kozpolitika:borito 9/24/10 12:31 PM Page 1 www.hvgorac.hu Mit kell tennie a kormányzatnak a munkanélküliek, a hajléktalanok, általában a szegények vagy a romák megsegítése érdekében? Mi történjék a kis falusi iskolákkal, és mi az alacsony hatékonysággal működő családi gazdaságokkal? Kell-e támogatni a magyar kisvállalkozásokat? Fenn kell-e tartani egyes veszteséges állami vállalatokat, és szabad-e adókedvezménnyel idecsábítani a multikat? Meg kell-e építeni az autópályát, vagy ehelyett nyugdíjemelésre, esetleg az oktatásra fordítsuk inkább az árát? Íme néhány kérdés, amelyre a kormányzatnak választ kell találnia. Közpolitikai kérdések ezek: a közpolitikainak nevezett folyamatban formálódnak, és itt születnek a velük kapcsolatos válaszok, döntések, amelyek nyomán remélhetőleg a közérdeket legalább többé-kevésbé jól szolgáló, értelmes közpolitikák valósulnak meg. E kötet a kormányzati cselekvés egyik mind a kutatásban-oktatásban, mind pedig a kormányzati gyakorlatban meghatározó jelentőségű megközelí - tését mutatja be. Célja, hogy megismertesse az olvasót a közpolitika tudományának és technikájának alapfogalmaival, közelítésmódjával, és a kormányzati gyakorlatban történő felhasználásának lehetőségeivel. Ez a könyv ebben kíván segítséget nyújtani mind a közpolitika elmélete iránt érdeklődőknek, mind azoknak, akik a közpolitikát csinálják és szeretnék jobban csinálni. KÖZPOLITIKA Gajduschek György Hajnal György KÖZPOLITIKA A gyakorlat elmélete és az elmélet gyakorlata 4500 Ft
Tartalom Előszó...................................................... 13 I. RÉSZ Bevezetés. A közpolitika alapkérdései.................... 15 1. A közpolitika tanulmányozásával kapcsolatos legfontosabb alapfogalmak......................................... 17 1.1. A közpolitika fogalma.................................. 17 1.1.1. A közpolitika kifejezés................................ 17 1.1.2. Közpolitika-definíciók.................................. 19 1.1.3. Mi nem közpolitika?.................................... 20 1.2. Közpolitika: rendszertani megközelítés..................... 22 1.2.1. Közpolitika kormányzat társadalmi környezet............ 22 1.2.2. Az output és az outcome................................ 23 1.2.3. Az eredményesség és hatékonyság értelmezése.............. 24 1.2.4. A piaci és az állami összevetése....................... 25 1.3. További fogalmak...................................... 28 2. A közpolitikáról való gondolkodás a közpolitika megközelítései........................................ 30 2.1. A közpolitika elméletének kialakulása..................... 30 2.2. A közpolitikai ciklus................................... 31 2.3. A közpolitika tudományai : Néhány közpolitikai elmélet és modell............................................ 34 2.3.1. Az intézményi racionális választások modellje............... 35 2.3.2. A tudás, a világkép és a gondolatok felértékelődése: Támogató koalíciók.................................... 36 3. Közpolitika a gyakorlatban: a közpolitikai gondolkodás szerepe, és intézményi-működési kontextusának alakulása... 39 3.1. A közpolitikai tanácsadás és elemzés a közpolitika mint gyakorlat és mint szakma........................... 39 3.2. Az NPM-jelenség.................................... 41 3.3. NPM és közpolitika; egy poszt-npm korszak felé?............ 46 tördelt.indd 5 2010.11.17. 10:20:28
