Szennyvízberuházások technológiai rendszer-választásának értékelése augusztus

Átírás

1 Szennyvízberuházások technológiai rendszer-választásának értékelése augusztus 1

2 TARTALOM BEVEZETÉS ELŐZMÉNYEK ÉRTÉKELHETŐSÉGI NYILATKOZAT AZ ÉRTÉKELÉS TÁRGYÁT KÉPEZŐ PROGRAMOK ISPA Kohéziós Alap KIOP MÓDSZERTAN Az értékelés általános vizsgálati területei és módszerei Az értékelői kérdések elemzése Korábbi releváns értékelések PROGRAM ÉRTÉKELÉSE EU CÉLKITŰZÉSEK HAZAI CÉLKITŰZÉSEK KIOP ÉS KA/ISPA TÁMOGATÁSI STRATÉGIÁK PROJEKT KIVÁLASZTÁS ÉRTÉKELÉSE PROJEKT SZINTŰ ÉRTÉKELÉS A PROJEKT HATÉKONYSÁGÁT BEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZŐK ISMERTETÉSE MŰSZAKI ÉS KÖRNYEZETI FENNTARTHATÓSÁG Telepfejlesztések vizsgálata Csatornaépítések vizsgálata PÉNZÜGYI FENNTARTHATÓSÁG ÉRTÉKELŐI KÉRDÉSEK ELEMZÉSE A FELHASZNÁLT INFORMÁCIÓK ÉS ADATOK FORRÁSAI MELLÉKLETEK

3 Bevezetés 1.1 Előzmények A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, mint ajánlatkérő a közbeszerzésekről szóló évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 136/A-E. rendelkezései szerint keretmegállapodásos közbeszerzési eljárást folytatott le a környezetvédelem, infrastruktúrafejlesztés, gazdasági társadalmi fejlesztés és operatív értékelések, mint részek tekintetében elvégzendő értékelési feladatok tárgyában. A Keretmegállapodások értékelési feladatok ellátására tárgyú, a TED 2008/S számon lefolytatott közösségi közbeszerzési eljárás eredményeként a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, mint ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevők között 4 (négy) év határozott időtartamra szóló keretmegállapodások jöttek létre. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, mint ajánlatkérő a keretmegállapodásos közbeszerzési eljárás második részében a Kbt. 136/B. (3) bekezdés b) pontja szerint a keretmegállapodásban részes ajánlattevők részére július 31. napján közvetlen írásbeli ajánlattételi felhívást küldött meg. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, mint ajánlatkérő az ajánlattételi felhívásban megjelölt ajánlattételi határidőre beérkezett ajánlatokat elbírálta és a Kbt. 57. (2) bekezdés a) pontja alapján a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást tartalmazó érvényes ajánlatot benyújtó keretmegállapodásban részes ajánlattevővel, a Deloitte Zrt.-vel kötött szerződést szeptember 9-én. 1.2 Értékelhetőségi nyilatkozat Az értékelés kiterjed a projektek keretében alkalmazott technológiák kiválasztásának szempontjaira, körülményeire, illetve annak vizsgálatára, hogy a kiválasztott technológiák pénzügyi, műszaki és környezeti szempontból mennyire fenntarthatóak. Az értékelés során külön vizsgálati szempont, hogy az igazgatási, engedélyeztetési, szabályozási, pályáztatási szabályok milyen mértékben és irányban módosították a beruházások technológiai rendszerének megválasztását. Emellett az értékelés kiterjed a program és projekt szintű indikátorok teljesülésének vizsgálatára, az indikátorok módszertani megfelelőségének és a kapcsolódó adatgyűjtések meglétének értékelésére. A projekteredmények vizsgálatakor kiemelt szempont, hogy a megvalósult fejlesztések keretében létrehozott kapacitások teljesítették-e a jogszabályokban rögzített környezeti határértékeket. Végül az értékelésre kerül, hogy a megvalósult projektek mennyire teljesítették az eredetileg kitűzött programcélokat. A jelen értékelés kutatható információk hiányában nem terjed ki az intézményrendszer működésének értékelésére beleértve az eljárásrend hatékonyságát, az eljárási határidők betartásának hatását a pályázati folyamatra és a projektvégrehajtásra, illetve a pályázati folyamat által a projektekre hárított bürokratikus terhek mértékét. A projektek helyi megvalósítási