A magyar közigazgatás hatékonysága mérését, illetve annak időbeli alakulása nyomon követését lehetővé tevő adatbázis konkrét megvalósítási terve

KOPINT-DATORG Rt. Közgazdasági Kutatási Igazgatóság A magyar közigazgatás hatékonysága mérését, illetve annak időbeli alakulása nyomon követését lehetővé tevő adatbázis konkrét megvalósítási terve Készült a Miniszterelnöki Hivatal Társadalom- és Humánpolitikai Helyettes Államtitkárság megbízásából a Közigazgatási rendszer korszerűsítése (7/2/09) 2004. fejezeti előirányzata keretében A munkacsoport szakmai vezetője: Hüttl Antónia A kutatás vezetője: Bogóné Jehoda Rozália K É Z I R A T Budapest, 2005. szeptember

A tanulmányt készítő munkacsoport: Berényi Judit Bogóné Jehoda Rozália Gém Erzsébet Hüttl Antónia Matheika Zoltán Nagy Ágnes (a munkacsoport vezetője) Páczi Erzsébet Pándi Boglárka Pénzes Petra Takács Gyula

Tartalomjegyzék Vezetői összefoglaló 5 Bevezetés 12 1. Reformok, modellek, stratégiák a közszektorban 14 1.1. A reformkísérletek modelltípusai 14 1.2. A teljesítménymérés célja 16 1.3. Értékelés és mérés 17 1.3.1. Mérés 17 1.3.2. Értékelés 18 1.4. Mérési szintek: makro- és mikroszintű mérés 20 2. A teljesítményindikátorok 21 2.1. A teljesítményindikátorok osztályozása 21 2.2. A teljesítmény-mutatók képzésének és használatának főbb módszertani problémái 23 2.2.1. A közpénzek ráfordításának mérése 23 2.3.2. Az input mérése 25 2.2.3. Az output mérése 26 2.2.4. A társadalmi eredmény (outcome) mérésének problémái 33 2.2.5. Egyéb mutatók a szolgáltatásnyújtási folyamaton kívül 34 3. Adatbázisok a makroszintű teljesítményméréshez 35 3.1. Milyen adatbázisra támaszkodnak a közszektor teljesítményét nemzetközi szinten összehasonlító kutatások? 36 3.2. Milyen adatok kellenének a közszektornak a nemzeti számlákban való jobb megjelenítéséhez? 41 3.2.1. Oktatás 43 3.2.3. Egészségügyi ellátás 45 3.3. Összefüggő adatrendszerek funkcionális szemléletben 46 4. Adatforrások mikroszinten a mikro- és makroszintű teljesítményindikátorokhoz 48 4.1. Az államháztartás pénzügyi információs rendszere 48 4.2. Az OSAP keretében a közszektorra vonatkozó, illetve a közszektortól származó adatok gyűjtése 52 4.3. Teljesítménymutatók néhány kormányzati reformprogramban 53 5. Teljesítmény- és hatékonysági indikátorok néhány kormányzati funkció példáján 59 5.1. Teljesítményindikátorok, teljesítménymérés az egészségügyben 59 5.1.1. Az egészségügyi szektor sajátosságai 59 5.1.2. Az egészségügyi indikátorok jellege a különböző döntési szinteken 67

5.1.3. Az egészségügy tevékenységére és hatékonyságára vonatkozó indikátorok elérhetősége 69 5.2. Teljesítményindikátorok az oktatásban 80 5.2.1. Indikátorok, indikátor-rendszerek 81 5.2.2. Nemzetközi szervezetek indikátorai 82 5.2.3. Oktatási információk és teljesítménymérés Magyarországon 93 5.2.4. Következtetések 105 5.3. Környezetvédelmi közigazgatás teljesítménymérése 107 5.3.1. A környezetvédelmi tevékenység sajátosságai 108 5.3.2 Input, output és outcome a környezetvédelemben 112 5.3.3. Indikátorok alkalmazási lehetőségei a környezetvédelem teljesítményére a különféle döntési szinteken 118 5.4. Szociális védelem 140 5.4.1. A szociális védelem meghatározása (általános definíció) 140 5.4.2. A szociális védelmi rendszer bevételi forrásai és kiadásai 145 5.4.3. Hazai gyakorlat 147 5.5. Rendvédelem és közbiztonság 155 5.5.1. A rendvédelem és közbiztonság területei 155 5.5.2. A rendvédelem és a közbiztonság teljesítménymérése Magyarországon 156 5.6. Teljesítménymérés az adóigazgatásban 175 6. Programhatékonyság e-kormányzat 179 6.1. Az e-kormányzat fogalma 179 6.2. Indikátorok 182 6.2.1 A közigazgatási reform és az infokommunikációs technikák kapcsolata 182 6.2.2 Az e-kormányzat jellemző mutatószámai 186 6.2.3 Az e-kormányzat gazdaságossága mérésének kérdései 187 6.3. Az e-kormányzat monitoringja Magyarországon 199 6.3.1. A magyar e-kormányzat monitoringjának eddigi gyakorlata 199 6.3.2. Helyzetértékelés a Kopint-Datorg által végzett felmérések tükrében 208 6.4 Meglátásaink, javaslataink 224 Mellékletek külön kötetben

Hatékonyságmérés a közszektorban.. Vezetői összefoglaló 1. A kutatás harmadik szakasza azt a kérdést vizsgálta, hogyan lehet a közszektor teljesítményméréséhez használható indikátorokból adatbázist összeállítani. A felhasználási célok sokfélesége miatt természetesen nem egyetlen adatbázis, illetve annak koncepcionális kialakítását tekintettük feladatnak, hanem azt, hogy rendszerezzük, egyáltalán milyen felhasználási célok képzelhetők el, és ezekhez tartozóan milyen teljesítménymutatók relevánsak, áttekintést adjunk arról, jelenleg milyen teljesítménymutatók alapján értékelik a magyar közszektor összesített teljesítményét nemzetközi szinten, bemutassuk, általában milyen adatforrások állnak rendelkezésre Magyarországon a közszektor intézményei szintjén a teljesítményméréshez, feldolgozzunk az állam funkcionális céljai közül több olyan területet, amelyek leginkább alkalmasak a teljesítménymérésre, kiemelve a mérés feladatfüggő sajátosságait. 2. Az első fejezetben megkíséreljük elhelyezni a teljesítménymérést a közszektorra vonatkozó reformok, stratégiák témakörében. Foglalkozunk azzal is, miért érdemes azt megelőzően foglalkozni a teljesítménymérés elvi, módszertani kérdéseivel, hogy egyértelműen tisztázódna, egyáltalán milyen célra, milyen reformelképzelések részeként akarjuk használni az indikátorokat. Azt gondoljuk, a teljesítménymérésre vonatkozó ismeretek terjesztése önmagában is járhat olyan hatással, hogy az ilyen szemléletű munkakultúra meghonosodása serkenti a mutatók intenzívebb, az információs jelleget meghaladó hasznosítását. 3. A második fejezet a teljesítményindikátorok általános módszertani kérdéseivel foglalkozik. Elsősorban a mutatók azon immanens hiányosságait tárgyaljuk, amelyek lényegesen torzíthatják a mutatóértékekből levonható következtetéseket. Az inputmutatók legkritikusabb pontja, hogy a költségek, ráfordítások között nem veszik figyelembe az állóeszközök értékcsökkenését. Az outputmutatók esetén a minőségi változások kezelése jelent szinte megoldhatatlan feladatot. Az eredmény (outcome) mutatók használata esetén pedig szinte lehetetlen azt számszerűsíteni, hogy az eredmény változása mennyiben tudható be a kormányzati tevékenységeknek, és az mennyiben függ eternális hatásoktól. 4. Bár a feldolgozott forrásaink többsége nem alkalmazza ezt a különbségtételt, a tanulmányunkban lehetőleg következetesen megkülönböztetjük a makro- és a mikroszinten használatos teljesítménymutatókat. A harmadik fejezetben a makroszintű teljesítménymérés módszertani kérdéseit és lehetséges adatforrásait elemezzük. Ennek során rekonstruáltuk az ECB 2003-ban készített tanulmányát, azt kiegészítve Magyarország és néhány más közép-kelet-európai ország adataival. Igyekeztünk az ECB által is használt adatforrásokra támaszkodni. Megállapíthatjuk, hogy az utóbbi évekre vonatkozóan a magyar adatok már többnyire elérhetők. Egyedül az államháztartási pénzügyi adatokhoz való hozzáférés jelenthet gondot. Ugyanakkor az is nyilvánvaló, hogy a nemzetközi összehasonlításhoz használt teljesítménymutatók adatforrásai jelentős részben esetleges, módszertani szempontból nem egységesített adatbázisok, amelyek gyakran kis mintás, szubjektív véleményekre alapozva alakítják ki a rangsorokat. 5

