KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA Gazdasági igazgatás MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI INTÉZET

2

Gazdasági igazgatás 3

Szerzők 2.2.4. pont Dr. Bekényi József 3.8. pont Berényi Lajos 5. fejezet Dr. Dienes Oehm Egon 1.;3.1.;3.2.;3.4.;3.5.;3.10.;4.1. pontok Gilyán György 2.1.; 2.2.1.; 2.2.2.; 2.2.3.; 3.7.;4.2.pontok Dr. Mikó Zoltán) 3.6.pont Dr. Nagy Márta 3.3.pont Dr. Perger Éva 3.9. pont Zsigó Ferenc Szerkesztette Gilyán György Dr. Mikó Zoltán Lektor Dr. Nagy Róza Dr. Tamás András Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2002. április 4

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS... 8 1. A GAZDASÁGI IGAZGATÁS ÁTALAKULÁSA, JÖVŐBENI FELADATAI... 10 1.1. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS FOGALMA... 10 1.2. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS ÁTALAKULÁSA... 11 1.3. A GAZDASÁGI KÖZIGAZGATÁS FELADATAI... 12 2. A GAZDASÁGIGAZGATÁSSAL KAPCSOLATOS ÁLLAMI, ÖNKORMÁNYZATI FELADATOK... 14 2.1. A GAZDASÁGI IGAZGATÁS ALKOTMÁNYOS KERETEI... 14 2.1.1. A piacgazdaság működésének alkotmányos keretei... 14 2.1.2. A támogatáspolitika alkotmányos keretei... 18 2.2. AZ ÁLLAM GAZDASÁGIGAZGATÁSI FELADATAI ELLÁTÁSÁT BIZTOSÍTÓ INTÉZMÉNYEK RENDSZERE, AZOK FELADATAI... 19 2.2.1. Az Országgyűlés feladatai... 19 2.2.2. A Kormány gazdaságigazgatással összefüggő feladatai... 22 2.2.3. A központi államigazgatási szervek gazdaságigazgatással összefüggő feladatai... 25 2.2.4. Az önkormányzatok gazdaságigazgatással kapcsolatos feladatai és intézményrendszere... 34 2.2.4.1. Áttekintés... 34 2.2.4.2. Az önkormányzatok bevételei... 35 2.2.4.3.Állami támogatások az önkormányzatok részére... 38 2.2.4.4. Költségvetési kapcsolatok... 40 2.2.4.5. Gazdálkodási felelősség... 40 2.2.4.6.Az önkormányzatok költségvetése... 40 2.2.4.7. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának pénzügyi-gazdasági ellenőrzése... 41 2.2.4.8. Az önkormányzatok vagyona... 42 3. A GAZDASÁGIRÁNYÍTÁS LEGFONTOSABB FELADATAI, ÉS ESZKÖZEI... 44 3.1. A GAZDASÁGPOLITIKAI CÉLKÉPZÉS ÉS TERVEZÉS... 44 3.2. A FISKÁLIS ÉS MONETÁRIS POLITIKA ÉS ESZKÖZEI... 47 3.3. AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSPOLITIKA ÉS FŐ ESZKÖZEI... 51 3.3.1. Mit értünk állami támogatás alatt?... 51 3.3.2. Az állami támogatáspolitika... 52 3.3.3. A támogatáspolitika céljai... 53 3.3.4. A támogatáspolitika eszközei... 54 3.3.5. A magyar támogatási rendszer... 57 3.3.6. Egyes, közvetlenül gazdaságpolitikai célokat szolgáló támogatási rendszerek... 59 3.3.6.1. Agrártámogatások... 59 3.3.6.2. A "Széchenyi Terv" - hez kapcsolódó támogatások... 61 3.3.6.3. Területfejlesztési támogatások... 62 3.4. AZ ÁRU SZOLGÁLTATÁS-, ÉS MUNKAERŐPIAC SZABÁLYOZÁSA... 64 3.4.1. A külkereskedelmi szabályozás hatósági eszközrendszere... 64 3.4.2. Áruk és szolgáltatások belpiaci forgalmának szabályozása... 69 3.4.3. Műszaki szabályozás, termékbiztonság... 72 3.4.4. A munkaerőpiac szabályozása... 72 3.4.4.1. Áttekintés... 72 3.4.4.2. A foglalkoztatáspolitika eszközrendszere... 74 5

3.4.4.3. A külföldi munkaerő alkalmazásának szabályozása... 76 3.4.4.4. A bérpolitika... 78 3.5. A FOGYASZTÓVÉDELEM... 79 3.5.1. A fogyasztóvédelmi politika céljai... 79 3.5.2. A fogyasztóvédelem szabályozási rendje... 80 3.5.3. A fogyasztóvédelem intézményrendszere... 81 3.6. A VERSENY SZABÁLYOZÁSA ÉS FELÜGYELETE... 84 3.6.1. Áttekintés... 84 3.6.2. A tisztességtelen verseny tilalma... 85 3.6.3. A fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának tilalma... 85 3.6.4. A gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalma... 86 3.6.5. A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma... 87 3.6.6. A vállalkozások összefonódásának ellenőrzése... 87 3.6.7. A Gazdasági Versenyhivatal... 88 3.6.8. Eljárási szabályok... 88 3.6.9. Az Európai Közösségek versenyjogáról... 89 3.7. A KONCESSZIÓ... 90 3.7.1. Áttekintés... 90 3.7.2. A koncesszióköteles tevékenységek... 90 3.7.3. A koncessziós pályázat... 94 3.7.4. A koncessziós szerződés... 95 3.7.5. A koncessziós társaság... 97 3.8. KÖZBESZERZÉS... 98 3.8.1. Áttekintés... 98 3.8.2. A közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó beszerzések... 99 3.8.3. A közbeszerzési eljárás szabályai... 99 3.8.4. A közbeszerzési eljárások speciális fajtái... 100 3.8.5. Jogorvoslati eljárások... 101 3.8.6. A Közbeszerzések Tanácsa... 101 3.8.7. A közbeszerzési eljárások ellenőrzése... 102 3.9. ÁLLAMHÁZTARTÁSI ELLENŐRZÉS... 102 3.9.1. Az államháztartási ellenőrzés rendje... 102 3.9.2. A számvevőszéki ellenőrzés... 103 3.9.3. A költségvetési ellenőrzés... 103 3.9.3.1. A költségvetési ellenőrzés rendje... 103 3.9.3.2. A költségvetési ellenőrzés végrehajtása... 107 3.10. KAPCSOLAT ÉS PÁRBESZÉD A GAZDASÁGI ÉLET SZEREPLŐIVEL... 111 3.10.1. Áttekintés... 111 3.10.2. Gazdasági és szociális kérdések egyeztetése... 112 3.10.3. A munkaügyi érdekegyeztetés intézményrendszere... 113 3.10.4. A gazdasági kamarák részvétele az érdekegyeztetésben... 115 4. A GAZDASÁGI IGAZGATÁS EGYES SZAKMAI TERÜLETEI ÉS SZERVEZETRENDSZERE... 117 4.1. A GAZDASÁGI IGAZGATÁS ÉS SZERVEZETRENDSZERE... 117 4.1.1. Áttekintés... 117 4.1.2. A külgazdasági igazgatás és szervezetei... 118 4.1.3. Az ipar, kereskedelem és energetikai igazgatás és szervezetrendszere... 120 4.1.3.1. Áttekintés... 120 4.1.3.2. A gazdasági igazgatás ágazati feladatokat ellátó szervei... 121 4.1.3.3. A gazdasági igazgatás funkcionális irányítási szervezetei... 125 4.1.4. A foglalkoztatáspolitika igazgatásának szervezetrendszere... 128 6