specifikumai korlátozottan teszik lehetővé előre meghatározott konkrét technológiai benchmark-ok felállítását, amely alapján objektíven eldönthető az alkalmazott technológia megfelelősége. Azonban ahol lehetséges, alkalmazni fogjuk a szennyvíztisztításra és csatornázásra vonatkozó műszaki irányelveket, illetve a hulladékkezelésre vonatkozó IPPC BAT referencia dokumentum 1 érvényes részeit. Az alkalmazott technológiák alkalmasságát a költség-hatékonysági szempontok (beruházás, üzemeltetés, karbantartás, kihasználtság), illetve a helyi sajátosságok (földtani és vízbázis jellemzők, éghajlati adottságok, szükséges kapacitás mértéke) figyelembe vételével egyedileg lehet megítélni. Emellett a jelen értékelés nem terjed ki az Európai Unió regionális politikájában kötelező nyilvánossági szempontok 1 Integrated Pollution Prevention and Control Reference Document on Best Available Techniques for the Waste Treatments Industries, August 2006, European Commission Joint Research Center, 3

4 érvényesítésére a projekttervezés és megvalósítás időszakában, illetve helyi és civil szereplők bevonására a programozás és projektfejlesztés szintjén. 1.3 Az értékelés tárgyát képező programok Az értékelés célja, hogy a korábbi tapasztalatok feldolgozásával (a tizenöt szennyvízfejlesztési projekt értékelésével) segítse a kiírókat a Környezet és Energia Operatív Program keretében (a as és a es időszakban a ás konstrukció) a as időszakban kiírásra kerülő szennyvízelvezetési és tisztítási konstrukciókra beadott pályázatok technológiai alternatíváinak, a kiválasztott technológiai megoldások megfelelőségének megítélésében, javítsa a kiírásokhoz kapcsolódó szabályozás minőségét. Az értékelendő beavatkozások finanszírozási forrásuk szerint három típusba sorolhatók: ISPA (2004 előtt) 2 ; Kohéziós Alap ( ); Strukturális Alapok, KIOP ( ); Mindhárom Program célja többek között közvetlenül a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és tisztítási Megvalósítási Program (továbbiakban Program) végrehajtásának, ezáltal az országban a szennyvizek okozta környezetterhelés csökkentésének előmozdítása. A projektgazdák többnyire önkormányzatok, önkormányzati társulások 3, a Programban meghatározottak szerint 4. A pályázók új szennyvízgyűjtő rendszerek építésére; a teljes kiépítettség elérése érdekében a meglévő szennyvízgyűjtő rendszerek fejlesztésére; új szennyvíztisztító telepek építésére; meglévő szennyvíztisztító telepek kapacitás bővítésére, hatásfok növelésére 5, rekonstrukciójára; iszapkezelő létesítmények építésére szennyvíztelepeken vagy önállóan; szennyvíziszap mezőgazdasági felhasználását célzó beruházásokra; szennyvíziszap kezelő létesítmények létesítésére szerezhettek támogatást. Az EU-s társfinanszírozású projektek fontossága jelenleg nő, mivel Magyarország a Program megvalósítására szinte kizárólag ilyen összegeket irányzott elő a következő évekre. A szennyvízkezeléssel kapcsolatos stratégia elkészítése, rendszeres aktualizálása és koordinálása a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (KvVM) feladata és hatásköre. Az ISPA támogatta projekteknél a pályázás is a minisztériumon keresztül történt, míg a KA és a KIOP támogatta projekteknél a pályáztatást, támogatási kérelmeket az NFÜ (KA esetében a Kohéziós Alap Irányító Hatóság, SA projekteknél a KIOP Irányító Hatóság), a projektek koordinálását a KvVM Fejlesztési Igazgatóság mint Közreműködő Szervezet végezte. A vizsgált projektek felsorolása: projekt helyszín finanszírozás eredeti projektérték (M Euro) projektköltség (2008; M Euro) EU támogatás (M Euro) jelenleg hatályos projektzárás Győr KA / ISPA 14,5 17,7 7, Szeged KA / ISPA 66,65 95,6 33, Pécs KA / ISPA 31,7 25,2 15, Sopron KA / ISPA 18,7 18,6 9, Kecskemét KA / ISPA 38,6 27,9 23, Az ISPA projektek 2004 után Kohéziós Alap projektekké váltak. 