6. FEJEZET A strukturális alapok mint a fejlesztések egyik lehetséges forrásai Ebben a fejezetben az Olvasó megismerkedhet az Európai Unió regionális politikájának pénzügyi eszközeivel: a három strukturális alappal. Bemutatjuk azokat a szabályokat, melyek alapján a strukturális alapok mőködnek, rávilágítunk arra, hogy ezek a szabályok, bár általánosak, mégis szorosan befolyásolják a fejlesztési célú pénzeszközök felhasználásának gyakorlatát. Szó lesz arról is, hogy milyen alapelvek mentén mőködnek a strukturális alapok, milyen földrajzi területeket támogatnak, és természetesen arról is, hogy hogyan érinti ez az átfogó szabályozás Magyarországot. Szükséges ismételten hangsúlyozni, hogy az önkormányzatnak lehetıségeit és hosszabb távú stratégiáját figyelembe véve kell terveznie, projekteket kialakítani, és nem az elérhetı források, pályázati felhívások alapján kell kitalálnia, hogy mit valósítson meg (pl. bölcsödét építsen vagy képzési programot indítson, településközpontot újítson-e fel). A stratégiai tervezés során ennek ellenére figyelemmel kell lenni az aktuális prioritásokra, az országos és regionális fejlesztési tervek irányvonalára. A fejezet elolvasása után a következı kérdésekre fog választ kapni: Mit nevezünk az EU regionális politikájának? Hogyan alakult ki a regionális politika? Mit nevezünk tervezési (programozási) idıszaknak? Milyen célkitőzéseket támogatnak a strukturális alapok? Mik azok a régiók? Milyen NUTS II. szintő régiók találhatók hazánkban? Miért van szükség a területi kohézió erısítésére? Miért fontos, hogy közösségi szinten is támogassák a fejlesztési elképzeléseket? Milyen célokat határozott meg az Unió a versenyképesség növelésére? Hol tart jelenleg az Unió a lisszaboni stratégia megvalósításában? Milyen alapelvek határozzák meg az alapok mőködését? Mi az Európai Regionális Fejlesztési Alap? 117
Mi az Európai Szociális Alap? Mi a Kohéziós Alap? Miért jött létre? Milyen tevékenységeket támogatnak a strukturális alapok? Hogyan alakult át az Unió közös agrárpolitikája? 118
Mit nevezünk az EU regionális politikájának? A fejezet fı témakörét alkotó strukturális alapok győjtıfogalom alatt 1 három pénzalapot értünk. Mielıtt azonban ezeket részletesen ismertetnénk, tekintsük át, az Unió miért tartja szükségesnek, hogy közösségi szinten is támogassa a tagállamokban megvalósuló fejlesztéseket. Az EU úgynevezett regionális politikáját nagyon sokszor a területfejlesztési, kohéziós, avagy strukturális szavakkal is szokták helyettesíteni. Mi ennek az alapja? Az EU regionális politikája: Egyrészt területfejlesztési politika, hiszen a támogatások célja a területi különbségek csökkentése, és a támogatások is területi egységekhez kapcsolódnak. Másrészt strukturális politika, hiszen a közösségi támogatások célja a fogadó országok gazdasági és társadalmi szerkezetének modernizációja, a versenyképesség, a foglalkoztatottság, a magas életszínvonal biztosítása érdekében. 2 Harmadrészt kohéziós politika is, hiszen a gazdasági és monetáris unió megvalósításának és sikeres mőködésének elıfeltétele, hogy az Unión belül gazdasági és társadalmi értelemben is közel hasonló feltételek alakuljanak ki, függetlenül a földrajzi elhelyezkedéstıl. A fejezet olvasása során elég sok, kezdetben talán ismeretlenül csengı fogalommal találkozhatunk, de reméljük, mire az Olvasó a fejezet végére ér, már könnyedén használja majd ezeket a kifejezéseket. Szüksége is lesz erre, hiszen könyvünk késıbbi fejezetei sokszor építenek majd az itt található fogalmakra. Hogyan alakult ki a regionális politika? Az Európai Unió elıdjének tekinthetı Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római Szerzıdésben a regionális politika kifejezéssel nem találkozhatunk. Ennek egyik oka az, hogy az integráció létrehozói azt feltételezték, maga az integráció, illetve az ennek nyomán kialakuló általános gazdasági fellendülés eredményeként a regionális fejlettségekben mutatkozó különbségek ki fognak egyenlítıdni. Másrészt az alapító 1 mivel győjtıfogalomról van szó, ezért írjuk a kifejezést helyesen kis kezdıbetőkkel, még akkor is, ha ezt nagyon sok helyen hibásan nem így használják 2 Emellett tartsuk szem elıtt, hogy a strukturális politika kifejezés a gazdasági szerkezetváltozást segítı eszközök összessége; tehát élesen megkülönböztetı a regionális politikától, mely a területi fejlesztési különbségek csökkentésére koncentrál. Ilyen szempontból megtévesztı lehet az alapok strukturális elnevezése. 119
államok között nem voltak olyan jelentıs fejlettségi különbségek, hogy közös regionális politikára szükség lett volna. Ugyanakkor már a Római Szerzıdés is a Közösség feladatának tekinti a gazdasági tevékenységek harmonikus fejlıdésének, a folyamatos és kiegyensúlyozott növekedésnek, az életszínvonal emelkedésének elımozdítását mindenütt a Közösségen belül (2. cikk). Szintén a Római Szerzıdésben rendelkeztek az alapítók néhány olyan pénzügyi eszközrıl, amelyeknek regionális hatása is volt. Ilyen volt az Európai Szociális Alap (ESF), illetve ilyennek tekinthetı az Európai Beruházási Bank is. A gazdasági fejlıdés lassulásával, majd a bıvülések folyamatával azonban nyilvánvalóvá vált, hogy szükséges a regionális politika közösségi szintő kialakítása. Ennek eredményeként született meg 1972-ben