Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.4 Koordinációs Főcsoport Iktatószám: VE-06-027/2007. A tájékoztató elkészítését felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató A tájékoztató összeállításáért felelős: Dr. Becker Pál általános főigazgató-helyettes A tájékoztató összeállításában részt vettek: Bartolák Márta számvevő tanácsos Laczkovich Rita számvevő Kovács Richárd tudományos munkatárs Szarka Péterné osztályvezető Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK 7 Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai 7 Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai 2006-ban 15 Az EU források felhasználásának intézményi, szabályozási és ellenőrzési rendszere 17 Monitoring és nyilvántartási rendszerek 20 Számviteli rendszerek 23 Szabálytalanságkezelés és követeléskezelés 24 Strukturális Alapok 26 A Közösségi Kezdeményezések támogatásai 31 Kohéziós Alap 32 Schengen Alap 35 Előcsatlakozási alapok és Átmeneti Támogatások 36 Phare programok 36 SAPARD 37 Átmeneti Támogatás 38 Az Európai Gazdasági Térség és a Norvég Finanszírozási Mechanizmus 39 Agrártámogatások 40 EMOGA Garancia Részlegből finanszírozott agrár- és vidékfejlesztési támogatások 41 Felkészülés a 2007-2013 EU költségvetési időszakra 44 II. RÉSZLETES ÉRTÉKELÉS 49 1. Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai 2006-ban 49 1.1. Az EU tagsággal összefüggő hazai befizetések 49 1.2. Hazánk uniós támogatásai 51 1.3. Az uniós támogatások intézményrendszere és jogszabályi környezete 55 1.3.1. Jogszabályi környezet 58 1.4. Az Európai Unióból érkező támogatások hazai ellenőrzési rendszere 60 1.4.1. Az ellenőrzés intézményrendszere 62 1.5. Monitoring és nyilvántartási és rendszerek 63 1.5.1. A monitoring rendszer működése 63 1.5.2. Az Egységes Monitoring Információs Rendszer 65 1.5.3. Az Országos Támogatási Monitoring Rendszer 68 1.5.4. Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer 69 1

1.5.5. Számviteli nyilvántartási rendszer 71 1.6. Szabálytalanságkezelés és követeléskezelés 75 2. Az Európai Uniós források felhasználásával kapcsolatos, a 2006-os évre vonatkozó ellenőrzések legfontosabb megállapításai, következtetései 79 2.1. Strukturális Alapok 79 2.1.1. A Strukturális Alapok felhasználásának szabályozása és intézményrendszere 81 2.1.2. A Strukturális Alapokat érintő 2006. évre vonatkozó ellenőrzések megállapításai, következtetések 88 2.1.2.1. Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program 90 2.1.2.2. Gazdasági Versenyképesség Operatív Program 93 2.1.2.3. Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program 96 2.1.2.4. Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program 100 2.1.2.5. Regionális Fejlesztés Operatív Program 102 2.1.3. A Közösségi Kezdeményezések támogatásai 104 2.2. Kohéziós Alap 110 2.2.1. A Kohéziós Alap felhasználásának uniós és hazai szabályozása, intézményrendszere 111 2.2.2. A Kohéziós Alapot érintő 2006. évre vonatkozó ellenőrzések megállapításai, következtetések 112 2.3. Schengen Alap 120 2.4. Előcsatlakozási alapok és Átmeneti Támogatások 124 2.4.1. Phare programok 124 2.4.2. SAPARD 127 2.4.3. Átmeneti Támogatás 129 2.5. Az Európai Gazdasági Térség és a Norvég Finanszírozási Mechanizmus 132 2.6. Agrártámogatások 136 2.6.1. EMOGA Garancia Részlegből finanszírozott agrár- és vidékfejlesztési támogatások 137 2.7. Felkészülés a 2007-2013 EU költségvetési időszakra 146 MELLÉKLETEK 1. sz. A Magyar Köztársaság költségvetése teljesítése során elszámolt és a költségvetésen kívüli EU transzferek 2. sz. A 2006. évi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben megjelenő EUtámogatások összege 3. sz. Az EU-költségvetés szerkezeti változásai a 2000-2006-os és a 2007-2013-as költségvetési periódus között 4. sz. EMOGA GR-ből 2006-ban finanszírozott támogatások kifizetési adatai 5. sz. A Tájékoztató alapjául szolgáló, 2006. évre vonatkozó ellenőrzések 2

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE AFIS Áht. Ámr. APEH ÁSZ AVOP BÉSZ EDIS EMIR EMOGA EMGA EMVA ERFA ESZA EU FEUVE FMI FMM FVM GDP GKM GNI GVOP HEFOP HOPE IH IIER IRM ISPA KA KAP Kbt. KEHI KESZ KH KIOP KPSZE Anti-Fraud Information System (Csalás Elleni Információs Rendszer) 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Állami Számvevőszék Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program Beszerző-értékesítő Szövetkezet Extended Decentralisation Implementation System (Kiterjesztett Decentralizációs Végrehajtási Rendszer) Egységes Monitoring Információs Rendszer Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Európai Mezőgazdasági Garancia Alap Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap Európai Regionális Fejlesztési Alap Európai Szociális Alap Európai Unió folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Finanszírozási Mechanizmus Iroda Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gross Domestic Product (Bruttó Hazai Termék) Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gross National Income (Bruttó Nemzeti Jövedelem) Gazdasági Versenyképesség Operatív Program Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz Irányító Hatóság Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (Strukturális Politikák Csatlakozás Előtti Eszköze) Kohéziós Alap Közös Agrárpolitika 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Kincstári Egységes Számla Kifizető Hatóság Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program Központi Pénzügyi és Szerződéskötési Egység 3

BEVEZETÉS KSz KTK KTK IH KÜ KvVM FI LT MÁK MKK MVf Kht. MVH NFH NFT NFÜ NFÜ BEO NVT OLAF OP OTH OTMR PEJ PM PRAG ROP SA SAPARD SAPS SZF TÉSZ TKA TS VP KEP VPOP Közreműködő Szervezet Közösségi Támogatási Keret Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság Kifizető Ügynökség Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Fejlesztési Igazgatósága Lebonyolító Testület Magyar Államkincstár (Kincstár) Működési Kézikönyv Magyar Vállalkozásfejlesztési Közhasznú Társaság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Nemzeti Fejlesztési Hivatal Nemzeti Fejlesztési Terv Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (a Nemzeti Fejlesztési Hivatal jogutódja) Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Belső Ellenőrzési Osztálya Nemzeti Vidékfejlesztési Terv Office Européen de Lutte Anti-Fraude (Európai Csalásellenes Hivatal) Operatív Program Országos Területfejlesztési Hivatal Országos Támogatási Monitoring Rendszer Projekt Előrehaladási Jelentés Pénzügyminisztérium Practical Guide to Phare, ISPA & SAPARD contract procedures (Gyakorlati útmutató a Phare, ISPA és SAPARD szerződéses eljárásokhoz) Regionális Fejlesztés Operatív Program Strukturális Alapok Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (Különleges Előcsatlakozási Program a Mezőgazdaság és Vidékfejlesztés támogatására) Single Area Payment Scheme (Egyszerűsített Területalapú Támogatás) Szabálytalansági Felelős Termelő-értékesítő Szövetkezet Tempus Közalapítvány Technikai Segítségnyújtás Vám és Pénzügyőrség Központi Ellenőrzési Parancsnokság Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága 4

