A PARANCSNOKKÉPZÉS TUDOMÁNYOS, SZAKMAI MEGALAPOZÁSA ÉS KÖVETÉSE összefoglaló tanulmány a kutatásról Szerző: Dr. Dsupin Ottó kutatásvezető A tanulmány az alábbi résztanulmányok felhasználásával készült: 1) Dr. Horváth József: A parancsnoki vezetési stílust alkalmazó vezetők speciális kompetenciái. A parancsnoklás lélektani összefüggései. A parancsnoki habitus fejlesztésének pedagógiai lehetőségei. Javaslatok a felkészítési programok változtatására. 2) Dr. Kónya József: Külföldi vezetési modellek adaptálása 3) Dr. Berei Róbert: A fegyveres szervek parancsnokainak jogállása, jogköreik szabályozása, módosítási javaslatok 4) Somogyvári Mihály: A parancsnokképzés tudományos, szakmai megalapozása és követése, résztanulmány a büntetés-végrehajtási szervezet helyzetéről 5) Nagy Rudolf: Résztanulmány a hivatásos katasztrófavédelmi szerveknél folytatott parancsnoki felkészítés és képzés elméleti és gyakorlati hátteréről 6) Dr. Bánhalmi Zsolt: Az iskolarendszerű képzésből kikerülő parancsnoki-vezetői beosztást betöltők beválás és alkalmazhatóság vizsgálata, tevékenységük gyakorlati tapasztalatai a Rendőrségen. Javaslatok a parancsnoki kompetenciák és habitus fejlesztésére. A résztanulmányok szerzői a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény törvényben szabályozott valamennyi szellemi alkotáshoz kapcsolódó jogaikat időbeni és területi korlátozástól mentesen a Megbízóra átruházták, akinek képviseletében a kutatásvezető jár el. *** 1. A HATALOM GYAKORLÁSÁNAK NÉHÁNY ELMÉLETI KÉRDÉSE 1.1. Az autoritás kérdése A parancsnoki szerepek és kompetenciák, illetve a parancsnoklás vizsgálatánál lényeges tisztázni annak egy fontos összetevőjét a katonai autoritás fogalmát. Az autoritás a társadalomtudományok egyik központi fogalmi eleme, így értelmezésének széles szakirodalmi bázisa van. A téma szempontjából azonban némi önkényességgel fogalmi lehatárolással vagyunk kénytelenek élni. Ferencz Enikő megfogalmazásával élve: az autoritás esetében [...] elkülönítjük a de jure, azaz jog szerinti hatalmat és a de facto autoritást, amelyet magyarra általában a tekintély szóval fordítunk. (Ferencz 2007) A katonai szakirodalom a 1
katonai autoritás két forrását különbözteti meg, mely lényegi elemeit tekintve, analóg a fogalom eredeti, jogi és társadalomtudományi értelmezésével. Eszerint megkülönböztethetünk hivatali autoritást, amit a szervezet a maga jogi eszközeivel ruház rá a vezetőre, illetve a személyes kvalitásból fakadó autoritást. A hivatali autoritás és azzal járó jogosítványokat maga a pozíció képes biztosítani, míg tekintélyt csak szakmai tudással, vagy személyiségből fakadóan lehet kiérdemelni. Dirk Walther Oetting, Motivation und Gefechtswert: vom Verhalten des Soldaten im Kriege (Oetting 1988) című munkájában kifejti, hogy a fegyveres szervek egyik sajátossága, hogy az alakulatok működőképessége és harcértéke függ attól, hogy a közvetlen vezető de facto autoritása mennyire legitim. Ahogy azt a későbbiekben igyekszem bemutatni, vezetők de facto autoritása az egyik legfontosabb aspektus a parancsnoki kompetenciák értelmezésében. 1.2. Parancsnoklás- Vezetés- Menedzsment A parancsnoki szerepek vizsgálatának első lépésében szükséges meghatározni, mit értünk parancsnoklás alatt, hogyan határozzuk meg és határoljuk le egymásról a vezetés, a parancsnoklás és a menedzsment fogalmait. Dave Fielder az Egyesült Államok Stratégiai Tanulmányok Intézetének kiadványában a parancsnoklás meghatározására alapvetően két értelmezési modellt állít fel. Az egyik a parancsnoklást a vezetés és a menedzsment összességében látja. Eszerint a parancsnoklás egy felelős személyre ráruházott hatalom, vagy autoritás, melyet rendfokozat, beosztás, tapasztalat vagy szakértelem által lehet kiérdemelni. A vezetés személyes tulajdonságok, tudáselemek, készségek alkalmazásának művészete, hogy másokra ösztönző hatást tudjon valaki gyakorolni. A menedzsment a tudomány, ami a célok eléréséhez szükséges eszközök alkalmazását jelenti. A vezetői készségek az emberi tartás, ítélőképesség, megbízhatóság, tisztesség stb., míg a menedzsment a tervezés, értékelés, kommunikáció stb. (Fielder 2011; 18-19). Benkő Tibor a 2008-ban írt tanulmányában a parancsnok szerepét Fielderhez hasonlóan úgy definiálja, mint aki jó vezető és jó menedzser is egyben. Értelmezése szerint a vezetés az egyén vagy csoport munkájának közvetlen befolyásolása, azaz a beosztottakra való hatásgyakorlás képessége. Míg a menedzser egy szervezeti funkciót ellátó szakember, aki akkor lesz jó parancsnok, ha vezetői szerepeket egyaránt képes betölteni. (Benkő 2008; 93-94) A másik értelmezési modell a parancsnoklást, a vezetést és a menedzsmentet mellérendelt szerepbe helyezi. Abból indul ki, hogy a különböző problémák megoldásai, különböző szerepek hangsúlyát predesztinálják. Ennek megfelelően a kritikus problémák megoldására a parancsnoki szerepek a legalkalmasabbak, ahol a probléma jellege egyszerű vagy tüneti, - megbeszélés és közös értelmezés helyett- a gyors és hatékony azonnali beavatkozás szükséges. Értelemszerűen itt nem a problémák fajsúlyát jelenti az egyszerűség, hanem annak detektálhatóságát és észlelési, értelmezési egyértelműségét. Példaként alapvetően taktikai jellegű problémákat említ, mint a tűzeset, de értelemszerűen bármilyen gyorsreagálást megkövetelő rendkívüli esemény (például szökés) ide tartozhat. A másik eset a vezetői készségeket igénylő ún. gonosz (sic!), problémák köre, melyek a komplex, de időhöz nem kötött eseteket takarja, megoldásuk együttműködések kialakítását, emberi viszonyok kezelését 2