a döntés az Európai Regionális Alap (ERDF) fölállításáról. Az Alap 1975-ben kezdte meg munkáját. Szintén korán, 1970-ben hozták létre az Európai Mezıgazdasági Orientációs és Garancia Alap Orientációs Szekcióját (EAGGF GS). A regionális politika szempontjából mérföldkınek tekinthetı állomás volt az Egységes Európai Okmány megszületése (1986). Ebben a dokumentumban a Római Szerzıdést kiegészítették a gazdasági és szociális kohézióról szóló résszel, így a regionális politika (amit tehát az európai integráción belül kohéziós politikaként értelmezünk) bekerült a közösségi politikák közé. A Szerzıdés 158. cikkelye szerint: gazdasági és szociális kohéziójának megerısítése érdekében, a Közösség célul kell, hogy kitőzze az egyes régiók fejlettségi szintje közötti eltéréseknek és a leghátrányosabb helyzető régiók beleértve a vidéki területeket elmaradottságának csökkentését. A Maastrichti Szerzıdés rendelkezéseinek értelmében 1993-ban kezdett el mőködni a már létezı három strukturális alap mellett a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz (FIFG). A strukturális alapok rendszerében komolyabb változás 2007-ben következett be: mind az Európai Mezıgazdasági Orientációs és Garancia Alap, mind a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz megszőnt; így a korábbi négy alapból kettı maradt meg. 120
Mit nevezünk tervezési (programozási) idıszaknak? A regionális politika hatékonyságához a rendelkezésre álló erıforrások jobb koordinálására volt szükség. Ezt a célt szolgálta a Bizottság 1988-ban elfogadott reformjavaslata, melyben az egyes alapok tevékenységét hangolták össze. Ekkor vált elfogadottá, hogy a regionális politika keretén belül nem különálló projekteket, hanem átfogóbb jellegő programokat támogatnak, egy meghatározott tervezési-programozási idıszakon belül. Az elsı ilyen idıszak 1989-ben kezdıdött és 1993-ig tartott. Azóta folyamatosan nıtt a kezdeti öt évrıl napjainkra már hét évre a tervezési idıszakok hossza (ld. az 6.1. sz. táblázatot). 6.1. sz. táblázat Az EU regionális politikájában alkalmazott programozási idıszakok A programozási idıszak Az idıszak hossza 1989 1993 5 év 1994 1999 6 év 2000 2006 7 év 2007 2013 7 év Milyen célkitőzéseket támogatnak a strukturális alapok? Szintén 1988-ban jelölték ki azt az öt célkitőzést, amely eredetileg a strukturális alapokból támogatandó területeket, feladatokat tartalmazta. Az eredeti öt célkitőzést 1993- ban kissé átalakították, majd az 1995-ös bıvítés nyomán létrehoztak egy hatodik célkitőzést is. A 2000-2006 közti pénzügyi idıszak fıbb irányelveit meghatározó Agenda 2000 a célkitőzések rendszerét is érintette: a korábbi hattal szemben ekkor már csak három igaz, a korábbiaknál szélesebb célkitőzés tartozott a strukturális alapok feladatkörébe. A 2007-2013 közti pénzügyi idıszakban ugyancsak három célkitőzés van érvényben (amelyek nem azonosak a korábbi célkitőzésekkel). 121
6.2. sz. táblázat A regionális politika által támogatott célkitőzések (2007-2013) Konvergencia célkitőzés Regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitőzés Európai területi együttmőködés célkitőzés Azon fejlıdésben elmaradt régiók támogatása, amelyek GDP/fıben mért fejlettségi szintje nem éri el az Európai Unió fejlettségi átlagának 75 százalékát; a valós konvergencia-folyamat elısegítése a növekedést serkentı körülmények és tényezık fejlesztésével. A gazdasági és társadalmi szerkezetátalakítás miatt strukturális problémákkal küzdı régiók támogatása. Egyrészt a tudásalapú társadalom, a vállalkozó-készség és alkalmazkodó-képesség fejlesztése révén a gazdasági szerkezetváltás elısegítése, másrészt a humánerıforrás fejlesztése révén a foglalkoztatottsági helyzet javítása. A határon átívelı együttmőködések erısítése a helyi és regionális transznacionális jellegő területfejlesztési programok támogatása révén. E három célkitőzés keretében kerülnek felhasználásra 2007 és 2013 között a regionális politikára szánt uniós költségvetési pénzek; azonban fontos azt is kiemelni: e három célkitőzés nem tekinthetı azonos súlyúnak. Míg a Konvergencia célkitőzés megvalósítására a rendelkezésre álló források mintegy 80 százalékát szánják, addig az Európai területi együttmőködés elısegítésére csupán 2,5 százalék jut. (Ld. 6.3. kördiagram) 122
6.3. sz. diagram Az egyes célkitőzések részesülése a regionális politika büdzséjébıl (2007-2013) 15,95 % 2,51 % Konvergencia 81,54 % Regionális versenyképesség és foglalkoztatás Európai területi együttmőködés Mik azok a régiók? A regionális politika meghatározott területi egységekhez kötıdik. Az Európai Unióban a tagállamok közigazgatási berendezkedése nagyon eltérı, de a kohéziós politika miatt szükség volt egy olyan rendszer létrehozására, amelybe egységes módon besorolhatók ezek a különbözı területi egységek, annak érdekében, hogy ki lehessen jelölni a regionális politika által támogatott célterületeket. A létrehozott rendszer a NUTS, magyarul a területi statisztikai egységek rendszere. A NUTS a területi egységeket öt kategóriába sorolja, ezek közül az elsı három a ténylegesen regionális, az utolsó kettı a helyi szint. NUTS I. Az ún. európai közösségi régiók, amely Magyarország esetében jelenleg magát az országot jelenti, de Németországban például a 16 szövetségi köztársaságot. 2007-et követıen Magyarország területe három NUTS I. régiót fog alkotni (a Dunától nyugatra és keletre esı területek alkotnak egy-egy NUTS I. régiót, közéjük ékelıdik be a Budapestbıl és Pest megyébıl álló harmadik NUTS I. régiónk.) 123