BEVEZETÉS BEVEZETÉS Magyarország 2004 óta teljes jogú tagja az Európai Uniónak. A csatlakozástól a 2006. év végéig, a 2000-2006-os EU költségvetési periódus lezárásáig fokozatosan növekvő mértékben juthattunk EU költségvetésből finanszírozott támogatásokhoz. A 2007-2013-as pénzügyi programozási időszakban az eddigieknél is jóval nagyobb lesz a növekedés mértéke. Fejlődési pályánk alakulásának egyik alapkérdése, hogy milyen mértékben és hatékonysággal tudjuk a rendelkezésre álló EU-forrásokat felhasználni a kiegyensúlyozott és tartós növekedés érdekében. A remélt felzárkózásra akkor van esélyünk, ha az uniós és hazai pénzekből megvalósított beruházások eredményesen szolgálják ezt a kitűzött célt. A Tájékoztató összhangban az Állami Számvevőszék (ÁSZ) 2004. évi tevékenysége elfogadásáról szóló 43/2005. (V. 26.) OGY határozat 4. pontjában előírtakkal 1 bemutatja Magyarország európai uniós pénzügyi kapcsolatait és a támogatásokkal kapcsolatos ellenőrzések 2006-os tapasztalatait. Kitér azon 2006-ban érvényben lévő hazai és nemzetközi jogszabályokra, amelyek meghatározták az EU-támogatások felhasználásában közreműködő intézményrendszer működését és ellenőrzési tevékenységét. Átfogó képet ad a különböző szervezetek feladat- és hatásköréről, az ellenőrzések során betöltött szerepükről. Az ellenőrzési tapasztalatok árnyaltabb értelmezése érdekében a Tájékoztatóban a támogatási formákhoz kapcsolódó általános háttérinformációkat is szerepeltetjük. A Tájékoztató összeállításához mind a belső, mind a külső, hazai és uniós ellenőrzési intézményrendszer tapasztalatait felhasználtuk. Bár ezek közül néhány ellenőrzés (ÁSZ, Európai Számvevőszék) eredményei nyilvánosak és ezáltal már közzétettek, de az átfogó kép kialakítása érdekében szükségesnek tartottuk ezek ismertetését is. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal ellenőrzési eredményei szintetizáltan jelennek meg a Tájékoztatóban, mivel a Hivatal jelentései nem nyilvánosak. A 2006. év a forráslekötés vonatkozásában lezárja a 2000-2006-os (új tagországok részére a 2004-2006-os) költségvetési periódust, ezért a Tájékoztatóban egy lezáródó programozási időszak tapasztalatait is összefoglaljuk, ugyanakkor képet kívánunk adni a 2007-2013-as periódusra való felkészülésről is. A jelen Tájékoztató a lefedni kívánt valamennyi uniós támogatási kör szempontjából előrelépést jelent abban az értelemben, hogy bemutatja a Magyar Köztársaság központi költségvetésében megjelenő és a költségvetésen kívüli tételként szereplő (agrár) támogatások és az Uniótól közvetlenül igényelhető (oktatási és kutatás-fejlesztési célú) támogatások felhasználását. Az önkormány- 1 az Állami Számvevőszék a teljes uniós pénzfelhasználás gyakorlatáról átfogó képet adjon, ennek keretében az uniós forrásokkal összefüggő pénzmozgások ellenőrzését végző hazai szervezetek munkáját szakmai szempontból áttekintse és mutassa be az ellenőrzések tapasztalatait. 5

BEVEZETÉS zatok gazdálkodásának ellenőrzése keretében az ÁSZ 2007. évtől különös hangsúlyt helyez az uniós források önkormányzatoknak, mint kedvezményezetteknek nyújtott támogatások hasznosulásának értékelésére. A Tájékoztató ezen ellenőrzések kezdeti tapasztalataira is kitér. Mivel a 2006. év az Európai Unió költségvetéséből finanszírozott programok esetében a programozási időszak lezárását jelentette, a feltételrendszer és a felhasználás vonatkozásában az érdemi hatású intézkedések már nem végrehajthatóak. Felhívjuk azonban a figyelmet, hogy az európai uniós források EU-s és hazai szabályozásnak megfelelő felhasználása és hosszú távú hatása érvényre jutása érdekében fokozottan erősíteni kell az intézményrendszer valamennyi szereplője vonatkozásában a monitoring és ellenőrzési rendszer hatékony érvényesülését, kiemelt figyelemmel a 2004-2006-os költségvetésből megvalósult projektek kötelező működési monitoringjára és a szabálytalanságok feltárására és a követeléskezelés hatékony működtetésére. Munkánk során felhasználtuk más szervezetek ellenőrzési tapasztalatait, a jelentéseikben megfogalmazottakat tartalmi változtatás nélkül szerepeltetjük a Tájékoztatóban, és érdemben felhasználtuk véleményünk kialakításához 2. Együttműködésükért, segítőkészségükért ezúton mondunk köszönetet a Pénzügyminisztérium, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal, valamint a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága vezetőinek és munkatársainak. 2 A Tájékoztató alapjául szolgáló ellenőrzések listáját az 5. sz. melléklet tartalmazza 6

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai Az Európai Uniótól érkező források az egyes időszakokban folyamatosan növekvő mértékűek. A Phare előcsatlakozási támogatást 1990 óta biztosítja hazánk részére az Európai Unió, a további előcsatlakozási alapokból (ISPA, SAPARD) a 2000. évtől részesülünk. Ezek a csatlakozás évétől a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból, valamint egyéb EU forrásokból érkező támogatásokkal (Schengen Alap, Norvég Alap + EGT) egészültek ki. A 2007-2013 közötti programozási időszakban a korábbi támogatási szint várhatóan jelentősen növekedni fog. A pénzügyi források trendjének 1990-2013 közötti alakulását az agrártámogatások nélkül az 1. ábra tartalmazza. 1. ábra millió EUR 3 500 EU-támogatások 1990-2013 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Phare ISPA SAPARD Á tmeneti tám. Schengen Norvég + EGT Str. alapok Koh. Alap 2004-től ezen támogatások részben vagy egészben megjelennek a Magyar Köztársaság költségvetésében (1. sz. melléklet). A Magyar Köztársaság költségvetése végrehajtása során elszámolt és a költségvetésen kívül EU transzferek vizsgálata során megállapítható, hogy a 2004. évi 119 Mrd Ft mellett a 2005. és 2006. évben közel azonos szinten (215, illetve 213 Mrd Ft) alakult az EU költségvetéséhez való hozzájárulásunk. A befizetés belső szerkezete és a befizetési jogcímek arányai megközelítőleg azonosak. A 2004. 7