feltételezi. A harmadik eset a menedzserszemléletet feltételező szelíd problémák köre, mely inkább szervezési képességet és szakértelmet igényel, mint gyors taktikai reagálást, együttműködést, vagy szociális készségeket (Fielder 2011; 19-21). Tanulmányában Fileder a stabilizáló erők műveleti tevékenysége kapcsán veti fel a parancsnoklás, vezetés és menedzsment elmélet hármasát. Mindettől függetlenül az általa felvázolt elméleti összefoglaló a jelen vizsgálat szempontjából is segítheti a parancsnoki szerepek és funkciók értelmezését. Nagy-Britannia Parlamentje Alsó Házának megbízásából, az Igazságügyi Parlamenti Bizottság számára 2009-ben egy átfogó jelentés készült az angol büntetés-végrehajtás személyi állományáról, annak jelenlegi helyzetéről, problémáiról és a fejlesztési lehetőségekről. A dokumentum a jelen vizsgálat szempontjából azért érdekes, mert némileg más megvilágításba helyezi a parancsnoki szerepeket és a menedzseri funkciókat. A jelentés elsősorban a felsővezetők szerepét elemzi, de megállapításainak egy jelentős része az alsó és középvezetői karra egyaránt értelmezhető. Az anyag a menedzserszemléletet egyértelműen piaci logikából átemelt vezetési diszfunkciónak tekinti, ami az öncélú, növekvő bürokráciáért, a rosszul értelmezett teljesítménycélokért felelős. A dokumentum több helyen lefekteti, hogy a parancsnok személye, elől- járósága egy intézet működésének a kulcsa (House of Commons 43). A parancsnoknak meghatározó szerepe van a fegyőri szerepek értelmezésében és az intézeti kultúra alakításában. A parancsnoki karra is jellemzővé vált azonban a menedzserszemlélet felülkerekedése, amelynek hatására az adminisztratív előírásoknak való megfelelés kényszere előbbre került, mint a vezetés, illetve a hagyományos értelemben vett parancsnoki szerepek. A dokumentum által felvázolt jelenség önmagában nem jelent merőben más értelmezést, mint az eddigiekben bemutatott modellek. Jelentősége abban áll, hogy egy büntetés-végrehajtási szervezet állományára fókuszálva (ami jelen vizsgálat szempontjából különösen értékes) mutat rá arra, hogy milyen szervezeti következményei lehetnek annak, ha a parancsnoki szerepek egyik összetevője túlontúl dominánssá válik. 2. EURÓPAI ÉS MAGYAR RENDFENNTARTÁSI MODELLEK KIALAKULÁSA, ADAPTÁLHATÓSÁGA MAGYARORSZÁGON 2.1. A rendfenntartás társadalmi modelljének kialakulása A társadalmi munkamegosztás kialakulásával megjelentek a biztonság szavatolására specializálódott társadalmi csoportok, amelyek a fejlődés bizonyos szintjén szervezeti formát öltöttek. Kézenfekvőnek bizonyult, hogy egyrészt a társadalom hatalmi szférájához, másrészt a lakóközösségek szerkezetéhez igazodva alakítsák ki a normális életviszonyok és tulajdonviszonyok fenntartását biztosító struktúrákat. Ma a biztonság komplex felfogását hangsúlyozzuk, ugyanakkor tudnunk kell, hogy a biztonságot veszélyeztető hatások egyediek, egymástól jól elkülönülnek, ezért természetesnek kell tekintenünk, hogy a biztonságot szavatoló szervezetek a lehetséges veszélyforrásoknak megfelelően vették fel struktúrájukat, 3
alakították ki erő-eszköz forrásaikat. Mit sem ért volna a szervezeti rend kialakítása, ha az nem járt volna együtt a működésüket szabályozó rendszabályok kialakításával, amely egyrészt a központi hatalom, másrészt a helyi közösségek részéről történt meg jogszabályok, vagy helyi normák kialakításával. Mai értelemben tehát kialakultak azok a szabályok, amelyek kikényszerítették a közösségeket alkotó egyének azokhoz történő alkalmazkodását, egyben kilátásba helyezték azokat a szankciókat, amelyeket a szabályok megsértőivel szemben alkalmazhattak. Kezdetben azok alkalmazhatták a sokszor szokásjogként megjelenő retorziókat", akiknek a sérelmére elkövették a szabályok megszegését, a társadalmi fejlődés előrehaladása során azonban kialakultak a szabályok megszegését megállapító közszereplők (bírók), majd a szankciókat alkalmazó szervezeti elemek. Jellemzően a központi hatalmat képviselő érdekek kaptak prioritást, hiszen a hatalom fenntartása, a központi hatalom gazdasági forrásainak megteremtése (adók) az egyéni érdekek feletti primátust eredményezte. Mindezt tehát egy összefüggő tevékenységi sort, láncszerűen egymáshoz kapcsolódó intézményrendszer kialakulását eredményezte, amelynek végén az elvárt magatartást kikényszeríteni is képes szervezeti egységekre volt szükség. Egy idő után azonban megjelent az a felismerés, hogy egyszerűbb a szabályszegéseket megelőzni, illetve a szabályszegéseket lehetetlenné tenni azáltal, hogy a fontosabb értékeket biztonságba helyezik, illetve megfelelő őrizettel látják el, vélhetően azért, mert a szabályszegők felkutatása, illetve szankcionálása nem járt eredménnyel, vagy nem jelentett megfelelő visszatartó erőt az ilyen cselekmények elkövetői számára. Ahhoz, hogy a szabálysértők elleni fellépés eredményes legyen, megjelentek azok a személyek, illetve az irányítása alá tartozó szervezetek, akik a hatalom, vagy a lakóközösség felé felelősséggel tartoztak a rend fenntartásáért. Látható, hogy a történelmi távlatokban a rendfenntartás alapvető problémája napjainkig alig változott, ma is ugyanez az alapprobléma, amit meg kell oldani. A rendfenntartás társadalmi szükséglete tehát az első emberi közösségek megjelenésétől a kezdetleges, de már a szervezett társadalmak kialakulásától kezdve jelen van napjaink minden társadalmában, országában és a történelmi kutatások által bizonyítottan több ezer éves története van. Kutatási témánk szempontjából elsősorban az Európára ható törvényszerűségek, ezen belül Magyarország környezetére és konkrétan Magyarország rendfenntartási szervei strukturális fejlődésére ható tényezőket kívánjuk számba venni, bemutatva azokat a modelleket, amelyeket elődeink alkalmaztak. 2.2. Az európai rendfenntartási modellek kialakulása Az európai kontinens rendfenntartási szervezeteinek fejlődését a római korig vezethetjük vissza, amely a fenti logika alapján szervesen illeszkedik a jogrendszer 4
fejlődésének folyamatához, amelynek alapját a római jog képezi. A rendfenntartói szerepet betöltő szervezeti egység, a cohors praetoria mai szóhasználattal helyőrségi erő szervezetileg elkülönült a harcoló légióktól és főleg a városi körzetek rendfenntartására, az időnként szétszéledt, elvadult katonai erő kordában tartására, a vezérek személyi védelmére alkalmazták. Szervezeti felépítésük a hadsereg szervezési elveit követték és lehetővé tették, hogy a légiók arra érdemes tagjai ezeknél az alakulatoknál szolgáljanak. Azok a cohorsok, amelyek egy-egy város rendfenntartásáért és a római polgárok biztonságáért feleltek a cohortes urbanae, vagyis a mai szóhasználat szerint városi rendőrség szerepkörében épültek be a római állam szervezetébe. A rendfenntartási feladatok speciális területeként jelent meg a tűzvédelmi feladatok ellátása is, amelyet az erre a feladatokra szakosodott cohors vigiliumok látták el a rendőrségi feladataik ellátása mellett. E rövid áttekintésből kitűnik, hogy már kétezer évvel ezelőtt is jól elkülönült a rendfenntartás intézményi háttere és személyi köre a haderőtől. Ennek oka egyrészt a lokális érdekek (városok biztonsága), másrészt a hatalmi érdekek fenntartása (vezetők személyi biztonsága) volt, amely ugyanazon szervezetek és személyek feladataként praktikus formában jelent meg. A feladatot ellátó személyek fegyveresek voltak, akik elkülönültek a légiók állományától, illetve elkülönültek a civil