NUTS II. Hazánkban a régiók szintjét jelenti. Az EU nem írja elı ezen régiók kialakításának szabályait, csak alapelveket fektetett le. A legtöbb tagállamban ezek a régiók közigazgatási egységek is. NUTS III. Magyarországon a megyéknek feleltethetı meg. NUTS IV. Hazánkban a kistérségek felelnek meg ennek a szintnek. Ezt a szintet nem minden tagországban jelölik ki. NUTS V. A települések szintje. Van azonban olyan tagállam, ahol egy helyi önkormányzathoz több település is tartozik, ebben az esetben a helyi önkormányzat tartozik ide. Milyen NUTS II. szintő régiók találhatók hazánkban? Valódi régiónak a NUTS II. szint tekinthetı. Az ennek megfeleltethetı régióból Magyarországon jelenleg hét mőködik: Közép-Magyarország (Pest megye és Budapest) Észak-Magyarország (Nógrád, Heves, Borsod-Abaúj-Zemplén) Észak-Alföld (Szabolcs-Szatmár-Bereg, Hajdú-Bihar, Jász-Nagykun-Szolnok) Dél-Alföld (Bács-Kiskun, Békés, Csongrád) Dél-Dunántúl (Baranya, Tolna, Somogy) Közép-Dunántúl (Fejér, Veszprém, Komárom-Esztergom) Nyugat-Dunántúl (Gyır-Moson-Sopron, Vas, Zala) Fontos azonban látni, hogy a jelenlegi magyar régiók csak tervezési-statisztikai régiók, és nem közigazgatási egységek. Utóbbi nem feltétlenül szükséges elıfeltétele annak, hogy EU tagként az ország 2006 után is hozzájuthasson a strukturális alapok támogatásaihoz, de mindenképpen olyan helyzetet kell teremteni, hogy a magyar régiók önálló pénzügyi forrásokkal rendelkezzenek, amelyek mellé igénybe tudják venni az Unió társfinanszírozását. Az utóbbi években már több alkalommal felmerült politikusok és szakértık részérıl is az az elképzelés, hogy az igénybe vehetı Európai Uniós források maximalizálása érdekében a jelenlegi Közép-Magyarország Régió váljon ketté: Közép-Dunavölgyi Régióra a jelenlegi Pest megye területével,, és egy ún. Budapest Régióra a fıváros területével. 124
Milyen elvek alapján részesülnek a régiók az Unió támogatásában? A kérdés megválaszolásához vissza kell utalnunk a fentebb már bemutatott célkitőzésekre. Az Unió 2007-2013 közti regionális politikáját szabályozó alaprendelet ugyanis a célkitőzések mentén határozza meg a régiók támogathatósát. Konvergencia-célkitőzés: A keretében azok a régiók támogathatóak, melyek mint már fentebb említettük GDP/fı alapján mért fejlettsége nem éri el az Európai Unió átlagfejlettségének 75 százalékát. Phasing out támogatás: Ennek keretében a régi (2004 elıtti) tagállamok olyan régiói támogathatóak, amelyek GDP/fı alapján mért fejlettsége ma eléri a kibıvített Európai Unió átlagfejlettségének 75 százalékát, de ha csak a régi EU tagállamok (EU-15) fejlettségét nézzük, abban az esetben a 75 százaléka alatt lennének. Ezeknek a régióknak lényegében tehát nem abszolút, hanem csak relatív fejlettségük nıtt azzal, hogy új, fejletlenebb tagállamok csatlakoztak az Unióhoz. (Ún, statisztikai hatás.) A phasing out támogatást hivatalosan a konvergencia célkitőzésre szánt keretbıl finanszírozzák. Phasing in támogatás: Ennek keretében azok a régiók támogathatóak, amelyek GDP/fı alapján mért fejlettsége a fent bemutatott statisztikai hatástól függetlenül elérte az Európai Unió átlagfejlettségének 75 százalékát. Ezek támogatottsága nem szőnik meg rögtön, hanem az évek során egyre csökkenı támogatási keret áll a rendelkezésükre. A phasing in támogatást hivatalosan a Regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitőzésre szánt keretbıl finanszírozzák. Az összes többi régió a Regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitőzés keretébıl támogatható. Az Európai területi együttmőködés nem régió-specifikus támogatást nyújt. Ezzel a szabályozási rendszerrel biztosítja az Európai Unió, hogy érvényesüljön a koncentráció elve, azaz a leginkább rászoruló területek jussanak hozzá a regionális forrásokhoz. Az alábbi (6.4. sz.) térkép azt mutatja, hogy az Európai Unió mely régiói milyen jellegő támogatásra jogosultak. Mint látható, a közép-európai országok szinte minden régiója a legnagyobb pénzösszeget magában foglaló Konvergencia célkitőzés hatálya alá esik. Így 125
nem véletlen, hogy Csehország, Magyarország és Szlovákia áll az élen a regionális politikából 2007-2013 között lehívható források országok szerint bontott listáján. (6.5. sz. táblázat.) 6.4. sz. térkép Az Európai Unió régiói, a támogatottsági jelleg szerint Konvergencia régió Phasing out régió Phasing in régió Versenyképesség és foglalkoztatás régiók Forrás: www.europa.eu.int 126
6.5. sz. táblázat Dánia Hollandia Luxemburg Egyesült Királyság Ausztria Svédország Belgium Franciaország Írország Németország Finnország Olaszország Bulgária Románia Spanyolország Ciprus Lettország Lengyelország Litvánia Görögország Szlovénia Málta Észtország Portugália Szlovákia Magyarország Csehország 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 Egy fıre jutó támogatás (2007-2013 közti idıszakban összesen, euróban) Miért van szükség a területi kohézió erısítésére? Mint már említettük, az EU regionális politikájának célja az Unió gazdasági és társadalmi kohéziójának erısítése annak érdekében, hogy csökkenjenek a jelenlegi területi különbségek. Szükség is van erre, hiszen már a jelenlegi tagállamok és régióik között is jelentıs eltérések vannak, és ezek a különbségek az új tagok belépésével csak növekedni fognak. A következı ábrákon két alapvetı mutatószám a GDP és a munkanélküliség segítségével ábrázoltuk az Unió területi különbségeit. 127