4.2. AZ AGRÁRIGAZGATÁS ÉS SZERVEZETRENDSZERE... 131 4.2.1. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium... 131 4.2.2. Az FVM területi és helyi szervei, háttérintézményei... 133 4.2.2.1. Áttekintés... 133 4.2.2.2. Államigazgatási szervek... 134 4.2.2.3. Háttérintézmények... 137 4.2.3. Nem kormányzati szervek agrárigazgatási feladatai... 137 4.2.3.1.Áttekintés... 137 4.2.3.2.Köztestületek... 139 4.2.3.3. Közfeladat ellátására jogosító külön engedéllyel rendelkező szervezetek... 140 4.2.3.4.Területfejlesztési tanácsok... 141 5. A MAGYAR GAZDASÁGIRÁNYÍTÁS EURÓPAI INTEGRÁCIÓVAL ÖSSZEFÜGGŐ FELADATAI... 143 5.1. AZ EURÓPAI UNIÓ HATÁSKÖREI ÉS POLITIKÁI A GAZDASÁG TERÜLETÉN... 143 5.1.1. Az európai integrációról általában... 143 5.1.2. Az Európai Közösség gazdasági politikái... 145 5.1.2.1. Az áruk szabad mozgása... 145 5.1.2.2. Mezőgazdaság... 146 5.1.2.3. A személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása... 146 5.1.2.4. Közlekedés... 147 5.1.2.5. Versenyszabályok... 147 5.1.2.6. Kereskedelempolitika... 147 5.1.2.7. Kiegészítő politikák... 148 5.2.AZ EURÓPAI INTEGRÁCIÓ KIHATÁSA MAGYARORSZÁG GAZDASÁGÁNAK SZABÁLYOZÁSÁRA ÉS IRÁNYÍTÁSÁRA... 149 5.2.1. Integrációs törekvések a rendszerváltozástól az Európai Megállapodásig... 149 5.2.1. Az Európai Megállapodás létrehozásától a csatlakozási kérelem benyújtásáig terjedő időszak feladatai... 150 5.2.3. A csatlakozással bekövetkező változások... 154 FÜGGELÉK... 156 AJÁNLOTT IRODALOM ÉS JOGSZABÁLYOK... 171 7

Bevezetés A közigazgatási szakvizsga átfogó reformjának részeként került kidolgozásra a Gazdasági igazgatás című tantárgy melynek legfőbb rendeltetése, hogy általános ismereteket nyújtson a vizsgázó köztisztviselő számára a gazdasági igazgatás legfőbb területeiről, eszközeiről, intézményrendszeréről, valamint az EU csatlakozással kapcsolatos feladatokról. A tananyag azokat az általánosan alkalmazandó irányítási és igazgatási eszközöket állítja a középpontba, amelyek alkalmazása független az egyes ágazatoktól, továbbá alkalmazásuk többnyire független a kormányzati struktúra változásaitól. A tantárgy külön is kitér az önkormányzatok sajátos gazdaságirányítási feladataira. A tananyag a közigazgatási szakvizsga letételéhez szükséges ismeretanyagot tartalmazza. A tananyagban megjelölt jogszabályok tartalmának teljes körű ismerete nem vizsgaanyag, azok csak az ismeretek későbbi elmélyítésekor jelenthetnek segítséget. A tananyag összesen öt fő területre csoportosítva foglalja össze az elsajátítandó ismeretanyagot: A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai A gazdasági igazgatás egyes elemei A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok A gazdaság-, és agrárigazgatás szervezetrendszere A magyar gazdaságirányítás Európai Unióhoz történő csatlakozással összefüggő feladatai. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai címet viselő rész történeti folyamatában mutatja be, hogy a tervutasításos gazdaságirányítási rendszerből a piacgazdaságba történő átmenet, valamint az EU-hoz történő csatlakozás, mint fő stratégiai irány milyen új irányítási eszközök, módszerek bevezetését tették szükségessé a gazdasági igazgatásban. A gazdasági igazgatás egyes elemei címet viselő rész átfogó képet nyújt a gazdaságirányítás legfőbb területei: az ipar-, a kereskedelem-, valamint az agrárigazgatás legfőbb feladatairól, valamint szabályozási rendjéről. E tananyagrész bemutatja továbbá a gazdaságigazgatás legfontosabb, általánosan alkalmazott eszközeit: a gazdaságpolitikai célképzés és tervezés, a monetáris és fiskális eszközök, a jogi és hatósági eszközök, valamint a pénzügyi és gazdasági ellenőrzés alapvető tartalmát és főbb szabályait. A jogi és hatósági eszközökre vonatkozó tananyagrész általános ismereteket nyújt a koncesszióra, valamint a közbeszerzésre vonatkozó legfontosabb rendelkezésekről. Végezetül e tananyagrész fő vonalaiban ismerteti a gazdasági igazgatás három fő területének speciálisan alkalmazott eszközeit, valamint a nem kormányzati szervekkel való kapcsolattartás rendszerét. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatokra vonatkozó tananyagrész bemutatja a gazdaságigazgatás alkotmányos kereteit, különös tekintettel a piacgazdasági viszonyok érvényesülését biztosító alkotmányos garanciákra. A tananyagrész elsajátításával a köztisztviselő megismerheti az állam gazdaságirányítási feladatainak ellátását szolgáló intézmények körét, valamint az általuk ellátott legfontosabb feladatokat. Ez utóbbi körbe tartozóan a köztisztviselőnek ismernie kell az áruk és szolgáltatások szabad mozgásának biztosítására, a munkaerőpiac állami szabályozási rendjére, a gazdasági verseny felügyeletére, valamint a fogyasztóvédelemre vonatkozó szabályozás rendjét és fő elemeit. A köztisztviselőnek szintén ismernie kell a helyi önkormányzatok gazdaságigazgatással kapcsolatos legfontosabb feladatait, valamint a feladatok ellátását biztosító önkormányzati intézmények rendszerét. 8