KOPINT-DATORG Rt. 5. A kormányzati tevékenységek makroszintű méréséhez a leginkább kiforrott keretet a nemzeti számlák kínálják. Különösen azt követően, ha a statisztikai szolgálatok áttérnek a kormányzati szolgáltatások volumenváltozásának közvetlen mérésre, ahogy azt a vonatkozó EU jogszabály is megköveteli. Az új megközelítés lehetővé teszi, hogy szétválaszthassuk a kormányzati szolgáltatások értékének (azaz a folyó áras ráfordítások) változásából az árváltozásoknak és a szolgáltatások mennyisége, volumene változásának betudható részt, ez a teljesítménymérés nélkülözhetetlen feltétele. A harmadik fejezetben arra is kitérünk, hogy a közelmúltban az EU keretében elkezdődtek olyan módszertani fejlesztések, amelyek azt célozzák, hogy egyetlen konzisztens keretbe foglalják össze mindazokat a statisztikákat, amelyek a ráfordítások, a munkaerőinput, a szolgáltatások kibocsátása és a társadalmi eredmények szempontjából jellemzik a legfontosabb állami feladatokat. Az ilyen szintetikus információs rendszer használatának nagy előnye, hogy eliminálja mindazt a torzítást, amelyet a különböző adatforrások, becslési módszerek, azok esetlegessége előidézhet. 6. A negyedik fejezetben azt vesszük sorra, milyen adatforrásokra támaszkodhatnak ma Magyarországon a mikroszintű teljesítményindikátorok. Meghatározók a költségvetési intézmények számviteli rendszerében előálló alapadatok, illetve az ebből készített éves beszámolók. A beszámolók alkalmasak nemcsak az intézményi szinten vett költségek kimutatására, hanem ezen belül a szakfeladatrend lehetővé teszi a költségek funkcionális szemléletben készített osztályozását. Ebből az is következik, hogy a szakfeladat-rend egyébként is hosszú ideje már tervezett átalakítását össze kellene kapcsolni az abban való konszenzus kialakításával, milyen szerepet kapjanak a költségvetési finanszírozásban a mikroszintű teljesítménymutatók. A költségvetési intézmények adatszolgáltatása mellett a másik fontos adatforrást a statisztikai szolgálat keretében gyűjtött adatok képezik. A tanulmány ezekről is készít egy összeállítást. 7. Az ötödik fejezet a teljesítménymutatók sajátosságait tárgyalja példaszerűen kiemelve a fontosabb állami feladatok témaköreit. Foglalkozik az egészségügy, az oktatás, a szociális ellátás, a környezetvédelem, jog és rendvédelem és az adóigazgatás terén Magyarországon alkalmazott teljesítménymérési módszerekkel, illetve bemutatja néhány élenjáró ország tapasztalatát. Valamint tárgyalja a közigazgatáson belül az elektronikus kormányzat elterjesztésének mérésére alkalmazott módszereket. 8. A szakterület sajátosságától, a finanszírozás módjától és más körülményektől függően meglehetősen heterogén helyzet jellemzi a vizsgált szakterületeken a teljesítménymutatók elérhetőségét és jelenlegi használatát. Kiemelten jó helyzetben van az egészségügy, ahol mind az intézményrendszerről, mind az ott folyó szakmai és egyéb tevékenységekről valamint ezek eredményeiről, mind a munkaerőről, a finanszírozási forrásokról és a kiadási szerkezetről sok évtizedre visszamenő széleskörű adatgyűjtés folyik. Az adatok többsége mind nemzeti, mind nemzetközi szinten időbeli és intézményközi valamint regionális összehasonlításra alkalmas módon áll rendelkezésre. Az óriási adatbőség mellett intenzíven és ugyancsak régóta folyik összehasonlításra alkalmas egészségügyi indikátorok készítése. Az indikátorok egyik legfontosabb felhasználási területe az ellátó intézmények teljesítmény-mutatók alapján történő finanszírozása. A teljesítménymérés emellett egyéb célokat is szolgálhat: jelentheti az államigazgatás rendszeres monitorozó szándékát, a döntéshozatal alapját képező információ-szerzést, célozhatja az állampolgárok és a biztosítók tájékoztatását. Az intézményi szintű minőségmérés keretében használt indikátorok magának az egészségügyi ellátórendszernek a vezetése, 6

