KOPINT-Datorg Rt. Államigazgatási-kormányzati modul: Szolgáltató állam, e-közigazgatás kutatása Virtuális-tér Figyelő Rendszer Információs Társadalom Monitoring tanulmányok, No. 11 Készült a Miniszterelnöki Hivatal Informatikai Kormánybiztossága megrendelésére 2001. november
A VTR Monitoring kutatást a TÁRKI Rt., a NetSurvey Kft., a Kopint-Datorg Rt. és az Ipargazdasági Kutató és Tanácsadó Kft. közös konzorciuma végzi a Miniszterelnöki Hivatal Informatikai Kormánybiztossága megrendelésére. A jelen tanulmányt a Kopint- Datorg Rt. Piackutató Főosztálya készítette. A kutatás szakmai vezetőji a KOPINT-Datorg Rt részéről: Nagyné Vajdai Teréz, Bogóné Jehoda Rozália Kopint-Datorg Rt. www.kopdat.hu 1081 Budapest, Csokonai u. 3. Tel: 303-9580; Fax: 303-9561
2 Tartalomjegyzék VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ... 4 BEVEZETŐ... 9 1. AZ E-KORMÁNYZÁSRA VALÓ FELKÉSZÜLTSÉG A MINISZTÉRIUMOKNÁL... 15 1.1. A MINTÁRÓL...16 1.2. ESZKÖZELLÁTOTTSÁG...16 1.3.TÁVMUNKÁT ELŐSEGÍTŐ IKT- ESZKÖZÖK...16 1.4. A MINISZTÉRIUMOK ÁLTAL NYÚJTOTT SZOLGÁLTATÁSOK ELEKTRONIZÁLHATÓSÁGA...17 1.5. INTERNETES HONLAPOK...18 1.6. BELSŐ HÁLÓ, INTRANET...18 1.7. E-MAIL HASZNÁLAT...19 1.8. KÜLSŐ KOMMUNIKÁCIÓ...19 1.8.1. Kommunikáció más hazai kormányzati szervekkel... 20 1.8.2. Kommunikáció saját alárendelt szerveikkel... 20 1.8.3. Kommunikáció a lakossággal... 20 1.8.4. Kommunikáció az üzleti szférával... 21 1.9. KOMMUNIKÁCIÓ AZ EU SZERVEIVEL...22 1.10. KOMMUNIKÁCIÓ MÁS KÜLFÖLDI INTÉZMÉNYEKKEL...22 1.11. ELEKTRONIKUS ALÁÍRÁS...22 1.12. ADATBANKOK, ADATVAGYON, NYILVÁNTARTÁSOK...22 1.13. AZ ADATBÁZISOK ELEKTRONIKUS ELÉRHETŐSÉGE...23 1.14. ELEKTRONIKUS KÖZBESZERZÉS...23 1.15. IKTATÓ/ÜGYKEZELŐ/ÜGYVITELI RENDSZEREK...23 1.16. ELŐTERJESZTÉSEK KÉSZÍTÉSE...24 1.17. SAJTÓFIGYELÉS...24 1.18. ELEKTRONIKUS BEJELENTKEZÉS, IDŐPONTKÉRÉS...24 1.19. VEZETŐI INFORMÁCIÓS RENDSZEREK...24 1.20. ELEKTRONIKUS ÉRTEKEZLET...25 1.21. OKMÁNYIRODÁK...25 1.22. SOROZÁSI ADATOK MÓDOSÍTÁSA...25 1.23. VÉSZHELYZETI INFORMATIKAI KÖZPONT...25 1.24. TETRA-RENDSZER...25 1.25. CÉGNYILVÁNTARTÁS, CÉGINFORMÁCIÓS SZOLGÁLTATÁS...26 1.26. EGYABLAKOS CÉGALAPÍTÁS...26 1.27. INFORMATIKAI KÉPZETTSÉGI ELŐÍRÁSOK...26 1.28. KÉPZÉS...26 1.29. SUPPORT...27 1.31. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS...28 2. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERÉNEK FELKÉSZÜLTSÉGE AZ E- KÖZIGAZGATÁSRA... 29 2.1. A MINTA...29 2.2. E-KORMÁNYZÁS...31 2.2.1. A közszolgáltatások elérhetősége... 31 2.2.2. Az elérhetőség mélysége... 33 2.2.3. E-kormányzati eszközök használata az államapparátuson belül... 35 2.2.4. Az üzleti szférának és a társadalmi szervezeteknek nyújtott szolgáltatások elektronizáltsága... 36 2.2.5. Az e-kormányzati elemek súlya a teljes ügyfélforgalomban... 37 2.2.6. Elektronikus közbeszerzés... 39 2. 3. INFORMÁCIÓTECHNOLÓGIAI ESZKÖZELLÁTOTTSÁG...41 2.3.1. A számítógépek állománya... 41
3 2.3.2. Egyes hardver és szoftver elemek állománya... 47 2.4. HUMÁN ERŐFORRÁSOK INFORMATIKAI ISMERETEK...53 2.4.1. A munkatársakkal szemben támasztott e-követelmények... 53 2.4.2. Informatikai oktatás... 55 2.5. ALKALMAZÁS...56 2.6. KOMMUNIKÁCIÓ...57 2.6.1. Belső kommunikáció... 58 2.6.2. Külső kommunikáció... 59 2.7. AZ INTERNETTEL KAPCSOLATOS FONTOSABB FELMÉRÉSI ADATOK...60 MELLÉKLETEK... 64