6.7. sz. ábra Az EU régiók közötti különbségek az egy fıre esı GDP alapján (1999, EU27 átlagában) Forrás: www.europa.eu.int 128
6.8. sz. ábra A munkanélküliségi adatok eltérései EU régiók között (2000) Az ábra azt mutatja, hogy az egyes országokban mekkora a munkanélküliség szintje, illetve hogy ehhez képest az adott országban mekkora a legalacsonyabb és a legmagasabb munkanélküliségi ráta regionális szinten. Forrás: www.europa.eu..int Miért fontos, hogy közösségi szinten is támogassák a fejlesztési elképzeléseket? Az Európai Unión belül a területi különbségek több problémát okoznak: Nehezítik a Gazdasági és Monetáris Unió tökéletes mőködését, veszélyeztetve ezzel a közös pénz értékállandóságát. Migrációs nyomás jelentkezik a fejletlenebb régiók irányából a fejlettebbek irányába, aminek a kezelése legalább olyan nehéz, mint a fejletlenebb régiók lakosságmegtartó képességének növelése, és csak utólagos jellegő lehet. (Természetesen az EU területét az Unión kívülrıl is éri migrációs nyomás, ezzel azonban nem a regionális, hanem a külkapcsolati politika foglalkozik.) Az Európai Unió gyengülı globális versenyképessége. Fenti problémák közül kiemelendı a gyengülı versenyképesség. A világgazdaság három fı magterülete (Észak-Amerika az USA dominanciájával, Távol-Kelet elsısorban Japán, de egyre inkább Kína fontos szerepével, illetve Európa) közül Európa már hosszabb ideje fokozatosan veszíti el gazdasági vonzerejét. A közösségi szintrıl érkezı 129
támogatások tulajdonképpen mind azt a végsı célt szolgálják, hogy a versenyképesség növelhetı legyen, hogy a versenyképességi rés csökkenjen Európa és a többi terület között. Az uniós támogatások ezen jellemzıit fontos figyelembe venni akkor is, amikor projektjeinket tervezzük: öncélú projekteket, melyek közvetve sem szolgálják a versenyképesség növekedését, az EU nem fog támogatni. Milyen célokat határozott meg az Unió a versenyképesség növelésére? Az Európai Unió felismerve az elıbbiekben bemutatott helyzetet, 2000. márciusában fogadták el ún. Lisszaboni stratégiát, amely magában foglalja azokat a célkitőzéseket, amelyek a versenyképesség növeléséhez szükségesek annak érdekében, hogy 2010-re az EU legyen a világgazdaság legversenyképesebb területe. Az öt fejlesztendı célterület a következı: Innováció: információs technológia fejlesztése, távközlési liberalizáció, elektronikus közigazgatás fejlesztése, Internet-hozzáférés bıvítése. Liberalizáció: közszolgáltatások (gáz, elektromosság, posta, közlekedés, szállítás) liberalizációjának felgyorsítása, állami támogatások csökkentése a verseny és a hatékonyság növelése érdekében, közbeszerzési szabályok alkalmazásának megkövetelése, pénzügyi szolgáltatások fejlesztése. Vállalkozás: vállalatalapítás megkönnyítése, finanszírozási konstrukciók kidolgozása elsısorban kis- és középvállalkozások részére. Társadalmi befogadás: humánerıforrásba történı befektetések ösztönzése, felsıoktatás elérhetıségének kibıvítése, élethosszig tartó tanulás támogatása, esélyegyenlıség biztosítása, a szociális védelem megırzése, szegénységi küszöb alatt élık számának csökkentése. Fenntartható fejlıdés (ez a célkitőzés csak késıbb, a göteborgi EU-csúcson került bele a stratégiába): klímaváltozás elleni küzdelem (Kiotói egyezmény végrehajtása), közlekedés környezeti szempontú fejlesztése, élelmiszerbiztonság javítása, természeti erıforrások felelısségteljes felhasználása, a biodiverzitás csökkenésének megállítása. 130
Hol tart jelenleg az Unió a lisszaboni stratégia megvalósításában? A lisszaboni stratégia által felölelt tízéves idıtartam felénél az Uniós politikusok ráébredtek arra, hogy a folyamat nem hozta meg azokat az eredményeket, amelyeket el szerettek volna érni. Az eredeti célok elérése a fennmaradó ötéves idıtartamon belül változtatás nélkül nem voltak már elérhetık, így 2005. februárjában a José Manuel Barroso vezette Bizottság új növekedési és foglalkoztatási stratégiát hirdetett meg, hogy új lendületet adjon a lisszaboni folyamatnak. A Bizottság ebben három prioritást nevez meg: foglalkoztatás, technológiai innováció, befektetık számára vonzó üzleti légkör kialakítása. Ezekhez a javaslat szerint a következı lépéseket kell megtenni: fiatalok munkanélküliségének felszámolása; munkaerı szabad mozgását nehezítı akadályok teljes körő felszámolása; mobilitás fokozása; a strukturális alapok és a Kohéziós Alap reformja; oktatás hatékonyságának növelése; kis- és középvállalkozások innovációs tevékenységének támogatása; állami támogatások átirányítása a nagy növekedési potenciállal rendelkezı iparágak felé; kis- és középvállalkozások számára kedvezı üzleti környezet kialakítása; adminisztratív költségek csökkentése; európai infrastruktúra javítása; egységes szabadalmi eljárás bevezetése; egységes társasági adóalap megteremtése; kutatás-fejlesztés elıtérbe helyezése. A tagállamoknak ezt követıen középtávú Nemzeti Akcióprogramokat kellett készíteni arról, hogy 2005-2008 között milyen pénzügyi forrásokat különítenek el és milyen jogszabályi módosításokat hajtanak végre a lisszaboni célokhoz való közeledés érdekében. A szakértık különösen a foglalkoztatottság szintjének növelését és a K+F kiadások GDP-hez mért arányának emelését látják kulcsfontosságú tényezınek a lisszaboni 131