Hatékonyságmérés a közszektorban.. valamint szakmai/finanszírozó hatósága számára szolgálnak információval, s ezek alapját képezik a minőségbiztosításnak, a szervezeti tevékenység fejlesztésének, a hatékonyság javításának. Az egészségügyben tehát bőven van számszerű információ és teljesítménymutató. A releváns mutatók kiválasztása, a mutatók tartalmának további finomítása a döntéshozók és az egészségügyi szakemberek közös munkáját igényli: valóban jól mérő indikátorok létrehozásához jól definiált felhasználási célokra van szükség. 9. Közmegegyezés van abban az oktatási szakmán belül és azon kívül, hogy az oktatás hatékonyságát javítani kell. Ezt a célt akkor érdemes kitűzni, és teljesítését akkor lehet számon kérni, ha javul a hatékonyság mérhetősége; nem elégséges pusztán fajlagosköltségmutatókra alapozva minősíteni. Megbízható, átfogó input és output, sőt, outcome adatokra, és hozzájuk társítva pontos bemeneti kiegészítő / háttér / környezeti információkra van szükség valamennyi oktatási intézmény esetében (átfogó, rendszeres kompetencia-mérések, vizsga-rangsorok több dimenzió mentén). A kellő minőségű elemi (tanulói) adatok teremtik meg a szervezeti / fenntartói / irányítói és politikaalkotói szinten hasznosítható indikátorképzés lehetőségét. A nemzetközi teljesítménymérések eredményeit elemezni kell, kihasználva az adathozzáférést. Ugyanerre van szükség az épülő magyar adatbázisokra támaszkodva is. (A mérések összehangolása időszerű.) A magyar oktatásstatisztikai adatgyűjtést hosszú, alapos, nemzetközi mintákat is figyelembe vevő szakmai előkészítés után az elmúlt években alakították át, szervezték újjá, konszolidálása mind az adatszolgáltatók, mind az adatgyűjtők és feldolgozók számára nagy kihívás. Eközben az oktatáspolitikának a nyitott koordináció módszere keretében számos indikátor nyomon követését kell megoldania, ráadásul a figyelemmel kísérendő indikátorok veszélyesen szaporodni látszanak. Több olyan indikátor van készülőben, amelyhez nem áll rendelkezésre alapadat. Az EU oktatási indikátorai alkalmasak arra, hogy segítsék a központi kormányzatot alapfunkciója politikaalkotás és szakmai irányítás gyakorlásában, és időbeni alakulásukkal jelezzék annak eredményességét, vagy eredménytelenségét. Az EU tagországokkal közösen kialakított makroszintű oktatási indikátorok számát egyetlen módon célszerű tovább szaporítani, ha az indikátor kulcsfontosságú hazai oktatáspolitikai (számszerűen meghatározott) cél elérési folyamatát hivatott mérni. 10. A környezetvédelem teljesítménymérése több szempontból is sajátos problémákat vet fel. A környezetvédelem esetében viszonylag fiatal közigazgatási területről van szó, az elmúlt három-négy évtizedben fejlődött látványosan és még korántsem nyugszik kellően szilárd alapokon, ami kedvezőtlen feltételeket teremt a teljesítménymérési kísérleteknek. A környezetvédelmi feladatokat az állam jórészt a jogi eszközök alkalmazásával látja el. A környezetvédelem területét jellemző eredmények egy része tehát csak bizonyos mértékig sorolható az állam kompetenciájába, mivel azokat részben a társadalom, gazdaság szereplői teljesítik és/vagy finanszírozzák. Emiatt a közigazgatás outputjaira alapozott hatékonyság-mérés alig alkalmazható. Szolgáltatást a felügyelőségek nyújtanak, de az is többnyire az ügyfelek, vállalkozások lehetőségeinek korlátozását jelenti, a szolgáltatást a közösség egészének nyújtják. Ugyanakkor eredmény típusú (outcome) mutatók nagy számban állnak rendelkezésre, amelyek kidolgozását elsősorban a nemzetközi szervezetek szorgalmazzák. Abban azonban egyetértés alakult ki, hogy a környezeti indikátorok csak részei lehetnek a környezetvédelmi értékeléseknek. Nem tudható, hogy mikorra állnak össze a környezetre olyan átfogó, kellően részletezett és visszatekintésű adatbázisok, amelyekre objektíven alapozhatnak a környezetpolitikák. A környezetvédelmi szabályozások bevezetése az egyes országokban fokozatos, amit Magyarország esetében 7

KOPINT-DATORG Rt. az EU-csatlakozás felgyorsít. Tehát a hazai környezetvédelem esetében az infrastruktúra kiépítése folyik, még mindig feladatokkal töltekező rendszerről van szó, ahol a környezetvédelemre költött éves kiadások részletes szerkezete jelentősen eltér egymástól. Emellett a teljesítményeket mutató jelenségek meghatározása, statisztikai megfigyelése, az értékelések rendszere és szempontjai még estenként képlékenyek, illetve a trendek megállapításához nem elég hosszúak a megfigyelt időszakok. Mindenesetre teljesítményértékelési szempontból referencia értékű dokumentum a II. Nemzeti Környezetvédelmi Program. 11. A szociális ellátás területéről kielégítő információk állnak rendelkezésre a társadalmi juttatásokról. A szociális védelmi ellátások statisztikájának egységesítését az EU kiemelt feladatnak tekinti. Jóval nehezebb megbízható adatokat előállítni az ellátás eredményességéről, akár az ellátásban közvetlenül érintettek szubjektív véleményéről van szó, akár a társadalmi helyzetet jellemző objektív mutatókról. Közismert a különböző forrásból rendelkezésre álló adatok közötti inkonzisztencia, például a jövedelemelosztás mértékéről egyidejűleg akár szignifikánsan eltérő adatok léteznek. Az államigazgatási adatforrásokból származó, a háztartások szociális helyzetét jellemző információk hasznosítását adatvédelmi szabályok korlátozzák. 12. A jog és rendvédelem területéről széles körben állnak rendelkezésre olyan statisztikák, amelyek felhasználhatók különféle teljesítménymutatók képzéséhez. Az adatokkal való ellátottság helyzete hasonló az egészségügyéhez. Ahhoz, hogy a jelenleg elérhetőknél összetettebb, kifinomultabb mutatókat is képezhessünk példaként az angol és az ausztrál mutatórendszert véve első lépésben abban kellene megállapodni, milyen célra akarjuk a mutatókat hasznosítani. 13. A hatodik fejezetben állítjuk, hogy amennyiben a közszolgáltatások reformjának legfőbb célja a gazdaságosan működő szolgáltató állam intézményi struktúrájának kialakítása, szerves egységként kell kezelni a közigazgatási reform és a hagyományos adminisztráció e-kormányzattá fejlesztésének folyamatát. Az e-kormányzat lényege, hogy a modern infokommunikációs (IKT) rendszerek adta lehetőségek kihasználásával szolgáltat, s ahhoz, hogy szolgáltatni tudjon, az ügyfelek számára megfelelő apparátussal, ún. backoffice-szel kell rendelkeznie. Vagyis az egyes intézményeknek a hagyományos kormányzati változatukhoz képest kisebb létszámúnak, az IKT eszköztárával felszereltnek, egymással gyors kapcsolatteremtést biztosító hálózattal összeköttetésben lévőnek, digitalizált, interoperábilis adatbázisokkal rendelkezőnek kell lenniük, és felhasználóbarát módon kell biztosítaniuk az ügyfelek számára a szolgáltatásaihoz való hozzáférést. Az elektronikus kormányzat eredeti feladatköre a hagyományos közigazgatáséval egy, így az általa elért vagy elérendő társadalmi eredményt azonos mutatószámokon keresztül mérhetjük. Új, speciálisan e-kormányzati indikátorok először az output mérésére születtek ezek főként a webes megoldások minőségét (látogatottság, laphibák stb.) mérték, hasonlóan a magánszektorban elterjedt módszerekhez. Az e-kormányzati koncepció fejlődésével később előtérbe kerültek a közigazgatás teljesítményét a szolgáltató állam szerepkörében megragadni kívánó elképzelések (a hivatal reakcióideje, tájékoztatása pontossága). Az innovatív kormányzatok világszerte azt is felismerték, hogy a back office, avagy a háttérirodák elektronizálása (a hivatalok adatmegosztásra, papírmentes ügymenetre épülő átalakítása) a szolgáltatási csatornák (a front office) e-sítésétől függetlenül is értelmes célkitűzés, mert csökkenti az intézményi kiadásokat, lerövidíti és 8