A gazdaság-, és agrárigazgatás szervezetrendszere címet viselő tananyagrész fő vonásaiban bemutatja ezen igazgatási területek központi államigazgatási szervezetrendszerét, valamint a gazdaságigazgatási feladatokat ellátó területi illetve helyi szerveket, azok főbb feladatait és irányítási viszonyait. Az agrárigazgatás területén meghatározó jelentőségük van az egyes nem kormányzati szervek speciális agrárigazgatási feladatainak, melyről a tananyagrész kellő áttekintést nyújt. A magyar gazdaságirányítás Európai Unióhoz történő csatlakozással összefüggő feladatai címet viselő tananyagrész már figyelembe kívánja venni az EU csatlakozással összefüggő oktatási szempontokat is. A tananyag jellegére is tekintettel ezért általános ismereteket nyújt az EU gazdaságpolitikáiról, az Európai Megállapodás gazdasági kapcsolatrendszert érintő rendelkezéseiről, valamint azokról az EU forrásokból megvalósuló támogatási konstrukciókról (Phare, SAPARD, ISPA), amelyek hazánk EU-hoz való csatlakozását hivatottak segíteni. A szerzők abban a reményben ajánlják a közigazgatási szakvizsgára készülő köztisztviselők számára e kiadványt, hogy eredményes vizsgájukhoz a leírt tananyag megfelelő segítséget nyújt. Tekintettel arra, hogy a közigazgatási szakvizsga megváltozott szakmai követelményrendszere az általános, és átfogó jellegű ismeretanyag elsajátítására helyezi a hangsúlyt, ezért az eredményes és szakszerű köztisztviselői munka nem nélkülözheti a továbbiakban sem az érintett köztisztviselő által ellátott szakmai tevékenységre vonatkozó részletes ismeretanyag megfelelően magas szintű ismeretét sem. A tananyag kéziratának lezárását követően került sor az országgyűlési választásokra. E körülmény a kézirat eredeti szövegéhez képest változtatásokat tett szükségessé, hiszen az új kormányprogram, valamint az új kormányzati struktúra érintette a tananyag tartalmát is. A változtatások -2002. július 1. napjának megfelelő állapot szerint - átvezetésre kerültek. A szerzők ezúton szeretnének köszönetet mondani minden közreműködőnek, és szakértőnek akik véleményükkel, javaslataikkal lehetővé tették, hogy ez a kiadvány megjelenhessen. 9

1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai 1.1. A gazdasági közigazgatás fogalma A gazdasági közigazgatás a nemzetgazdaság szereplői gazdasági aktivitása állam által történő befolyásolásának érdekében az állam közigazgatási szervei révén kifejtett tevékenységek összessége. A gazdasági közigazgatás része széles értelemben az állam mindenkori és időben változó gazdasági funkciói gyakorlásának, szűkebb értelemben az állami közigazgatásnak. A társadalom anyagi alapjainak újratermelése, a nemzetgazdaság és szereplői normális működése szükségszerűen hozta létre a gazdálkodás funkcióját, amely megjelenik gazdaság minden főszereplőjének (az állam, a vállalkozások, a háztartások) legfontosabb feladatai között. A gazdasági közigazgatás az állami szervek rendszerében és azok munkamegosztásában az állam gazdasági funkciói megvalósításának egyik legfontosabb eszközrendszere, alrendszere. Az állam gazdasági funkciói a történelem során változtak; a vitathatatlanul konstansnak tekinthető feladatok szerepe, egymáshoz való viszonya változásai mellett időleges funkciók is szerepet kaptak. Az állam hagyományos gazdasági funkciói közé sorolták mindig is az állam, a nemzetgazdaság külső és belső védelmét, az ellenséges külső erők elleni fellépést, a belső természeti, társadalmi katasztrófák elhárítását, illetve a bekövetkezett veszteségek helyreállítása megszervezését. Emellett a nemzetgazdaságok belső mozgásait elősegítő és a külgazdasággal való kapcsolatokat előmozdító infrastruktúrák kialakítása, fejlesztése mindig is kisebbnagyobb mértékben állami szerepvállalást tett szükségessé. Az állam minden gazdasági formációban az egyetlen letéteményese mindenek előtt a tulajdonjogi, de emellett más közhitelű nyilvántartások kezelésének, széles értelemben a nemzetgazdasági statisztika, vagy makroszintű adatgazdálkodásnak. Mindehhez és más hagyományos állami gazdasági funkciókhoz az állam biztosítja a humán és anyagi feltételeket is. Az állam gazdaságpolitikai funkciója ugyancsak végig követhető a gazdaságtörténeten. E szerepvállalás intenzitása a gazdaság típusától, gazdaságfejlődési szakaszától, a gazdaságpolitika célkitűzéseitől függően változik. Az állam, mint a legnagyobb jövedelemtulajdonos e szerepkörében és kitűzött céljaitól vezéreltetve e funkciója gyakorlása által tudja formálni a költségvetést, szabályozást, a közigazgatási struktúrát és hatósági eszközrendszert és mindezekkel hatni a gazdasági növekedés elősegítésére vagy éppen a recesszió fékezésére, hatásainak tompítására. Az állam újraelosztási gazdasági funkciója - bár mindig is tetten érhető volt markánsabban a modern gazdasági formációkban erősödött meg. A lakossági és vállalkozási jövedelem egy részének centralizálása és az állam, a gazdaságpolitika hagyományos és mindenkori aktuális céljai szerinti újraelosztása része az állam gazdaságpolitikájának, elsődlegesen az állam szociális funkciója megvalósításának. Az állam gazdasági funkcióit, szerepvállalását, az egyes történelmi korokban is jelentős mértékben befolyásolja az adott nemzetgazdasági társadalmi-gazdasági, politikai rendszere. Ez egyben azt is jelenti, hogy a politikai rendszer, a politikai közigazgatás lényeges mértékben meghatározza a gazdasági közigazgatást mind struktúráját, mind célkitűzését, mind pe- 10