3 A kedvezményezettek pontos köre: Települési önkormányzat, önkormányzati társulás, állami szervezet nevében eljáró állami többségi tulajdonú viziközmű vállalat, mely által benyújtott pályázat megfelel a 25/2002. (II.27.) Korm. rendeletben és annak felülvizsgálatában (163/2004. (V.21.) Korm. rendelet) lehatárolt agglomerációknak vagy az OKTVF igazolásával rendelkezik arról, hogy az agglomeráció illeszkedik a Nemzeti Megvalósítási Programba. 4 A Program részletes ismertetését a Melléklet tartalmazza. 5 A vizsgálat során mind a hidraulikai kapacitást, mind a biológiai tisztítókapacitást vizsgáljuk. 4

5 Debrecen KA / ISPA 88,5 51,6 51, módosítás folyamatban Szombathely KA / ISPA 19,8 14,1 11, Budapest KA 428,7 323,3 278, Zalaegerszeg KA 48,9 46,1 36, Veszprém KA 29,9 21,7 22, Gárdony ERFA 24 22,2 15, Elek ERFA 3,7 3,2 2, Cegléd ERFA 15, , Gyula ERFA 6,2 5,7 3, Hatvan ERFA 15,5 14,9 10, Összesen 851,15 702,8 532,3 N/A ISPA 1. táblázat: A vizsgált projektek köre (beruházási költségek 255 Ft/ -val számolva) Az ISPA létrehozásának jogi alapja az EK Szerződés 235. cikkelye, formailag pedig a Kohéziós Alap mintájára kerül kidolgozásra 6. Az ISPA két területre koncentrál (fele-fele arányban): közlekedés és környezetvédelem. Komplex regionális fejlesztés az ISPA keretein belül nem jelent meg, annak eszköze a Phare. Az ISPA tevékenységének megindulásával a Phare infrastruktúra támogató szerepe fokozatosan visszaszorult. Az EU által megadott szabályrendszer szerint az érintett minisztériumok ( : KHVM, : KVM, 2002-től KvVM) előterjesztették az általuk kiválasztott projektek hosszú listáját, ezt a listát a Phare segélyeket koordináló tárca nélküli miniszter vezette a Külügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium képviselőiből álló Segélykoordinációs Intézőbizottság (SIB) megvizsgálta tartalmi és formai szempontból. A listát december 2-án továbbították az EU budapesti Delegációján keresztül az Európai Bizottságnak. A környezetvédelmi projektek terén a hosszú listáról végül 1999 áprilisában született meg a döntés. A támogatásból között részesült Magyarország. A felhasználható keret évente 88 millió volt a két szektorra, ami az 50-50%-os megosztás alapján 44 millió -t jelentett a környezetvédelmi ágazatnak. A megvalósuló projektek alsó értékhatára 5 millió volt, a maximális támogatási arány pedig 75%. A teljes lekötött ISPA keret 132 millió volt, mivel a csatlakozást követően fel nem használt (lekötésre nem került keret) automatikusan a Kohéziós Alap lekötésként jelent meg Kohéziós Alap A Kohéziós Alap 7 azon EU tagállamok számára elérhető, amelyek 1 főre eső vásárlóerőparitáson számított GNP-je nem éri el a közösségi átlag 90%-át. A környezetvédelmi és a közlekedési infrastruktúrára vonatkozó beruházások között ugyanúgy ahogy az ISPA-nál, 50-50%-os egyensúlyt állapítanak meg. A felhasználás célrendszerét meghatározó valamint a támogatni tervezett projektek listáját tartalmazó Kohéziós Alap Keretstratégiát az Irányító Hatóság állította össze a szaktárcák által kidolgozott környezetvédelmi, illetve közlekedési szektorstratégiák alapján, majd eljuttatta az Európai Bizottsághoz 2003-ban. A stratégiától függetlenül minden projektjavaslatot külön-külön kell jóváhagyás céljából az Európai 6 Szabályozás: EK rend. 1267/