4 Vezetői összefoglaló 1. A kormányzati szektor infokommunikációs érettségének monitorozása, az eredmények publikálása az Európai Unió által 2002-től már a tagjelöltek számára is előírt kötelezettség. 2. A kormányzatiszektor-monitorozás módszertana az EU által megkövetelt struktúrát veszi figyelembe, és szervesen illeszkedik a Központi Statisztikai Hivatalban folyó adatgyűjtő és elemző munkához. 3. Az Európai Tanács 2000. decemberi ülésén 23 indikátorcsoportból álló csomagot fogadott el. Minden tagállam köteles ezeket az indikátorokat megfigyelni. 4. A kormányzatra értelmezhető indikátorok: az alapvető közszolgáltatások on-line elérhetősége az on-line elérhető közszolgáltatások lakossági és vállalati igénybevétele A tagjelölt országok számára még egy pótlólagos indikátor is előírt: az elektronikus közbeszerzési eljárások aránya. 5. Az e-kormányzatot úgy lehet kvantitatíve értékelni, ha a felhasználói oldalt vizsgáljuk mit nyújt az elektronikus kormányzás az állampolgárok, valamint az üzleti szféra számára. 6. Az egyes szolgáltatások elektronizálásának négy fokozatát különböztetik meg 1. fokozat: Információ 2. fokozat: Interakció; 3. fokozat: Kétoldalú interakció; 4. fokozat: Tranzakció. 7. Az államigazgatási/kormányzati szervek technikai és személyi felkészültségét is megfigyelésünk tárgyává tettük. milyen a számítástechnikai műveltség a távmunkavégzés feltételei; számítógép ellátottság, Internet-hozzáférés; gépparkok korszerűsége; belső és külső kommunikáció. 8. A jelenlegi kutatás célja az induló állapot felmérése. 9. A minisztériumi megkérdezések fő célkitűzése konkrét, kvalitatív információk szerzése.
5 az IKT eszközök felhasználásáról az elektronikus kormányzás fejlettségi szintjéről és a minisztériumok elektronikus kommunikációs gyakorlatáról. 10. Elektronikus kormányzati eljárásokat még csak részlegesen alkalmaznak a minisztériumok. Nincs olyan minisztérium, amely célul tűzné a papír nélküli irodát. 11. Az elektronikus kormányzás valamennyi minisztériumban jelen van. 12. Azokat a kormányzati aktusokat is dokumentálják írásban, amelyek on-line valósultak meg. 13. Az elektronikus formátumú üzenetek, dokumentumok érkeztetésére, iktatására, aláírására, hitelesítésére nem megoldott. 14. A papíralapú és az elektronikus ügyintézés még sokáig egymás mellett, párhuzamosan fog működni. 15. A minisztériumok jól ellátottak személyi számítógépekkel és programokkal 16. A minisztériumi alapfeladatok a válaszadók egy része szerint alkalmatlan terepet jelentenek az elektronikus kormányzás bevezetése számára. 17. Általában 1% körüli arányt jelöltek meg az elektronikus kormányzás jelenlegi alkalmazási szintjére, de van olyan minisztérium, amely 60%-ot jelölt. 18. Valamennyi minisztériumnak van az Interneten honlapja. 19. A minisztériumok nagyobbik fele csak a Miniszterelnöki Hivatal honlapjáról érhető el egyetlen mozdulattal. 20. A Belügyminisztérium honlapján kérdezni is lehet, a válasz elektronikus úton érkezik. 21. A minisztériumok szinte kivétel nélkül működtetnek belső hálót, illetve Intranetet, ez a minisztériumi belső kommunikáció fontosabb eszközévé vált. 22. A nehézkesebb hivatali utak mellet gyakran az elektronikus kommunikáció biztosítja, hogy tartani tudják a különböző feladatokra megszabott határidőket. 23. A külső kommunikáció során alkalmazott elektronikus csatornák és eszközök igénybevétele általában nem kötelező, spontán, és mintegy 80%-ban párhuzamos, illetve átfedő a papíralapú kommunikációval. 24. Egyes minisztériumok, a kormányzati kommunikációban a kormányzati levelezési rendszert használják. Mások kizárólag papírformában kommunikálnak. 25. A lakosság tájékoztatásában a honlapok fontos szerepet játszhatnának, ha a lakosság fogadókészsége ennek nem szabna gátat. 26. A lakosság számára interaktivitást kevés helyen terveznek.