Hatékonyságmérés a közszektorban.. átláthatóbbá teszi a folyamatokat. Gyökeret vert az egy tranzakcióra vagy egy ügyre jutó költségek számítása, vagy a fejlesztési projektek előkészítésében a nettójelenértékszámítás. Eközben azonban a döntéshozó máig sem teljesen megválaszolt kérdésekbe ütközik: vajon minden felmerülő költséget beszámított? Vajon minden potenciális hasznot számba vett? A költség-haszon elemzés és más technikák elvont hasznok figyelembe vételére is alkalmasak, ugyanakkor sokáig az elemzők látókörén kívül maradtak olyan, várható előnyök, amelyeket nem a szolgáltató, hanem annak felhasználója élvezne. A témába vágó mai kutatások többsége arra a felismerésre épül, hogy (1) az e- kormányzati fejlesztések nettó hasznát, kívánatosságát csak a társadalom egészére gyakorolt, hosszabb időtávon is vizsgált hatások figyelembe vételével lehet megítélni, valamint (2) amíg egy kormányzat teljes átalakulása az elektronizálódás mentén végbe nem megy, addig a folyamat gyümölcseit önmagában való outcome-ként, társadalmi eredményként is értelmezhetjük. Ez után már hétköznapi, unalmas jelenség lesz a villámgyors és (viszonylag) semmibe nem kerülő ügyintézés, a megbízható közigazgatással való baráti viszony, egy transzparens kormányzat fokozott kapacitása a valós problémák megoldására az adminisztrációs terhek ellenében, vagy éppen a működő és gyors fejlődésre képes részvételi demokrácia. Addig: van mit mérnünk. Bár az e- kormányzat általános előnyeit könnyű belátni, konkrét esetekben átlátni és értékelni annál nehezebb. Hogy a korral ne csak az Európai Unió unszolására, hanem saját meggyőződésből haladjunk, ahhoz ma Magyarországon elengedhetetlennek látszik egy széles körben használható (és használt), kvalitatív mérésekre is támaszkodó komple értékelési módszertan kifejlesztése, vagy eltanulása. Ma a magyar e-kormányzat monitoringjával több intézmény is foglalkozik. A KSH egy kérdőíves felmérés keretében vizsgálja a közigazgatás ágazatába tartozó szervezetek hardver, szoftver, tudás és hálózati összeköttetésbeli felkészültségét, szolgáltatásaik elektronizáltságának színvonalát. Egy olyan innovatív és gyorsan változó szektor, mint az e-kormányzat monitorozására azonban a statisztikakészítés menete nem alkalmas. A kérdőívek összeállításának hosszú és bürokratikus folyamata nem teszi lehetővé a változó szakmai igények gyors adaptálását, valamint az adatok felvétele és közzététele között eltelő hosszú idő csak történelmi visszatekintés jellegű elemzések készítését, s nem a folyamatok irányításához szükséges információbázis felállítását segíti elő. Az IHM a Magyar Információs Társadalom Stratégia (MITS) monitoringja keretében 2003 őszén egy olyan nagyszabású felmérést készítetett a Kopint-Datorg kutatóival, amely egyrészt alapul szolgált az EU által előírt e-kormányzati indikátorok Magyarországra vonatkozó előállításához, másrészt lehetővé tette a KSH új kérdőívének kipróbálását. 2004-ben, takarékossági megfontolásokból, csak egy jóval szűkebb felmérésre került sor. A MeH-EKK 2004-ben a Kopint-Datorg-ot azzal bízta meg, hogy az EU által az eeurope Akciótervben meghatározott húsz e-kormányzati szolgáltatáscsoportra vizsgálják meg, milyen volt hazánkban a szolgáltatásnyújtás elektronikus kidolgozottsága a 2002. év közepén, azóta hogyan fejlődött a szolgáltatás-nyújtás, és 2005 végéig milyen perspektívákat látnak a szolgáltatások nyújtásáért felelős intézmények. A kutatók feladata volt még az is, hogy vizsgálják meg, a többi EU-tagállamban milyen szolgáltatásféleségeket sorolnak a húszak közé, azokat mely intézmények, milyen körülmények között és milyen fejlettségi szinten nyújtják. E benchmarking vizsgálat legfőbb célja az ún. legjobb gyakorlatok feltárása volt, és javaslattétel a magyarországi adaptálásra. 9

KOPINT-DATORG Rt. Javaslatok A kutatás alapján a munka folytatását tekintve a következő javaslatok fogalmazhatók meg: 14. A teljesítménymutatók előállítása ma már megkerülhetetlen feladatot jelent a kormányzati munkában. A nemzetközi együttműködésekben, különösen az EU programokban, projektekben való részvétel elképzelhetetlen anélkül, hogy az adott szakterület jellemzésére, a célok teljesülésében való előrehaladás mérésére ne használnánk rendszeresen és tömegesen számszerű indikátorokat. Nagy lökést adott az indikátorok használatának a Lisszaboni Stratégia, amely azáltal, hogy általánossá tette a nyitott koordináció módszerét, a nemzetállamok kompetenciájába tartozó közfeladatokat is bevonta a közös európai politikaalkotásba. Minthogy a koordináció célja, hogy a jó tapasztalatok átvétele javítsa a közösség összteljesítményét, és végső soron a tagországok teljesítménye konvergáljon, a résztvevő országok széles körén belüli összehasonlítás és az előrehaladás értékelése számszerű adatok nélkül aligha lehetséges. 15. Teljesítménymutatókat egyre több területen és egyre kifinomultabb értelmezésben tehát a nemzetközi együttműködésekhez mindenképpen szolgáltatni kell. Kínálkozik az a lehetőség, hogy a meglévő adatok, mutatók, hasznosuljanak a magyar kormányzati munkában is. A hazai és a nemzetközi felhasználásra egy közös, átjárható mutatórendszer kialakítása annyiban is előnyös lenne, hogy ez kölcsönösen segíthetné az átjárhatóságot a hazai és az EU közösségi szintjén kitűzött célok teljesülésének nyomon követése között. 16. A teljesítménymutatók felhasználhatók akár a kormányzati döntéshozatalhoz, a közszolgáltatások működtetéséhez, illetve a beszámoltatáshoz, ellenőrzéshez. A nemzetközi tapasztalatok szerint az alkalmazást mindenképpen a döntéshozatalnál, nevezetesen a költségvetési politika alkotásnál célszerű megkezdeni. Teljesítménymutatók ma is felhasználásra kerülnek a költségvetés készítés menetében, érdemi változást az hozna, ha a pusztán információs célú hasznosítás helyett a teljesítménymutatók értéke kimutatható módon befolyásolná a költségvetési források allokációját A nemzetközi tapasztalatok arra intenek, hogy kezdetben elegendő, ha csupán közvetett kapcsolat létesül a teljesítményindikátorok és a költségvetési döntések között, a mutatókkal mért eredmények mellett egyéb információkat is célszerű figyelembe venni a prioritások kialakításakor. A szemléletváltás lényeges következményekkel jár a költségvetés készítés és döntés egész folyamatára: mindenképpen erősödni fog a több éves költségvetés jelentősége, ugyanakkor a parlamenti jóváhagyás lényegesen áttekinthetőbb, kevesebb számú tételre kell, hogy vonatkozzon. 17. A költségvetési reform kidolgozásával párhuzamosan elkezdődhetnének azok a munkálatok, amelyek az egyes, az állami feladatcsoportokat összefogó szakterületeken (oktatás, egészségügy, környezetvédelem, stb.) vizsgálják meg a teljesítménymutatóknak a költségvetési politikaalkotás folyamatában való alkalmazását. A munkába az illetékes szakminisztériumok irányítása mellett célszerű bevonni az ÁSZ és a PM illetékeseit. Szükség lehet olyan szakértők közreműködésére is, akik jártasak a szakterület teljesítménymérésének tartalmi és módszertani kérdéseiben. Jelen tanulmány egyes megállapításai, valamint azok a leírások, amelyek a különböző állami feladatcsoportok 10

Hatékonyságmérés a közszektorban.. vonatkozásában rendszerezik teljesítménymutatókat, remélhetőleg hasznosíthatók a munka további menetében. 18. Gondoskodni kellene továbbá arról, hogy a teljesítménymérés a közalkalmazotti munkakultúra részévé váljon. Annak érdekében, hogy ez a szemléletmód, fogalomhasználat minél szélesebb körben elterjedjen, célszerű lenne ezt a témakört a rendszeres (tovább)képzésbe beépíteni. Minthogy a javasolt reform felülről lefelé, a költségvetési politika átalakításával kezdődne, ezért első lépésben a központi államigazgatás köztisztviselői számára kellene az ismereteket átadni. 11