dig eszközrendszerét illetően. Egy diktatórikus politikai közigazgatás például a gazdasági igazgatásban is autokratikusan működik, eszközrendszerében a rendészeti megoldásokat alkalmazza jellemzően; ellenkező példaként egy széleskörű érdekegyeztetésre támaszkodó, transzparens gazdasági közigazgatás a politikai közigazgatás hatékonyságát, kultúráját, társadalmi elfogadottságát is erősíteni tudja. Azaz a politikai és gazdasági közigazgatás harmóniája, hatékonyságának egymást erősítő szerepe azonos típusú cél- és eszközrendszer mellett valósulhat meg, ennek kialakítása, fejlesztése össznemzetgazdasági érdek és elsődlegesen politikaformálók, a jogalkotók kezében van. 1.2. A gazdasági közigazgatás átalakulása A magyarországi társadalmi-politikai rendszerváltozás és a gazdasági átalakulás napjainkra meghatározó módon alakította át az állam gazdasági funkcióit, szerepvállalását és a gazdasági közigazgatás feladatait. Az államszocializmus Magyarországon, miként Közép-Kelet-Európa más országaiban egy évtizeddel ezelőtt összeomlott, mivel nem tudta kielégítő mértékben mozgásba hozni a gazdaság hatékonyabb működéséhez nélkülözhetetlen gazdasági erőket, abszolút és relatív mértékben lemaradt a gazdaság modernizációjában és alulmaradt a világpiaci versenyben, izolálódott a világgazdaság fő tendenciáitól. A gazdasági rendszerváltozás ezen gazdasági összetevői kialakulásához és kifejlődéséhez a meghatározó politikai és társadalmi okokon túlmenően lényegesen hozzájárultak a szocialista-tervgazdasági rendszer, gazdaságpolitika, gazdaságirányítás és gazdasági közigazgatás rendszerspecifikus immanens jegyei még akkor is, ha ezeken 80-as évek magyar szocialista piacgazdasági modellje jelentős mértékben enyhített. A klasszikus formájában a naturális, majd vegyes (naturális és pénzügyi), az első időszakban a gazdaság zömét részleteiben is átfogó, tervezésre és centrális irányításra épülő modell csekély lehetőséget adott a gazdasági motivációkon alapuló teljesítmény- és hatékonyságfokozásra, a világpiactól elzárt saját nemzetközi gazdasági kapcsolatrendszer torzította a gazdasági tisztánlátást, a valós piaci értékrend érvényesülését, fokozta a nemzetközi műszaki, technológiai színvonaltól, vezetési, szervezési kultúrától, államigazgatási megoldásoktól való lemaradást. A szocialista piacgazdaság, mint a gazdasági fejlődés zsákutcának bizonyult iránya, is hozzájárult az 1990. évi politikai, gazdasági rendszerváltozás bekövetkeztéhez, amelynek során a választópolgárok a plurális demokrácián és jogállamon alapuló, ehhez adekvát piacgazdaságot választották. A magyarországi gazdasági átalakulás az 1990-es években kiteljesedett és végbement folyamata az állami, bürokratikus koordináción alapuló gazdaságirányítási rendszer helyett a piaci koordináción alapuló, szociális piacgazdasági modellt építette ki. A gazdasági átalakulás államilag vezérelt meghatározó, fő irányai a privatizáció, a piacgazdasági jogi és intézményi rendszerének megteremtése és a külgazdaság, annak újraorientációjával párosuló, fokozottabb megnyitása voltak. A 90-es évek elejétől induló és az évtized második harmadára kiteljesülő magánosítás meghatározó vonulatát az állam szervezte, amit kiegészített a csődtörvény következetes érvényesítéséhez kapcsolódó privatizáció. A privatizáció alapjaiban változtatta meg a nemzetgazdaság tulajdonosi szerkezetét, a gazdasági mozgások indítékait és logikáját, a szabályozások sarokpontjait, és a külföldi gazdasági partnerek magyar gazdasághoz való viszonyát. A magyar privatizációs folyamat az egész gazdasági átalakulás kulcstényezője volt, amely a gazda- 11

sági fejlődés egyik fő dinamizáló tényezőjévé vált és meghatározó módon hatott ki az állam gazdasági funkcióinak alakulására, gyakorlására, beleértve a gazdasági közigazgatást. A piacgazdaság jogi és intézményi rendszerének kiépítése szükségessé tette az előző, meghaladott gazdaságirányítási intézmények, szabályozás lebontását, a széleskörű gazdasági szabályozásbeli deregulációt és kereskedelmi, benne külkereskedelmi, valamint ár- és más hatósági szabályozásbeli liberalizációt. A piacgazdaságokban kialakult és más országokban (de Magyarország korábbi gazdaságfejlődésében is) kipróbált, bevált jogi szabályozások és intézményrendszer gyorsütemű megalkotása és bevezetése, mind a közigazgatásban, mind azon túl megteremtette a jogállami bázison alapuló piacgazdaság adekvát mozgási formáinak lehetőségét. A természeti és gazdasági adottságai révén egyébként is nyitott magyar gazdaság a piacgazdaság megszilárdítása érdekében szükségszerűen rá volt utalva a világgazdaságba való szervesebb bekapcsolódásra és az ezt célzó külgazdasági újraorientációra. Ennek tartalma a szélesebb európai gazdasági térségbe való visszailleszkedés a lényegesen magasabb gazdasági, technológiai, piaci színvonalat képviselő fejlett ipari országokkal - mindenekelőtt az EU országaival - való kapcsolatok minden oldalú fejlesztése, és bekapcsolódás a világgazdaság széleskörűen elfogadott norma rendszerébe és intézményeibe. A gyors és eredményes külgazdasági reorientáció nemzetközi kereskedelempolitikai oldalról lényegesen növelte a magyar export lehetőségeket, a magyar piacgazdasági intézményrendszer iránt a bizalmat, a magyar gazdaságdiplomácia érdekérvényesítő képességét. E folyamat leglényegesebb hozadéka a külföldi befektetői érdeklődés, bizalom erőteljes növekedése volt, amely a közép-keleteurópai régión belül Magyarországot kiemelte a ténylegesen megvalósult működőtőke befektetések terén, ami az átalakulás folyamatában a gazdaság másik fő dinamizáló tényezőjévé vált. A külgazdasági nyitás és reorientáció, a nemzetközi univerzális és regionális szerződéses rendszerbe történt bekapcsolódás külső oldalról erősítette meg a hazai gazdasági szabályozás, gazdasági közigazgatás piacgazdasági elkötelezettségét, legitimációját és egyben lökést adott nemzetközileg elfogadott színvonalra való emelkedéséhez, átláthatóságának és prezentálhatóságának biztosításához. 1.3.A gazdasági közigazgatás feladatai A magyar piacgazdasági átalakulás az 1990-es évtizedben lényegében sikeresen befejeződött. Az átalakulás terén a 90-es évek első kétharmadában végbement köztük az előzőekben kiemelt meghatározó gazdasági rendszerátalakító folyamatok eredményeként, mind a gazdaság struktúrájában, mind a gazdaság növekedési tendenciájában új minőség alakult ki az évtized utolsó éveire. A magyar gazdaság új, korszerű reálgazdasági struktúrában; új, intenzív nemzetközi kereskedelmi, technológiai kooperációs kapcsolatrendszerben, nemzetközileg is elismerésre méltó nemzetgazdasági növekedési és hatékonysági mutatókkal a tartós gazdasági növekedés pályájára állt. A jogi szabályozás és intézményrendszer fentiekkel összefüggő modernizálásával párhuzamosan alakultak át az állam gazdasági funkciói és a gazdasági közigazgatás feladatrendszere. 12