6 27. A minisztériumi honlapokról számos űrlap letölthető, de ezek általában nem adhatók be elektronikusan. Ezt az elektronikus aláírás hiánya is indokolja. 28. Az ügyfelek nem tudnak elektronikusan bejelentkezni, illetve regisztráltatni magukat. 29. A minisztériumok a lakosságot érintő egyedi döntéseket, határozatokat minden esetben írásos formában közlik. 30. Az informális kommunikáció az EU-val kizárólag elektronikus, a hivatalos, formális egyes minisztériumok esetében minden esetben papíralapú, mások kiépítettek elektronikus kommunikációt. 31. Az államigazgatás számára az elektronikus aláírás küszöbön álló bevezetésének jelentősége aligha becsülhető túl. 32. Az államigazgatás adatbankjai, nyilvántartásai magától értetődően elektronikus formájúak. Ezek a nyilvántartások tartalmazzák a nemzeti adatvagyon jelentős részét. 33. Az elektronikus közbeszerzés szabályozási, eszköz- és tudásoldali feltételei minden minisztériumban rendelkezésre állnak, illetve megteremthetők. 34. Az irodai munka elektronizáltsága száz százalék. 35. A kifejezetten informatikusi állásokon kívül csak a titkársági beosztásokban feltétel a számítástechnikai tudás. 36. A minisztériumok egy részében az érdemi munkatársak jelentős része (20-30%-a) rendelkezik ECDL-vizsgával, összefüggésben a köztisztviselői képzési és vizsgakövetelményekkel. 37. Valamennyi minisztériumban folyamatosan az informatikai képzések, elsősorban ECDLtanfolyamok. 38. A köztisztviselők számára az Informatikai Kormánybiztosság által kiírt számítástechnikai pályázat rendkívüli mértékben felkeltette az érdeklődést az ECDL-tanfolyamok iránt. 39. Az interjúalanyok saját minisztériumuknak az alábbi osztályzatokat adták Információs szolgáltatások elektronizáltsága: 4 Interakció: 2 Tranzakciós, ügyintézési lehetőségek: 1 Információtechnológiai eszközellátottság: 4 Informatikai írástudás: 3 Infokommunikációs eszközök használata a kommunikációban: 3 40. A minisztériumokéhoz hasonló kép bontakozott ki a minisztériumoknak alárendelt kormányzati szerveknél.
7 41. Az e szervek biztosította közszolgáltatásoknak csupán elenyésző hányada érhető el elektronikus úton. 42. A lehetőségek mértékével és a szóba jövő elektronikus kormányzati eljárások választékával alig vannak tisztában a hazai intézmények. 43. A közszolgáltatások elektronikus elérhetőségét, intézményük elektronizálásának lehetőségét eltérően ítélik meg az egyes minisztériumok alá tartozó szervek. 44. Alacsony a nyújtott szolgáltatások elektronizáltsági szintje az egészségügyhöz és az agráriumhoz tartozó szervezeteknél. 45. Szolgáltatásaik elektronizálásra való alkalmasságát is igen nagy szórással ítélik meg a különféle tárcákhoz tartozó intézmények. 46. A magyarországi e-kormányzásra, az EU által felállított kritériumrendszer legalacsonyabb fokozatának túlsúlya a jellemző. 47. Azok a szervezetek, amelyek egyáltalán nyújtanak elektronikus úton közszolgáltatásokat, ezt ma még főleg az információszolgáltatás szintjén teszik. 48. Az elektronikus közszolgáltatások nyújtása terén aktívabbak a fővárosi intézmények. 49. Interjúalanyaink 5%-a számára az e-kormányzás eszköztárába sorolható infokommunikációs eljárások túlnyomóak államapparátuson belüli kapcsolataikban. 50. A központi igazgatás szerveinek mindössze 22%-a nyilatkozott úgy, a hagyományos eszközök mellett kihasználja a korszerű infokommunikáció lehetőségeit. 51. A megkérdezettek vállalatokkal és más intézményekkel való kapcsolataira egyelőre igen csekély mértékben jellemző az elektronizáció. 52. A válaszadók becslése szerint átlagosan ügyfélforgalmuk 12,17%-át teszik ki az on-line is elérhető szolgáltatások. 53. Az elektronikus közbeszerzésre való felkészültségben legjobb a helyzet az eszközellátottság terén, hiányos a szervezetek belső szabályozása. 54. Az államigazgatási intézményekben átlagosan 1,56 főre jut egy személyi számítógép. 55. A közepes teljesítményű PC-k a legelterjedtebbek. 56. Az államigazgatásban használt PC-k 8%-a hordozható. 57. Egy államigazgatási szervnél átlagosan 3,5 munkaállomást és kereken 1 nagygépet használnak. 58. Egy államigazgatási intézményben átlagosan 2,2 a saját üzemelésű számítógépes hálózatok száma (beleértve a lokális hálózatokat is). Átlagosan három alkalmazottra két hálózati munkahely jut.
8 59. Az intézmények húsz százalékánál fontos kritérium az informatikai ismeretek megléte. 60. Az összlétszám 9,1%-a részesül pillanatnyilag valamilyen számítástechnikai képzésben. A legnépszerűbb oktatási forma a belső oktatás. 61. A válaszadók intézményinél leginkább irodai munkavégzésre és adatfeldolgozásra használják az infokommunikációs technológiát. 62. Az intézmények belső kommunikációjára még mindig a hagyományos formák túlsúlya jellemző. 63. Az intézmények közel 90%-ában használnak Intranetet, s ez az arány csupán a közintézetek esetében alacsonyabb valamivel. 64. Az e-mail belső kommunikációra való használata jóval alatta marad az Intranetének; az intézmények kevesebb, mint kétharmada él csak ezzel. 65. Az elektronikus kommunikáció a más kormányzati szervekkel, valamint az alá- és fölérendelt szervezetekkel való kapcsolattartásban ma már hasonló jelentőséggel bír, mint a hagyományos kommunikációs formák. A vállalatokkal, és különösen a lakossággal való kommunikációban ez még nem jellemző.