KOPINT-DATORG Rt. Bevezetés Az elmúlt hónapokban a Miniszterelnöki Hivatal megbízása alapján a közszektor teljesítmény- és hatékonyságmérésének elméleti és gyakorlati problémáival foglalkoztunk. A kutatás több fázisban folyt, ezzel a tanulmánnyal a harmadik fázist zárjuk le. Elkészítése során építettünk mindazokra az információkra, amelyeket a korábbi fázisokban szereztünk. A kutatás első fázisában kizárólag a külföldi aktuális szakirodalomra, annak is elsősorban a teljesítmény- és hatékonyságmérési tapasztalatokkal foglalkozó tanulmányaira koncentráltunk. A szakirodalomban és a mérőszámok kialakításakor is elkülönül az irány, amelynek keretében összehasonlító elemzések, elméleti és statisztikai számítások készülnek a közszektor működésének közgazdasági vonatkozásairól, és az, amely az egyes országoknak a teljesítményméréssel kapcsolatos (reform) munkálataival, azok ismertetésével és értékelésével foglalkozik. Az első irány a közszektor teljesítményének mérése (az összes elméleti, módszertani, valamint gyakorlati problémájával), míg a második a teljesítménymérés a közszektorban, amely elsősorban az alkalmazott módszerek és indikátorok teljesítményére koncentrál. A kutatás első fázisában elsősorban a második irány tanulmányaival foglalkoztunk. Mintákat kerestünk, hogyan, milyen alapokra építve, milyen körülmények között, milyen eredménnyel reformálják más országok a saját közszektorukat. (A teljesítménymérésnek az egyes állami funkciókhoz kapcsolódó sajátos nehézségeivel nem foglalkoztunk.) Következtetéseinket nemzetközi szervezetek (EU, ECB, OECD, Világbank) és néhány ország (Ausztria, Egyesült Királyság, Németország) teljesítménymérési elemzéseire alapoztuk. A nemzetközi tapasztalatok szerint: A közszektor teljesítményének mérése, és az ahhoz kapcsolható hatékonysági indikátorok Európában jellemzően azokban az országokban (legkorábban az angolszász és a skandináv országokban) terjedtek el, ahol az elmúlt évtizedekben a közszektort megreformálták, bár magával a problémával, és egyes állami funkciók (egészségügy, oktatás) és tevékenységfajták (stratégiaalkotás, különböző államigazgatási ügyek intézése) teljesítménymérésével gyakorlatilag minden országban az Európai Unió országaiban évről évre növekvő intenzitással foglalkoznak. Makroszinten a teljesítménymutatók egyrészt a teljesítmény időbeni alakulásának nyomon követését, másrészt a nemzetközi összehasonlítás céljait szolgálják. A kétféle cél néha ütközik: a nemzetközi összehasonlításhoz harmonizált adatok kellenek, ezek előállítása a nemzeti idősorokban törést okozhat. Kétségtelen azonban, hogy az adatminőség javításának igénye a nemzetközi összehasonlítási kényszer nélkül is számos törést okoz egy adott jelenség mérésére vonatkozó idősorban. Mezo- és mikroszinten minden ország a követett reformstratégiától függően maga alakítja ki a saját teljesítménymérési rendszerét. Míg a nemzetközi összehasonlítások esetén nélkülözhetetlen a tartalmilag egységesített mutatószámrendszer használata, addig a nemzeti közszektorok reformjához, a szervezeti, feladatköri munkamegosztáshoz és más nemzeti sajátosságokhoz lehetséges nemzeti mutatók kidolgozása. (Az összehangolási követelményekről azonban ezek tervezésekor sem célszerű megfeledkezni.) A teljesítmény célmutatókat nemcsak a kitűzött értékeket, hanem azok tartalmát is a reformok során rendszeresen felülvizsgálják és módosítják. 12

Hatékonyságmérés a közszektorban.. A munka második fázisában elektronikus úton felmérést készítettünk a közigazgatás teljesítménymérésének hazai gyakorlatáról, amit néhány mélyinterjúval egészítettünk ki. A megkérdezés alanyai a központi államigazgatás intézményei, a területi, helyi dekoncentrált államigazgatási szervek, valamint az önkormányzatok voltak. (A kérdőív 2208 intézmény vezetőjéhez jutott el, a visszaérkezett kérdőívek száma 479 volt.) Az eredmények közül néhány, kifejezetten a mérésre vonatkozó megállapítást kiemelünk: A megkérdezett intézmények 73,1%-a végez teljesítménymérést, legmagasabb arányban, 40,5%-ban a felettes szerv előírásai szerint, belső felhasználás céljából 29%, adatszolgáltatási kötelezettségük miatt 29,2%, a megkérdezettek 13,4 %-a két, míg 9,6 %- a három okból is végez méréseket. A válaszadó intézmények 69,7%-a ismer legalább egy célzottan teljesítménymérésre kialakított integrált modellt, és mindössze 26,5%-a használja is az(oka)t. 9,8% használt már ilyen modellt, de felhagyott vele, tervezi valamely modell bevezetését 25,9%. A válaszadók körében a legismertebb a CAF-modell (a modellt ismerők 35%-a), és az ISO (27,3%). A válaszadók zöme hasznosnak tartja a teljesítménymérést, mindössze 3% (a szkeptikusok egytől-egyig önkormányzatok) véli a teljesítményértékelést teljesen haszontalannak. Egy esetleges új mérési modell bevezetését a válaszadóknak mintegy kétharmada tekinti nehéz, de megoldható feladatnak. A válaszadó intézmények zöme az intézményi teljesítményt egységes egészként, egyetlen kompleen megragadható jelenségként tekinti és méri. A harmadik fázisban a teljesítmény- és hatékonyságmérés sajátosságait, problémáit egyes kiemelt kormányzati funkciókhoz kapcsolva vettük számba. Vizsgáltuk, hogy a funkciókhoz tartozó indikátorok, az alapul szolgáló bemeneti és kimeneti adatok rendelkezésre állnak-e. Az indikátorok keresése során igyekeztünk szem előtt tartani az e területen a nemzetközi szervezetekben sok év óta folyó szakmai munkát. Az egyes funkciókról indikátornézőpontból készített elemzéseink nem átfogóak és nem a szakmának készített javaslatok. Arra szolgálnak, hogy a felhasználás céljának eldöntése után el lehessen indulni szakmai bizottságok/munkacsoportok kialakítása irányába. Szilárd meggyőződésünk ugyanis, hogy a munkamódszert illetően csak ez a járható út (amint azt például a 1096/2003. (I.11.) Korm. határozat is tartalmazza). Ebből következik, hogy a tanulmányban nem tudtuk felvállalni konkrét indikátorok kiválasztását ezek akkor kerülhetnek adatbázisba, ha az adott funkció gyakorlói és irányítói, valamint technikai szakértők megállapodnak a meghatározott használati célhoz rendelhető indikátorokban. (A céltól függ, hogy a felülről lefele, vagy az alulról felfele építkezés a célszerűbb megoldás.) Tanulmányunkat témája miatt nagyon fontosnak, folytatását szükségesnek és megkerülhetetlennek tartjuk: az EU-tagságból fakadó követelmények, és számos egyéb szakmai és pénzosztó nemzetközi szervezet elvárásai nem teljesíthetők a magunktól elvárható, és általuk megkövetelt színvonalon, ha nem áll rendelkezésre a hazai tervezés és politikaformálás szempontjából is égetően fontos teljesítmény- és hatékonyságmérő indikátor-rendszer. A hazai fogadókészség az indikátorok készítése és alkalmazása iránt növekvőben van makroszinten az egyre több területre kiterjedő OMC, szervezeti szinten a támogatási programokban való részvétel követelményei bevezették a köztudatba. Az e- kormányzati szolgáltatások fejlődésével egyre szélesebb körben elégíthető ki a folyamatok átláthatósága iránti igény, valamint lehetővé válik minden érdeklődő számára a teljesítménymérések eredményeihez való hozzáférés, s felszínre tör a nyilvánosság, mint teljesítménynövelő tényező ereje. 13