stratégia sikeressége szempontjából. A foglalkoztatottság szintje és a kutatás-fejlesztésre fordított pénzek nemzetgazdaság egészéhez mért aránya Európában szignifikánsan alacsonyabb, mint például az Amerikai Egyesült Államokban. Foglalkoztatottság Tudásalapú gazdaság Lisszaboni stratégia célszámai 2010-ig hatmillió új munkahely 2010-ig a K+F/GDP arány 1,9 százalékról 3 százalékra történı növelése Milyen alapelvek határozzák meg az alapok mőködését? A strukturális alapok tehát a fentebb említett versenyképességi célok elérését kívánják elısegíteni. Mőködésüknél meg kell említenünk azt a négy elvet, amelyek nagymértékben befolyásolják a belılük származó támogatások igénybevételét. Koncentráció: jelenti egyrészt a rendelkezésre álló pénzeszközök koncentrációját, másrészt azt, hogy ezeknek a pénzeszközöknek a legfejletlenebb területekre kell irányulniuk. Addicionalitás: azt takarja, hogy a strukturális alapok támogatásai nem helyettesíthetik az adott ország fejlesztési forrásait, illetve hogy a tagállamoknak saját pénzeszközeikkel hozzá kell járulniuk a közösségi támogatási rendszerhez. Programozás: már volt szó róla, hogy 1988 óta a Közösségen belül nem projekt-, hanem programfinanszírozás zajlik. Ennek az alapelvnek a gyakorlati alkalmazásáról a késıbbiekben egy kicsit bıvebben esik szó. Partnerség: a programok végrehajtásában részt vevı, vagy érintett minden társadalmi csoport bevonását jelenti a programozás és végrehajtás folyamatába. Errıl is lesz még szó bıvebben, a 9. fejezetben. A továbbiakban végigtekintjünk a három strukturális alapot, bemutatásra kerülnek a felhasználásukkal kapcsolatos speciális tudnivalók. Mi az Európai Regionális Fejlesztési Alap? 1972-ben az EK párizsi csúcstalálkozóján merült fel az Európai Regionális Fejlesztési Alap létrehozásának a terve, mely 1975-ben kezdte meg a mőködését. A közös 132
költségvetésen belül az alap elkülönített, több évre meghatározott forrásokkal rendelkezik, épp azért, hogy rendelkezésre álló eszközeit csak a tervezett célokra és programokra költhessék el. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap jelenlegi közösségi szabályozását 2006 júliusáben fogadták el. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap feladata a gazdasági és társadalmi kohézió támogatása és a regionális egyenlıtlenségek felszámolása, a régiók fejlesztésében és átalakulásában való részvételével..az Európai Regionális Fejlesztési Alap az alábbi területekre koncentrálja támogatásait: termelıinfrastruktúra, amely hozzájárul a versenyképesség növeléséhez, különösen a kis- és középvállalkozások esetében, és amely ösztönzi a régió vonzóbbá tételét, javítva az infrastruktúra színvonalát; kutatás-fejlesztés, amely támogatja új technológiák és innovációk bevezetését, és amely a kutatási és fejlesztési kapacitások növelésével járul jozzá a régió fejlıdéséhez; az információs társadalom fejlesztése; a környezet védelme és rehabilitációja, az elıvigyázatosság és a megelızés elvének figyelembevételével a gazdasági fejlesztésekben, az energiafelhasználás hatékonyságának növelése és a megújuló energiaforrások fejlesztése; a nemek közötti esélyegyenlıség a munkaerıpiacon, a vállalkozásokban, és ezeknek a családi élettel való összeegyeztetésében; nemzetközi, határokon átnyúló és interregionális együttmőködés a regionális fejlesztésben. 133
Az alap költségvetése 1975-1988 között 24,4 milliárd ECU, 1989-1993 között 35,4 milliárd ECU, 1994-1999 között 80,5 milliárd ECU volt. Hozzájárulásaival 41 ezer közösségi beruházás valósult meg, amelyek során 900 ezer munkahelyet teremtettek. 1988-ig a fejlesztések 84%-át infrastrukturális beruházások tették ki. Eddig minden egyes költségvetési idıszak elején így legutóbb 2006-ban is az alap költségvetésének nagyarányú növelése mellett döntöttek a tagállamok. Jelenleg az 1080/2006/EK Rendelet szabályozza at ERFA mőködését. Mi az Európai Szociális Alap? Az alap létrehozását már 1957-ben belefoglalták a Római Szerzıdés 123. cikkelyébe, majd végül 1960-ban állították fel. Fı célja a munkavállalók szakmai és térbeli mobilitásának szakmai átképzés, áthelyezés, elköltözés növelése volt. Így kívánták fokozni a Közösség adta kereteken belül a munkaerıpiac alkalmazkodóképességét. Része volt a tényezık szabad áramlását biztosító, kiépülıben lévı közösségi intézményrendszernek. (A munkaerı szabad áramlásához nem csak az ESZA létrehozása járult hozzá, hanem az országukat elhagyó alkalmazottak és családtagjaik társadalmi biztonságának növelése érdekében tett intézkedések is, melyek a társadalombiztosításra, nyugdíjra és egyéb támogatásra való igényjogosultság kérdését rendezték.) Az Európai Szociális Alap tevékenységének fı célja: a munkavállalóknak a belsı piacon fennálló foglalkoztatási lehetıségeinek javítása, és ezáltal az életszínvonal emelkedésében való közremőködés érdekében a Közösségen belül a foglalkoztatás elısegítése; a munkavállalók földrajzi és szakmai mobilitásának megnövelése; az ipari változásokhoz és a termelési rendszer fejlıdéséhez való alkalmazkodás megkönnyítése, különösen a szakmai képzés és átképzés segítségével. Az 1988-as költségvetési reform során az ESZA a strukturális alapok részévé vált. Mőködését a strukturális alapokra vonatkozó rendelkezések (jelenleg elsısorban az 1081/2006/EK Rendelet) szabályozzák. Az alap beavatkozásának hatókörébe tartozik: a tartós munkanélküliséggel küzdı személyek szakmai integrációjának elısegítése; 134