6 Ta r ta l o m 4. Közpolitika és a magyar kormányzati gyakorlat... 52 4.1.1. A közpolitika logikája.... 52 4.2. A kormányzati tevékenység jogias értelmezése.... 53 4.3. Szerepek és szereplők.... 55 4.4. A folyamat... 58 II. RÉSZ A közpolitika elmélete... 59 5. A szakpolitikák típusai és eszközei.... 61 5.1. Közpolitika-tipológiák... 61 5.2. A közpolitikai eszköz fogalma; eszköztipológiák... 63 6. A közpolitika szereplői.... 69 6.1. Kik csinálják a közpolitikát?... 69 6.2. Milyenek a közpolitika szereplői?... 74 6.3. A közpolitikai szereplők csoportjai, csoportosítási lehetőségei.. 75 6.3.1. Állami-kormányzati szereplők.... 77 6.3.2. Nemzetközi szereplők... 79 6.3.3. Hazai társadalmi-gazdasági és politikai szereplők... 82 7. Problémadefiníció a közpolitikában: a közpolitikai napirend és a tematizáció... 86 7.1. A közpolitikai probléma fogalma, és szerepe a közpolitikai folyamatban... 86 7.2. A (köz)politikai napirend fogalma és kialakulásának folyamata. 90 7.3. A tematizáció közpolitikai jelentősége.... 93 7.3.1. Szelekció.... 94 7.3.2. A probléma oksági szerkezetével kapcsolatos elképzelések... 94 7.4. A közpolitikai napirendet meghatározó tényezők... 97 7.4.1. Általános gazdasági-társadalmi fejlettség... 97 7.4.2. Politikai vezetés... 98 7.4.3. Intézményi agendák... 98 7.4.4. Lobbi- (szervezett érdek- és nyomás-) csoportok.... 99 7.4.5. Válságok, katasztrófák, szenzációk (focusing events)... 99 7.4.6. Média... 100 7.4.7. Nemzetközi trendek utánzása.... 100 7.4.8. A gondolat ereje : ideológiák, szellemi áramlatok, tudományos ismeretek és városi legendák.... 101 7.5. Néhány összegző gondolat... 103 tördelt.indd 6 2010.11.17. 10:20:28
Ta r ta l o m 7 8. A közpolitikai alternatívák kidolgozása és értékelése. A döntéshozatal.... 104 8.1. A közpolitika céljai.... 105 8.1.1. A célmeghatározás nehézségei.... 105 8.1.2. A közpolitikai célmeghatározás lehetőségei és szükségessége.. 108 8.2. A közpolitika hatásmechanizmusa; a programmodell.... 110 8.3. A tervezett közpolitika, ill. közpolitikai alternatívák hatásainak előzetes elemzése és értékelése... 113 8.3.1. A közpolitika-elemzés fogalma és gyakorlati jelentősége... 113 8.3.2. Hogyan lehet a közpolitikák hatásait előzetesen értékelni? A közpolitika-elemzés technológiája... 115 8.3.3. A közpolitika-elemzés gyakorlata történeti metszetben... 116 8.4. A megvalósítás tervezése (implementation planning)... 119 8.5. A racionalitás problémája a döntésben elméleti perspektívák.. 121 9. Megvalósítási folyamatok a közpolitikában.... 127 9.1. A megvalósítás néhány alapkérdése és -fogalma... 129 9.1.1. Mit nevezünk megvalósításnak?... 129 9.1.2. A megvalósításkutatás alapkérdése és lehetséges vizsgálati irányai felülről lefelé versus alulról fölfelé... 130 9.2. A megvalósítási folyamat szereplői... 131 9.2.1. A kormányzat végrehajtó apparátusai... 132 9.2.2. A törvényhozás.... 134 9.2.3. A bíróságok... 136 9.2.4. Egyéb állami szervezetek, szereplők... 137 9.2.5. Magánvállalatok... 138 9.2.6. Nonprofit/civil szervezetek.... 139 9.2.7. Nyomáscsoportok, érdekcsoportok, kamarák... 