KOPINT-DATORG Rt. 1. Reformok, modellek, stratégiák a közszektorban Jelen tanulmány nem tekinti feladatának, hogy valamilyen teljeskörű és rendszerezett áttekintést adjon az elmúlt több mint fél évszázadban a közszektort érintő fejlesztési kísérletekről. Olyan művel sem találkoztunk, amely ilyen feladatra vállalkozott volna. Vannak olyan szakkönyvek, tanulmányok, amelyek elvégeznek bizonyos rendszerezést, de minden esetben találtunk olyan újabb dokumentumokat, amelyek nem fértek bele a kialakított rendszerezésbe. Megnehezíti a tisztánlátást, hogy az elmélet nem kínál kiforrott modelleket, és a gyakorlatban sincsenek egyértelműen jellemezhető tiszta esetek. Minden ország egyszerre, egymás mellett alkalmaz különböző indíttatású reformlépéseket, kísérleti vagy tartós jelleggel. A korábbi törekvések gyakran továbbélnek, és ezekre rárakódnak újabb próbálkozások. Kutatásunk célja kizárólag a teljesítménymérés és ennek kapcsán az, milyen teljesítményindikátorok adekvátak a közszektorban. Ezen a témakörön belül is elsősorban az indikátorok kialakításának módszertani kérdéseivel foglalkozunk, és kevésbé térünk ki az indikátorok alkalmazásának tapasztalataira. Azt gondoljuk azonban, hogy a kutatás bevezetőjében nem kerülhető meg, hogy legalább utalásszerűen ne érintsük a különböző modelleknek, reformstratégiáknak a teljesítményméréssel való kapcsolatát. Bármennyire elnagyolt, egyszerűsített is lesz a kép, azért remélhetőleg segíti e szerteágazó témában való tájékozódást. 1.1. A reformkísérletek modelltípusai A közszektornak a teljesítményméréshez kapcsolódó reformkísérleteit két dimenzió mentén rendszerezhetjük. Az egyik osztályozási ismérv a közszektor működését magyarázó paradigmák. Eszerint nagyjából három modell különíthető el: Hagyományos modell Racionális modell Piaci modell Az képezi a másik osztályozási ismérvet, hogy milyen típusú feladatokat kell ellátnia a közszektornak. A következő három feladattípus azonosítható: Közpolitika-alkotás Erőforrás-allokáció A folyamatok irányítása, szervezése, menedzsmentje. A tradicionális modell szerint a közszektor szereplőivel szemben az az alapvető elvárás, hogy az adott normákat, szabályokat követve járjanak el. A közpolitika alkotás az érdekegyeztetések sorozatán keresztül alakul ki, ahol a már megszerzett status-quo előjogokat biztosít. Így az erőforrás-allokáció jórészt csak a többletre vonatkozik, változatlanul hagyva a 14

Hatékonyságmérés a közszektorban.. bázist. A közintézmények menedzsmentje az inputokkal való takarékoskodásra összpontosít, a gazdaságosság áll a gazdálkodási döntések központjában. A normakövetés nem ösztönöz a hatékonysági szempontok érvényesítésére. A racionális modellben a közpolitika alkotásban az érdekek és értékek egyeztetése helyett az értékmentes tudományos megközelítés dominál. Ehhez leginkább illeszkedő erőforráselosztás vagy a programköltségvetés, vagy a nullbázisú költségvetés. Mindkét technika lehetővé teszi, hogy tudományos megfontolások alapján alapjaiban megváltoztassák a korábban kialakult erőforrás elosztást. A folyamatok irányítása gyakran keresztbe szabja az intézmények hagyományos struktúráját. A programegységek, döntési egységek átfoghatnak akár különböző szervezetekbe tartozó részeket. A racionális modellben a döntések láncolata az átfogó optimalizálásból kiindulva felülről lefelé halad, ezért elsősorban makroszinten méri a teljesítményeket. A piaci modell elsősorban az erőforrás-allokáció és a menedzsment terén hoz újat. Kevésbé szól bele abba, hogyan jelöli ki a politika a célokat. Az erőforrás-allokáció terén a közpénzek elosztását szigorúan a célkijelölésből levezetett teljesítménymutatók eléréséhez köti. Piaci modellnek több vállfaja létezhet. Ezeket a szakirodalom többnyire a piacosítás, illetve a privatizálás elnevezéssel különbözteti meg. A piacosítás azt jelenti, hogy a közintézmények gazdálkodásában honosítják meg az üzleti szektorban elfogadott módszereket. Ennek központi eleme a teljesítménymérés, amely számszerűsíti a szervezet céljainak való megfelelést. Privatizáció esetén a közszolgáltatást a leghatékonyabb ajánlatot tevő szervezet kapja függetlenül attól, hogy az adott szervezet köz- vagy magántulajdonú. Ebben az esetben nem kell külön előírni a teljesítményeket, csupán a szolgáltatás minőségét kell ellenőrizni, hasonlóan a fogyasztóvédelem más területeihez. A gyakorlatban a tiszta stratégiák elegyéből álló rendszerek működnek. Bármely ország közszektorában gyakran hangoztatott követelmény az inputokkal való takarékoskodás, azaz a gazdaságosság fokozása. Sok országban készülnek makroszintű tervek, mindenütt léteznek elkülönített költségvetéssel rendelkező programok, projektek. A legtöbb országban a teljesítmények alapján finanszírozzák az egészségügyi ellátást és a közoktatást. Vannak olyan szakirodalmi források, amelyekben a stratégiák mentén kísérlik meg rendszerezni a közszektor reformtörekvéseit. Az angol kezdőbetű alapján négy M féle stratégiát lehet megkülönböztetni. Ezek a következők: Takarékoskodás (maintain) Korszerűsítés (modernise) Piacosítás (marketise) Privatizálás (minimise) Az előzőek értelmében a takarékoskodás a gazdaságossággal rokon fogalom. Szó volt a piacosítás és a privatizálás közti különbségről. Ezzel kapcsolatban fontos hangsúlyozni, hogy a privatizálás nem feltétlenül az állami feladatok felvállalásából való visszalépést jelent, hanem azt, hogy annak ellátásába bevonják a magánszektor intézményeit is, a feladatot azonban továbbra is közpénzekből finanszírozzák. A korszerűsítés vegyes kategória, magába foglalja mindazokat a fejlesztéseket, amelyek nem kapcsolódnak szorosan a pénzügyi, 15