9 Bevezető Az ország és ezen belül a kormányzati szektor infokommunikációs érettségének feltérképezése, folyamatos monitorozása, az eredmények publikálása elengedhetetlen feltétele Magyarország reális nemzetközi megítélésének. Ezen túlmenően, hamarosan eleget kell tennünk az Európai Unió által eddig csak a tagállamok, de 2002-től már a tagjelöltek számára is - előírt adatszolgáltatási kötelezettségnek, mely szerint primer forrásokra támaszkodó, saját gyűjtésű információk révén kell bemutatni az információs társadalom fejlettségét. A különféle nemzetközi összehasonlításokban e primer forrásokból származtatott statisztikai becslések alapján sorolják be Magyarországot, e besorolásokat tehát közvetlenül befolyásolja, hogy milyen információforrásból, milyen módszertani alapokon készülnek a becslések és előrejelzések. Ezért a kormányzati szektor monitorozása módszertanának kidolgozása során arra törekedtünk, hogy a vizsgálatunk eredményeként összegyűlő információk, amennyire csak lehetséges, az EU által megkövetelt struktúrában álljanak rendelkezésre. Ugyancsak fontos célunk volt, hogy az általunk megfigyelendő területek szervesen illeszkedjenek a magyarországi infokommunikációval összefüggő, a Központi Statisztikai Hivatalban folyó adatgyűjtő és elemző munkához. 1 Az Európai Unió állam és kormányfőinek 2000. márciusi lisszaboni csúcstalálkozóján elfogadott eeurope Akcióterv kimondja, hogy kvalitatív és kvantitatív mutatók segítségével rendszeresen követni, ellenőrizni, mérni kell az egyes tagállamokban az információs társadalom fejlődését. Az Európai Tanács 2000. decemberi ülésén egy 23 indikátorcsoportból álló csomagot fogadott el. Ezentúl minden tagállam ezen indikátorok alapján köteles információt szolgáltatni az Európai Bizottság Információs Társadalom Igazgatósága felé. (Az EU által monitorozandóként előírt indikátorok ismertetését lásd az 1. Mellékletben.) 1 Ezúton is szeretnénk köszönetet mondani Dr. Győrfi Mihálynak, a KSH osztályvezetőjének, akinek a témavázlatunkhoz fűzött értékes megjegyzései nagyban hozzájárultak ahhoz, hogy a KSH és a Kopint-Datorg Rt. vizsgálati módszerei között ne legyenek diszkrepanciák.
10 Az Európai Unió direktíváinak szellemében a kormányzat e-gazdasági érettségét két szempontból kell vizsgálni. Egyrészt folyamatosan figyelni kell, mennyiben felel meg a tagállamok kormányzata az információs társadalom egyik igen fontos elvárásának, az e- kormányzás megvalósításának, másrészt pedig figyelemmel kell kísérni azt is, hogy az egyes tárcák irányítása alá tartozó területeken hogyan halad előre az információs társadalom fejlődéséhez szükséges feltételrendszer kiépítése, illetve gyakorlati alkalmazása. Az EU-tagállamok számára folyamatosan monitorozandó mutatók közül 2 indikátorcsoport vonatkozik az e-kormányzásra. Ezek a következők: az alapvető közszolgáltatások on-line elérhetősége fejlődésének figyelemmel kísérése, és annak regisztrálása, hogyan változik az on-line elérhető közszolgáltatások lakossági és vállalati igénybevételének aránya. 2 A tagjelölt országok infokommunikációs fejlődését elősegítő, 2001. júniusában elfogadott eeurope+ Akcióterv is előírja az érintett országok számára e két terület figyelését és az Európai Bizottság számára rendszeres jelentéstételi köterlezettségét. Sőt, esetü(n)kben még egy indikátorral kiegészül az e-kormányzás monitorozása, ez pedig az elektronikus úton lefolytatható közbeszerzési eljárások arányának alakulása. Véleményünk szerint a magyar kormányzati szektor monitorozása során ezekre a kérdésekre nekünk is mindenképpen ki kellett térnünk. Az Európai Unió apparátusán belül működő egovernment Munkacsoport 2001. február 22-én hozta nyilvánosságra, milyen módszerekkel kell a tagállamok illetékes hatóságainak monitorozniuk az e-kormányzás előrehaladását. E módszer követése egyelőre még csak a tagállamok számára kötelező, de igen nagy a valószínűsége annak, hogy hamarosan ugyanezt várják majd el az eeurope+-hoz tartozó országoktól, köztük Magyarországtól is. Ezért 2 Az Eurobarometer legutóbbi számában közzétett erre vonatkozó grafikont lásd a 2. Mellékletben!