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK évi összeg nagyságát befolyásolta, hogy a csatlakozás évében csak arányos befizetési kötelezettség állt fenn, illetve a tradicionális saját források között megjelenő cukorilletéket a követő évben kellett teljesíteni, ennek megfelelően ilyen jogcímen 2004. évben nem keletkezett befizetési kötelezettségünk. A költségvetésben megjelenő EU források jelentős növekedést mutattak a programozási időszak éveiben. A 2004. évi 171 Mrd forint 2006-ra meghaladta a 478 Mrd forintot. A támogatások a Phare, a SAPARD és a Schengen Alap kivételével növekvő trendet követtek. A Kohéziós Alap vonatkozásában a támogatás két év alatt tízszeresére nőtt. A Strukturális Alapokra kifizetett összegek évente megduplázódtak. A két meghatározó alap vonatkozásában a nagymértékű növekedést a 2005. évben a felhasználás gyorsítására hozott intézkedések és a projektek megvalósításának beindulása okozta. A Nemzeti Vidékfejlesztési Terv növekedési üteme ettől elmaradt, de így is több mint négyszeresére nőtt, ami a kezdeti viszonylagos késedelmes beindulás után növekvő felhasználást mutatott. A Phare esetében közel egyenletes kifizetési nagyságrend tapasztalható, ami a programzárást megelőző egyenletes felhasználás következménye. A SAPARD program esetében a 2005. évi jelentős növekedés utáni 2006-os visszaesés oka, hogy 2006-ban a kifizetések nagy hányadát az EMOGA Garancia Részleg terhére finanszírozták. A Schengen Alapból teljesítések a 2005. évtől történtek. A 2004. évben elszámolt összeg a felkészüléshez kapcsolódó költségeket tartalmazza. A költségvetésen kívüli (EMOGA Garancia Részlegből finanszírozott) agrárpiaci támogatások évenként változó képet mutattak. A támogatások összegét az intervenció finanszírozási szükséglete nagymértékben befolyásolta, ennek alapján 2006-ban az intervenciós értékesítés felgyorsulásának eredményeképpen a finanszírozási szükséglet közel felére csökkent. A közvetlen támogatások esetében az elszámolási szabályok a kifizetések tárgyévi és követő évi elszámolását is lehetővé teszi. Nagyrészt erre vezethető vissza az évek közötti eltérő felhasználás. 2. ábra millió Ft Magyarország nettó pozíciója 2004-2006 800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 2004 2005 2006 Hozzájárulás az EU költségvetéshez Költségvetésben megjelenő EU források KESZ által finanszírozott költségvetésen kívüli tételek 8

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK A 2. ábra jól mutatja, hogy Magyarország nettó pozíciója az EU költségvetésbe történő tagállami befizetés és a kapott támogatás különbözete a csatlakozás évétől folyamatosan kedvezően alakult. A Magyar Köztársaság költségvetésének végrehajtása során elszámolt és a Magyar Államkincstáron keresztül előfinanszírozott (költségvetésen kívüli tételek) EU támogatások (hazai társfinanszírozással) GDP-hez viszonyított aránya 2004-2006-os időszakban növekvő tendenciát mutatott, de 2006-ban sem érte el a 3%-ot (2,87%). A 2007-2008-as időszakban a PM által prognosztizált átlag adatokkal számolva ez az arány 4,5% fölé emelkedik oly módon, hogy az előző programozási időszak legnagyobb mértékű kifizetései ekkorra várhatóak, ugyanakkor a jelen időszak programjai kezdeti szakaszukban lesznek. A fenti adatok jól mutatják, hogy ebben az időszakban az EU forrásoknak a hazai gazdaság fejlődéséhez való hozzájárulása még nem játszott meghatározó szerepet. Magyarország fejlődési pályája alakulásának egyik alapkérdése, hogy milyen hatékonysággal tudjuk a rendelkezésre álló EU-forrásokat felhasználni a kiegyensúlyozott és tartós növekedés érdekében. A remélt felzárkózásra akkor van esélyünk, ha az uniós és hazai pénzekből megvalósított beruházások eredményesen szolgálják ezt a kitűzött célt. A beérkezett támogatások felhasználását, annak hatékonyságát nemzetközi összehasonlításban érdemes vizsgálni. A nemzetközi szakirodalom egységes abban a tekintetben, hogy a felhasználás hatékonyságát az abszorpciós képességgel, kapacitással méri. Akkor tekinthetők a támogatások hatásosnak, ha azok pozitív jelenértékű kibocsátással járnak, vagyis a támogatások nélküli szinthez képest a támogatások a lehető legnagyobb gazdasági növekedést eredményezik. A legelterjedtebb, az Unió által is alkalmazott csoportosítás a következő: 3 A makroökonómiai abszorpciós kapacitás azt mutatja meg, hogy adott GDP mellett mennyi támogatást tud nagy valószínűsséggel hasznosan felhasználni az adott gazdaság. Az adminisztratív abszorpciós kapacitás a támogatásokat elosztó intézményrendszer működésének hatékonyságával kapcsolatos. A pénzügyi abszorpciós kapacitás fogalma a nemzeti költségvetés társfinanszírozási képességének, a magánerőforrások bevonhatóságával, illetve a kapcsolódó pénzügyi tervezéssel, likviditásmenedzsmenttel kapcsolatos kérdéskört fogja át. 3 Key indicators for Candidate Countries to Effectively Manage the Structural Funds; Principal Report, Final Report, prepared by the NEI Regional and Urban Development for the EC DG REGIO/DG ENLARGEMENT, Rotterdam, February, 2002 9

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK Különösen nehéz a makroökonómiai abszorpciós képesség vizsgálata, hiszen csak komoly kutatások eredményeként számszerűsíthető a befektetések hatékonyságának kritériuma. Könnyebben vizsgálható a másik két tényező: a rendelkezésre álló támogatási előirányzat és a ténylegesen felhasznált összeg aránya elfogadható bizonyossággal segít az egyes országok adminisztratív és pénzügyi abszorpciós képességének összehasonlításában. Különösen igaz ez, ha ezen mutatók révén a relatív abszorpciós képességet vizsgáljuk, tehát az egyes országok teljesítményét hasonlítjuk össze. Egy költségvetési periódusban minden ország számára meg van határozva, hogy évenként mekkora támogatást vehet igénybe, vagyis mekkora előirányzat áll rendelkezésére. Ezt az uniós szabályoknak megfelelő projektekkel leköti, optimális esetben az előirányzat teljes összegét. Az EU-val történő végleges pénzügyi elszámolásra a projektek szabályszerű lezárása után kerülhet sor. Az abszorpciós képesség megállapítása érdekében tehát azt vizsgáljuk, hogy a tagországok a támogatási előirányzatokból mennyit kötöttek le, illetve mennyi volt a tényleges kifizetés. A kapott értékek lehetővé teszik, hogy Magyarország abszorpciós képességét az EU-n belül meghatározzuk. Módszertani problémaként azonban meg kell jegyezni, hogy nehezíti az összehasonlítást egyrészről, hogy a régi tagországok esetén a 2005. évi adatokban nagyobb arányban szerepelnek a korábbi évek lekötéséhez kapcsolódó kifizetések, míg ez az új tagországoknál értelemszerűen majdnem nulla. Másrészről, a régi tagországokban az alapok kezdeti igénybevételének felhasználási arányaival kapcsolatban figyelembe kell venni azt, hogy azok egészen más gazdasági és jogi feltételek mellett, és eltérő környezetben valósultak meg. Emiatt véleményünk szerint érdemi következtetéseket az összehasonlításból csak néhány év múlva lehet levonni. Ennek érdekében először meg kell vizsgálni, hogy a régi tagországok milyen mértékben voltak képesek felhasználni a strukturális forrásokat az 1989. évi reformot követően amikortól is jelentős mértékben nőttek a támogatások, másodszor pedig a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználását az arra jogosult országokban, az alap indulását követő években. Ezzel azt tudjuk elemezni, hogy az említett forrásokhoz való hozzáférést követő első években milyen sikeresek voltak az egyes országok a felhasználás területén, vagyis mekkora a relatív eltérés közöttük. Második metszetként értékelni kell, hogyan alakult a támogatások felhasználása 2005-ben a régi tagországokban és az újonnan csatlakozottakban. Ennek révén az abszolút eltérésről kaphatunk képet. 10