KOPINT-DATORG Rt. finanszírozási módszerekhez. Modernizációt jelent például az e-kormányzat elterjesztése, a decentralizáció-centralizáció kívánatos arányainak újrarendezése. 1.2. A teljesítménymérés célja A szakirodalom szerint világszerte igen vegyesen ítélhetők meg a közszektort érintő eddigi reformkísérletek. Sehol sem gyűltek össze egyöntetűen kedvező tapasztalatok. A kudarcok, részsikerek okát sokan abban látják, hogy a reformok szükségképpen konfrontálódnak meghatározó érdekcsoportokkal: az újítás korlátozza mind a politikaalkotók, mind a közintézmények vezetőinek a megszokott illetékességi, jogosultsági körét. Úgy tűnik, a teljesítménymérés bevezetésével szemben alakult ki a legkisebb ellenállás addig a pontig, amíg a méréshez, különösen az eredménytípusú indikátorokhoz közvetlenül nem kapcsolódik a pénzügyi finanszírozás. Ezért az IMF ajánlása 1 szerint célszerű azon az úton elindulni, hogy első lépésben gondosan tisztázni a közszektor teljesítménymérésének elvi kérdéseit, általában és külön-külön az egyes kormányzati funkciók szerint; ezt követően kell elrendezni a mérés bevezetésének technikai feltételeit, (a megfelelő nyilvántartások kialakítása, adatáramlások, stb.); végül ezekre alapozva érdemes hozzákezdeni a teljesítménymutatók felhasználásához, ehhez kapcsolva akár a finanszírozást, akár a vezetői, egyéni érdekeltségi rendszert. A tanulmány által követett megközelítésmód éppen ellentétes az adatgyűjtés és adatbázisépítés szokásos menetével. Szokásos módon abból kellene kiindulni, hogy mi a mérés célja, és célhoz kötötten más és más követelmények fogalmazhatók meg az adatbázissal szemben. Azt gondoljuk, hogy ez a feladat sem kerülhető meg, de erre csak egy későbbi munkaszakaszban fog sor kerülni. A teljesítménymutatók elvi, módszertani és bizonyos technikai részleteinek bemutatása ösztönözhet a mutatók legalább kísérleti jellegű hasznosítására. Az így szerzett tapasztalatokra építve lehet feltenni azt az újabb munkaszakaszt indító kérdést, mire is akarjuk rendszeresen használni a teljesítményindikátorokat. A mutatók használatával kapcsolatban mindössze az OECD egy közelmúltban megjelent kiadványát 2 említjük meg. A tanulmány a tagországoknak küldött kérdőívek válaszait dolgozza fel, és ez azt bizonyítja, hogy jelenleg a teljesítménymutatók országonként és kormányzati feladatonként igen különböző mértékben befolyásolják a költségvetési döntéseket. (Az OECD helyzetértékelését az 1. mellékletben ismertetjük.) A munkaanyag a mutatók felhasználásának három fokozatát különbözteti meg: A teljesítménymutatók prezentációs célú használata: Bizonyos teljesítménymutatók megjelennek a költségvetés és a zárszámadás háttéranyagaiban anélkül, hogy azok tervezett vagy tényértéke érdemben befolyásolná a költségvetési döntéseket. Bár 1 2 Diamond, J.(2005): Establishing a Performance Management framework for Government (IMF Working Paper, WP/05/50) Performance Information in the Budget Process: Results of OECD 2005 Questionnaire (GOV/PGC/SBO(2005)6) 16

Hatékonyságmérés a közszektorban.. kézenfekvő megoldás lenne, ha ezen a módon, a szemléletváltást fokozatosan végrehajtva terjedne el a közszektorban a teljesítménymérés, az országok nagy többsége nem alkalmazza és nem is szándékozik alkalmazni a kizárólag informatív jellegű mutatókat. Közvetett kapcsolat a teljesítménymutatók és a költségvetési forrásallokáció között: Ebben az esetben a forráselosztáskor - más szempontok mellett - a teljesítménymutatók is szerephez jutnak. Az országok saját megítélése szerint leggyakrabban ezt a megoldást alkalmazzák. A válaszokból az nem derül ki, hogy végül is mely területen milyen súlyt adnak a teljesítménymutatóknak. Közvetlen kapcsolat a teljesítménymutatók és a költségvetési forrásallokáció között: A formalizált kapcsolatnak többféle vállfaja lehetséges: A finanszírozás arányos lehet a tervezett vagy a ténylegesen realizált output nagyságával, azt befolyásolhatják az output bizonyos minőségi ismérveinek értéke. A tagországok többségében ez a tipikus finanszírozási módszer a felsőoktatásban és az egészségügyi ellátásban. Az OECD által begyűjtött tapasztalatok nem utalnak arra, hogy egymásra épülnének, egymást követnék a közpénzek elosztásának és a teljesítmények egyre szorosabb fokozatai. Holott ezt az utat járva lehetne talán a legkönnyebben elfogadtatni a teljesítményekhez kötött finanszírozást, időt hagyva az érintetteknek hozzászokni az új szemlélethez. Ugyanis mielőtt élesben, a közpénzek elosztására használnánk a teljesítménymutatókat, azt megelőzően tisztázni kell, mi is az a cél, amely elérésére ösztönözni akarunk. A célok definiálása különösen nehéz a közszektor intézményei esetén, ahol a mikrogazdasági magatartásokat kell a makrogazdasági célokkal összeegyeztetni. Ezért gyakoriak az érdekkonfliktusok, és a mutatók létéhez való fokozatos hozzászokás segíthetné a konfliktusok elsimítását. 1.3. Értékelés és mérés A munka indítása során most csak annyit fogalmazunk meg a teljesítménymérés céljával kapcsolatban, hogy a számszerűsített indikátorok kialakításának célja a teljesítmények mérése és ezen keresztül a közszektor működésének értékelése. Egyelőre nem foglalkozunk azzal a kérdéssel, miért, mi célból is akarjuk mérni a közszektor teljesítményét, milyen következményei lehetnek az értékelésnek. Minthogy azonban a szakirodalom használja mind az indikátorok, mind a mérés, mind az értékelés elnevezést, szükségesnek tartjuk ezek egymástól való elhatárolását. Formázott: Felsorolás és számozás 1.3.1. Mérés A mérés a jelenségek térben, vagy időben összehasonlítható mutatókkal (indikátorokkal) való bemutatása. A mérésre használt indikátorok többnyire egy kardinális skálán kifejezhető, számszerű értékeket eredményeznek. De emellett vannak olyan mutatók, amelyek csak ordinális skálán való összehasonlításra alkalmasak. 17