lakosságtól (római polgároktól) is. A testőrség esetében a létrehozott szervezet katonai elvek szerint épült fel és szigorú parancsuralmi elvek szerint működött. Ezzel alkalmassá vált katonai feladatok megoldására is, ezért szükség esetén alkalmazták őket idegen haderővel szemben is, de alkalmasak voltak belső rendfenntartási feladatok megoldására is, mennyiben az az erőszak alkalmazását igényelte. Ez a modell megjelenik a mai kor rendvédelmében is, amikor hasonlóan a katonai elvek szerint létrejött szerveztek képesek rendfenntartási és katonai feladatot is ellátni. Adott esetben képesek szervesen illeszkedni reguláris haderőbe, illetve alapfeladatukat tekintve a jelentős kiterjedésű, alacsony népességű területeken napi rendvédelmi feladataikat megoldani. (Az európai térségben ilyen szervezetekre több elnevezést is használnak, magyar nyelvben leginkább csendőrségként ismertek.) A római birodalom válságát a rendfenntartó szervezetek válsága is követte. A központi hatalom gyengülése, majd a birodalom kettéosztódását követően a korábban egy irányítás alatt álló, több kontinensre is kiterjedő terület felaprózódott, új királyságok, fejedelemségek alakultak. A hatalmi konfliktusok alapjaiban rengették meg a közbiztonságot, a birodalomra törő vándorló törzsek és népek vandál módon feldúlták a városokat, falvakat. Ilyen 5
körülmények között az új hatalmi központok egyik jelentős feladata lett a saját területük külső fenyegetettséggel szembeni védelme, illetve a frissen alakult államalakulatokban a központi akarat érvényesítése, a belbiztonság megteremtése volt. A központi hatalom megszilárdítása, fejlettsége egyenes arányban állt azzal a növekvő igénnyel és követelménnyel, hogy a központi hatalom a saját területének katonai védelme mellett a belső rendet is szavatolni tudja. A vármegyék, grófságok, fejedelemségek, tartományi vezetők a központi hatalom megerősödéséig gyakorlatilag maguk látták el a saját területük külső és belső védelmi feladatait, megszervezték és vezették a területük igazgatását, illetve ellátták a jelentkező jogalkalmazási feladatokat is. Tehát ez a fejlődési ív is decentralizált alapról indult és a központi hatalom térnyerésével kezdett centrikus jegyeket felvenni. Ezen a ponton jelentős eltéréseket lehet tapasztalni, teljesen más fejlődési utat járt be több európai ország és jelentős mértékben ezeknek az eltérő fejlődési vonásoknak köszönhető, hogy más jellegű lett a modern rendvédelmi rendszerük. Az ezredfordulón létrejött új európai államok elkülönülését a nyelvi-nemzetiségi azonosság képezte, amelyek alapját keresztény vallás jelentette. A törzsi-nemzetségi szervezet államszervezetté történő átalakulása sok eltérő vonást mutatott Európa különböző területein. Az eltérések elsősorban attól függtek, hogy egy nép milyen társadalmi hagyományokkal rendelkezett, továbbá hogy az adott területen mennyire éltek még a római kor szokásai. E két kultúra, a barbár hagyomány és a római civilizáció találkozásából és ötvöződéséből született meg az az új rend, amelyet feudalizmusnak nevezünk. A központi (világi) hatalmat a császár, király személyesítette meg, létrehozva a központi hatalom adminisztrációs rendszerét és a hatalmat fenntartó haderőt, valamint a hatalmat közvetlenül biztosító rendfenntartó erők rendszerét. A központi hatalom fenntartásának záloga az uralkodóhoz hűséges, a hatalmának alávetett nemesség és egyházi személyek voltak, akik vagyonukkal és a szolganépeikkel biztosították a hatalom belső és külső védelmét. A központi hatalom megszilárdításának tehát nem csupán a birtokolt terület külső, fegyveres katonai védelme, hanem a belső rend szavatolásai is feladatát képezte. Az országok belső szervezettségére meghatározó jelentőségűek voltak a mai értelemben alaptörvénynek, vagy alkotmánynak is nevezhető uralkodói rendelkezések 1, amelyek meghatározták a hatalom jellegét, az uralkodó és a nemesek viszonyát, kötelezettségeit. 1 Lásd: Földnélküli János angol király 1215-ös Magna Carta Libertauma, vagy II. András magyar király 1222-es Aranybullája 6
Ezen kívül a vármegyék, grófságok, fejedelemségek, tartományi vezetők a központi hatalom megerősödéséig gyakorlatilag maguk látták el a saját területük külső és belső védelmi feladatait, az élükön álló nemesek megszervezték és vezették a területük igazgatását, illetve ellátták a jelentkező jogalkalmazási feladatokat is. Az uralkodóhoz feltétlen hűséggel kötődő regionális és helyi hatalmi centrumok vezetőinek közreműködésével tehát a központi hatalom kiépülése is decentralizált alapról indult és a központi hatalom az érdekek egybeesése által kezdett centrikus jegyeket felvenni. Természetesen az érdekek gyakorlati megjelenése más és más formákat öltött, amelyek országonkénti elkülönüléséhez jelentősen hozzájárultak a különböző szövetségi rendszerekben, az európai nagy háborúkban betöltött szerepük. Ezek az eltérések megjelentek a rendfenntartó szervezetek struktúrájában, funkcióiban is. A központi hatalom privilégiuma mellett a szabad királyi városoknak adott kiváltságok révén azonban kibontakozott egy másik, ettől eltérő önálló fejlődési ív is amely megteremtette a központi hatalomtól részben független, önszabályozó, a helyi igényekre koncentráló rendfenntartási rendszer kialakulását. A városokon belül kiépülő rendszer jó példája az alulról építkező, a polgárok közvetlen érdekeit szolgáló és ellenőrzésük alátartozó rendfenntartó rendszereknek természetesen mindezt a feudalizmus viszonyai szerint kell értelmezni. A lokális jellegű rendszeren belül a helyi jogalkotás és jogalkalmazás teljesen összefonódott, bár jellemzően szervezetileg tagolt képet mutatott. Ilyen modell jött létre a jelentős népességű német ajkú szabad városok fejlődése során. A mai értelemben is használt rendőrségi szervezet jött létre München városának belső szabályozásában, itt már 1294-ben felállítottak, egy a rendet és biztonságot szavatoló kisebb méretű testületet, amelyet egy bíró vezetett. 2 Összegezve: a feudalizmusban döntő szerepet töltött be a központi hatalom által vezérelt rendfenntartási modell, amelynek alapját az uralkodóhoz hű arisztokrácia által vezérelt helyi jogalkotó, rendfenntartó és végrehajtó szervek képezték. A kor utolsó harmadában kialakultak a helyi érdekeket képviselő rendfenntartó szervek, amelyek az őket létrehozó autonóm szervezeteknek tartoztak felelősséggel. Az európai szövetségi viszonyoknak megfelelően a rendfenntartó szervezetek is egymástól lényegesen eltérő vonásokkal rendelkeztek, amelyek máig tartó hatással vannak az egyes országok által alkalmazott rendfenntartói modellekre. 2 PARÁDI József (főszerkesztő): A magyar rendvédelem története, Budapest, 1996. 16 oldal. 7