A magyar gazdasági fejlődés jelenlegi szakaszában és figyelembe véve az elé állított ambiciózus gazdaságpolitikai célkitűzéseket a gazdasági közigazgatás feladatainak fő irányát a következőkben lehet összefoglalni. A gazdasági közigazgatásnak a nemzetgazdaság egészét tekintve, azaz makroszinten: elemeznie, értékelnie kell a gazdasági folyamatok alakulását, és biztosítania a gazdaságfejlesztési elgondolások, koncepciók, stratégiák kimunkálását és szükséges egyeztetését; folyamatosan elemeznie kell a gazdálkodás makroszintű feltételeinek, kereteinek, rendszerének működését és megtenni a szükséges intézkedéseket azok folyamatos hatékony működése és fejlesztése érdekében; előzőek alapján folyamatosan gondoskodnia kell a gazdasági szabályozás egésze (és alrendszerei) harmonikus és hatékony társadalmi szükséglet kielégítést lehetővé tevő karbantartásáról; különös tekintettel az infláció fékezésére, a munkanélküliség csökkentésére, a külső és belső pénzügyi folyamatok irányíthatóságára, a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban az érdekérvényesítésre, általában a konjunkturális ingadozások kézbentartására; biztosítani kell a nemzetgazdaság külső és belső védelmét, az élet-, egészség-, vagyon-, természetes és épített környeztet védelmét; meg kell oldani olyan társadalmi, közösségi érdekeket szolgáló gazdasági tevékenységek ellátását, amelyek egészében meghaladják a gazdaság más szereplőinek anyagi és/vagy szervezési teherbíró-képességét; így a gazdasági infrastruktúra meghatározó jelentőségű tárgyi elemeinek (úthálózat, ár- és bel-vízvédelem, stb.) létrehozását, működtetését, vagy gazdálkodási tevékenységet kiszolgáló közigazgatás (hatósági szolgáltatások, jogszabály-alkotás, statisztika stb.) működtetését; biztosítani kell az állami, kincstári illetve önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás felügyeletét; mindezekkel és az állam más feladataival összefüggésben szerveznie és biztosítania kell az államháztartás hatékony működését. A gazdasági közigazgatás makroszintű feladatai az Európai Unióhoz történő csatlakozásra való felkészülés folyamatában a továbbiakban alapvetően nem változnak, mivel a jogi és intézményi harmonizáció döntő részét az elmúlt időszakban a jogalkotásban és a közigazgatásban érvényesítettük. A csatlakozásig hátralévő egyes konkrét feladatokról a tansegédlet vonatkozó témái kapcsán esik szó. Általánosságban ezzel együtt előre kell bocsátani, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás után a magyar gazdasági közigazgatásnak minőségileg új, magasabb elvárásoknak kell megfelelni a szakmai követelmények mellett mindenekelőtt nyelvi, informatikai, hatékonysági és szolgáltatási téren. 13

2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 2.1. A gazdasági igazgatás alkotmányos keretei 2.1.1. A piacgazdaság működésének alkotmányos keretei Az 1989-90-ben lezajlott gazdasági-társadalmi-politikai rendszerváltozás során a politikai és jogalkotói hatalom előtt megoldandó feladatként tornyosult, hogy a változás során milyen jogi módszerek alkalmazására kerülhet sor. A német példa nem volt járható, hiszen Magyarországon nem volt olyan alternatív jogrendszer, amelynek alkalmazását automatikusan ki lehetett volna terjeszteni a gazdaság és a társadalom egészére (lásd NSZK-jogi rendjének automatikus kiterjesztése a volt NDK területére). Az sem volt járható hogy olyan jogbizonytalanságot eredményező alkotmányjogi technikát alkalmazzanak, amely csak annyit mondott volna ki, hogy a jogszabályok alkotmánnyal ellentétes rendelkezései hatályukat vesztik (lásd Románia példáját). A magyar jogi rend végül is abból indult ki, hogy az Országgyűlés kialakította a rendszerváltozás alkotmányos kereteit, és azokat a jogszabályokat, amelyek hiányoztak, illetve ellentétesek voltak az Alkotmány rendelkezéseivel, azokat fokozatosan megalkották. Addig pedig amíg az új keretek nem alakultak ki, addig a régi jogi-szabályozási és intézményi struktúrák működtek. A rendszerváltozás alapjaiban érintette a korábbiakba fennállott tulajdoni-hatalmi és irányítási viszonyokat. A korábbi monolitikus rendszerű, gazdasági monopóliumokra épülő, valamint az állami (illetőleg társadalmasított) tulajdon dominanciája helyébe egy teljesen új gazdasági-, társadalmi viszonyrendszer lépett. Ez a változás az tükröződik a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény preambulumában: A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés hazánk új Alkotmányának elfogadásáig Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg: Az alkotmány preambuluma a gazdasági alkotmányosság középpontjába államcélként a szociális piacgazdaságot állítja. A piacgazdaság fogalmának tartalmi keretei napjainkra részben az Alkotmánybíróság határozatainak következtében, részben pedig a szükséges jogszabályok megalkotásával, kialakultak. A piacgazdaság olyan többszektorú gazdaság, ahol a vállalkozók cselekvését, magatartását a piac meghatározó módon koordinálja, szabályozza. Ez a körülmény pedig döntő kihatással van mind a makrogazdasági folyamatokra, mind pedig az államszervezetre, illetőleg az állami irányítás eszközeire, módszereire. A piacgazdaság további ismérve, hogy abban az autonóm vállalkozási formák méretüktől, tőkeérdekeltségüktől, valamint szervezeti formájuktól függetlenül - a maguk sokszínűségében jelennek meg. Az Alkotmánybíróság több határozatában is tisztázta, hogy a szociális piacgazdaság államcél, a piacgazdaság pedig nem alapjog, hanem alkotmányos feladat, amelyet egyes, a piacgazdaság szempontjából releváns alapjogok érvényesítésével lehet és kell megvalósítani. Az Alkotmány rendelkezéseiből nem vezethető le az a tétel, miszerint az állami beavatkozás és a piacgazdaság egymást kizáró fogalmak lennének, és az állami beavatkozás nagysága, terjedelme sem vezethető le. Nem alkotmányos kérdés annak eldöntése, hogy milyen az ideális 14