11 munkánk során arra törekedtünk, hogy az e-kormányzás monitorozásával kapcsolatos mutatóinkat ebben a szellemben készítsük el. Az EU egovernment Munkacsoportja által kidolgozott módszer lényege röviden összefoglalva a következő: Az e-kormányzat eredményességét csak úgy lehet kvantitatív módszerekkel vizsgálni, ha a keresleti, más szóval felhasználói oldalt vesszük górcső alá. Vagyis azt kell feltérképezni, mit nyújt az elektronikus kormányzás az állampolgárok, valamint az üzleti szféra számára. Köztudomású, hogy egyes alapvető szolgáltatások az infokommunikáció fejlődése folytán lényeges átalakuláson mennek át. Az EU szakértői 2001. február 12-i ülésükön 20 szolgáltatást jelöltek meg, amelyek segítségével objektíven mérhető, hol tart az egyes országokban az elektronikus kormányzás fejlődésének folyamata. (Az állampolgároknak nyújtott 12 és az üzleti szférával kapcsolatos 8 szolgáltatás ismertetését lásd a 3. Mellékletben!) A méréshez és a nemzetközi összehasonlításhoz a dán kormány szakértői által kidolgozott egészen egyszerű algoritmus használata mellett döntött a grémium. Ennek lényege, hogy az egyes szolgáltatások elektronizálásának négy fokozatát különböztetik meg; minél több szolgáltatás található minél magasabb fokozatban, annál fejlettebbnek minősül az adott ország e-kormányzata. A fokozatok a következők: 1. fokozat: Információ az adott szolgáltatásról a lakosság és/vagy az üzleti szféra teljes körű információt szerezhet be az Internet segítségével; 2. fokozat: Interakció a szükséges formanyomtatványok letölthetők az Internetről; 3. fokozat: Kétoldalú interakció a nyomtatványok nemcsak letölthetők, hanem kitölthetők és hitelesíthetők is elektronikus úton; 4. fokozat: Tranzakció teljes körű on-line ügyintézés valósítható meg, beleértve a határozathozatalt és a pénzmozgásokat is. A tagállamok erre kijelölt hatósága évente kétszer köteles kitölteni és az Európai Bizottság Eurobarometer c. kiadványát összeállító részlegéhez eljuttatni a 3. Mellékletben található űrlapot. Az e-kormányzás fejlettségi állapotának meghatározása roppant egyszerűen történik
12 majd. Minden egyes szolgáltatás esetében minden elért fokozat egy-egy pontot jelent. A pontok összegének a maximálisan elérhető 73 ponthoz 3 viszonyított aránya mutatja meg az adott ország e-kormányzásra való felkészültségének szintjét. A felkészültség mérésén túlmenően regisztrálni kell a lehetőségek igénybevételének mértékét, az új lehetőségeknek a hagyományos módszerekkel szembeni elterjedésének ütemét is. Az e-kormányzás fent említett monitorozásán túlmenően feladatunknak tekintettük az államigazgatás beleértve a minisztériumokat, az államigazgatási szerveket, a közintézeteket információstársadalom-érettségének vizsgálatát is. Vagyis az output oldal vizsgálatán túlmenően az input oldalt, tehát az államigazgatási/kormányzati szervek technikai és személyi felkészültségét is megfigyelésünk tárgyává tettük. Az egyes szakminisztériumok és szakhatóságok helyzetének feltérképezése során olyan információkat is begyűjtöttünk, amelyek az EU által monitorozandónak megjelölt 23 indikátorcsoport közül ugyan nem az e- kormányzásra vonatkoznak, de az államigazgatási/kormányzati szervek felkészültségének érzékeltetéséhez igencsak fontosak. Így megnéztük, hogy az államigazgatási/kormányzati szektorban milyen az alkalmazottak számítástechnikai műveltsége; hol tart a távmunkavégzés feltételrendszerének kialakítása; milyen az alkalmazottak számítógép ellátottsága, Internet-hozzáférési lehetősége; az ellátandó feladatok függvényében mennyire korszerű az egyes intézmények gépparkja; mennyire fejlettek a belső és külső kommunikációjukat biztosító hálózatok. Az intézmények hardver- és szoftverellátottságának, az alkalmazottak számítástechnikai írástudásának feltérképezése mellett kiemelt jelentőséget tulajdonítottunk az e-kormányzás legfontosabb platformjai, az egyes intézmények honlapjai vizsgálatának is. Megvizsgáltuk, hogy jelenleg mire használhatók az egyes kormányzati/államigazgatási intézmények honlapjai; 3 Azért nem 20x4=80, mert bizonyos szolgáltatások esetében, azok jellegéből adódóan,