2.3. A modern európai rendfenntartási modellek kialakulásának történelmi alapjai Az európai hatalmi viszonyok átrendeződése után az újonnan létrejött államalakulatok számos kisebb-nagyobb tartományi egységből jöttek létre. Egyik meghatározó állam a német államalakulat lett, amely követve a tagállamok közötti egyenlőség elvét önálló rendfenntartó szervezeteket hozott létre, amelyek a szövetségi állam megalakulása után létrehozták a szövetséges állam központi feladatait támogató szövetségi rendfenntartó szervezetet. Németország tizenhat tartománya és rendfenntartó erői ma is a decentralizált elven szervezettek, azonban szövetségi szinten létrehozott rendfenntartó szervezetekkel is rendelkezik. A másik erőpólus, Franciaország szintén dominánsan meghatározta a kontinentális Európa fejlődését. A francia területeken azonban más irányt vett a fejlődés, mivel a tartományi struktúrától eltérően az erős, centrális királyi hatalom elég korán megszilárdult. A hatalmi centrum két törekvést is érvényesített rendfenntartói területen. Egyrészt a szervezetek a társadalmi rend fenntartásában kaptak döntő szerepet, másrészt a királyi/állami igazgatás eszközeként, igazgatási-, pénzügyi-, gazdasági rendészeti és igazságügyi feladatokat is elláttak. Ezek az utóbbiak teljesen új megvilágításba helyezték a rendfenntartás feladatkörét, hiszen ezek a feladatok túlmutattak a polgárok számára megkövetelt magatartási szabályok betartatásán, mivel az államigazgatás, gazdasági igazgatás területére terjedtek ki. Itt a centralizáció és az ezzel járóellenőrző pozícióra való törekvés folyamatosan jelen volt a központi hatalom részéről. Az abszolút hatalom fejlettsége és a teljes terület, népesség feletti erős kontroll gyakorlásának igénye között egyenes arányosság állt fenn, amelyben a rendvédelmi szervezetek eszközként funkcionáltak. A centralizációval az államnak egyre nagyobb mértékben kellett a rendfenntartás területén feladatot vállalni. A teljes körű hatalmi kontroll legnagyobb problémáját a francia területek sajátos településszerkezete jelentette. Elsősorban a vidék központi ellenőrzésének és közbiztonságának a megteremtése volt égető probléma, ezért a városokban alkalmazott megoldásoktól eltérő modellt kellett alkalmazni. A francia megoldásként nevezett modellt három elem jellemezte: centrális felépítés, militáns jelleg és az erős politikai kontroll. A három elemet egy struktúrában képviselő legfontosabb intézmény a francia csendőrség lett. A történelem igazolta a csendőrség létjogosultságát nemcsak az anyaországban, hanem a francia gyarmatokon és a francia befolyás alatt álló frankofón 8
országokban is. A francia rendfenntartási modellt csakis a közigazgatási rendszerrel együtt lehet vizsgálni. A francia modell emlékeztet az ókori római birodalmi közigazgatás prefektúrákra épülő centralizált rendszerére, amely a modern francia közigazgatás szintjén centralizált és központilag kinevezett, prefektusok által gyakorolt hatalmi viszonyai között jelenik meg. A két kontinentális iránytól jelentősen eltér az angolszász rendfenntartás fejlődése. A működés alapját meghatározó jogrendszer is eltérően fejlődött, mint közismert ezekben az országokban a precedensjog szilárdult meg. A precedens, mint a hagyományok, az elődök tapasztalatára épülő folyamat, egyben kiszámíthatóságot, orientációs pontot is jelentett és organikus fejlődést tett lehetővé az erőszakszervek számára is. Hasonlóan a rendfenntartás is megőrzött precedens jellegű elemeket. Ehhez ideológiai alapot adott Normandiai I. Vilmos korából származó uralkodói felfogás, amelynek alapján az angol uralkodók a helyi közösség joggyakorlatát, rendfenntartási szokásait érintetlenül hagyták. 3 Ennek megfelelően a központi hatalom nem épített ki centrális rendfenntartási modellt. Ez a jellemző modell megmaradt uralkodó elvként a mai modern rendfenntartás vonatkozásában is. Az anyaországtól távol elhelyezkedő területekkel nem számolva, három jelentős területi egységre lehet tagolni az Egyesült Királyság rendőrségét. Ezek: Anglia és Wales, Skócia illetve Észak-Írország. A birodalmat szimbolizáló korona és a közös uralkodó személye ellenére három különböző rendőrségi törvény szabályozza a fenti területek rendőrségét, amelyek további területi alapon szervezett egységekre oszlanak. Mindemellett létrejöttek a mai követelményeknek megfelelő centrális szervezetek, így különösen a Brit Közlekedési Rendőrség, és más speciális rendőri szervezetek. A decentralizált fejlődési irányultság mellett amely intézményi szinten ma is meghatározza a szervezeteket megmaradt egy másik sajátosság, amely a centralizáció ellen hat. Az Egyesült Királyság minden állampolgára egyben felelős is a közrend fenntartásáért, így az állam, az önkormányzat felelőssége mellett markánsan megjelenik az egyén felelőssége is. Ezért tűnik úgy, hogy a rendőrség tagjai csupán állampolgári jogukat gyakorolják, amikor fellépnek a bűncselekmények elkövetőivel szemben. A rendőr tehát egyenruhás állampolgár, aki a közösségben él és jelentős mértékben szociális feladatokat lát el. 4 3 PARÁDI József (főszerkesztő): A magyar rendvédelem története, Budapest, 1996. 23 oldal. 00 4 SZIKINGER István: Rendőrség és politika, Belügyi Szemle, 2012/3, 17 oldal. 9
A három felvázolt modell mellett természetesen kialakultak más modellek is. Egy részük nem köthető a demokratikus berendezkedésű országok jogrendjéhez, diktatórikus államhatalmi eszközként jellemezhetőek ezért ezek bemutatásával, kialakulásuk történeti körülményei bemutatásával nem foglalkozunk. Fontosnak tartjuk azonban az egyes modellek jelenlegi sajátosságainak bemutatását és az ezeket a modelleket választó európai országok rendfenntartói szervezeteinek vizsgálatát. 2.4. A magyar rendfenntartói modell külföldi modellekkel történő összevetése Magyarország rendfenntartási modelljének kialakulása az európai államok és szövetségesi rendszerek fejlődésével összhangban vizsgálható. Ebben a fejlődésben meghatározó volt a szervezetek feladatrendszerére vonatkozó társadalmi igény, a működtetésükre rendelkezésre álló források nagysága, a politika által támasztott elvárás, valamint az irányítás, a felügyelet, a társadalmi kontroll oldaláról jelentkező célszerűségi követelmény. Egyes időszakokban mindezeket az elvárásokat felülírta a szövetségesi rendszer által előírt egységesítési törekvés, amely a szövetségesi rendszer valamennyi tagja számára azonos működési feladatokat, célokat, esetenként szervezeti struktúrákat határozott meg a tagállamok számára, függetlenül azok nemzeti érdekeiktől. 