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK Strukturális Alapok Az Unió az egyik legfontosabb céljának, a versenyképesség érdemi javításának eléréséhez a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból származó támogatások EU-s költségvetésen belüli arányának növelésére törekszik. A Strukturális Alapokból minden tagország részesedik, és a négy alapból származó összeg az uniós költségvetésben a teljes kötelezettségvállalási előirányzatok több, mint 30%-át teszi ki. Az Unió az 1989-es költségvetési évben elkezdett reformjának célja a strukturális intézkedésekhez kapcsolódó támogatások növelése. Az előirányzatokat és a kifizetéseket ez évtől vizsgálva (1. táblázat) megállapítható, hogy a kifizetések uniós szinten az előirányzatok több, mint 93%-át tették ki. E magas aránynál azt is figyelembe kell venni, hogy az 1989-es évektől megnövekedett pénzügyi keretek lehívására a tagországok már kialakították az intézményrendszerüket. 1. táblázat A Strukturális Alapok végrehajtása 1989-1991 között millió ECU 1989 1990 1991 Költségvetési előirányzat 8 208 11 418 12 473 Kifizetés 7 945 10 706 12 345 Kifizetés az előirányzat %-ában 96,80 93,76 98,97 Forrás: EU Bizottság Éves Jelentése a Strukturális Alapok végrehajtásáról A 2005-ös támogatásokat elemezve (2. táblázat) az tapasztalható, hogy a régi tagországok között is széles spektrumot ölel fel 50%-tól 130%-ig terjed a kifizetéseknek az előirányzatokhoz viszonyított aránya. Ez az adat 2005-ben az új tagállamoknál azonban még csak 25-30% körüli. Magyarország a maga 37,28%-os értékével az új tagországok között az élmezőnyben helyezkedik el. A különbség okai közt nem elhanyagolható az a korábban említett módszertani probléma, hogy a régi tagországok esetén az előző évekről áthúzódó kifizetések is növelik az adott év adatát. A régi és új tagországok közötti különbség mind abszolút, mind relatív értelemben nagy. Az újonnan csatlakozott országok a felkészülési folyamat ellenére jóval kisebb arányban tudták felhasználni a forrásokat, mint az eredeti tagországok. A különbség csak növekszik, ha a 2005-ös adatokat vesszük figyelembe. Magyarország a csatlakozók mezőnyének első felében van, de a 25 ország között a 18. helyen áll a felhasználás tekintetében. 11

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK 2. táblázat A Strukturális Alapok végrehajtása 2005-ben nemzetközi összehasonlításban millió euró Tagország Előirányzat Kifizetés Kifizetés az előirányzat %-ában Ciprus 17,23 3,19 18,52 Szlovákia 992,30 221,20 22,29 Cseh Köztársaság 540,67 131,28 24,28 Málta 21,51 5,38 25,03 Lengyelország 2 807,52 766,18 27,29 Litvánia 308,33 103,36 33,52 Magyarország 676,26 252,11 37,28 Lettország 228,94 86,79 37,91 Szlovénia 81,41 41,67 51,19 Görögország 4 192,58 2 184,05 52,09 Észtország 123,42 68,14 55,21 Dánia 128,35 78,05 60,81 Luxemburg 14,72 8,99 61,11 Hollandia 492,58 389,49 79,07 Portugália 2 871,65 2 405,50 83,77 Finnország 316,80 268,04 84,61 Olaszország 4 828,19 4 128,75 85,51 Spanyolország 7 169,87 6 344,69 88,49 Franciaország 2 361,46 2 147,76 90,95 Németország 4 660,86 4 303,62 92,34 Belgium 314,31 335,02 106,59 Ausztria 259,58 276,90 106,67 Svédország 325,13 349,97 107,64 Írország 381,60 411,84 107,92 Egyesült Királyság 2 437,70 3 181,60 130,52 Összesen 36 552,96 28 493,57 77,95 *Tartalmazza az 1,2,3-as célkitűzés alá eső programokat, az 1-es célkitűzés alá nem eső HOPE-t és a Közösségi kezdeményezéseket (Interreg, Leader+, Urban, Equal). Forrás: EU Bizottság Éves Jelentése a Strukturális Alapok végrehajtásáról 12

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK Kohéziós Alap A legelmaradottabb területek fejlesztése, felzárkóztatása érdekében 1993-tól létrehozták az ún. Kohéziós Alapot. Az akkori feltételek szerint négy régi tagország volt jogosult e támogatásra: Spanyolország, Írország, Portugália és Görögország, ezeket hívjuk ún. kohéziós országoknak. Írország elért fejlettségi foka okán 2004. január 1. óta kikerült a kedvezményezetti körből. A 3. táblázat azt mutatja meg, hogy a régi tagországok kezdetben hogyan hasznosították e forrásokat. A Kohéziós Alap indításának évében és az azt követő évben átlagban 50% alatti arányban voltak csak képesek lehívni az előirányzataikat. Érdemes ugyanakkor megfigyelni, hogy Portugália esetében az 1993-as 33%-ot a következő évben 74% követte. 3. táblázat A Kohéziós Alap végrehajtása 1993-1994-ben millió ECU 1993 1994 Tagország Kifizetés Kifizetés az előir. %-ában Előirányzat Előirányzat Kifizetés Kifizetés az előir. %-ában Spanyolország 854,4 420,8 49,25 1 018,2 422,8 41,52 Görögország 280,3 148,1 52,84 332,1 157,7 47,49 Írország 141,9 67,7 47,71 167,8 87,0 51,85 Portugália 283,6 94,0 33,15 334,3 248,3 74,27 Összesen 1 560,2 730,6 46,83 1 852,4 915,8 49,44 Forrás: Annual Report on the Cohesion Fund 1993,1994 EU Commission A 2005. évre vonatkozó források tekintetében (4. táblázat) egyértelmű, hogy az új tagországok nem voltak képesek olyan szinten lehívni a rendelkezésre álló pénzeket, mint a kohéziós országok az alap indulásakor. A legjobban teljesítő csatlakozó ország (Ciprus) 2005-ös eredménye gyakorlatilag megegyezik a leggyengébb régi tagország (Portugália) 1993-as eredményével, de a többi csatlakozó ország messze elmarad attól. Természetesen a 2005-ös felhasználási arányokban a régi és új tagországok közötti különbség még jelentősebb. Magyarország a 25%-os értékével ez esetben is kedvező pozíciót foglal el, de messze elmarad a régiektől és nem csak 2005-öt, hanem az 1993-as indulásukat tekintve is, hiszen Görögország már az első évben 50%-ot meghaladóan használta fel a rendelkezésére álló támogatást. 13