6 Bizottság elé terjeszteni. A projektek elfogadtatására szolgáló ún. támogatási kérelem három változatban létezik: a környezetvédelmi projektek számára; a közlekedési projektek számára; valamint a technikai segítségnyújtás igénylésére készült dokumentum. Az elfogadhatónak ítélt projektpályázatokat az EU Bizottság az EIB bevonásával alapos projektértékelésnek vetette alá, vizsgálva azt, hogy az intézkedések mennyiben felelnek meg a részletes kritériumoknak. A bizottsági szervek közötti első köröztetés során az EU Bizottság érintett szerveinek nyílt lehetősége arra, hogy a javaslathoz alapvető megjegyzéseket fűzzenek. Ez további egyeztetésekhez vezetett a kedvezményezett országok hatóságaival, melyek célja a projekt néhány pontjának tisztázása, illetve a projekt koncepciójának véglegesített megfogalmazása. A bizottsági szervek közötti egyeztetések második körének célja, hogy a Bizottság valamennyi szervének egyetértését elérjék, mely egyeztetést megelőzte általában egy vagy szükség esetén több helyszíni szemle. A projektértékelés alapvető szempontjai a következők voltak: Hozzájárulás a Közösség ágazati stratégiájához való hozzájárulás A horizontális célok megvalósulásához való hozzájárulás Gazdasági és Szociális hasznok, megtérülés, megfizethetőség Pénzügyi fenntarthatóság Hatékony menedzsment, ütemezés Magyarország a 2004-től 2006-ig terjedő két, két és fél évben összesen 429 millió eurót kapott a környezetvédelmi beruházások támogatására. A minimális projektméret 10 millió euró volt, míg az elérhető maximális támogatási arány 85% KIOP Az I. Nemzeti Fejlesztési Terv ( ) Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Programjában (KIOP) az első prioritás alá tartoztak a települési környezetvédelem erősítését célzó intézkedések 8. A KIOP a Strukturális Alapok általános szabályozásáról szóló 1260/1999/EK sz. Tanácsi Rendelet alapján működött, intézkedései az Európai Parlament és a Tanács 1783/1999/EK sz., az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló Rendeletében foglaltaknak megfelelően kerültek kialakításra, de figyelembe vette az összes releváns hazai programot is. 9 A KIOP szennyvíztisztítással kapcsolatos céljai az alábbiak voltak: A közcsatorna-hálózat fejlesztése A biológiailag tisztított szennyvíz arányának növelése A KIOP keretében az alábbi feladatok végrehajtására lehetett forrást igényelni Az agglomerációk szennyvízelvezetési és -tisztítási programjának végrehajtása; A meglévő szennyvíztisztító telepek rekonstrukciója és bővítése; 8 Részletesen 1.1 intézkedés szennyvizes komponensét ld. Melléklet 9 Nemzeti Környezetvédelmi Program; Nemzeti Környezet-egészségügyi Akcióprogram; Vízgazdálkodás Országos Koncepciója; a 2000/60/EK Víz Keretirányelv hazai megvalósítását szolgáló Magyar Stratégiai Dokumentum; Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és- tisztítási Megvalósítási Program; környezetvédelmi ISPA Stratégia; Környezetvédelmi Kohéziós Alap Stratégia. 6

7 Szennyvíziszap-kezelési technikák és ártalommentes iszapelhelyezés fejlesztése. A program kedvezményezettjei lehettek központi költségvetési szerv és intézményei, helyi önkormányzati szerv és intézményei, közhasznú társaság, illetve önkormányzati többségi tulajdonú gazdasági társaságok. A támogatási arány pályázati konstrukciónként eltért, a teljes keret 125,2 millió euró (ERFA) + 41,7 millió euró nemzeti (helyi és központi költségvetési) és 41,0 millió euró magán befektetés volt. Ez összesen a három évre 207,9 millió eurót jelentett 10. A KIOP komponens tartalmazta a Szennyvízelvezetés és tisztítás fejlesztése c. beavatkozást, mely allokációja az A ivóvíztisztítás komponens allokációjával együtt 59,5 millió euró. Pénzügyi terv évre Milliárd Millió Euró Forint* Strukturális Alapok (ERFA) 10,6 41,6 Központi költségvetési forrás 3,8 14,9 Egyéb forrás 0,8 3,0 Összesen 15,2 59,5 2. táblázat: Pénzügyi terv, * A forint összegek indikatívak. A Nemzeti Fejlesztési Tervben illetve az Operatív Programban az euró összegek 255 forint/euró szorzóval kerültek átszámításra évi áron szereplő forint összegekre. A megítélt támogatás összesen Ft Módszertan Az