olyan szakképzési, elıképzési, alapképzési rendszerfejlesztések támogatása, amelyek lehetıvé teszik, hogy folyamatos tanulással lehessen fenntartani a mobilitást, a foglalkoztatást és a munkaerıpiacba való integrálódást; a munkaerıpiacra visszatérık számára szaktanácsadás nyújtása; a kutatás-fejlesztésben a humán erıforrások növelése; megfelelı képzési, foglalkoztatási és támogatási struktúrák fejlesztése, annak érdekében, hogy növeljék a munkaerınek és a vállalkozásoknak az innovációkat befogadó képességét; egyenlı esélyek biztosítása a munkaerıpiacra való belépéshez; a nık részvételének javítása a munkaerıpiacon, beleértve a karrierépítést, a vállalkozást és a munkaerıpiac horizontális és vertikális szegregációjának csökkentését. Az ESZA céljainak meghatározásakor a következı szempontokat vették figyelembe: a multiplikátor-hatás növelése, amikor magának az oktatási rendszernek a hatékonyságát akarják növelni és nem a foglalkoztatási támogatások nagyságát; a programok minıségbiztosítása, azaz akkor a leghatékonyabb az oktatásra költött pénzek felhasználása, ha az oktatás outputjának, a képzett személyeknek a tudása biztos lábakon áll; költséghatékonyság növelése, vagyis olyan programokat kell összeállítani, amelyek hosszú távon is a legnagyobb hozammal kecsegtetnek. Mi a Kohéziós Alap? Miért jött létre? Szintén 1993-ban kezdte meg mőködését a Kohéziós Alap. Célja tulajdonképpen az alacsonyabb jövedelemmel rendelkezı tagállamok gyorsabb felzárkóztatásának támogatása. Létrehozása valójában a gazdasági és monetáris unióval van összefüggésben: a Maastrichti Szerzıdésben a Monetáris Unió leendı tagjai számára elıírt konvergenciakritériumok egyike szerint a költségvetés hiánya nem haladhatja meg az éves nemzeti össztermék három százalékát, illetve az államháztartás adóssága nem haladhatja meg a nemzeti össztermék 60 százalékát. Ennek a kritériumnak a teljesítése különösen azon országok számára jelentett volna nehézséget, amelyeknek nagy infrastrukturális beruházásokra volt szükségük ahhoz, hogy fölzárkózzanak az Unió fejlettségi szintjének 135
átlagához. Hogy ne kelljen a szegényebb tagállamoknak ezekrıl a fejlesztésekrıl lemondaniuk, az Unió létrehozta a Kohéziós Alapot, amely a négy érintett ország (Görögország, Írország, Portugália és Spanyolország az ún. kohéziós négyek ) számára jelentıs forrásokat teremtett. (Ezen országok egy fıre jutó nemzeti jövedelme GNP nem érte el az EU átlagának 90 százalékát.) A Kohéziós Alapból az újonnan csatlakozott országok, így Magyarország is részesül az Unió fejlettségi átlagához való felzárkózás céljából. A regionális politikában bekövetkezett fıbb változások 2000-2006 2007-2013 Fı támogatási kritérium 75 százalékos határ 75 százalékos határ Célkitőzések száma 3 3 Pénzügyi alapok száma 4 3 Milyen tevékenységeket támogatnak a strukturális alapok? A most következı kategorizálás nemcsak önmagában érdekes, hanem azért is, mert a strukturális alapok tevékenysége mellett, vagyis hogy konkrétan milyen projekteket lehet támogatni, közvetve az értékelések és a monitoring irányát és jelzıszámait is meghatározza. A strukturális alapok támogatásai nem csupán a támogatott ágazatok szintjén vannak meghatározva, hanem azokon belül is többé-kevésbé konkrétan ki vannak jelölve a preferált, támogatható tevékenységek. Csak olyan beruházásokra lehet támogatásokat kérni, amelyek besorolhatók az alábbi kategóriákba. 136
6.6. sz. táblázat A strukturális alapok által támogatott tevékenységek kategorizálása Kód A beavatkozás megnevezése 1. Termelı ágazatok 11 Mezıgazdaság 111 Mezıgazdasági birtokokba történı beruházás 112 Fiatal farmerek támogatása 113 Szakképzés 114 Mezıgazdasági termékek feldolgozásának és marketingjének javítása 12 Erdıgazdaság 121 Erdészeti beruházások 122 Erdészeti termékek betakarításának, feldolgozásának, marketingjének javítása 123 Erdészeti termékek felhasználása új formáinak és marketingjének támogatása 124 Erdıtulajdonosok szövetségeinek felállítása 125 Természeti katasztrófák és tőzesetek miatt károsodott termelési potenciál helyreállítása 126 Nem mezıgazdasági területek újraerdısítése 127 Védett erdık ökológiai stabilitásának javítása 128 Szakképzés 13 Vidéki területek fejlesztésének és alkalmazkodásának támogatása 1301 Termıföld javítása 1302 Újraparcellázás 1303 Farmok segélyezésének és a farm menedzsment szolgáltatások felállítása 1304 Minıségi agrártermékek marketingje 1305 Alapszolgáltatások a vidéki népesség és gazdaság számára 1306 Falvak újjáépítése, fejlesztése, a vidéki örökség megırzése 1307 Mezıgazdasági tevékenységek diverzifikálása, egyéb gazdasági tevékenységek és alternatív jövedelemforrások biztosítása 1308 Mezıgazdasági hasznosítású vízforrások kezelése 1309 Mezıgazdaság-fejlesztéshez kapcsolódó infrastruktúra-fejlesztés és -javítás 1310 Falusi turizmus ösztönzése 1311 Kézmővesipar ösztönzése 137