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK 4. táblázat A Kohéziós Alap végrehajtása 2005-ben millió euró Tagország Előirányzat Kifizetés Kifizetés az előirányzat %-ában Málta 5,34 0,00 0,00 Lengyelország 1 165,53 17,41 1,49 Észtország 87,75 3,80 4,33 Cseh Köztársaság 256,81 15,32 5,97 Lettország 154,40 20,44 13,24 Szlovénia 51,84 8,54 16,48 Magyarország 310,54 78,18 25,17 Szlovákia 155,98 43,45 27,86 Litvánia 171,56 48,87 28,48 Ciprus 15,10 5,06 33,51 Portugália 489,70 274,83 56,12 Görögország 430,49 313,81 72,90 Spanyolország 1 808,56 1 386,70 76,67 Technikai segélynyújtás 29,86 3,17 10,61 Összesen 3 411,79 2 154,06 63,14 Forrás: Annual Report on the Cohesion Fund (2005); EU Commission Az uniós támogatások felhasználásánál a csatlakozó országok mind a Strukturális Alapok, mind a Kohéziós Alap esetében jelentős hátrányban vannak az eredeti tagországokkal szemben. Ez azonban nem jelenti a források végleges elvesztését, mert az n+2-es szabály értelmében a fel nem használt keretek még két évig felhasználhatók. A tényleges kifizetések tartalma így törvényszerűen eltér a kerettől, hiszen jelentős áthúzódó tételeket tartalmaz, miközben az adott évi keret csak részben kerül felhasználásra. Azonban ahhoz, hogy a támogatásokat maximális módon felhasználhassuk, kulcskérdés a társfinanszírozási kapacitás biztosítása: ebben az esetben a belső költségvetési lehetőség megléte addicionális erő, hiánya korlát. Az újonnan csatlakozott országok esetén a rendelkezésre álló adatok rövid időtávja nem teszi lehetővé a mélyebb, a tagország összehasonlításán alapuló elemzést, de Magyarország helyzete, kifizetési aránya (25,17% a Strukturális Alapok, 37,28% a Kohéziós Alap esetében) a többiekhez viszonyítva jónak mondható. 14

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai 2006-ban A közösségi és hazai jogszabályokkal összhangban az Uniót 2006. évben összesen 213 125,7 M Ft illette meg Magyarországról, ebből a tradicionális saját forrás 27 513 M Ft, a nemzeti hozzájárulás összege 185 611,9 M Ft volt (3. ábra). Magyarország a fizetési kötelezettségét havonta teljesítette. 3. ábra Az Európai Uniót megillető saját források megoszlása 2006-ban GNI alapú hozzájárulás; 65% Áfa alapú hozzájárulás; 14% Vámok és cukorilletékek; 13% Brit korrekció; 8% A 2006. évi befizetési kötelezettségek hazai kiszámításában, illetve lebonyolításában a kiemelt szerepet játszó Pénzügyminisztérium mellett a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága (vám), a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (cukorilleték), Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (áfa alapú hozzájárulás), a Magyar Államkincstár (áfa alapú hozzájárulás), valamint a Központi Statisztikai Hivatal (áfa, illetve GNI alapú hozzájárulás) vettek részt. A Magyar Köztársaság érdekében történő beazonosított kifizetésként az EU Bizottság 2006. évben 1218,34 M eurót tartott nyilván. Ez az összeg tartalmazta a mezőgazdaságra, a strukturális műveletekre, a belső politikákra, az adminisztrációra, a külső műveletekre, az előcsatlakozási stratégiára fordított és kompenzációként kifizetett kiadásokat, tehát mindazokat, aminek a felhasználása magyar közintézmények közreműködésével, az EU Bizottsághoz közvetlenül benyújtott pályázatok útján, vagy Magyarország támogatás felhasználásával kapcsolatban merült fel. Ennek döntő többségét a Magyar Köztársaság költségvetési beszámolójában szereplő (költségvetésében megtervezett + költségvetésen kívüli Kincstári Egységes Számláról KESZ finanszírozott) tételek alkották. A költségvetési beszámolóban nem szereplő tételek közül a két legjelentősebb a kutatás és technológia-fejlesztési (20,4 M euró) és az oktatási, nevelési, szakmai továbbképzési és ifjúsági (20,0 M euró) célokra fordított támogatások voltak. Az Európai Uniótól származó támogatásokat, illetve az EU-s integrációval kapcsolatos kiadásokat az Országgyűlés a 2006. évi központi költségvetés 17 fejezetében, 193 előirányzaton állapította meg. A Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetésében az EU támogatások (Strukturális Alapok, Kohéziós Alap, Schengen Alap, Nemzeti Vidékfejlesztési Terv, SAPARD, Phare/Átmeneti Támogatás, egyéb európai uniós támogatások) és a hozzájuk kapcsolódó hazai társfinanszírozás 470 492,0 M Ft összegben jelent meg (4. ábra). Az uniós forrás 15