piacgazdaság, e keretek kialakítása a mindenkori jogalkotói hatalom jogköre és felelőssége. Az egyedüli alkotmányos korlát csak az lehet, amikor az állami beavatkozás már olyan szintet érne el, amely fogalmilag és nyilvánvalóan kizárná a piacgazdaság létét. E körbe tartozna pl. a szigorú tervgazdálkodás bevezetése, vagy egy általános államosítás. Ugyanebbe a körbe tartozna a gazdasági verseny kizárására irányuló állami magatartás is, amelyet az Alkotmány szerint az államnak elismernie és támogatnia kell. A piacgazdaság egyik, az államszervezetre is kihatással levő fontos ismérve az állam tulajdonosi és közhatalmi jogosítványainak szétválasztása. Az állam amikor tulajdonosként, vagy polgári jogi szerződések alanyaként lép fel, akkor nem rendelkezhet többlet jogosítványokkal a piac többi szereplőjével szemben. Elég pl. utalni arra a koncessziós szabályra, hogy az állam a koncessziós szerződésben nem vállalhat kötelezettséget arra, hogy a koncesszió megvalósításához szükséges állami hatósági döntések meghozatalát biztosítja. Ezt az alapelvet az Alkotmány 9. (1) bekezdése az alábbiak szerint fogalmazza meg: Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. A piacgazdaság működésének alkotmányos alappillére a tulajdoni rend, azaz a tulajdonviszonyok és az egyes tulajdonformák egymáshoz való kapcsolódása. A tulajdonformák egyenjogúsága azt is jelenti, hogy azok között nincs hierarchikus kapcsolat. Az Alkotmány a gazdálkodás alanyai számára biztosítja a tulajdonszerzés, valamint a tulajdonnal való szabad rendelkezés jogát. A tulajdonjog gyakorlása azonban a közérdeket nem sértheti. Amennyiben a közérdek érvényesülése ezt szükségessé teszi, a tulajdonnal való rendelkezési jog korlátozható. A tulajdonformák egyenjogúságából következik, hogy általában az állami tulajdon sem élvez kitüntetett szerepet. Alapvető alkotmányos követelmény viszont, hogy azokon a területeken, ahol az állam sajátos helyzete miatt monopol helyzetbe tud kerülni, az csak megfelelő keretek között valósulhasson meg. Erre figyelemmel rendelkezik úgy az Alkotmány 10. (2) bekezdése, hogy: Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg. A koncesszióra vonatkozó szabályozás ezen alkotmányos rendelkezésen alapul. A piacgazdaság plurálisan tagolt tulajdoni rendre épül, amelyhez szorosan kapcsolódik a verseny és a vállalkozás szabadsága. Erről az Alkotmány 9. (2) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik: A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. A vállalkozás szabadsága olyan alkotmányos alapjog, amelynek gyakorlati érvényesülése szorosan kapcsolódik a munkához, valamint a foglalkozás szabad megválasztása jogához. A munkához való jogból mint szociális jogból következnek azok az állami feladatok, amelyek pl. a foglalkoztatáspolitikával, vagy a munkahelyteremtéssel vannak kapcsolatban. A munkához-, a foglalkozáshoz-, illetőleg, a vállalkozáshoz való jog korlátozásánál kiemelten vizsgálandó szempont az arányosság. Amikor a taxik számának meghatározásával összefüggő alkotmányossági szempontokat vizsgálta az Alkotmánybíróság, akkor arra az álláspontra helyezkedett, hogy a számszerű korlátozás nem szolgálhat a verseny korlátozására, vagy a szükségletek tervezésére. Ettől függetlenül annak viszont nincs alkotmányos akadálya, ha a foglalkozás gyakorlását képesítési és egyéb szakmai feltételek előzetes teljesítéséhez kötik. 15

Szintén fontos követelmény, hogy a piaci szereplők alapvető jogai és kötelezettségei, valamint az ezek megvalósítását szolgáló garanciarendszer alkotmányos szabályozása. Az alkotmányos keretek meghatározásánál abból kell kiindulni, hogy piacgazdasági körülmények között alapvető fontosságú a gazdálkodás alanyai önállóságának, valamint a gazdálkodás stabilitásának biztosítása. A gazdasági verseny, a vállalkozók egymás közti kapcsolatrendszere, valamint a piaci magatartás alapvető normáinak meghatározása stabil szabályozást követel meg. E kérdésről az Alkotmány 8. (2) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik: (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A gazdasági igazgatás alkotmányos kereteinek meghatározásakor külön is foglalkozni kell azzal a kérdéssel, hogy piacgazdasági körülmények között történhet-e állami beavatkozás a szerződési szabadságba. A 32/1991(VI.6.) AB határozat először mondta ki, hogy a szerződési szabadság nem alapjog, így megítélésénél nem az Alkotmány 8. -a az irányadó. E határozat a hosszú lejáratú lakásépítési kölcsönök kamatainak törvénnyel való felemelését minősítette alkotmányosnak arra való hivatkozással, hogy a szerződéseket a körülmények lényeges, és utólagos megváltozása miatt a rendes bíróságok is megváltoztathatták volna. E határozatában az Alkotmánybíróság a szerződéses viszonyokba való állami beavatkozással összefüggő tételt is megfogalmazott. Ezek szerint: A szerződésekbe történő beavatkozás lehetősége és a szerződési szabadságnak a nemzetközi jogösszehasonlításban is felismerhető korlátozása összefügg azzal, hogy az állami szerveknek a szerződésekkel kapcsolatos magatartása a gazdasági élet változásai folytán korunkban világviszonylatban lényegesen megváltoztak. Az állam a polgári jogi szerződések fontos tényezőjévé vált. Az állam ma már sok esetben nem ad teljesen szabad teret a felek megállapodásának, hanem törvényekben, rendeletekben meghatározott szabályok útján különféle korlátokat szab a megállapodásoknak és meghatározza a szerződések tartalmát, amelytől a felek nem térhetnek el. A szerződések területén tehát nagy átalakulás megy végbe, a szerződések,,közjogiasodnak''. Nemzetközi tapasztalatok egyértelműen mutatják, hogy összgazdasági, továbbá nemzetgazdasági szempontok a szerződési szabadság közérdekű korlátozását esetenként szükségessé teszik. A fejlett kortársi jogrendszerekben ilyen korlátozási területek különösen a versenykorlátozások joga, a kartelljog, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, a szervezeti egyesülések ellenőrzése, az árszabályozás, a szabványszerződések, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem stb. területei. E szabályozási körökben gyakran kétségessé válik a felek szerződéskötési szabadsága, a szerződések tartalmának a felek részéről történő meghatározása, sőt a szerződések tartalmának változatlanul maradása is. Kétségtelen, hogy az ún. szocialista tervgazdálkodás átalakítása, a piacgazdaság megteremtése, egyszóval a rendszerváltás ellentétes irányú, tehát az állam szerepének csökkenését, az állami befolyás visszaszorítását eredményező szabályozást tesz szükségessé. Ez a folyamat azonban nem eredményezheti az állami beavatkozás lehetőségének a teljes megszüntetését, hanem csak a nemzetközi standardra való átállást, azaz a szocialista tervgazdálkodás helyett a liberális modell megfelelő kiépítését. Ebből pedig az következik, hogy a Ptk 226. (1) bekezdésében írt rendelkezés önmagában nem piacgazdaság-ellenes, mert ma már a szerződésekben adott feltételek esetén e modellben is keveredhetnek a közjogi és magánjogi elemek. Sőt a korszerű piacgazdaság kiépítésére irányuló törekvések sikere érdekében miközben az állam szerepének visszaszorítása fokozatosan bekövetkezik elkerülhetetlen, hogy az állam az átmenet biztosítása érdekében gyakrabban érvényesítse befolyását a polgári jogi jogviszonyokban. Erre a közelmúlt gazdasági törvényhozásából a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990. évi LXXXVI. törvényben, továbbá az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvényben is találunk példát. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közjogi és magánjogi elemek alkotmányos egyensúlya megfelelően kialakítható és fenntartható, és ez az egyensúly az, aminek alkotmányossági szempontból relevanciája van és amelynek megítélésére az Alkotmánybíróságnak van hatásköre. Az állam jogszabállyal a szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás is megköveteli. 16

