság és a pénzügyi átutalások rendszerének létrehozása 23 Láthatjuk tehát, hogy már meglepően korán, az európai integrációs együttműködés kezdetétől fogva felismerték az adóharmonizáció fontosságát, és szükségességét, és olyan problémákat tártak fel, célokat tűztek ki, melyek a mai napig alapcéljainak tekinthetők az adórendszerek közelítésének. Másrészt látható, hogy mennyire komplex, és nehézkes feladat az adóharmonizáció, hiszen az eltelt több mint 50 év alatt még mindig nem sikerült maradéktalanul megvalósítani a kitűzött célokat, és megoldani a feltárt problémákat. Persze így is hatalmas eredményeket sikerült elérni az évek során, melyeket következőkben a közvetett adók területén egy rövidebb, közvetlen főként társasági adózás területén részletes formában ismertetek. A közvetett adók harmonizációjának története, eredményei A közvetett (indirekt), fogyasztást terhelő adók legfontosabb tulajdonsága, hogy az adó alanya nem egyezik meg az adó terhét viselő személlyel, mivel előbbi az értékesítés(ek) során áthárítja az adóterhet a szóban forgó (az adófizetési kötelezettséget kiváltó) termék vagy szolgáltatás árában, mely akár több lépcsős folyamat is lehet, de legvégül mindig a legutolsó fogyasztót terheli. Az adó alapja az értékesített áru, szolgáltatás és ezáltal az adóhalmozódás problémája megoldódott. (Őry Tamás: Adóharmonizáció az EU-ban, http://www.bmeip.hu/download/engemiserint/adoharmonizacio%20az%20euban.pdf letöltés dátuma: 2010. július 11). 23 Őry Tamás (szerk.): Az Európai Unió adójoga 19
ellenértéke, mértékét százalékos formában határozzák meg. A közvetett adók két legfőbb fajtája az általános forgalmi adó (ÁFA, VAT) és a jövedéki adó. Ahogyan már az 50-es években is felismerték, a Közösség közös piacán történő szabad árukereskedelemre a forgalmi adók, pontosabban azok tagállamonkénti eltérése van a legnagyobb, és a legjobban látható, legpontosabban mérhető hatással. Így megkérdőjelezhetetlen a forgalmi adórendszerek harmonizációjának szükségessége. Másrészről ezen adóbevételek jelentik az államok költségvetésének legjelentősebb bevételeit, így természetesen nehezen adják ki a kezükből a teljes önálló döntést, így ez meglehetősen érzékeny területnek számít, ami megmagyarázza, hogy miért és mennyire nehéz egy ilyen folyamat véghezvitele. Az Európai Gazdasági Közösség létrehozásakor két fő megoldás állt rendelkezésre a forgalmi adó harmonizálása terén: Származási ország szabályai szerinti adózás esetén úgy adóztatják a termékeket, hogy a kereskedelmi forgalom mozgását az adómértékek közötti eltérés irányítja. Ebben az esetben a tagállamoknak érdekükben állna adó mértékeiket közelíteni és az adóhatárok eltörölni. A célország szabályai szerinti adóztatás esetén a forgalmi adó mértéke irreleváns összetevő a termelés helyének megválasztásakor. Így azonban az adóhatárok nem szűnnek meg, és a tagállamoknak nem érdekük adókulcsaik harmonizálásának forszírozása. Az alapító tagállamok relatíve alacsony fokú gazdasági integrációjuk miatt az áfa-rendszer fejlődésének kezdeti szakaszában ez utóbbi megoldást fogadták el. 24 Legelső fontos momentumként a már korábban említett kaszkád típusú adózásról a hozzáadott érték típusú adózásra történt áttérést említhetjük. A közvetett adók harmonizációjának tekintetében legtöbbször pozitív harmonizációval, tehát a másodlagos jogforrások eszközeivel főként irányelvekkel létrehozott építő jellegű jogszabályokkal találkozunk. Az első ilyen áfa-irányelv javaslatot a Bizottság 1962-ben nyújtotta be a Tanács elé. A javaslat csak a nagykereskedelmi értékesítésre kívánta bevezetni a közös áfarendszert. Az adó megállapítása során pedig a származási ország elve érvényesült volna, tehát a határon átnyúló áruértékesítés során a származási országban érvényes forgalmi adókulcs alapján kell az adót megfizetni. Ezt a Tanács a második áfa-irányelvjavaslattal együtt 1967-ben elfogadta, mely által a terme- 24 Európa Füzetek 17 20
léstől egészen a kiskereskedelem szintjéig, minden termékre és szolgáltatásra vonatkozóan az értékesítési lánc minden elemét magába foglalta az új áfa-rendszer. 25 Bár a vámunió létrehozásával kétségtelenül hatalmas lépést tett Európa az áruk szabad mozgását akadályozó tényezők lebontásában, még is nagy szükség volt a másik nagy akadályozó tényező az eltérő forgalmi adó rendszerek negatív hatásának csökkentésére, - hiszen félő volt, hogy a vámokat magas adókkal váltják fel - melyben nagy szerepet játszottak ezen irányelvek. A hatodik áfa-irányelv A harmonizációs folyamat legkiemelkedőbb, legjelentősebb hatású eseménye az ún. hatodik áfa-irányelv (77/388/EGK), mely olyan rendelkezéseket tartalmaz, melyek mind a mai napig meghatározzák az EU tagállamainak forgalmi adó-rendszerét, az irányelvnek köszönhetően nagymértékben közelítettek egymáshoz a tagállamok áfarendszerei. A direktíva széleskörűen érintette az olyan alapterületeket, mint például adóalanyok, adókulcsok, adóköteles tevékenységek, adómentes tevékenységek és termékek, adófizetésre kötelezettek személyek, adólevonás stb. 26 És hogy tényleg menynyire fontos alapelemeket fogalmazott meg ez az irányelv, igazán csak az mutatja, hogy egészen 2006. december végéig hatályban volt. Nem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy mennyire fontos volt az áruk szabad mozgásának és az egyenlő versenyfeltételek biztosításának érdekében a közvetett adórendszerek egymáshoz való közelítése. Szerencsére ezt már idejekorán felismerték, és a hatodik áfa-irányelvvel egy hatalmas és határozott lépést tettek e cél teljesítése érdekében. Bár az irányelv rengeteg módosításon, kiegészítésen ment keresztül a jobb átláthatóság és ésszerűség érdekében, illetve azért, mert úgy gondolták, hogy a speciális rendelkezéseket kivéve egy dokumentumban van helye az áfát érintő rendelkezéseknek, mégis ez a 33 éve a Tanács által elfogadott dokumentum alkotja még ma is a Közösség áfarendszerének gerincét, és mai szemmel is rendkívül fejlettnek, eredmény teljesnek mondható. Ennek bizonyításaként - illetve mivel ez a dokumentum jelentősége és eredményei alapján az adóharmonizációs folyamat alapkövének számít - az alábbiak- 25 Őry Tamás: A közös áfa-rendszer 1. Európai Tükör 2007/02. http://www.külügyminisztérium.hu/nr/rdonlyres/a394b32d-3d4d-4991-8c26-78fb0cbeac89/0/et_2007_02.pdf letöltés dátuma: 2010. május 6. 26 A hatodik áfa-irányelv, EGK/1977/388. http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=dd:09:01:31977l0388:hu:pdf letöltés dátuma: 2010. szeptember 23. 21