értékelés általános vizsgálati területei és módszerei Az értékelés során vizsgálat alá kerül a program szintű célok érvényesülése a projektelbírálási folyamatban. Ez a pályázati kiírásokban vagy egyéb ajánlattételi felhívásokban közzétett projekt-kiválasztási kritériumok és a programcélokkal összehasonlítva történik. A projekt kiválasztás vizsgálata során figyelembe vesszük az ISPA/KA és KIOP (továbbá ROP) hasonló célterületei közötti lehatárolás szempontjait. A projekt kiválasztás rendszerét csak a szükséges mértékben vizsgáljuk, annak hatékonysága, a programcélok leképezése a projektkiválasztás során (pályázati felhívások, értékelés folyamata stb.) nem tárgya a vizsgálatnak. Emellett a programcélok érvényesülését megvizsgáljuk a projekt-végrehajtási szakaszban is, mely a támogatási szerződésekben (Pénzügyi Megállapodásban, Bizottsági Határozatban) vállalt kötelezettségek, illetve az előrehaladást igazoló dokumentumokban közzétett eredmények összevetésével történik a pályázati kiírásban közzétett elvárásokkal. A vizsgálat részét képezi a kapcsolódó program és projekt szintű indikátorok összegyűjtése, illetve az elvárt teljesítménymutatók és projekt eredmények összehasonlítása. A programok eredményességének kulcskérdése az adatgyűjtés és feltöltés megfelelőségének vizsgálata, mert gyakori probléma, hogy az eredményességet igazolni hivatott indikátorok hiányosan kerülnek feltöltésre és nehezen visszakereshetőek. A számszerűsített indikátorok vizsgálata mellett projektek eredményességének és megvalósítás műszaki, gazdasági és környezetvédelmi megfelelőségének vizsgálatát az interjúk keretében begyűjtött információk segítik. További feladat az engedélyes tervek, kiviteli tervek, vízjogi engedélyek, pályázati adatlapok/támogatási kérelmek és előzetes tanulmányok tartalmazta műszaki és gazdasági 10 KIOP, április 26.,

8 adatok összevetése a gyakorlatban megvalósult fejlesztések műszaki és gazdasági adataival. A menetközben felmerült technológiai módosítások okait szintén meg kell vizsgálni (tervek, előrehaladási dokumentumok, interjúk segítségével). Amennyire az információk és adatok rendelkezésre állnak, át kell tekinteni a projektek tervezésekor felhasznált alapadatok elérhetőségét és realitását is. A szennyvíz gyűjtő rendszerek fejlesztéséhez kapcsolódó projektek sok szereplő sikeres együttműködésétől függ. Ennek értelmében a szükséges engedélyezési eljárásoknak hatása van a projektmegvalósítás tartalmára és a végrehajtási időtartamára (vízjogi engedélyek, építési engedélyek, esetleg környezetvédelmi engedélyek, NATURA 2000, örökségvédelem). Nemcsak a különböző közigazgatási szervezeteknek, hanem a projektszereplőknek (önkormányzat, tervező, kivitelező, üzemeltető, projektmenedzser, mérnök) is szoros együttműködésben kell dolgozni a sikeres projektvégrehajtás érdekében, ezért az értékelés során fel kell deríteni az egyes szereplők együttműködési hajlandóságát és annak hatását a projektek zökkenőmentes lebonyolítására (a projekt kiválasztás folyamatát a fenti korlátozások mentén vizsgáljuk) Az értékelői kérdések elemzése A feladatleírásban meghatározott értékelői kérdések az alábbiak voltak: 1. Értékelői kérdés: Technológiai rendszer megfelelőségének vizsgálata: a. A megvalósult szennyvízprojektek mennyire alkalmazták a fejlesztés céljaihoz legjobban illeszkedő (legolcsóbb beruházási költségű, legolcsóbb üzemeltetési költségű, a környezet védelmét leginkább szolgáló) technológiai rendszert? b. Adott projekteknél figyelembe vették-e a beruházás tervezett területén fennálló esetleges átváltásokat e három szempont (beruházási költségek, az üzemeltetési költségek és a környezetvédelem) között? c. Ha igen hogyan, ha nem miért nem? 2. Értékelői kérdés: A technológiai