1312 Környezet megırzése kapcsolatban a föld, az erdı és a tájkép megırzésével 1313 Természeti katasztrófák által okozott termelésipotenciál-csökkenés helyreállítása 1314 Pénzügyi tervezés 14 Halászat 141 Halászati tevékenység által okozott károk rendezése 142 Halászflották felújítása és modernizációja 143 Halászati termékek feldolgozásának és marketingjének támogatása 144 Akvakultúra 145 Halászkikötık felszerelése, part menti tengeri zónák védelme 146 Társadalmi és gazdasági intézkedések, beleértve a segélyek felfüggesztését 147 Szakmai programok (beleértve szakképzést stb.) 15 Nagy üzleti szervezetek támogatása 151 Nem pénztıke beruházások (üzemek, felszerelés, állami támogatás társfinanszírozás) 152 Környezetbarát technológiák, tiszta és gazdaságos energia technológiák 153 Üzleti tanácsadás (beleértve a nemzetköziesedést, exportot, környezetvédelmi menedzsmentet, technológiavásárlást) 154 Szolgáltatások érdekcsoportoknak (egészség, biztonság stb.) 1555 Pénzügyi tervezés 16 Kis- és középvállalkozások és kézmőves szektor 161 Nem pénztıke beruházások (üzemek, felszerelés, állami támogatás társfinanszírozás) 162 Környezetbarát technológiák, tiszta és gazdaságos energia technológiák 163 Üzleti tanácsadás (beleértve a nemzetiesedést, exportot, környezetvédelmi menedzsmentet, technológia vásárlást, design, üzleti tervezés, marketing) 164 Üzleti szolgáltatásokban való részvétel (inkubátor egységek, üzleti ingatlan, hálózatok, konferenciák stb.) 165 Pénzügyi tervezés 166 Szolgáltatások a szociális ügyek támogatásában (egészség, biztonság stb.) 167 Szakképzés 17 Turizmus 138
171 Tárgyi beruházások (információs központok, turistaszállások, vendéglátás, egyéb lehetıségek) 172 Nem tárgyi beruházások (turistaszolgáltatások fejlesztése, sportolási, kulturális, szórakozási lehetıségek) 173 Szolgáltatásokban való részvétel az idegenforgalmi ipar számára 174 Szakképzés 18 Kutatás, technológiafejlesztés és innováció 181 Kutatási projektek egyetemeken, kutatóintézetekben 182 Innováció és technológia transzfer, hálózatok és partnerség létrehozása az üzleti szféra és a kutatóintézetek között 183 Kutatás, technológiai fejlesztés és innováció infrastruktúrája 2 Emberi erıforrások 21 Munkaerı-piaci politika 22 Szociális ügyek 23 Oktatás és szakképzés fejlesztése vállalatok szervezésében és személyek számára 24 Munkaerı rugalmassága, vállalkozási tevékenység, innováció, információ és kommunikációs technológia 25 Pozitív diszkrimináció nık részére a munkaerıpiacon 3 Alap infrastruktúra 31 Közlekedési infrastruktúra 311 Vasút 312 Közút 313 Autóutak 314 Repülıterek 315 Kikötık 316 Vízi utak 317 Városi közlekedés 318 Kombinált fuvarozás 319 Intelligens közlekedési rendszer 32 Telekommunikációs infrastruktúra és információs társadalom 321 Alap infrastruktúra 139
322 Információs és kommunikációs technológia (beleértve az adatátvitel biztonságát) 323 Polgárok által igénybe vett alkalmazások és szolgáltatások (egészségügy, oktatás) 324 Kis- és középvállalkozások által igénybe vett szolgáltatások (elektronikus kereskedelem, tranzakciók, oktatás és szakképzés, hálózatok) 33 Energia infrastruktúra (termelés, szállítás) 331 Elektromos áram, földgáz, olaj, szilárd tüzelıanyagok 332 Megújuló energiaforrások (napenergia, szélenergia, vízenergia, biomassza) 333 Energiahatékonyság, kapcsolt áramtermelés, energia-ellenırzés 34 Környezetvédelmi infrastruktúra 341 Levegı 342 Zaj 343 Városi és ipari hulladék (beleértve a kórházi és a veszélyes hulladékot) 344 Ivóvíz (kitermelés, tárolás, kezelés elosztás) 345 Szennyvízhálózat, tisztítás 35 Tervezés és rehabilitáció 351 Ipari és katonai telephelyek feljavítása és rehabilitációja 352 Városi területek rehabilitációja 36 Szociális infrastruktúra és közegészségügy 4 Egyéb 41 Szaktanácsadás és innovatív kezdeményezések (ERDF, ESF, EAGGF, FIFG) 411 Elıkészítés, végrehajtás, monitoring, nyilvánosság 412 Értékelés 413 Tanulmányok 414 Innovatív kezdeményezések Hogyan alakult át az Unió közös agrárpolitikája? Az Unió regionális politikájának egy Magyarország számára különösen fontos szeletét képezik a mezıgazdaság és általában a vidék fejlesztésére szánt források. A közös agrárpolitika alapja évtizedeken keresztül a gazdaságok közvetett ártámogatása volt, meghatározott intervenciós árakon történı felvásárláson keresztül. Ehhez társult a 140
lefölözés (vagy mozgó vámok) rendszere: az import mezıgazdasági termékre mindig akkora vámot vetettek ki, hogy az így elérje a közösségi árszintet. A rendszer eredményeként az Unióban túltermelés alakult ki, az árak magasra szöktek, a mezıgazdasági exportırök pedig tiltakoztak az igazságtalan rendszer ellen. A kilencvenes évekre elkerülhetetlenné váltak a változtatások, melyek az Agenda 2000-ben csúcsosodtak ki. A közvetett pénzügyi támogatást direkt támogatással váltották fel, de ami számunkra lényegesebb: az improduktív támogatások helyett a produktív, versenyképességet és alkalmazkodóképességet fokozó támogatásokra került a hangsúly. Ezt nevezzük vidékfejlesztési politikának, mely a regionális politika egyik legfontosabb része (különösen Magyarország számára). Mivel a kérdés számtalan magyarországi önkormányzatot