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK 302 302,3 M Ft-ot, a hazai társfinanszírozás 168 189,7 M Ft-ot tett ki. 2006-ban a visszatérítés összege 7773,9 M Ft, az EU költségvetéshez való hozzájárulás 185 611,9 M Ft volt. A költségvetésben megjelenő uniós források felhasználása 2,1%-kal elmaradt a tervezettől (316 648,2 M Ft), ugyanakkor a központi költségvetési eszközök felhasználása 20%-kal haladta meg az előirányzottat (140 119,5 M Ft). Az uniós források és a hazai társfinanszírozás tervezetthez képest tényleges felhasználása az egyes támogatási csoportoknál eltérő képet mutatott. A tervezettet meghaladó teljesülés a Phare programoknál, a Strukturális Alapok Operatív Programjainak és a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv végrehajtásában; a tervezettől elmaradó megvalósulás a SAPARD és az egyéb uniós támogatásoknál történt. A Kohéziós Alapnál volt a legszembetűnőbb a változás: míg az uniós források felhasználása csaknem 4 Mrd Ft-tal csökkent, addig a hazai társfinanszírozás teljesülése több, mint 16 Mrd Ft-tal haladta meg a tervezettet, amelyet egyrészt a projektek lassú megvalósulása, másrészt egyes projektek költségtúllépése okozta. EU források 2006. évi felhasználásának megoszlása (hazai társfinanszírozással) 4. ábra Egyéb európai uniós támogatások 1% Visszatérítés 2% Strukturális Alapok 50% Kohéziós Alap 21% PHARE/Átmeneti támogatás 11% SAPARD 2% Nemzeti Vidékfejlesztési Terv 14% Schengen Alap 2% A költségvetésen kívüli támogatási formák (agrárpiaci támogatások, közvetlen termelői támogatások) összege 2006. évre vonatkozóan meghaladta a 113 242,4 Mrd Ft-ot (agrárpiaci támogatás: 19 867,7 M Ft, közvetlen termelői támogatás: 93 405,7 M Ft), amelyet a Kifizető Ügynökség a KESZ-ről megelőlegezett, és az Unió utólag téríti meg az államháztartás számára. A költségvetés végrehajtására vonatkozó ellenőrzés rámutatott, hogy az intervenciós felvásárlás (agrárpiaci támogatás) megelőlegezése évről-évre visszatérő pótlólagos finanszírozási terhet jelent az államháztartás számára. A 2006. évben 191 810,6 M Ft-ot fordítottak a felvásárlás és az értékesítéshez kapcsolódó költségek megelőlegezésére, ezzel szemben a gabona értékesítéséből befolyt összeg 129 844,3 M Ft volt. A fennmaradt 61 966,3 M Ft visszatérülésének időpontja bizonytalan. Ez az összeg növelte az államháztartás forrásszükségletét, illetve az emiatti kamatkülönbözet által annak hiányát. Kedvezően értékelhető, hogy ez az összeg jelentősen kisebb az egy évvel korábbi zárszámadáskor ilyen címen jelentkezett 117 316,9 M Ft-nál. 16

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK Az EU Bizottságtól közvetlen pályázati úton kutatás- és technológiafejlesztési célokra fordított 20,4 M eurót 254 támogatott részére fizették ki. Három támogatott kapott 1 millió euró feletti összeget. Az EU Bizottságtól közvetlen pályázati úton az oktatás, nevelési, szakmai továbbképzési és ifjúsági célokra fordított 20,0 M euró 82%-át a Tempus Közalapítvány (TKA) részére fizették ki. A Tempus Közalapítványt a Magyar Köztársaság Kormánya, mint alapító az Európai Unió Phare Tempus programjának megszervezése érdekében az állami közfeladatok folyamatos biztosítása céljából hozta létre, mára a Közalapítvány programjainak célcsoportjai a teljes oktatási, képzési és kutatás-fejlesztési ágazatot lefedik. A programok célja az oktatás innovációs képességének, modernizációjának és nemzetközi kompatibilitásának előmozdítása az európai együttműködés eszközeivel. A TKA számos pályázati programot kezel az oktatás, a képzés és a kutatás-fejlesztés területén, köztük a Socrates és a Leonardo da Vinci. A közösségi programokat pályáztatóként, illetve az EU6 Kutatás-fejlesztési, Technológiai és Demonstrációs Keretprogramot és az Erasmus Mundus programot információs központként működtette 2006-ban. Fontos feladatot jelentett 2006-ban a közalapítvány számára a Leonardo és Socrates programokat 2007. január 1-jével felváltó Egész életen át tartó tanulás program bevezetésének előkészítése, amely során a TKA munkatársai aktívan részt vettek az új pályázati feltételrendszert előkészítő nemzetközi munkacsoportokban. Az EU források felhasználásának intézményi, szabályozási és ellenőrzési rendszere Az EU-ból érkező források fogadásához, illetve lebonyolításához szükséges intézményrendszert Magyarország az EU előírásainak megfelelően, a hazai jogszabályokat figyelembe véve alakította ki. Az EU támogatások felhasználásának intézményrendszerét az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter, majd a fejlesztéspolitikai kormánybiztos felügyelete alatt működtették. Az uniós támogatások lebonyolítására létrehozott szervezeteket jelentős átalakulások érintették a 2006. év során. A szervezeti változtatás mögött az a kormányzati szándék húzódott meg, hogy az uniós támogatások felhasználása hatékonyabban valósulhasson meg. A Kormány a Nemzeti Fejlesztési Hivatal általános jogutódjaként, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter irányításával 2006. július 1-jével létrehozta a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget (NFÜ), amely felelős volt a hosszú és középtávú fejlesztési és tervezési feladatok ellátásáért, az EU pénzügyi támogatásainak igénybevételéhez szükséges intézményrendszer kialakításáért. Az NFÜ keretében látták el feladataikat az irányító hatóságok és az új programozási időszak Operatív Programjainak Irányító Hatóságai 4, az Ügynökség felelőssége továbbá kiterjedt a Phare programokkal és a Schengen Alappal, az Átmeneti Támogatással, a Norvég Fi- 4 Az AVOP irányító hatóság és az új programozási időszak agrár- és vidékfejlesztési illetve halászati támogatásai irányító hatóságainak kivételével 17

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK nanszírozási Mechanizmussal, illetve az EGT Finanszírozási Mechanizmussal kapcsolatos előkészítési, szervezési és koordinációs feladatokra is. Az ÁSZ ellenőrzései rámutattak, hogy a 2006 júliusától megindult intézményrendszer-átalakítás az intézmények 57%-át érintette, a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap forrásait közvetítő intézményrendszer vonatkozásában ez az arány elérte a 73%-ot. Az intézményrendszer tényleges költségeire vonatkozó információk nem álltak rendelkezésre, ezek hiányában az intézményrendszer átfogó költséghatékonysági vizsgálata elmaradt. Az intézményrendszer átalakításának koncepcióját az intézményrendszer 2006. januárban elkészült, a 2004-2006-os periódus félidei értékelése és az intézményrendszer gazdálkodását felmérő szakértői jelentés alapozta meg. A Pénzügyminisztérium szervezetében kialakított Nemzeti Programengedélyező Iroda alaptevékenysége kiterjedt a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap kifizető hatósági feladatkör ellátására (beleértve a Közösségi Kezdeményezéseket is), a Nemzeti Alap számára a jogszabályokban előírt feladatok ellátására, különösen a Phare, Átmeneti Támogatás és előcsatlakozási eszközökhöz kapcsolódóan a jogszabályban előírt feladatok teljesítésére. Az Iroda a SAPARD program tekintetében ellátta az illetékes hatóság feladatait. A Nemzeti Programengedélyező Iroda szervezete 2006. június 30-ával összhangban az Unió 2007-2013 közötti költségvetési periódusára érvényes új uniós és hazai szabályokkal átalakult. A Nemzeti Programengedélyező feladatát és egyben az Iroda szakmai felügyeletét a Pénzügyminisztérium gazdaságpolitikáért és nemzetközi ügyekért felelős szakállamtitkára látta el. A Schengen Alapból érkező támogatásoknak az egyes fejezetekhez történő eljuttatásáért a Központi Pénzügyi Szerződéskötő Egység volt a felelős, amely szervezet az NFÜ felügyelete alatt működött. A kormányzat a 2006. évben több területen megváltoztatta az uniós támogatások elszámolásának szabályait, az elkészült jogszabályok elsősorban az új végrehajtási időszakra való felkészülést szolgálták. Az új, illetve módosult jogszabályok egyrészt a szervezeti változásokhoz kapcsolódtak, másrészt változtak a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának szabályai, valamint a monitoring rendszer kialakításának és működtetésének, illetve az ezt kiszolgáló informatikai rendszer előírásai. Módosultak a Schengen Alap felhasználására és az agrártámogatások igénybevételére vonatkozó előírások is. 2006. év folyamán elkészültek a 2007-2013-as programozási időszakban igénybe vehető támogatások felhasználásának eljárási rendjét és intézményi rendszerét meghatározó jogszabályok. A 2006-os év egyik legfontosabb új jogszabálya a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló törvény, amelynek célja, hogy előmozdítsa a nemzetgazdasági szempontból jelentős beruházások által támasztott speciális igényeknek megfelelő szabályozási környezet kialakítását. 18