1.3.2. Értékelés KOPINT-DATORG Rt. Például: A közbiztonságot jellemezhetjük az autólopások vagy a lakásbetörések számának csökkenésével. Ezek kardinális skálán elhelyezhető mutatók. Hosszabb távra azonban a mutató nem alkalmas a rendőrség teljesítményének a mérésére, hiszen az autók számának növekedése nyilvánvalóan növeli a lopások lehetőségét. A lakásbetörések száma pedig függ a lakosság vagyoni helyzetének differenciáltságától, illetve a betörések ellen alkalmazott biztonsági berendezések elterjedtségétől. Az autólopások, lakásbetörések száma számokban kifejezhető. A közbiztonság szintjére vonatkozóan nyerhetünk információt közvélemény-kutatásokból. Ezek csak arra adnak választ, hogy a megkérdezettek hogyan érzékeik valamilyen minőségi skálán kifejezve a közbiztonság szintjét, illetve annak változását. Többnyire a kiváló, kielégítő, nem kielégítő válaszlehetőségek vannak felkínálva. Az ilyen mutatókat csak ordinális, sorrendi skálán lehet elhelyezni. Az értékelés a jelenségek olyan elemzése, leírása, amely minősítést is tartalmaz. Az OECD által adott meghatározás szerint 3 az értékelés közpolitikák, a közszektor szervezetei működésének vagy programok eredményeinek olyan elemzése, amely nagy hangsúlyt helyez a vizsgálat eredményeinek megbízhatóságára és hasznosíthatóságára. Ugyanakkor még a szigorú módszertani elvekre épülő értékelések is jelentős mértékben szubjektív megítélésen alapulnak. Az értékelés lehet előzetes, menetközbeni vagy utólagos. Formázott: Felsorolás és számozás Osborne Gaebler 4 szembeállítja a kvantitatív mérést a kvalitatív értékeléssel. Az értékelés vonatkozhat a (szak)politikai kérdésekre, a költségvetési allokációra vagy a közszektor intézményeinek szervezési működési módjára. Egyazon értékelésből is levonhatók következtetések a közfeladatok ellátásának mindhárom szintjére. Például: A sürgősségi betegellátás helyzetének értékeléséhez felhasználhatunk olyan számszerű indikátorokat, mint az egy lakosra jutó mentőautók száma, a sürgős esetekben az átlagos, vagy maimális várakozási ideje, az indokolatlan hívások száma. Az értékelés emellett kiterjedhet a kórházi ügyeleti rend bemutatására, a közutak és a távközlés helyzetére, a mentőszemélyzet munkakörülményeire. Az értékelés eredményeként ajánlások fogalmazhatók meg akár a sürgősségi ellátás szervezeti rendjének módosítására, akár az ellátás privatizációjára vonatkozóan. De elképzelhető olyan javaslat is, amely az egészségügyi politikában a kórházi ellátással szemben nagyobb szerepet ad a háziorvosi ügyeletnek. Ugyanakkor az is előfordulhat, hogy az értékelés eredményeként a költségvetésben több pénzt szánnak a sürgősségi ellátásra. Ugyanakkor többnyire az jellemző, hogy más és más mutatók relevánsak a különböző felhasználási célokra. Például: A háziorvosi ellátás finanszírozása az ellátott betegek számával arányos. A háziorvosi ellátás, mint egészségügyi ellátási forma működésének értékelése azon alapul, 3 4 Improving evaluation practices (OECD PUMA/PAC(99)1) Osborne, D.- Gaebler, T.: Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector,, 355 o. (Reading, Mass. : Addison-Wesley, c1992 18

Hatékonyságmérés a közszektorban.. milyen rendszerességgel van kapcsolat a betegek és az orvos között, milyen hosszú a várakozási idő, stb. Társadalmi szempontból viszont a szabad orvosválasztás tényleges megvalósulása is lényeges kérdés. Ehhez az orvos-cserék számának alakulását és okait kell elemezni. Az előzőekben bemutatott példák az ún elsődleges értékelések körébe tartoznak. Emellett léteznek ún. másodlagos, meta-értékelések 5. Az a különbség az elsődleges és a metaértékelések között, hogy míg az elsődleges értékelések a közszektor működését az adott szakterület tartalmi kérdései szempontjából elemzi, addig a meta-értékelések a közpolitika alkotás, a közpénzek allokációjának vagy a közszektor irányításának szervezési módját értékeli. Meta-értékelés például a közszektor reformjának sikerességét vizsgáló értékelés. Az értékelés lehet külső, vagy belső. A belső vagy önértékelést a szervezet maga végzi el. Az önértékelő rendszerek a New Public Management (NPM) visszacsatolási körének nélkülözhetetlen elemét képezik. A külső értékelést elvégezheti maga a kormányzat, vagy annak megbízásából egy külső, erre szakosodott szervezet, vagy kutatóintézet. A nemzetközi szervezetek is rendszeresen végeznek értékeléseket és meta-értékeléseket. Például: A Világbank a közelmúltban dolgozta ki a költségvetési kiadások menedzselésének értékelési szabványait Az ajánlott meta-értékelés fő szempontjai: A költségvetés realitása: mennyiben reális a költségvetés Mennyire átfogó a költségvetés: lefedi-e az összes közpénz Mennyire képes időben felismerni és kezelni az összevont pénzügyi mutatókat befolyásoló kockázati tényezőket, Rendelkezésre állnak-a szükséges információk Ellenőrzés Számon-kérhetőség és transzparencia Az értékelés lehet e-ante, menetközbeni, vagy utólagos. Nyilvánvaló, hogy az értékelés mindhárom esetben más- és más jellegű adatokra támaszkodhat. A több éves programok, projektek esetén az e-ante értékelés a tervezés elengedhetetlen része, a menetközbeni értékelést nevezik monitoring -nak, az utólagos értékelés a megvalósulást veti össze a tervszámokkal. 5 Wollmann, H. (editor): Evaluation in Public-Sector Reform Concepts and Practice in International Perspective, 7 o.(northampton, UK, Edward Elgar Publishing, Inc, 2003) 19

KOPINT-DATORG Rt. Az értékelés követhet szigorú módszertani elveket, vagy példákon keresztül ajánlja a legjobb gyakorlatok (best-practice) átvételét. 1.4. Mérési szintek: makro- és mikroszintű mérés Minthogy a közszektor erősen hierarchikus módon működik, fontos különbséget tenni a mérés szintjei között. A következő 5 mérési szintet 6 különböztethetjük meg: Politikaalkotási rendszerek Államigazgatási rendszerek Szervezetek Munkafolyamatok Résztvevő emberek Példák: központi kormányzat, helyi önkormányzatok, egészségügyi rendszer, oktatási rendszer Példák: költségvetés készítés, humánpolitika, közbeszerzés, kormányzati ellenőrzés, gazdaságpolitikai tervezés Példák: munkaügyi központ, közkórház, Pénzügyminisztérium szervezete, adóhivatal Példák: jóléti kiadások kifizetése, engedélyezési eljárások, katasztrófa-elhárítási feladatok ellátása Példák: vezetők, ellenőrök, végrehajtók Makroszintnek tekintjük a politikaalkotás és az államigazgatási rendszerek szintjét, mikroszintnek a szervezetek, intézmények, a munkafolyamatok (szaktevékenységek) és az egyes közalkalmazottak szintjét. (Az egyes közalkalmazottak szintjén való teljesítménymérésről szól az OECD közelmúltban megjelent Performance-related Pay Policies for Government Employees című tanulmánya, amelyet a 2. mellékletben foglaltunk össze.) A megkülönböztetés nagyjából analógia a piacgazdaságban használt fogalmaknak. A piacgazdaságtan főáramlatai mikrogazdaságtanon olyan paradigmák együttesét értik, amelyek központjában gazdasági alanyok jól definiálható magatartásának vizsgálata áll. A makrogazdaságtan - ezzel szemben a hasonló magatartással jellemezhető alanyok együttes magatartásának az eredőjét, azok következményeit tekinti vizsgálata tárgyának, kölcsönhatásban más alanyok együttesével. A piacgazdaságban a mikro- és a makroszint többnyire jól elkülöníthető. A közszektorban közel sem ilyen éles a határvonal. A hagyományos közigazgatási modell szerint az sem biztos, hogy egyáltalán létezik mikroszint a közszektorban. Az új közmenedzsment irányzat hozza felszínre ezeket a mikroszinten gyakorolt magatartásokat. 6 Osborne, D.- Plastrik, P: Banishong Bureaucracy The Five Strategies for Reinventing Government,. 50. o. (Reading, Mass., USA, Addison-Wesley Publishing, Inc, 1997) 20