2.4.1. A török uralom előtti Magyarország rendfenntartása Magyarország társadalmi-gazdasági fejlődőse a honfoglalást követő évszázadokban nem tért el jelentősen az európai fejlődés vonalától. Hasonlóan a nyugat-európai társadalmakhoz az államalapítást követően a királyi, illetve a nemesi vármegyerendszer volt az igazgatásért, ítélkezésért és a rendfenntartásért felelős központ. A szabad királyi városok ettől elkülönülten, önálló joghatóságként működtek, egyben maguk gondoskodtak a saját rendvédelmükről, beleértve a jogalkotási, jogalkalmazási, intézményi, személyi és gazdálkodási területeket is. A királyi centrális hatalom a rendfenntartás spektrumának elsősorban a pénzügy területén (adók, vámok beszedése) és a határbiztonság, határvédelem területén volt jelen. Az uralkodót illető vámjogok bérbeadása általánosan elterjedt volt, egyben azt jelezte, hogy a centrális hatalom eleinte még nem volt képes saját, a teljes királyságra kiterjedő intézményt létrehozni és fenntartani. 10
2.4.2. A három részre szakadt Magyarország és az abszolutizmus korszaka A 1526-os mohácsi csatavesztés, és az 1541-ben háromfelé szakadt Magyar Királyság után kialakult helyzet azt is eredményezte, hogy a rendfenntartás fejlődése is három különböző irányt vett. Az országrészek rendvédelme azonban nem szakadt el egymástól, közös vonások erősebbnek bizonyultak, mint az eltérő jegyek. 5 A rendszer fejlődésében a centrális erő ekkor még nem domináns, ezért a decentralizált jegyek uralkodnak, ahol egymással hasonlóságot mutatnak a vármegyék és szabad királyi városok rendfenntartó rendszerei. (A török hódoltság alatti területeken kialakult helyzetről nincs forrásanyag.) Az abszolutizmus és a reformkor időszakában a centrális hatalom megerősödött, megjelent az uralkodóknak alárendelt centrális szakigazgatás, megszilárdítva az uralkodó politikai hatalmát. A rendfenntartás fejlődése ezzel egy új területen kezdett megerősödni. Markáns elemei ennek a centrális hatalomnak a pénzügyi és gazdaságpolitikai érdekeit érvényesítő vámpolitika és a vámjövedelmek beszedéséhez kapcsolódó szervezetek és hivatalnokok. A haderőre hárultak azok rendfenntartási feladatok, amelyek a centrális politikai hatalom védelmében karhatalmi fellépést igényeltek. A XVIII. század végére már rendőr igazgatóságokat állítottak fel, azonban ezeket a szervezeteket az elsődleges politikai funkcióik miatt nem lehetett önálló szervezeteknek tekinteni. Szintén az uralkodó politikai hatalmi érdekeit szolgálta a Nemesi Testőrség létrehozása (Mária Terézia, 1760). Az új centrális jegyek ellenére a rendvédelem domináns területeit továbbra is a nemesi vármegyék és a növekvő számú szabad királyi városok által fenntartott kifejezetten változatos struktúrák, növekvő és differenciálódó személyzet jelentette. Különösen a szabad királyi városok fejlődése illeszkedett a korabeli európai vonalba, igaz kissé megkésve. A városok vonatkozásában két elem igényel kiemelést. Elsőként az, hogy a közrend, közcsend fenntartását biztosító szervezetek, személyek nem folytattak mai értelemben vett bűnügyi munkát, tehát a két szakterület külön utakon fejlődött. Másodiként az, hogy megjelent az egyén felelőssége a közrend biztosítása érdekében, aminek az alapjait leginkább a céhes ipar virágzása teremtette meg. A céhekbe tömörült mesterek kötelesek voltak hozzájárulni (személyi vagy/és anyagi) értelemben is a város biztonságához, de más városi polgár is kötelezett volt erre. Ilyen volt a városi tűzoltás megszervezése, amelyben jelentős részt vállaltak. A modern büntetés-végrehajtás kezdeti elemei is megjelentek, a büntetések 5 PARÁDI József (főszerkesztő): A magyar rendvédelem története, Budapest, 1996. 38 oldal. 11
során egyre jobban elterjedt a szabadságvesztés büntetés alkalmazása, illetve nyugati minták adaptálásával dologházak épültek. A közigazgatás egységesítése, fejlesztése birodalmi érdekek és struktúrák alkalmazása mentén történt, a rendfenntartás szempontjából ki kell emelni a központilag igazgatott határőrvidékek fejlesztését. Ezzel a centralizáció szakfeladat specifikus szervei mellett, megerősödött a területi alapon szervezett rendfenntartás központi ellenőrzése, de még nem volt központilag felügyelt országosan kiépített rendőrségi szerv. 2.4.3. Az 1848/49-es forradalom és szabadságharc rendfenntartása A történeti fejlődés rövid időszakában három jelentős lépés történt 6 : - megalakult az első magyar felelős belügyminisztérium, így a magyar rendvédelmi szervek miniszteriális irányítás alá kerültek, - létrejött a magyar rendvédelem országos szerve, az Országos Rendőri Hivatal, - megszerveződött a nemzet nyugalmának fenntartására a Nemzetőrség. Jelentős eredményként könyvelhető el, hogy a folyamatok visszafordíthatatlan változásokat generáltak, és egyben körvonalazták a modern, magyar rendfenntartás strukturális, intézményi kereteit is. A fejlődés a centralizált modell alkalmazásának irányába folytatódott, amely konfrontációt is okozott, mivel a bevezetett reformok nyomán a szabad királyi városok státusza megszűnt. Ez a folyamat pár évtizeden belül elvezetett ahhoz, hogy a korábbi szabad királyi városok önállósága csökkent, a szabad törvénykezés, joggyakorlat és önkormányzatiság mentén kialakult önálló hatáskörük egyre nagyobb csorbát szenvedett a rendfenntartás területén is. 2.4.4. 1849-1867 között, a neoabszolutizmus rendfenntartása Az új korszak felszámolta a nemzeti alapon szervezett rendfenntartó szervezeteket, megszűnt a Nemzetőrség, felszámolták a Magyar Királyi Nemesi Testőrséget és katonai közigazgatást vezettek be. A rendfenntartás elvesztette nemzeti karakterét és a centrális dominancia mellett militáns jelleget öltött. A neoabszolutizmus rendvédelmi struktúrája több pólusú volt. Ennek egyik pillérét a katonai függelmi viszonyok szerint működő zsandárság 7 jelentette, a másik pillérét a 6 PARÁDI József (főszerkesztő): A magyar rendvédelem története, Budapest, 1996. 52 oldal. 12