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK Megtörtént a 2004-ben elfogadott új közösségi közbeszerzési direktívák átültetése a magyar jogba. A közbeszerzési törvény módosítása ezen felül kiterjedt a törvény hatálybalépése óta szerzett tapasztalatok beépítésére is. A támogatások pénzügyi ellenőrzéséért az Európai Bizottságnak az Európai Közösségek főköltségvetése végrehajtásáért való felelőssége sérelme nélkül, elsődlegesen a tagállamok vállalnak felelősséget. Az ÁSZ 2006. évi ellenőrzése megállapította, hogy a hazai ellenőrzési rendszer kialakítása és működtetése teljesítette az uniós feltételrendszert, de működésük eredményessége és hatékonysága támogatásonként eltérő képet mutatott. Az ellenőrzési rendszerekben tapasztalt eltérések a módszertan gyakorlati alkalmazásának hiányosságaiból, a lebonyolító intézményrendszer ellenőrzési szerveinek instabilitásából és az intézményfejlesztés során az ellenőrzési tevékenység eredményességi és hatékonysági szempontjainak háttérbe szorulásából származtak. A jogszabályban nevesített intézményekben az FVM kivételével működtek a funkcionálisan független belső ellenőrzési részlegek. Feladataikat eltérő belső humánkapacitás mellett hajtották végre. Az intézményrendszer által elvégzett ellenőrzéseknél a hatékonyság és eredményesség vizsgálatára irányuló ellenőrzések háttérbe szorultak. Az ellenőrzések a kezdetekben a szabályszerűségre helyezték a hangsúlyt, mivel a visszafizetések kockázata a szabálytalan felhasználás miatt nagy volt a kezdeti betanulási időszakban. Az ellenőrzés megvalósításában az EU-ból érkező források fogadására és a támogatások felhasználásának lebonyolítására létrehozott intézményrendszer minden egységének fontos szerepe volt. A hazai és uniós jogszabályok alapján az Európai Unió Strukturális Alapjainak és a Kohéziós Alap mintavételes (5-15%-os) ellenőrzését, az irányítási és ellenőrzési rendszerek működésének ellenőrzését (rendszerellenőrzés), illetve a zárónyilatkozat kibocsátásához szükséges ellenőrzést a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) az uniós és hazai jogszabályoknak megfelelően látta el. Alkalmazott módszereit felülvizsgálta, fejlesztette, ami kiemelten fontos uniós előírás különösen a kockázatkezelés és mintavételezés gyakorlatában. Az Unióval való elszámolás keretében a kifizetések megfelelő igazolása érdekében a pénzügyi lebonyolítás tekintetében a Kifizető Hatóság kialakított ütemtervének megfelelően végezte el a támogatások teljes rendszerének ellenőrzését. Kialakították és működtették az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA) Garancia Részlegéhez kapcsolódó ellenőrzési rendszereket is. Az egyes Irányító Hatóságokat működtető minisztériumok, illetve az NFH/NFÜ belső ellenőrzési egységei biztosították a szervezetek feladatellátásának rendszerellenőrzését. A belső ellenőrzési rendszer szabályozásáért, fejlesztéséért, koordinációjáért és harmonizációjáért a pénzügyminiszter felel, ennek keretében a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési rendszerek, valamint a belső ellen- 19

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK őrzési rendszerek szabályozásáért, fejlesztéséért, koordinációjáért és harmonizációjáért. A szabálytalanság kezelésre létrehozott intézményrendszer részét képezi az OLAF Koordinációs Iroda. Az Iroda koordinálja az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmével kapcsolatban az OLAF által lefolytatott helyszíni ellenőrzések során felmerülő feladatokat, továbbítja az előcsatlakozási alapok, illetve a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap tekintetében a szabálytalanságokról szóló negyedéves jelentéseket az OLAF-hoz. Monitoring és nyilvántartási rendszerek A nyilvántartási és monitoring rendszerek működtetése elengedhetetlenül szükséges az Európai Unióval történő elszámolások megbízhatósága és a források hatékony felhasználása érdekében a gazdálkodásra vonatkozó naprakész, pontos adatszolgáltatáson keresztül. A 2006-ban lefolytatott ellenőrzések az előző évekhez hasonlóan kiemelt területként kezelték a monitoring és nyilvántartási rendszerek működését. Az ÁSZ a zárszámadás, illetve a hazai monitoring és ellenőrzési rendszer működéséhez kapcsolódó ellenőrzése, a KEHI rendszerellenőrzései és a támogatások felhasználásáért felelős intézményrendszer belső ellenőrzései lényeges megállapításokat tettek a rendszer hasznosulására vonatkozóan. A monitoring rendszer működtetése során az abszorpciós előrehaladás, a források felhasználási képességének, valamint tervezett és tényleges alakulásának követését biztosította. Ez elsősorban a pályázatok életútjának, a kötelezettségvállalások, a szerződéskötések és a kifizetések alakulásának nyomon követése révén valósult meg. Az ÁSZ ellenőrzése rámutatott, hogy a hazai monitoring rendszereinek kialakítása és működtetése teljesítette az uniós feltételrendszert, de működésük eredményessége és hatékonysága támogatásonként eltérő képet mutatott. A monitoring tevékenységben kimutatható eredményességi és hatékonysági eltérések és különbségek a monitoringra vonatkozó egységes működési standardok hiányából, a különböző támogatások lebonyolításához kapcsolódó problémákból, a tervtől való eltérések feltárási időszükségletének különbözőségeiből, valamint a beavatkozási döntések eltérő következményeiből származtak. Az EU források összehangolt felhasználására nem készült egységes nemzeti szintű stratégia, így a hazai és uniós források összehangolásából eredő szinergikus hatások kevésbé érvényesültek. A tervezés során nem alakították ki a pénzügyi és naturális tervezés egyensúlyát és a monitoring indikátorok projekt és program szintű mutatóinak egymásra épülését, több esetben azok utólagos áttervezése vált szükségessé. A program színtű összteljesítmények értékelését nehezítette, hogy a program indikátorok teljesítésének mérése nem a projekt indikátorok eredményeinek öszszesítésére épült. A hazai monitoring tevékenység a pénzügyi folyamatok nyomon követésével megfelelően segítette a támogatási célok teljesítését, de az egyes támogatások 20