rendszer választását befolyásoló tényezők feltérképezése a. Amennyiben a megvalósuló/megvalósult fejlesztések nem a körülményeknek leginkább megfelelő technológiai rendszert használták mi volt ennek az oka? b. Hogyan befolyásolják az igazgatási, engedélyeztetési, szabályozási, pályáztatási szabályok a beruházások technológiai rendszerének megválasztását? A kérdés vizsgálatának javasolt aspektusai: i. a projektek előkészítésének története (az érintett vállalkozások, önkormányzatok szerepe, motivációja stb.) ii. a tágan értelmezett engedélyezési eljárás (beleértve az agglomerációs rendszert, a tervek elfogadásának formális és informális mechanizmusait) iii. a technológiai rendszer választását befolyásoló egyéb kulturális, gazdasági tényezők (a technológiákkal kapcsolatos tervezői, építői hozzáállás; a technológiák értékesítéséhez fűződő üzleti érdek és azok befolyása) A fenti komplex kérdésekhez az indító jelentésünkben bemutatott módszertan szerinti hipotéziseket állítottunk fel. HIPOTÉZIS 1: A helyi és ágazati specifikumok és peremfeltételek mellett az egyes projektek a legmegfelelőbb és leginkább költséghatékony technológiai megoldásokat alkalmazták. 8

9 HIPOTÉZIS 2: A megvalósult fejlesztések az állami támogatás megszűnte után pénzügyi szempontból fenntarthatóak. HIPOTÉZIS 3: A projekt-kiválasztási kritériumok egyértelműek, objektívek és alkalmasak a program sikerének szempontjából megfelelő projektek kiválasztására (KIOP). A projekt illeszkedik az adott szakpolitika kereteihez (25/2002 KR és irányelv), annak prioritásai alapján kerültek kijelölésre a projektek (ISPA, KA). HIPOTÉZIS 4: A pályázati kiírások, illetve ajánlatételi felhívások által leírt feltételek a programban leírt célcsoport minden tagjának egyenlő esélyt biztosítottak a pályázatban, programban való részvételre és nem tartalmaztak a célcsoport egyes tagjaival szemben kizáró kritériumokat. HIPOTÉZIS 5: Az állami támogatást olyan projektekre fordították, melyek állami támogatás nélkül nem lettek volna megfelelő műszaki színvonalon megvalósíthatóak. HIPOTÉZIS 6: A program, valamint a pályázati eljárás során felállított eredmény és output indikátorok relevánsak, mérhetőek és alkalmasak a projektek sikerességének megítélésére. HIPOTÉZIS 7: A pályázati folyamatban alkalmazott támogatási döntési, támogathatósági és elszámolhatósági feltételek nem kívánták meg a projekt-paramétereinek életszerűtlen megváltoztatását. HIPOTÉZIS 8: A megvalósult projektek megfeleltek a Pénzügyi Megállapodásban / Bizottsági Határozatban (ISPA/KA) vagy a pályázati kiírásban (KIOP), a jogszabályokban, illetve az engedélyekben ismertetett környezetvédelmi előírásoknak. HIPOTÉZIS 9: A projektek előkészítése során tervezett kapacitások kielégítették a keresleti igényeket, felesleges és kihasználatlan kapacitások létrehozására nem került sor. A hipotézisek kapcsolódását az egyes értékelői kérdésekhez az alábbi táblázat mutatja, megjelölve, hogy az egyes hipotéziseket értékelésünk mely fejezeteiben vizsgáltuk. Értékelői kérdések 1. 1.a 1.b 2.a 2.b Hipotézisek H1, H2, H3, H5, H6, H8, H9 H1, H7 H3, H4, H5, H8 Értékelési fejezetek Programszint, 3. Fejezet: H3 Projektszint, 4. Fejezet: H1, H2, H5, H6, H8, H9 Programszint, 3. Fejezet: H7 Projektszint, 4. Fejezet: H1 Programszint, 3. Fejezet: H3, H4 Projektszint, 4. Fejezet: H5, H8 3. táblázat: Értékelői kérdések és hipotézis vizsgálat kapcsolódási pontjai Az egyes fejezetekben a rendelkezésünkre bocsátott és hozzáférhető információk alapján a legtöbb szempontból az egyes hipotézisek teljesülését, illetve amennyiben nem teljesültek, annak okait Korábbi releváns értékelések Az értékelés során megvizsgáltunk korábban készült ellenőrzési és értékelési jelentéseket. Értékelésünk szempontjából leginkább jelentős vizsgálatok főbb eredményeit az alábbiakban, a jelentések kibocsátásának dátuma szerint korábbitól haladva mutatjuk be. 9