közvetlenül érint, érdemesebb bıvebben kifejteni, az Unió mit ért vidékfejlesztésen, milyen fejlesztéseket támogat. Európában számtalan jogszabály és egyéb kiadvány szól közvetlenül vagy közvetve a vidékfejlesztésrıl. Mint egy új szemlélet megalapozója, a Cork-i Nyilatkozat (The Cork Declaration) meghatározónak számít e téren. A cork-i Európai Vidékfejlesztési Konferencia felhívta a figyelmet a vidéki térségekre, a fenntartható vidékfejlesztés fontosságára, és megfogalmazta mindazokat az alapelveket és célokat, amelyekre a vidékfejlesztés épülhet, és amelyeken keresztül megvalósulhat: A fenntartható vidékfejlesztés az EU programjai között az elsı helyen és meghatározó alapelvvé kell, hogy váljon minden vidéket érintı politikában mind a közeljövıben, mind a kibıvülés után. A Corki Nyilatkozat a következıkben definiálja a vidékfejlesztés céljait: a vidéki térségekrıl történı elvándorlás megelızése, a szegénység elleni küzdelem, a munkahelyteremtés serkentése, az esélyegyenlıség kialakítása, valamint az egészség, a biztonság, a személyiségfejlıdés, a pihenés és a vidéki jólét területein megfelelés a növekvı igényeknek. Az Agenda 2000 hívta életre a Közösség elsı átfogó vidékfejlesztési politikáját, amelynek alapja a többfunkciós mezıgazdaság, és amely nemcsak a gazdálkodókat, de a szélesebb vidéki társadalom és gazdaság támogatását is célozza. A mezıgazdaság továbbra 141
is a gerince marad a vidéki gazdaságnak, de egyértelmővé vált, hogy a mezıgazdaság egyedül nem képes biztosítani a vidéki közösségek gazdasági és szociális életképességét, kulturálisan és gazdaságilag olyan élı közeget teremteni, amely képes megállítani a fiatal, képzett vidéki lakosság városokba áramlását. Az Agenda 2000 megközelítése alapján a piacszabályozó intézkedések és a versenyképes európai mezıgazdaság követelményei mellett a vidéki térségek integrált fejlesztési igényeit is fokozottan figyelembe kell venni, a mai társadalom szociális és a környezetre vonatkozó igényeivel együtt. A vidékfejlesztési politika, mint a KAP második pillére már ezeknek az elvárásoknak is meg kell, hogy feleljen. Az Agenda 2000-ben foglaltak egyfelıl alátámasztják, hogy a mezıgazdaságnak a termelésen kívül számos funkciója van, melyekbe beletartozik a vidék értékeinek és örökségének megırzése. Másfelıl felismeri, hogy a mezıgazdaságon kívüli jövedelemszerzési lehetıségek megteremtése jelentıs szerepet kell, hogy betöltsön a vidékfejlesztési politikában. A vidékfejlesztési politika alapelvei a következık: A mezıgazdaság multifunkcionalitása, annak változatos szerepe az élelmiszertermelésben és azon kívül. Ez magába foglalja és támogatja a farmerek által nyújtott szolgáltatások fejlesztését. A vidék gazdaságának integrált és ágazatokat átfogó megközelítése a tevékenységek diverzifikálása, új jövedelemforrások megteremtése és a vidék kulturális örökségének megırzése végett. Szubszidiaritáson alapuló rugalmas támogatási rendszer, amely elısegíti a decentralizációt és a kommunikációt regionális és helyi szinten, valamint a tagállam és a Közösség között. Átláthatóság a programok tervezésében és irányításában, amelynek alapja az egyszerősített és elérhetı jogszabályi háttér. Az Agenda 2000 vidékfejlesztés kialakításában tett legjelentısebb lépése az, hogy egyetlen átfogó csomagba foglalta a vidékfejlesztés eddigi intézkedéseit, valamint növelte 142
az integráció fokát a különbözı típusú támogatások között. A vidékfejlesztés három fı fejlesztési iránya a következı: A mezı- és erdıgazdaság megerısítése A vidéki térségek versenyképességének javítása A környezet és Európa különleges és egyedi vidéki örökségének megóvása A 2007-2013 közötti pénzügyi idıszakot tekintve az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (ÚMVT) az az átfogó dokumentum, ami a hazai fejlesztés fıbb irányait megszabja. Ebbıl kiderül, hogy Magyarország a hét év alatt vidékfejlesztésre rendelkezésre álló 1300 milliárd forintnyi pályázati támogatást fıleg az elavult hazai géppark fejlesztésére kívánja fordítani, valamint a bioetanol-gyártást és a gyümölcszöldség termesztést kívánja központi helyzetbe hozni a mezıgazdaságon belül. Emellett az ÚMVT figyelmet (és pénzt) fordít a vidéki életminıség javítására is. 143
6.1. Jogszabályi hivatkozások A TANÁCS 2006. július 11-i 1083/2006/EK RENDELETE a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról A TANÁCS 2006. július 11-i 1084/2006/EK RENDELETE a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról A TANÁCS 2006. július 11-i 1080/2006/EK RENDELETE az ERFA-ra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról A TANÁCS 2006. július 11-i 1081/2006/EK RENDELETE az ESZA-ra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról 1/2004. (I.5.) Korm. rendelet Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelıs intézményekrıl 144
6.2. Módszertani útmutatók, segédletek Forman Balázs: Regionális politika az Európai Unióban. VÁTI, 2000, Budapest. Kengyel Ákos Palánkai Tibor: Az európai integráció gazdaságtana. Aula, 2004. Kengyel Ákos: Az európai integráció regionális politikája. Aula, 2003 Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) www.nfu.gov.hu Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (ÚMVT) strategia.fvm.hu 145
146 Ez az oldal szándékosan üres!