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK esetében a naturális célok teljesülésének monitorozása eltérő mértékben teljesült. Az ÁSZ ellenőrzés rámutatott, hogy nem alakítottak ki a támogatások hasznosulását nyomon követő egységes jelentési rendszert, viszont kedvezően értékelte, hogy az elemző tevékenység erősödött. A monitoring rendszerre vonatkozó vizsgálatok hangsúlyt helyeztek az Egységes Monitoring Információs Rendszer (EMIR) működésének ellenőrzésére. A nyilvántartási rendszer célja szinte valamennyi uniós forrásra kiterjedően az uniós támogatással (Strukturális Alapok, Kohéziós Alap, Equal, EGT, Schengen Alap, Phare és Átmeneti Támogatás) megvalósuló projektek részben hazai információs célú adminisztrációja, részben az Unióval történő elszámolások biztosítása. A moduláris felépítésű nyilvántartási rendszer alapszoftverből és eredetileg a Strukturális Alapok, illetve a Kohéziós Alap alrendszerből állt, ezeket egészítik ki az egyes intézkedésekhez és munkafázisokhoz tartozó modulok. 2005-től kezdődött meg a további alrendszerek kiépítése. A Strukturális Alapok alrendszerben 2006-ban is további fejlesztői munka vált szükségessé már a rendszer éles üzemelése során. Előrelépést jelentett, hogy az NFÜ létrehozásával és az egyes irányító hatóságoknak az NFÜ szervezetébe integrálásával a korábbi 35-féle eljárásrend helyett csupán öt szabályzat határozza meg a támogatások kezelésének menetét. Az informatikai rendszer működtetése során számos alkalmazásbeli nehézség adódott, amit az ebben résztvevő szervezetek, illetve az erről szóló vizsgálati jelentések eltérő okoknak tudtak be. Az oktatás nem biztosította a rendszer által megkívánt feladatok szabályszerű elvégzését, a felhasználói igények nem kellő hatékonyságú kommunikációja hátráltatta az informatikai rendszer eredményes fejlesztését, az EMIR-ben nem megoldott az előlegekkel kapcsolatos teljes körű nyomon követés. A rendszer hatékonyabb működése érdekében megszületett az ún. magrendszer tanulmány, amely az EMIR 2007-től előirányzott, tervezetten szükséges funkcióit és adattartalmát határozta meg. 2006 végéig elkészült a 2007-es rendszerverzió alapja, az Új Magyarország Fejlesztési Terv alrendszer keretrendszere. Az első pályázati kiírások megjelenésével egy időben 2007. első negyedév közepéig bevezették az EMIR vonatkozó moduljait, hogy lehetővé tegyék a pályázatok időben történő feldolgozását. A szabálytalanság modul feltöltése a bevezetést követően, 2006-ban kezdődhetett meg. Problémát jelentett azonban, hogy az EMIR-ben csupán rögzítették a szabálytalansági gyanúbejelentést, de az eljárás folyamata nem követhető nyomon a rendszerben, így az eljárás során a Közreműködő Szervezetek és az Irányító Hatóságok által vezetett egyéb nyilvántartásokra kell támaszkodni. A Schengen Alap alrendszer kifejlesztése az egyeztetések elhúzódása, egyéb fejlesztési prioritások előtérbe helyezése miatt határidőre nem készült el. 21

I. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK A Phare projektekre vonatkozó regisztrációs és nyilvántartási célt szolgáló, korábban kialakított PERSEUS rendszer mellett az EMIR-t is bevezették. Problémát jelentett, hogy a két informatikai rendszerben tárolt adatok nehezen összehasonlíthatóak. Az ÁSZ az EMIR működésére vonatkozóan megállapította, hogy 2004-2006-os időszakra nem alakították ki a nyilvántartások és a monitoring tevékenység támogatásának egységes informatikai hátterét, az EMIR alkalmazása nem volt teljes körű. Az ÁSZ hiányosságokat tárt fel a biztonságpolitika, a jogosultságok rendszere, a hatáskörök megfelelő szétválasztása kérdésében. Az ÁSZ rámutatott, hogy az EU-val szemben a vállalt kötelezettséget az EMIR létrehozásával, majd működtetésével Magyarország korlátokkal teljesítette. A jelentés ajánlást fogalmazott meg, amely szerint az elfogadott stratégia alapján készüljenek el az EMIR-t használó intézmények informatikai, biztonsági és informatikai üzemeltetési szabályzatai, valamint a működésfolytonossági tervek. A Magyar Államkincstár által működtetett Országos Támogatási Monitoring Rendszer (OTMR) végzi a költségvetési és uniós támogatással megvalósuló pályázatok adatainak nyilvántartását. Feladata többek között a döntés-előkészítő funkció működtetésével a köztartozással rendelkező gazdálkodók azonosítása és a projektenkénti támogatáshalmozódás kiszűrése. A rendszerbe az adatbevitel más nyilvántartási rendszerekből történő elektronikus kommunikációval is történt, így az OTMR adattartalmának naprakészsége, pontossága, megbízhatósága nagymértékben függött az adatokat szolgáltató többi nyilvántartási rendszer működésének színvonalától is, amelynek az OTMR információit felhasználók szempontjából volt jelentősége. Az EMIR és az OTMR közötti elektronikus adatcsere technikailag biztosított volt, ennek ellenére a rendszerek adattartalmának folyamatos szinkronizálása nem történt meg. Az OTMR EMIR megbízható adatszolgáltatási nehézségei miatt az ügyfeleket terhelte az igazolások beszerzése, költsége, ami több héttel meghosszabbította a projektek elbírálási és kifizetési folyamatait. Az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer (IIER) létrehozása és működtetése kötelező az EMOGA Garancia Részlegből finanszírozott területalapú támogatások vonatkozásában. Ezen felül Magyarország vállalta az egyéb a közvetlen kifizetéseken túlmenő intézkedéstípusokba tartozó jogcímekhez kapcsolódó feldolgozás folyamatainak egységes rendszer keretein belüli megvalósítását. Az informatikai rendszerek megbízhatóságának és biztonságának megvalósítására a CobiT nevű standardot kell a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalnak alkalmaznia. A bevezetési terv megvalósításával az MVH 2006 végén késésben volt. A bevezetés késése azért jelent kockázatot, mert az MVH informatikai rendszerének biztonságát már a 2007. október 16-án kezdődő 2008-as EMOGA pénzügyi évben a CobiT alapján kell megvalósítani. Az informatikai irányítás az MVH vezetésének és működésének fontos eszköze. Bevezetése és alkalmazása nem szűkíthető az Informatikai Igazgatóságra. A megvalósítandó projekt sikere érdekében a projektvezetőnek az üzleti/szakmai tevékenységekre is befolyással kell rendelkeznie. 22