140 9.2.8. Média... 141 9.2.9. A közvélemény, az utca embere... 141 9.3. Igazgatás és politika; avagy az értékek és a politikum szerepe a megvalósítás folyamatában... 142 9.3.1. A kiindulópont: a semleges közigazgatás mítosza.... 142 9.3.2. A politikum beszüremlése a megvalósításba... 143 9.3.3. A megvalósítás inherensen politikai jellege.... 146 10. A közpolitikák értékelése.... 148 10.1. Miért van szükség értékelésre? Az értékelés fogalma és funkciója 148 10.1.1. Az értékelés funkciója makroperspektívából.... 149 10.1.2. Az értékelés funkciója a közpolitikai folyamatokban... 150 10.1.3. A programértékelés mint társadalmi praxis.... 151 tördelt.indd 7 2010.11.17. 10:20:28
8 Ta r ta l o m 10.2. Az értékelések típusai.... 151 10.2.1. Értékelés versus rendszerszerű, tudományos értékelés... 152 10.2.2. Az értékelés ambíciója és időzítése... 153 10.2.3. Az értékelés által megcélzott alapkérdések köre... 155 10.3. A programértékelés néhány további alapkérdése.... 158 10.3.1. Az értékelendő program azonosítása... 158 10.3.2. A programcélok problémája... 159 10.3.3. A programmodell... 162 10.3.4. Kvantitatív versus kvalitatív kutatások... 164 10.3.5. A programhatás fogalmával és mérésével kapcsolatos néhány speciális megfontolás... 166 III. RÉSZ A közpolitika gyakorlata (Technikák és módszerek gyakorlati szakembereknek).... 171 11. Bevezetés... 173 11.1. Eltérő megközelítés... 173 11.1.1. A közérdek... 173 11.1.2. A racionalitás... 175 11.1.3. Gyakorlati megfontolások... 175 11.1.4. Átfedések... 175 11.2. A folyamat... 176 11.3. Szereplők és szerepük... 177 11.3.1. A politikus és a szakértő szerepe, viszonyuk egymáshoz... 179 11.3.2. A szakértők két nagy típusa... 181 11.3.3. A közpolitikai szakértő etikája.... 182 12. Információforrások és információkezelés... 185 12.1. Milyen információra van szükség?... 186 12.2. Kik végezzék az információgyűjtést?... 187 12.2.1. A szakértő maga végez adatgyűjtést... 188 12.2.2. Külső szervezet végzi az adatgyűjtést... 189 12.3. Az információk típusai.... 190 12.3.1. Tény és vélemény... 190 12.3.2. Kvantitatív és kvalitatív adatok... 191 12.3.3. A számszerűség mértéke Skálák.... 193 12.4. Információgyűjtési technikák... 194 12.4.1. Az interjú... 195 12.4.2. Kérdőív... 195 12.4.3. Fókuszcsoport.... 199 12.4.4. Meglévő statisztikai adatok (másod)elemzése... 199 12.4.5. Dokumentumelemzés.... 201 tördelt.indd 8 2010.11.17. 10:20:28
Ta r ta l o m 9 12.5. Információfeldolgozási technikák... 201 12.5.1. Az összehasonlítás fontossága... 202 12.5.2. Az adatok legegyszerűbb statisztikai elemzése, bemutatása.... 203 12.5.3. Néhány szó a kvalitatív adatelemzésről... 207 12.6. Amire figyelni kell tipikus hibák... 209 13. Prezentálás outputok /közpolitikai dokumentumok... 211 13.1. Strukturálatlan helyzetek... 212 13.2. Strukturált helyzetek prezentáció és szakpolitikai dokumentumok.... 212 13.3. Javaslatok... 213 14. I. lépés: A társadalmi probléma értelmezése.... 216 14.1. A probléma okai... 218 14.2. A társadalmi probléma következményei... 220 14.3. Okok és következmények... 221 14.4. A közpolitikák egymásra hatása... 223 15. II. lépés: A célok meghatározása.... 227 15.1. A célmeghatározás nehézsége... 