rendőrségek jelentették, a harmadikat a politikai rendőrségi feladatokat ellátó centralizált katonai rendőrség jelentette. 8 2.4.5. A dualizmus rendfenntartása az első világháborúig A kiegyezést követően megnyílt a rendvédelem nemzeti és polgári fejlődése előtt az út, mivel ez a terület a Monarchia társországain belül a Magyar Királyság belügyének számított. A közel fél évszázados békés fejlődési időszak alatt kiépült a modern magyar közigazgatás rendszere, amely nélkül nem lett volna lehetőség a modern rendfenntartás kiteljesedésére. A központi kormányzat alárendeltségében folytatódott a rendfenntartás központosítása. A rendőrségek decentralizált jellege már csak a városi rendőrségek vonatkozásában maradt meg korlátozottan. Ugyan megmaradt a városi rendőrségek rendszere, de a központi hatalom ezen a területen is komoly befolyást szerzett (kontrollt még nem), jogalkotási eszközökkel egységesen szabályozta a rendőrségek működését. Hatalmas szakmai fejlődés figyelhető meg a rendőrségeknél, megjelentek a nagyobb városokban a detektív testületek, a modern eszközök alkalmazása, a szakszerű nyilvántartás, az igazgatási ügyintézés. A rendőrségi hivatalok mentén a magyar rendőrségek más fejlett országok rendőrségeivel összemérhető szintet értek el. A rendőrségek polgári fegyveres őrtestületek voltak, nem volt militáns jellegük. Új rendvédelmi szervezetként, 1913-tól felállításra került a Képviselőházi Őrség. 9 Ezzel, a jellemezően a végrehajtó hatalom felügyelete alatt kiépült centrális rendvédelem egy új vonással gazdagodott, nevezetesen a törvényhozó hatalmat védő és a törvényhozó hatalomnak (házelnöknek) alárendelt rendvédelmi szerv jelent meg. Megmaradtak a királyi testőrségek, illetve a koronaőrség is szerves része volt a dualizmus magyar rendvédelmének. 7 Magyarország területén a Habsburg birodalom más államaihoz hasonlóan - 1854-ig 8 zsandár ezredet állítottak fel. 8 PARÁDI József: A polgári magyar rendvédelem a XIX-XX. századokban. Rendvédelem-történeti füzetek (Acta Historiae Preasidi Ordinis) ISSN: 1216-6774, Budapest, XIX. évfolyam (2010) 22 szám. 62 oldal. 9 1912: LXVII. tc. A Képviselőházi Őrség felállítását az 1912. évi június 7-i merénylet kísérlet tette indokolttá, amikor a képviselőház vezetőjét, gróf Tisza Istvánt a Parlamentben érte fegyveres támadás. 13
Határőrizet a Monarchia magyar határai vonatkozásában csak a romániai és a szerb határon működött, itt önálló határrendőrség és határszéli csendőrség működött. A Magyar Királyi Pénzügyőrség felügyelte a Magyar Királyság teljes vámhatárát. A szervezet kifejezetten modern felszereléseket kapott és modern eljárási elvek mentén védte a vámhatárt. 10 A büntetési rendszer differenciáltabbá vált, viszont ezt a fejlődést az intézményi háttér az elmaradt infrastrukturális fejlesztések miatt csak korlátozottan tudta követni. Ezen a területen korábban alig jelentkezett a centrális irányítás, a dualizmus alatt ez is megváltozott, a fogházak a Belügyminisztérium alá kerültek. A fenti szervezetek belső humán viszonyai kimondottan magas színvonalon kerültek kialakításra, példaértékűen és egységesen szabályozva a képzés, képesítés, fizetés, szolgálati előmenetel, nyugellátás kérdéseit. A rendvédelmi szervek személyi állományának képzési rendszere nem térhetett el a köztisztviselőkre és a közalkalmazottakra vonatkozó képzési struktúrától, ezt a minőségre való törekvés jellemezte. 11 A kiegyezést követően Magyarországon feloszlatták a zsandárságot, de Erdélyben és Horvátországban továbbra is működtek. 1867 után Magyarországon nem létezett országos közbiztonsági szervezet, ezért a bűnözés jelentősen megnövekedett. Főleg vidéken nem tudtak mit kezdeni a betyárvilág újjáéledésével. A rengeteg feudális elemet tartalmazó rendfenntartás tehetetlen volt velük szemben, olykor hallgatólagosan is eltűrte a rablóbandák garázdálkodásait. Eközben Erdélyben és Horvátországban a közbiztonság sokkal jobb volt. Egy idő után ezért vetődött fel a zsandárság visszaállításának gondolata. Erre 1881-ben került sor és a szervezetet csendőrségnek keresztelték el. Magyarország területét 6 csendőrkerületre osztották fel. A testület működési területe kizárólag vidékre korlátozódott. A csendőrség hatékonyságában a századfordulóra az európai szintre emelkedett. A közrend védelme mellett fontos volt a fennálló társadalmi és hatalmi rend védelme. Ezért a bűnözés elleni harc, a természeti csapások elhárítása mellett a csendőröket bevetették az 10 PARÁDI József főszerkesztő: A magyar rendvédelem története, Budapest, 1996. 82 oldal. 11 PARÁDI József: A rendvédelmünk képzési és képesítési rendszere 1867-1945. Rendvédelem-történeti füzetek (Acta Historiae Preasidi Ordinis) ISSN:1216-6774, Budapest XIII. évfolyam (2007) 16 szám. 92 oldal. 14
agrár-, a munkásmozgalmi és a nemzetiségi megmozdulások elfojtására, emellett ők ellenőrizték a parlamenti választásokat is. 1899.01.01-től életbe lépett új polgári perrendtartás szerint csendőrtiszt nem vehetett részt nyomozásban, mivel elsősorban katonának minősült. A tényleges közbiztonsági feladatokat innentől fogva a csendőrség megszűnéséig a legénységi állomány végezte. A városok irányába folytatódott a centrális hatalom kiterjesztése, elkezdődött a városi rendőrhatóságok újjászervezése. A városok lakosságának megfelelően szervezték a rendőrségeket. A folyamat kétirányú volt, egyrészt az egységesítés irányába haladt, másrészt a titkos rendőrségek térnyerésével is járt. A folyamat számos hatása mellett érdemes kiemelni, azt a pozitív elemet, hogy a rendőrség bűnügyi szakterületének erősödésével járt, bár lényegesen elkülönítette a bűnügyi és a közbiztonsági szakterületeket. Megállapítható, hogy egy folyamat itt lezárult, amelynek során az évszázadok alatt kialakult decentralizált, helyi szinten szerveződő rendvédelmi modellekkel szemben a centralizált rendfenntartás jelent meg és vált dominánssá. További eredménye volt ennek a folyamatnak, hogy a katonai erő belső, országhatáron belüli alkalmazása, amely elsődleges eszköz volt a korábbi hatalmi centrumok kezében, másodlagos eszközzé vált. Katonai erő rendvédelmi célú felhasználása mint tartalék, vagy végső eszköz formájában jelentkezett. A lezajlott koncentrációs és centralizációs folyamatok elsődlegesen egy soknemzetiségű birodalom összetartását szolgálták, tehát politikailag kikényszerített lépéseknek is lehet tekinteni. Fenti folyamatok betetőzése megalapozta a modern, professzionális rendfenntartási szektor létrejöttét. 2.4.6. A két világháború közötti időszak rendfenntartása Az 1910-es évek elejétől kezdődően elindult a háborús készülődés megtörte a rendfenntartás fejlődését. A háború során a létrejött szervek szolgálatát harctéri igényeknek rendelték alá, a rendfenntartás az állam, illetve a városok feladata maradt, azonban megfelelő személyi állomány hiányában, háborús körülmények között erre csak korlátozottan volt lehetőség. A háborút követő Tanácsköztársaság rövid ideje alatt, egy a magyar fejlődéstől idegen fegyveres szervezet, a Vörös Őrség vette át a rendfenntartási feladatokat. Ezt követően a fejlődés visszafordult a dualizmus kori struktúrához és szervezetekhez. A háború következményei, a békeszerződés diktátumai meghatározták a szakterület fejlődésének új irányát. 15