10 Projektek száma Összes ISPA támogatás [ ] ISPA éves jelentés (Annual Report) 2003 A fejezetben bemutatott programozási ciklus szerint az Európai Bizottság minden évben éves jelentést készített (Annual Report), illetve közötti időszakról pedig egy ún. Mini ISPA jelentést. A jelentés összefoglalja a programban résztvevő államok projektjeinek előrehaladását. A 2003-ban készült jelentés a csatlakozás előtt (amikor minden ISPA lekötés automatikusan KA lekötésként átkönyvelésre került) összefoglalja Magyarország pénzügyi teljesítménymutatót. Szektor Projektek elszámolható költsége összesen [ ] % Kötelezettségvállalás [ ] % Kifizetések [ ] % Környezetvédelem Közlekedés , , , , , ,7 4. táblázat: ISPA előrehaladás Magyarországon, Forrás: The mini ISPA Report , DG Regio- ISPA A környezetvédelmi projektekre vonatkozó 16,5%-os lehívás nem marad el az ISPA támogatásra jogosult 10 ország esetén kimutatott átlag 15,4%-tól (Magyarországhoz hasonló ütemű lehívások tapasztalhatók Csehország (16,9%) és Lengyelország (18,2%) esetében, míg Bulgária (7,9%), Litvánia (13,1%), Románia (11,9%) és Szlovákia (14%) Magyarországnál rosszabb mutatókkal rendelkeznek A strukturális intézkedések hatékonysága a szennyvízkezelésben Mind az ERFA, mind a KA támogatásából megvalósuló szennyvízkezelési programokat vizsgálta az Európai Számvevőszék évi vizsgálata, azonban csak a 4, között KA kedvezményezett országokat vizsgálta (Spanyolország, Írország, Görögország, Portugália) 12. Ennek ellenére megfontolásra érdemes és a későbbi programozási időszak tervezésére vonatkozóan értékes megállapításokat tartalmaz a jelentés. Főbb kritikai észrevételeket az alábbi területeken tesz: Telepekre vezetett ipari szennyvíz előkezelése Telepre jutó szennyvíz mennyisége Iszaphasznosítás Ex ante projektértékelések egységesítése (belső útmutatók) Zárójelentés elfogadása előtt a projekt vizsgálatának erősítése Szennyezés csökkentés a forrásnál és a szennyező fizet elv erősítése 12 European Court of Auditors: The effectiveness of structural measures spending on waste water treatment for the and programme periods, Special Report no. 3.,

11 ÁSz Jelentés az önkormányzati út- és szennyvízcsatorna beruházásokhoz években igénybe vett közműfejlesztési támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről Az ÁSz 2006 októberében készített 0639 sz. jelentése elsősorban az ÖKOTÁM és hasonló rendszerben megvalósuló beruházásokat vizsgálta. A témában az ÁSz 2005-ben már készített egy jelentést (0538. sz. jelentés), melyben megállapította, hogy a támogatási rendszer működése során jelentős kár érte a központi költségvetést. A jelentést követően a Kormány intézkedéseinek eredményeként megváltozott jogszabályi keretek (lakáscélú állami támogatások, vízi közmű társulatok) között nem működőképes ilyen típusú támogatási rendszer. A jelentés elsősorban a készítéskor érvényben lévő lakás-takarékpénztári szabályozásra és eljárásokra vonatkozóan tesz megállapításokat, ugyanakkor az önkormányzati támogatásokat és a banki finanszírozást is vizsgálják. E témakörök nem képezik részét közvetlenül jelen vizsgáltunknak, így a jelentést részletesen nem mutatjuk be ISPA ellenőrzés Az Európai Számvevőszék ellenőrizte a és közötti ISPA programokat 13. Főbb megállapításai a következők: A programozás megfelelően koherens volt, ugyanakkor a projektek nem voltak megfelelően előkészítve. Ennek részben oka, hogy fontos módszertani útmutatók 14 a projektek első hullámban történő benyújtásához képest késve készültek el. A megvalósítás során jelentős késést szenvedtek a projektek, illetve a finanszírozási