227 15.1.1. A politikai döntéshozó és a szakértő viszonya a célok meghatározásában... 227 15.1.2. A célok meghatározásának nehézsége általában... 228 15.1.3. A célok megfogalmazásának nehézségei a kormányzatban.... 229 15.2. A célmeghatározás kettőssége... 230 15.3. A célok azonosítása... 231 15.3.1. A célok feltárásának forrásai... 231 15.3.2. A célok meghatározása előzetes listával... 233 15.4. A célok fontosságának értékelése.... 235 15.4.1. Az értékelés módszerei elvi oldalról... 235 15.4.2. A célhierarchia... 239 15.4.3. A tévedés lehetőségei a célmeghatározásban.... 241 15.5. Célokkal szembeni elvárások... 241 15.5.1. Az okos célmeghatározás: SMART... 242 15.5.2. A célmeghatározás megfelelő szintje (Célok, nem eszközök!).. 243 15.6. Összegzés... 244 16. III. lépés: Alternatívák generálása... 245 16.1. A közpolitikai eszközökről.... 245 16.2. Változás vagy status quo... 247 tördelt.indd 9 2010.11.17. 10:20:28
10 Ta r ta l o m 16.3. Kreativitás... 248 16.4. Gyakran alkalmazott technikák.... 250 16.4.1. Máshol alkalmazott-bevált megoldások, mint alternatívák... 250 16.4.2. Az adaptáció nélküli átvétel veszélyei... 251 16.4.3. Az érdekeltek mint ötletadók... 252 16.5. Az alternatívák száma... 252 17. IV. lépés: Egyeztetés, az érdekeltek elemzése... 254 17.1. Elméleti megközelítések.... 254 17.1.1. Preskriptív-racionális versus deskriptív-empirikus modell... 254 17.2. A tárgyalási és alkuszituáció... 256 17.2.1. Mi a tárgyalás?... 256 17.2.2. Az egyszerű alkuszituáció... 258 17.2.3. Játszmák: zéró, pozitív, negatív összegű játszmák és az irigység. 260 17.2.4. A tárgyalás egy bonyolultabb modellje... 262 17.2.5. Egyeztetés-tárgyalás a közpolitika gyakorlatában.... 264 17.2.6. Társadalomtudományi megközelítések: tárgyalótípusok.... 266 17.3. A kommunikáció... 268 17.3.1. A kommunikáció modellje... 268 17.3.2. Kommunikációs hibák... 269 17.3.3. Metakommunikáció: tartalmi és viszonyszint... 271 17.3.4. Asszertivitás... 272 17.3.5. Meggyőző közlés... 273 17.3.6. A konfliktus... 273 17.3.7. Alkalmazott tárgyalási technikák... 275 17.3.8. Gyakorlati javaslatok... 275 17.4. Stakeholder menedzsment... 276 17.4.1. A stakeholder menedzsment fontossága: egy példa... 277 17.4.2. Az érdekeltek azonosítása... 279 17.4.3. A stakeholderek jellemzőinek meghatározása, elemzés... 283 17.5. A stakeholder stratégia kialakítása.... 286 17.6. Összegzés, főbb üzenetek.... 290 18. V. lépés: Alternatívák értékelése Közpolitika-elemzés... 292 18.1. Az elemzés lehetséges módszerei... 292 18.2. Intuitív megközelítés... 293 18.3. Megvalósíthatóság tesztje: mivel jár, ha megvalósítjuk az alternatívát?... 296 18.3.1. A társadalmi megvalósíthatóság... 296 18.3.2. Politikai népszerűség... 298 18.3.3. Költségvetési-pénzügyi megvalósíthatóság... 299 18.3.4. Jogi megvalósíthatóság.... 303 tördelt.indd 10 2010.11.17. 10:20:28