A közigazgatás fejlődésével és a további centralizációs folyamatokkal megegyezően a rendfenntartás centralizálása is tovább folytatódott. A fővárosi rendőrség tovább erősödött, vidéki főkapitányságokat hoztak létre, a kapitányságok állománya elsősorban detektívekre és őrszemélyzetre oszlott. A rendőrségi szervezetek egyre több olyan közigazgatási feladatkört vettek át, mint például az idegenrendészeti feladatok, bevándorlási, regisztrációs ügyek, útlevél ügyintézés, amelyek rendőrséghez történő telepítése nem volt indokolt, viszont a kormányzat számára kifejezett előnyökkel járt a polgárok teljes ellenőrzése érdekében. A csendőrség személyi állományának a konszolidációja, illetve szervezeti modernizáció mellett megőrizte szerepét a vidék közbiztonságának fenntartásában. A Belügyminisztérium csendőrség feletti felügyelete megerősödött, azonban ez a személyi és képzési ügykörökre továbbra sem vonatkozott. Korábbi funkcióiknak megfelelően megmaradt a Magyar Királyi Testőrség, a Magyar Királyi Koronaőrség és a Képviselőházi Őrség. A határőrizet terén a Magyar Királyi Vámőrség látta el ezt a feladatot, majd átszervezést követően a Magyar Királyi Határőrség a vele párhuzamosan, a vámszaki feladatokat megoldó Magyar Királyi Pénzügyőrséggel együtt. Az ország területi kiterjedésének növekedése miatt az állami jelenlét erősödését váltotta ki a büntetés-végrehajtás infrastruktúrájának jelentős fejlesztése is. Összességében nem maradt olyan rendfenntartói szervezet, amely decentralizált vonásokat őrzött volna meg. A legjelentősebb intézmények és személyi kör vonatkozásában a kormányzat, illetve a belügyminiszter gyakorolta az irányítási jogkört. A külső hatások miatt a szervek militarizálódtak, amelynek oka, hogy az I. világháborút lezáró békeszerződés a véderő létszámát alacsonyan rögzítette, ezért a rendfenntartó erők szervezetét és létszámát alakították ki úgy, hogy támogassa a kormányzat revansiszta politikáját. 2.4.7. A népköztársaság rendfenntartási rendszere A szocialista társadalmi rend megközelítőleg 45 éve alatt a rendfenntartási rendszer a politikai hatalom védelmét és fenntartását szolgálta. A magyarországi háborús események nyomán az államigazgatási szervek hatalmas veszteséget szenvedtek, az intézmények nem voltak képesek az alapfeladataik ellátására sem. Már 1945-ben több jelentős politikai döntés határozta meg a további fejlődés irányát, amelyek közül a legjelentősebb a csendőrség 16
feloszlatása és az állami rendőrség újjászervezése volt. 12 Ezzel a döntéssel a rendőrség és a csendőrség duális rendszerére épülő, az európai hagyományoknak megfelelő fejlődési iránytól elvált a hazai fejlődés. A szovjet modellnek megfelelően, közvetlen politikai irányítás alá helyezett, erősen militarizált rendőrség kialakítása volt a cél. A politikai irányítás egyik végrehajtó eszköze, a Magyar Rendőrség Államvédelmi Osztálya 1946-ban jött létre, és közvetlenül a belügyminiszter alárendeltségébe került. Két évvel később, 1948 szeptemberében az Államvédelmi Osztály erőteljesebb szervezeti keretet nyert, és Magyar Államrendőrség Államvédelmi Hatósága (ÁVH) néven 13 alakult meg. Ide sorolták be szervezetileg a határrendőrséget, a folyamrendőrséget, a légi rendészetet és a külföldiek ellenőrzését is. Ezt a centralizációt és koncentrációt is szolgáló folyamat tovább folytatódott, 1950-től az Államvédelmi Hatóság már a Honvéd Határőrség és a katonai elhárítás szervezetét is magába foglalta. A rendőrséghez hasonlóan más rendvédelmi szervek is a centralizáció felé mozdultak el, ebben az időszakban kapott országos parancsnokságot a büntetés-végrehajtás (1952), a pénzügyőrség (1952) és a vámőrség (1954) is. A belső rend fenntartásának legjelentősebb szervezeteivé váltak a belügyminisztérium irányítása alá tartozó Belső Karhatalom és a Határőrség. Az 1950-es évek első felére a diktatúra rendvédelme kiépült és szervezetileg képes volt a politikai irányítás eszközeként funkcionálni. Az 1956-os forradalom és szabadságharc, a magyar rendvédelem története szempontjából is kiemelkedő esemény volt. Rövid időre ismét megalakult a Nemzetőrség, visszanyúlva az 1848/49-es gyökerekhez. Az 1956-os események rövid időtartama természetesen nem tette lehetővé a szovjet típusú rendvédelem leváltását, de az erre vonatkozó kifejezett igény jól láthatóvá vált. Az 1956-os események után, a hatalmat szovjet katonai erővel megtartó magyar politikai vezetés rákényszerült a korábban szinte vakon adaptált szovjet modell korrekciójára, ennek keretében került sor az ÁVH megszüntetésére és a rendvédelmi szervek újjászervezésére. Ennek során katonai és rendőri egységekből létrehozták a BM Karhatalmat, majd a hatalmon lévő párt milíciájaként a Munkásőrséget. A 12 1690/1945. és az 1700/194. számú ME rendelet 13 Az 1948. szeptember 10.- i hatállyal életbe lépett 288 009/1948. BM-számú rendelet hozta létre a Belügyminisztérium Államvédelmi Hatóságát. 17
rendszer nyílt militarizált szervezeteként a haderő állományából létrehozták a forradalmi karhatalmi ezredeket és területi szinten a forradalmi karhatalmi zászlóaljakat, századokat. A hatalom konszolidációjával párhuzamosan többször került sor a rendfenntartó szervezetek struktúrájának átalakítására, belső átszervezésükre, technikai fejlesztésére. Egyik legjelentősebb volt a nyugati határszakaszon az elektromos jelzőrendszer kiépítése (1970), a BM Karhatalom megszüntetése és Készenléti Rendőri Ezreddé történő átszervezése, amelyre 1971-ben került sor. Ha röviden, kulcsszavakat használva kellene leírni a szocialista időszakban alkalmazott rendfenntartási modellt, akkor a következő jellemzők kerülnének elő: decentralizált, koncentrált, militáns irányultságú, politikailag ellenőrzött, a társadalomnak nem felelős, nem átlátható módon működő, pártpolitikai eszköz, amely a társadalom elnyomását, politikai ellenőrzését látja el rendfenntartói funkciók gyakorlása révén. 