A már fennálló szerződések tartalmának jogszabály útján való megváltoztatása tehát általában csak akkor kivételes, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, ugyanakkor túlmegy a normális változás kockázatán és a beavatkozás társadalmi méretű igényt elégít ki. Azt, hogy a Ptk 226. (2) bekezdésében biztosított felhatalmazás alapján a beavatkozás feltételei alkotmányosan fennállnak-e, az Alkotmánybíróság jogosult eldönteni, ugyanúgy, ahogy a konkrét szerződésekben a Ptk 241. -a alapján esetenként azt a bíróság is teszi. A gazdasági alkotmányosság további összetevője az állam gazdasági szerepére, alapvető jogosítványaira vonatkozó alkotmányos követelmények megfogalmazása. Piacgazdasági viszonyok között az állam a gazdasági élet befolyásolását elsődlegesen a gazdaságpolitika meghatározásán, valamint annak végrehajtása útján gyakorolhatja. Ebben a körben az állam illetékes szervei széles mozgástérrel rendelkeznek. Piacgazdasági keretek között az állam differenciált befolyásolási eszközrendszerrel rendelkezik. Az állami befolyásoló tevékenység elsődlegesen a gazdasági közigazgatás szervezetrendszerén keresztül valósul meg. A gazdasági folyamatok globális befolyásolása az állami gazdaságpolitika, valamint annak alapvető célrendszere, és prioritása révén valósul meg. Ez a globális befolyásolás elsődlegesen a gazdaságfejlesztés, illetve annak fő irányai kijelölése révén valósul meg. A gazdaság állami befolyásolásának eszközei közül külön is ki kell emelni a társadalmi-gazdasági tervezést, a monetáris és fiskális eszközök alkalmazását, valamint a közhatalmi, hatósági jogosítványok gyakorlását. Ezekhez az eszközökhöz szorosan kapcsolódik még a nemzetközi kereskedelmi-gazdasági kapcsolatok ösztönzése. A gazdasági alkotmányosság egyik alapintézménye a költségvetés és az adórendszer alkotmányos alapjainak a meghatározása. Ennek keretében az Országgyűlés törvényben állapítja meg az államháztartás intézményrendszerét, az állami költségvetést, áttekinti és jóváhagyja a költségvetés végrehajtását (zárszámadás). A költségvetés végrehajtásának ellenőrzésében az Állami Számvevőszéknek meghatározó szerepe van. Az állam javára adó, vagy adó jellegű befizetés csak törvényben állapítható meg. Az adó megállapítása során figyelemmel kell lenni a közteherviselés elvére. Az állampolgárok gazdasági és szociális alapjogainak meghatározása szintén része a gazdasági alkotmányosságnak. Ezen alapjogok a szociális biztonság garantálásán, az esélyegyenlőség feltételeinek alakításán, valamint a társadalmi igazságosság elvén alapulnak. Ezen alapjogok konkrét terjedelme azonban szorosan függ az ország gazdasági teljesítőképességétől, valamint azoktól a társadalmi körülményektől, amelyek között a konkrét jog realizálásra kerül. Az állampolgárok gazdasági és szociális jogai között kitüntetett szerepe van a tulajdonhoz-, valamint az örökléshez való jognak. Ez azt jelenti, hogy egyfelől mindenki szabadon rendelkezhet tulajdonával, másfelől viszont a tulajdonjog gyakorlása meghatározott kötelezettségek teljesítését is feltételezi. Ezzel kapcsolatban utalni kell pl. az erdőgazdálkodás rendjére vonatkozó szabályokra, miszerint az erdőgazdálkodó egyik legfontosabb kötelezettsége, hogy ne csak a saját hasznára, hanem az erdő közjóléti rendeltetéseire is figyelemmel folytassa az erdőgazdálkodási tevékenységet. E kötelezettségek teljesítését viszont szigorú hatósági előírások, illetve szankciórendszer biztosítja. A gazdasági-szociális jogok köre kiterjed a vállalkozás jogára, valamint a gazdasági verseny szabadságára is. E jogok érvényesülése megköveteli hogy annak kereteit a törvények pontosan meghatározzák annak érdekében, azok megfelelő védelme biztosított legyen. Megfelelő védelemben kell részesíteni a fogyasztói érdekeket is mégpedig úgy, hogy a vállalkozás 17

joga és a gazdasági verseny szabadsága összhangban legyen a tisztességes piaci magatartás szabályaival, továbbá törvényi szinten kell megakadályozni a piaci monopolhelyzetek kialakulását. A gazdasági alkotmányosság további fontos eleme a munkához, illetve a pihenéshez való jog alkotmányos rögzítése. Az Alkotmány 70/B -a az alábbiak szerint rendelkezik: 70/B. (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz. Ezen alapjogok érvényesülése másként jelentkezik a munkavállaló, illetve az állam egyes szerveinek oldaláról nézve. Munkavállalói szempontból ez az alapjog azt jelenti, hogy mindenki szabadon választhatja meg munkáját és foglalkozását, továbbá igénye lehet az egészséges, biztonságos és méltányos munkafeltételekhez. E jog az állam oldaláról azonban nem jelenhet meg a deklarációk szintjén, hanem aktív tevékenységet is feltételez. Az állam a munkához való jog megvalósítása érdekében elősegíti a minél teljesebb körű foglalkoztatást, intézkedéseket tesz a munkanélküliség fokozatos csökkentésére, meghatározza a munkavállalók jogait, a munkavégzés követelményrendszerét, továbbá a minimálbér nagyságát. Ehhez kapcsolódik továbbá a munkaközvetítés, az átképzés, a munkanélküli ellátás rendszerét, továbbá az állami szervek ezzel kapcsolatos feladatait. 2.1.2. A támogatáspolitika alkotmányos keretei Az állami támogatáspolitika alkotmányos kereteit a diszkrimináció tilalma alkotmányos alapelve részeként kell vizsgálni. E kérdéssel az Alkotmánybíróság először az un. kárpótlási törvények alkotmányosságának vizsgálatakor találkozott, különös tekintettel a pozitív diszkrimináció alkotmányos kereteinek meghatározására. Az alkotmányos keretek meghatározása már csak azért is bírt kiemelkedő jelentőséggel, hiszen a döntés alapvető kihatással volt az újonnan felépítendő piacgazdaság tulajdoni struktúrájára is. Így ennek részeként mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúsága az Alkotmány 9. (1) bekezdése szerint azt alapozza meg, hogy a diszkriminációtilalom ezektől a tulajdonformáktól független. A későbbiekben pedig az állami támogatáspolitika alkotmányos kereteit is meg kellett határozni, hiszen az érdemben képes befolyásolni a szociális piacgazdaság gazdasági struktúráját is. Elég csak arra utalni, hogy pl. agrár-, és vidékfejlesztési célokra évente több száz milliárd forint állami támogatás vehető igénybe. A támogatási, szabályozási eszközök alkalmazása lényegében abból az alapvetésből indul ki, hogy a támogatáspolitika gyakorlati megvalósítása különböző eszközök külön-külön, vagy egyidejű alkalmazását követeli meg. Az állami beavatkozás önmagában véve nem ellentétes sem az Alkotmánnyal, sem pedig a szociális piacgazdasággal, mint államcéllal különösen akkor, ha az éppen a piacgazdaság kiépítését szolgálja. Az egyes eszközök alkalmazása pedig óhatatlanul azzal a következménnyel jár, hogy a termelők egyes csoportjai között megkülönböztetést tesznek. A megkülönböztetés önmagában nem alkotmányellenes, hiszen a támogatás igénybevétele nem alkotmányos alapjog. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 70/A (3) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság a 18

jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. A megkülönböztetés akkor alkotmányos, ha olyan hátrány kiküszöbölésére irányul, amelyet más eszközökkel nem lehet kiküszöbölni, továbbá a jogosultak között további önkényes megkülönböztetést nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság általánosan alkalmazott formulája értelmében a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie. Ez a fordulat egyrészt azt jelenti, hogy az egyenlőségnek azonos szabályozási koncepción belül, a tényállás lényeges elemeire nézve kell fennállnia, azaz homogén csoportot kell képeznie, másrészt a pozitív diszkriminációra akkor kerülhet sor, ha annak kellő súlyú alkotmányos indoka van. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a nem alapjogokra vonatkozó megkülönböztetés alkotmányellenes, hanem az, ha nincs ésszerű indoka, vagyis ha önkényes a megkülönböztetés alkalmazása. A pozitív diszkrimináció alkotmányosságát mindig esetenként, konkrét tényállások alapján kell vizsgálni, hiszen az önkényesség csak ezen tényállásokhoz kötötten bírálható el. A pozitív diszkrimináció lehetőségének biztosítása során a jogalkotónak, illetve a döntéshozónak széleskörű mérlegelési joga van. Az egyes szabályozási eszközök alkalmazásának alkotmányos korlátját az jelenti, hogy azon jogosultak esetében, akik megfelelnek az előre meghirdetett feltételeknek, további diszkrimináció már nem alkalmazható. Az eseti mérlegelés gyakorlata önmagában nem ellentétes a diszkrimináció tilalmával, az egyedüli korlát az, hogy önkényes nem lehet a megkülönböztetés. Az Alkotmánybíróság gyakorlata széles mérlegelési jogkört biztosít a döntéshozónak, a jogalkotónak akkor, amikor e szervek, illetve személyek hatáskörébe utalja a csoportképzés jogát (pl. a mentességek, illetve kedvezmények igénybevételére jogosultak körének meghatározása). Amikor a jogalkotó, a döntéshozó mérlegelési jogkörében jár el, e döntések célszerűségi megfontolások alapján az Alkotmánybíróság előtt nem támadhatók meg. A közérdek meghatározása ugyanis általában a demokratikus törvényhozó feladata. Az alkotmányos korlátot csupán az jelenti, hogy az adott esetben indokolt volt-e a közérdekre való hivatkozás. 2.2. Az állam gazdaságigazgatási feladatai ellátását biztosító intézmények rendszere, azok feladatai 2.2.1. Az Országgyűlés feladatai Az Alkotmány 19. -a értelmében a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. E jogkörében az Országgyűlés többek között: megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát; törvényeket alkot; meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét; megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását; dönt a Kormány programjáról; megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket. 19

Az Országgyűlés gazdaságigazgatással összefüggő feladatait figyelemmel az Alkotmány idézett rendelkezésére is - az alábbi csoportok szerint lehet megkülönböztetni: gazdasági programalkotással összefüggő feladatok, kormányzati struktúra alakítási feladatok, gazdasági jogalkotási feladatok, valamint ellenőrzési feladatok. Az Alkotmány 33. (3) bekezdése értelmében : (3) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. Mint látható, az Országgyűlés gazdasági programalkotással öszszefüggő feladatai közül kiemelkedik azon tevékenysége, amikor a Kormány megalakulásával egyidejűleg elfogadja a Kormány programját, melynek része többek között a gazdaságpolitikai, vagy az agrárpolitikai program. Az Országgyűlés a kormányprogram elfogadásáról nem önállóan, hanem a miniszterelnök megválasztásával egyidejűleg határoz (lásd a 24/2002. (V. 27.) OGY. határozatot a miniszterelnök megválasztásáról). A Kormányprogram képezi az alapját a későbbiekben a Kormány működésének, illetve további gazdasági programalkotó tevékenységének. A Kormány programalkotó feladatait érintő rendelkezést tartalmaz az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény, melynek értelmében az Országgyűlésnek az agrárpolitika középtávú tervéről - amelyet a Kormánynak kell beterjesztenie - határozatot kell hoznia. Az országgyűlés kormányzati struktúra alakítási feladatairól az Alkotmány 34. -a az alábbiak szerint rendelkezik: A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza. Az idézett rendelkezésből kitűnően az Alkotmány széles körű mozgásteret biztosít a mindenkori kormányzat számára, hogy irányítási struktúráját, valamint e szervek feladat-, és hatáskörét hogyan alakítsa ki. A kormányzati struktúra kialakítása általában szoros összefüggésben van a Kormányprogrammal, illetve az abban foglalt gazdaságpolitikai prioritásokkal. A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását a 2002. évi XI. törvény tartalmazza. Az Országgyűlés gazdasági jogalkotási feladatai közül kiemelkedő a központi költségvetéssel, illetve a zárszámadással kapcsolatos törvények meghozatala. E törvényekről az Országgyűlés - szintén a Kormány előterjesztése alapján, de vita után - arról is határoz, hogy az egyes gazdaságpolitikai célok megvalósítására milyen összegeket biztosít. Az egyes gazdaságpolitikai célok megvalósításához szükséges költségvetési források biztosításakor figyelemmel kell lenni többek között az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény azon rendelkezésére is, amely azt írja elő, hogy a támogatási összegek meghatározásakor ( növelésekor) figyelemmel kell lenni az inflációra, valamint a GDP növekedésére is. Az Alkotmány 25. (1) bekezdése értelmében Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. Az Országgyűlés gazdasági jogalkotással összefüggő feladatai közül kiemelkedő jelentőségűek a nemzetközi megállapodások hazai jogrendbe illesztésével, illetőleg elfogadásával összefüggő törvények, illetve országgyűlési határozatok. Figyelemmel hazánk Európai Unióhoz történő tervezett csatlakozására, kiemelkedő jelentősége van a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről szóló 1994. évi I. törvénynek. A pénzügyi feltételek megteremtésén túlmenően az Országgyűlés további feladata, hogy megal- 20