Ta r ta l o m 11 18.3.5. Igazgatástechnikai megvalósíthatóság... 304 18.3.6. A szempontok értelmezése és együttes alkalmazhatósága... 305 18.4. Formalizált, kvantitatív eljárások.... 307 18.5. A költség-haszon elemzés... 308 18.5.1. Néhány előzetes gondolat... 308 18.5.2. Az alapmodell a költség-haszon elemzés mikroökonómiája... 314 18.5.3. Illusztráció: néhány hipotetikus alkalmazás... 322 18.5.4. Néhány eljárás a nem piaci jószágok értékének becslésére... 326 18.5.5. Néhány megjegyzés a KHE korlátairól... 327 18.6. A többváltozós hasznossági modellek... 328 18.6.1. A modell bemutatása lépésről lépésre egy konkrét példán... 328 18.6.2. A TVHM és más racionális döntéshozatali technikák alkalmazásának lehetséges előnyei és nehézségei a gyakorlatban 335 18.6.3. Az érzékenységvizsgálat... 336 18.7. További racionális döntéshozatali technikák... 337 18.7.1. A racionális döntési helyzetek tipizálása.................... 337 18.7.2. Döntéshozatal biztos környezetben... 340 18.7.3. Döntéshozatal bizonytalan, kockázati környezetben... 341 18.7.4. Döntés a teljes bizonytalanságban... 344 18.7.5. Kísérletek a jövő előrejelzésére... 345 18.8. Összegzés... 346 19. VI. lépés: A döntés... 349 19.1. Vázlatos áttekintés: a magyar kormányzati döntés-előkészítési folyamat: intézmények, funkciók.... 349 19.1.1. Döntés-előkészítés... 350 19.1.2. A döntés-előkészítés funkcionális megközelítésben... 352 19.1.3. Döntés.... 355 20. VII. lépés: A megvalósítás tervezése.... 356 20.1. Célok és részcélok áttekintése logikai keretmátrix.... 358 20.2. A folyamatok tervezése Gantt-diagram... 364 20.2.1. Mérföldkövek... 367 20.3. Az inputok tervezése... 369 20.3.1. A tárgyi-fizikai inputok... 369 20.3.2. Az idő... 370 20.3.3. Az emberi erőforrás.................................... 370 20.3.4. Átválthatóság az inputok között.... 371 20.3.5. A pénz... 372 tördelt.indd 11 2010.11.17. 10:20:29
12 Ta r ta l o m 21. VIII. lépés: A közpolitika effektív megvalósítása... 375 21.1. Megvalósítás jelentősége... 375 21.1.1. A megvalósítás elmaradása, torz jellege... 375 21.1.2. A pontatlan feladatmeghatározás okai... 376 21.1.3. A közpolitikai döntés és az annak megvalósítása közötti eltérés értékelése... 377 21.1.4. A közpolitikai szakértő korlátozott szerepe a megvalósítással kapcsolatban... 378 21.2. A közpolitika fenntartása... 379 22. IX. lépés: A közpolitikák értékelése: az evalváció... 381 22.1. A közpolitikák értékelésének típusai... 381 22.2. Monitoring és evalváció... 383 22.3. Az evalváció problémája... 385 22.3.1. A mérés sajátos problémája... 385 22.3.2. Az értelmes mérés lehetősége: a kísérlet... 386 22.3.3. Egy megoldási lehetőség: a kvázi kísérlet... 387 22.3.4. Egy másik út: a programmodell mentén... 390 22.3.5. Közpolitika és külső hatások egy általánosabb szinten... 391 22.4. Illusztráció: a köztisztviselői alapvizsgarendszer evalvációja... 392 22.4.1. A program és a vizsgálat háttere... 392 22.4.2. A probléma elemzési kerete. A programmodell és a szükségletek értékelése... 393 22.4.3. A program hatásainak elemzése.... 395 22.4.4. A kérdések megválaszolásának módja... 395 22.4.5. Lehetséges hibák a mérésben és az adatok értelmezésében... 396 22.4.6. Az evalváció eredményei... 398 22.5. Az értékelés kiterjeszthetősége... 398 22.5.1. Okok és továbbfejlesztési lehetőségek... 399 22.5.2. Hatékonyság... 400 22.5.3. Sok vagy kevés? Az eredmények értelmezése.... 401 22.5.4. Az értékelés további lehetséges kérdései... 402 22.6. Közösségi programok értékelése és a közpolitikák értékelése.. 404 22.7. A közpolitikai szakértő szerepe... 406 Hivatkozások... 407 tördelt.indd 12 2010.11.17. 10:20:29