2.4.8. Napjaink rendfenntartása A rendszerváltást követő hat parlamenti ciklus során tagadhatatlan a gyökeres, irreverzibilis változás és annak eredménye. Röviden ez abban foglalható össze, hogy ma a rendfenntartói funkciók gyakorlása össztársadalmi érdeket szolgál, a demokratikusan választott törvényhozó hatalom és annak felelős kormányzat irányítása alatt állnak a rendfenntartó szervek. Megszüntetésre került a centrális, politikai érdekeknek megfelelően szervezett modell, polgári, az európai rendvédelmi fejlődéssel harmonizáló rendfenntartási rendszer fejlesztése tart immár közel negyedszázada. Ugyanakkor, a két generáció alatt beállt, meggyökeresedett idegen, állampárt jellegű elemeket nem lehetett az elmúlt hat parlamenti ciklus alatt teljes mértékben megszüntetni. Az eltelt időszakot vizsgálva nem lehet azt állítani, hogy minden szempontból töretlenül fejlődött a rendszerváltás utáni korunk magyar rendfenntartási szerkezete. Nem lehet azt sem állítani, hogy parlamenti ciklusokon túlmutató, pártpolitikai érdekektől független, társadalmi viták során kiérlelt fejlesztési koncepciókkal rendelkezünk, aminek oka a társadalmi konszenzus által elfogadott rendészeti/rendvédelmi stratégia hiánya is lehet. Rendkívül sok szervezeti változtatás, átszervezés, történelmi gyökerekkel rendelkező intézmények felélesztése, új intézmények felállítása, integráció, fejlesztés és megszüntetés egyaránt gátolta a töretlen fejlődést. Ehhez hozzájárultak még a kormányzati irányító struktúrában bekövetkezett változások, amelyek ide-oda sodorták a tárcák között a rendfenntartás területén tevékenykedő szervezeteket. Megnövekedett a rendfenntartásban érintett intézmények száma 18
és a rendvédelmi struktúra érezhetően a koncentrált, centralizált irányba mozdult el. Ennek ellensúlyozásaként létrejöttek a társadalom különböző rétegei körében szervezett, jogszabályok által legalizált önkéntes támogató szervezetek, illetve a központi, állami irányítás alatt álló hivatásos rendvédelmi szervek mellett a biztonsági szektorban tevékenykedő egyesületek. Összességében a változások parlamenti ciklusonként eltérő dinamika, értékek, és politikai célok mentén, jellemzően spontán, hosszú távú stratégiai elgondolást nélkülözve, egyes területek kiemelésével, mások elhanyagolásával, krónikusan egyfajta rendszerszemlélet hiánya mentén, relatíve nagyon rövid idő alatt zajlottak le. A magyar rendfenntartás története során, békeidőben ilyen dinamikus szervezeti, strukturális és a személyi állomány humán viszonyait alapvetően megváltoztató korszak ezt megelőzően még nem volt. Az is feltűnő, hogy a rendfenntartásban résztvevő szervek soha nem álltak még ilyen koncentrált irányítás alatt, amely jelentősen segíti központi irányításuk megvalósulását, a központi célok teljesítését. A társadalmi szervek bevonása jelentősen szélesíti a rendfenntartásban érintett rétegek körét, amely azonban központi rendszabályokban előírt feltételek alapján történik meg. A szorosan vett önkormányzatiság szervezeti szinten nem jelenik meg, hanem a rendvédelmi szervek vezetőinek időszakos beszámoltatásának, a vezetők kinevezésének véleményezése útján nyerhetnek beleszólást a közigazgatás helyi szervei lakóhelyük rendfenntartási ügyeibe. Nem lehet azt sem felelősségteljesen kijelenteni, hogy a magyar rendvédelem fejlődésének dinamikus korszaka napjainkra lezárult, hiszen ma is élénk politikai viták folynak a rendvédelmi szervek szervezeti struktúrájáról (lásd: csendőrség létrehozása), vagy a rendőrség társadalmi szerepéről (lásd: közösségi rendőrség). 2.5. MAI EURÓPAI RENDFENNTARTÁSI MODELLEK Az előző fejezetben vázolt történelmi folyamat szerves részeként alakultak ki azok a rendfenntartási modellek, amelyek alapját képezik egy-egy európai ország rendfenntartási struktúrájának. Elöljáróban le kell szögezni: valamennyi európai ország társadalmi-gazdasági fejlődésének szerves következményeként, történelmi tapasztalataira alapozva, illetve belső rendvédelmi szükségleteiből kiindulva alakítja ki az éppen aktuális államigazgatási szerkezetét, beleértve a rendfenntartásét is. 2.5.1. Angolszász rendfenntartási modell Az angolszász modell Európában érvényes keretei az Egyesült Királyság és Írország esetében érvényesek. A vonatkozó szakirodalom szerint ez a modell kétségtelenül az 19
úgynevezett közösségi rendfenntartáshoz tartozik, amely a külső elnyomó vagy katonai, illetőleg a bürokratikus modellhez képest nagyobb társadalmi beágyazottságra, következésképpen elfogadottságra számíthat. 14 Egyesült Királyság Írország Az angolszász rendfenntartási modell az európai rendszerektől relatíve elszigetelten, más rendszerekkel kevésbé összekapcsolt módon, külső befolyástól mentesen fejlődött. Értéke, hogy a helyi közösségek számára lehetőséget biztosított saját rendfenntartási rendszerük kialakítására. Ez a szemlélet indította el a közösségi rendőrségi koncepció kidolgozását, ugyanakkor el kell ismerni: ez a felfogás a gyakorlatban előbb működött, mintsem ahogy ezt a tudományos kutatók leírták volna. A modern rendőrség megteremtése is ehhez a modellhez köthető, ahogy a legújabb modern/kortárs rendőrségi koncepciók megjelenése, alkalmazása is. Erre a rendfenntartási modellre nem jellemző a militáns szemlélet, nem alkalmaz katonai rendfokozatokat, a rendőrségi jellegű rendfokozatok inkább jelzik a hierarchikus rendszerben betöltött pozíciót. A homogén állományú rendőrségi szervezet mellett nincs más paramilitáris jellegű szervezet, nincs csendőrség, kevésbé felfegyverzett a személyi állomány. A szervezet image szerint kompetencia és tudás alapú a rendszer, amelyben dolgoznak. Az olyan nemzetközi szervezeteknél, ahol hivatásos beosztások betöltéséhez munkatársat, esetleg vezetőt keresnek, kompetencia alapú teszteket végeztetnek. Ezért azok külföldi kollégák, akik az angol anyanyelv előnye mellett kompetencia alapú szervezeti kultúrába szocializálódtak kifejezetten előnyös versenypozícióból indulnak más országokból érkező kollégáikkal szemben. 2.5.2. A francia rendfenntartási modell A francia rendfenntartási modell anyaországa Franciaország, ide sorolható országok, területek: Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Spanyolország, Portugália, és Olaszország. A címadó francia modell csak Franciaországban van, az összes többi felsorolt országnak saját önálló rendvédelmi modellje van, ami a franciához hasonló, jellemzőikben, 14 SZIKINGER István: Az angolszász rendvédelem fejlődésének tendenciái a XIX. századtól napjainkig. Szemere Bertalan Magyar Rendvédelem-történeti Tudományos Társaság, Rendvédelem-történeti Füzetek, Budapest, 1999, 174 oldal. 20 Hollandia Belgium