13 a főbb felhasználói csoportok milyen mértékben veszik igénybe a rendelkezésükre álló lehetőségeket; milyen fejlesztéseket terveznek az intézmények; a honlapok milyen tájékoztatást nyújtanak a releváns EU-jogszabályokról, programokról és pályázati lehetőségekről; alkalmasak-e a honlapok a portál szerepkör betöltésére. A jelenlegi kutatás célja a folyamatos monitorozás beindításához szükséges induló állapot felmérése. Ezért a kormányzati/államigazgatási intézmények minél szélesebb körét igyekeztünk vizsgálatunkba bevonni. A minisztériumok esetében arra törekedtünk, hogy a vizsgálat teljes körű legyen, vagyis a hardver- és szoftver ellátottságra, az alkalmazottak számítástechnikai felkészültségére vonatkozó adatlapok kitöltésén túlmenően valamennyi minisztérium informatikai vezetőjével mélyinterjút szerettünk volna készíteni. Ez főleg az elfoglalt vezetőkkel való időegyeztetési problémák miatt - nem sikerült teljes mértékben. Mindazonáltal az elkészült tizenegy interjú alapján levonható következtetések, az eredmények és a problémák hasonló voltából fakadóan, jól reprezentálják a minisztériumi szféra helyzetét, felkészültségét és gondjait. Az államigazgatást jelentő intézményi kör (közel 900 intézmény) helyzetét és szolgáltatásait többszörösen rétegzett mintavétel segítségével 150 reprezentáns intézmény informatikai vezetőjével lefolytatandó face-to-face kérdőíves lekérdezéssel kívántuk felmérni. A minta kialakításakor a következő szempontokat tartottuk szem előtt: Az országos hatáskörű szervek minél nagyobb számban kerüljenek be a mintába; Minél szélesebb szakmai kör reprezentációját biztosítsuk; Az ország valamennyi régiójának intézményei képviselve legyenek; Lehetőség szerint valamennyi minisztérium dekoncentrált szervei képviselve legyenek. Azon országos hatáskörű szervek informatikai vezetőit, amelyek fogadókészséget mutattak, előzetes telefonbejelentkezés után keresték fel kérdezőbiztosaink. A területi dekoncentrált szervek kiválasztásához egy olyan szűrőkérdőívet használtunk, amely segítségével az azt legfeljebb 3 fokozat érhető el.
14 kitöltve visszaküldő intézmények eszközellátottságáról és felkészültségéről, szolgáltatásaik elektronizáltságáról alapinformációkhoz juthattunk, továbbá megtudtuk, hogy hajlandóak-e rendelkezésünkre állni egy face-to-face interjú erejéig. Mivel a visszaküldött szűrőkérdőívek alapján kiderült, hogy bizonyos ágazatok illetve régiók képviseleti aránya nem lesz megfelelő a mintánkban, boosterként az elektronikus lekérdezés eszközét is bevetettük. Végül is 145 kompletten kitöltött kérdőív alapján végezhettük el az elemzésünket. Fontosnak tartjuk megemlíteni azt a tényt, hogy sok potenciális interjúalanyunk azért hőkölt vissza, mert felesleges időpocsékolásnak tekintette azt a munkát, ami az eszközellátottságra, beruházásokra, a dolgozók számítástechnikai felkészültségére vonatkozó, az OSAP-lapokra erősen hasonlító, táblázataink kitöltésével járt volna, hiszen ezeket az adatokat rendszeresen közlik a KSH-val. Nehezen látták be, hogy a Statisztikai Törvény értelmében mi csak azután dolgozhatnánk a KSH-nak szolgáltatott adatokkal, ha azok felhasználásával már publikus kiadvány készült volna, s mivel a monitoring lényege a naprakészség (vagy legalábbis az arra irányuló törekvés), kénytelenek vagyunk mi is adatlapok kitöltésével zaklatni őket. A vezetői összefoglalót követően tanulmányunk első részében a minisztériumi mélyinterjúk tapasztalatainak összegzése, a másodikban az intézményeknél végzett kérdőíves lekérdezés elemzése található. A minisztériumokban lefolytatandó mélyinterjúk vázlata a 4. Mellékletben, a szűrőkérdőív, valamint az intézményeknél lekérdezendő kérdőív tervezete az 5. illetve a 6. Mellékletben található.
15 1. Az e-kormányzásra való felkészültség a minisztériumoknál A 2001. október-november hónap során elvégzett minisztériumi megkérdezések fő célkitűzése az volt, hogy az egyes minisztériumoktól konkrét, kvalitatív információkat szerezzünk az IKT eszközök felhasználásáról az elektronikus kormányzás fejlettségi szintjéről és a minisztériumok elektronikus kommunikációs gyakorlatáról. Elektronikus kormányzati eljárásokat az interjúk tanúsága szerint jelenleg még csak részlegesen, egyes részfunkciók megvalósítása érdekében alkalmaznak a minisztériumok. Nincs, és a belátható jövőben nem is lesz olyan minisztérium, amely megvalósítaná, vagy akár csak célul tűzné a papír nélküli iroda, ügyvitel, illetve kormányzat eszméjét. Ez nem is lenne reális célkitűzés. Az elektronikus kormányzás eszközei, módszerei és konkrét alkalmazásai azonban valamennyi minisztériumban jelen vannak, és használják is ezeket. Lényegében minden érdemi munkatársnak van számítógépe és a zömük azon is dolgozik. Igaz, e gépekhez magától értetődő módon nyomtatók is kapcsolódnak. Jellegzetes és széles körben jellemző gyakorlat, hogy egyidejűleg, esetenként időbeli késéssel azokat a kormányzati aktusokat is dokumentálják írásban, lepapírozzák, amelyek on-line valósultak meg. Ennek oka az, hogy az elektronikus üzenetek, információk objektíve sem teljes mértékben egyenértékűek a papíralapú dokumentumokkal, okmányokkal. Ennek elsőrendű oka az elektronikus formátumú üzenetek, dokumentumok érkeztetésére, iktatására, aláírására, hitelesítésére szolgáló eszközrendszer törvényi hátterének illetve végrehajtása intézményrendszerének hiánya. Nagyon fontos lenne az elektronikus formájú okmányok utólagos megváltoztathatatlanságának biztosítása is, hogy megszűnjön a papíralapú párhuzamos dokumentáció indokoltsága. A megkérdezett szakemberek egybecsengő véleménye szerint a minisztériumokon belül az ügyviteli munka teljes mértékben elektronizálható, az eljárások részlegesen, ezeknél az
16 ésszerűség dönti majd el, áttevődik-e elektronikus adathordozóra az eljárások dokumentációja, iratanyaga. Mindenesetre a papír még sokáig a legfontosabb adathordozó lesz a minisztériumokban, a papíralapú és az elektronikus ügyintézés még sokáig egymás mellett, részben párhuzamosan fog működni. Fontos tehát, hogy a két szféra között legyen ésszerű átjárhatóság. 1.1. A mintáról A kormányzati szektor infokommunikációs gyakorlatának monitorizálásához a minisztériumok körében teljeskörű mélyinterjú-sorozatot terveztünk. Bár a minisztériumoknál, csekély számú kivétellel a fogadókészség megvolt, néhány estben munkacsúcsra, illetve egyéb specifikus okokra hivatkozva nem sikerült időpontot egyeztetni. Végülis 11 minisztériumi interjú készült, 2 minisztériumnál pedig sikerült kitölteni-kitöltetni az intézményi kérdőívet. 1.2. Eszközellátottság A minisztériumok, saját véleményük szerint, jól ellátottak személyi számítógépekkel, programokkal és tartozékokkal, természetesen a modernizálás folyamatos feladat. Több felkeresett minisztérium, különböző okokból nem tudta az eszközellátottságra vonatkozó részletes táblázatokat kitölteni. A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium arra hivatkozva nem töltötte ki a táblázatokat, hogy az adatokat már megadta a Központi Statisztikai Hivatalnak. 1.3.Távmunkát elősegítő IKT- eszközök Bár minden minisztériumban vannak laptopok, kisebb számban egyéb, távmunkát elősegítő IKT eszközök, ezek általában nem jelentenek érdemi arányt az eszközállományon belül. A közigazgatási államtitkári értekezleteken van komoly funkciójuk, illetve a Belügyminisztériumban, amely 180 laptopot üzemeltet. A Honvédelmi Minisztériumnál a külföldi továbbképzésen résztvevő munkatársak kapnak laptopot, amelyet kiküldetésük lejárta után is megtarthatnak.
17 1.4. A minisztériumok által nyújtott szolgáltatások elektronizálhatósága Az interjúkészítési céllal felkeresett minisztériumokban szinte kivétel nélkül úgy ítélik meg, hogy az adott intézmény viszonylag kevés szolgáltatást nyújt széles ügyfélkörnek lakosságnak, szakmai csoportoknak, vállalkozásoknak, társadalmi szervezeteknek. Jelentős létszámú ügyfélkör híján viszont nincs sem kényszer, sem igazi lehetőség arra, hogy a külső kapcsolatokat digitalizálják. A minisztériumi alapfeladatok zöme a válaszadók véleménye szerint eleve alkalmatlan terep az elektronikus kormányzás bevezetése számára. Kivételként kell megemlíteni az Oktatási Minisztériumot, amelynél teljes mértékben bevezethetőnek tekintik az elektronikus kormányzási módszereket. A Gazdasági Minisztériumnál úgy ítélik meg, hogy számos területen az elektronikus kormányzás bevezetésének legfőbb akadályát egyik kiemelt célcsoportjuk, a kis- és közepes vállalkozások meglehetősen csekély szintű informatikai írástudása jelenti. Van azonban olyan minisztérium is (ilyen például az Egészségügyi Minisztérium), amely részben outsourcinggal szinte keresi azokat kiegészítő, esetenként széles ügyfélkört involváló feladatokat, szolgáltatásokat, amelyek a minisztérium érdemi alapfeladatának (adott esetben a betegellátás, illetve utógondozás) teljesebb, jobb megvalósítását elősegítik. Az Egészségügyi Minisztérium érvényes miniszteri programjának negyedik pontja az informatikára vonatkozik. Egységes ágazati információs rendszert kívánnak létrehozni, ezen kívül egy olyan kommunikációs rendszert, amely kiterjed az egészségügy területén működő kormányzati és önkormányzati szervekre. De hasonló feladatvállalásról más minisztériumok (pl. a turizmushoz kapcsolódóan a Gazdasági Minisztérium valamint az Oktatási Minisztérium) is beszámoltak. E többletfeladatok egy részének anyagi forrása az Informatikai Kormánybiztosság pályázataiból származik. Ezzel kapcsolatban az Oktatási Minisztériumban felvetették, milyen súlyos problémát okoz, ha a megpályázottnál kisebb összeget nyer egy-egy intézmény az IKB pályázatán, és abból kell/kellene finanszíroznia a teljes projekteket. Általában 1% körüli arányt jelöltek meg az elektronikus kormányzás jelenlegi alkalmazási szintjére, de van olyan minisztérium, amely 60%-ot jelölt meg (Belügyminisztérium). Papíralapú és elektronikus ügyvitel még itt is párhuzamosan létezik. Ez azt jelenti, hogy az
18 elektronikus információt szinte minden esetben kinyomtatják, és az adott ügy okmányszerűen, papíron (is) dokumentáltatik. A Honvédelmi Minisztérium havi munkaterve viszont csak elektronikusan készül, és csak digitálisan terjesztik. Ennek célja, pilot projekt jelleggel az, hogy valamennyi munkatársat mintegy rávegyenek számítógépe és a belső háló használatára. (Így nem fordulhat elő olyan eset, amelyről egy másik minisztériumban számoltak be, nevezetesen: ott van egy olyan alkalmazott, aki az elmúlt másfél évben nem nyitotta ki számítógépét.) 1.5. Internetes honlapok Valamennyi minisztériumnak van az Interneten honlapja. Ezek 1996-1998 között jöttek létre. A honlap tartalma, arculata általában szabályozott, de a kötelező tartalmi minimum előírása ritka. A frissítés minden minisztériumnál folyamatos, a naponkénti gyakoriságtól a hetikéthetiig terjed. Általában 15-20 kormányzati linket tartalmaznak a minisztériumi honlapok, és mintegy feleennyi, az EU-ra, illetve más nemzetközi szervezetre utaló csatlakozást. A minisztériumok nagyobbik fele csak a Miniszterelnöki Hivatal honlapjáról érhető el egyetlen mozdulattal, más minisztériumok több helyről is (pl. a jelentősebb hazai hírportálokról). A Széchenyi Tervhez kapcsolódó pályázatok miatt a Gazdasági Minisztérium minden vállalkozás-, regionális illetve turisztikai fejlesztéssel foglalkozó honlapról elérhető. A Belügyminisztérium Web-lapján (www.bm.hu) keresztül nemcsak informálódni, de kérdezni is lehet, a választ 1-2 napon belül, elektronikus úton kapja meg a kérdező. Chatfórumot is üzemeltetnek. Törekvésük, hogy a Web-lap ne csak a minisztérium önmagáról alkotott hivatalos véleményét tükrözze, ezért minden további nélkül rögzítik és minden látogató számára olvashatóvá teszik még az igen kritikus, esetenként a vezetőket, minisztert személyében bíráló, minősítő hozzászólásokat is. Ezek száma a chat-vonal beindítása után egyébként gyorsan és minimálisra csökkent. A Honvédelmi Minisztérium honlapján (www.honvedelem.hu) megindították az elektronikus toborzást. 1.6. Belső háló, Intranet A minisztériumok szinte kivétel nélkül működtetnek belső hálót, illetve Intranetet. A saját
19 Intranet, illetve belső háló a minisztériumi belső kommunikáció legfontosabb eszközévé vált, természetesen az élőszó és a telefon mellett. A fő funkció a belső levelezés és a belső tájékoztatás. A rendszerek adatátviteli sebesség szempontjából általában vegyes kiépítettségűek; a minisztériumok épületei (a házak ) között általában 2 megabit/sec, a házakon belül jelenleg tipikusan 10 megabit/sec az adatátviteli sebesség. A fejlesztés jelenleg is folyamatos, jövőre a házakon belül általában elérik a 100 megabites szintet. A cél általában a gigabites sebesség elérése. Van olyan alkalmazásra is példa, amely a megnyitott leveleket automatikusan okmányolja, vagyis nincs szükség arra, hogy a leveleket iktatáshoz kinyomtassák. Egyes minisztériumok sajátos, a belső hálón elérhető belső honlapot is üzemeltetnek, ez sokat segít a frissen belépők számára az informális tájékozódásban, pl. tartalmazza a házon belüli pletykák (egy részét) is. 1.7. E-mail használat A minisztériumokban a belső háló kiépítése ellenére a belső kommunikációban továbbra is sűrűn használnak e-mail-t. Ennek oka részben a megszokás, részben a csatolt file-ok lehetősége. A külső kommunikációban is gyakori az e-mail használat. A bürokratikus ügyintézés hierarchizáltsága és lassúsága mellett igen gyakran az e-mail testesíti meg a gyorsaságot és a prakticizmust; a nehézkesebb hivatali utak mellet gyakran az elektronikus kommunikáció biztosítja, hogy tartani tudják a különböző feladatokra megszabott határidőket. 1.8. Külső kommunikáció A külső kommunikáció során alkalmazott elektronikus csatornákra és eszközökre az jellemző, hogy ezek igénybevétele általában nem kötelező, spontán, és mintegy 80%-ban párhuzamos, illetve átfedő a papíralapú kommunikációval. A jellemző az, hogy a papír, a kinyomtatott szöveg az elsődleges ( könnyebb olvasni, lapozni"), az elektronikus változatot azért kérik, mert az viszont könnyedén szerkeszthető. E téren a közeljövőben nagy valószínűséggel változások várhatók, a külső kommunikációban érzékelhetően nőni fog az elektronikus