terveket időközben jelentősen változtak. Ennek megfelelően az Európai Számvevőszék javasolja a Bizottságnak, hogy vizsgálják meg, hogyan lehetne a projektek késését megszüntetni és erre vonatkozólag készítsenek útmutatót, mielőtt a csatlakozni kívánó országok megkezdik a projektek előkészítését. Az egyes projektjavaslatok nem vagy rossz minőségű költség-hatékonyság elemzéseket tartalmaztak. Ennek ellenére elfogadta a Bizottság a javaslatokat, mivel maguk a projektek alapvető szükségleteket elégítettek ki. Az Európai Számvevőszék által kiemelt problémák alapadatok és feltételezések hiánya (mint diszkontráta) és az elemzés egyes részei közötti inkonzisztencia volt. A környezetvédelmi szektorban a számvevők által kiválasztott minták alapján a projektek átlagos hosszúsága 5 év volt (a közlekedési szektorban 4,2 év). Az átlagos csúszás az eredetileg becsült időkhöz képest mindkét szektorban kb. 2,5 év volt. A késések oka a vizsgálat alapján: o uniós és közbeszerzési folyamatok ismeretének hiánya a későbbi tagállamokban (a minta 84%-ában fordult elő), o a tendernyertes cégek nem voltak képesek elvégezni a munkát (a minta 13%- ában fordult elő) o o nem realisztikus projekttervezés (a minta 22%-ában fordult elő) a Kohéziós Alap eljárásrendre való áttérés. Az eredeti pénzügyi tervek a projekt megvalósítás során megváltoztak a projektek 66%-ánál. 20% esetében a költségek időközben növekedtek. A költségtúllépések oka a nem megfelelő tervezés (20%), projekttartalom változása (26%), végrehajtással 13 European Court of Auditors: The Instrument for Structural Policies for Pre-accession (ISPA) , Special Report no. 12., ISPA Manual 2000, ISPA Manual 2002, frissített Cost-benefit analysis Guideline

12 összefüggő okok, mint elégtelen monitoring, késések, műszaki okok (35%), egyéb okok (19%), pl. inflációs hatás. Az audit során külön vizsgálták, hogy a projektek mennyire voltak kompatibilisek a vonatkozó EU irányelvvel. Mivel azonban jelen vizsgálathoz hasonlóan a projektek nagyobb részben az EU audit időpontjáig nem fejeződtek be, így a tervek vizsgálata alapján a Számvevőszék megállapította, hogy a projektek megfelelnek az uniós környezetvédelmi előírásoknak. A jelentésre adott Bizottsági válaszok áttekintése az értékelés szempontjából a következő lényeges észrevételeket teszi: A nem megfelelő előkészítés oka egyrészt a kapacitás hiánya volt, másrészt a projektek előkészítésére rendelkezésre álló szűkös időkeret volt. A csúszások oka pedig a hasonló méretű infrastruktúra projektek végrehajtásában szerzett tapasztalat és a közbeszerzési eljárások előzetes ellenőrzésének hiánya. Illetve felhívják a figyelmet, hogy a korai ISPA projektek a nagy infrastruktúrafejlesztéseknél szokásos csúszásokon felüli késése az ISPA ún. start-up fázisának volt köszönhető. A költség-haszon elemzések konzisztencia problémája mögött sok esetben a tanácsadók különböző megítélése és véleménye húzódik. Ugyanakkor elismerik, hogy a környezetvédelmi projektek esetében a költség-haszon elemzés kisebb relevanciával bír, mivel azok esetében sokszor nincs alternatíva és megvalósításuk mindenképpen szükséges. A közbeszerzési eljárások esetén pedig az EU Delegációk előzetes jóváhagyása volt leginkább időigényes, azonban ez szükséges volt a fair és transzparens folyamatok biztosításához. A költségtúllépések oka, hogy a projekteket nagyon korai fázisban (a részletes műszaki tervezést megelőzően) nyújtották be a Bizottsághoz, illetve az /hazai valuta árfolyamváltozásai ÁSz Jelentés a Kohéziós Alapból és hazai forrásokból finanszírozott kiemelt szennyvíztiszítási projektek megvalósításának ellenőrzéséről Az ÁSz 2009 decemberében készített 0948 sz. jelentése jelen vizsgálatunkkal közel azonos projektkört vizsgál (KIOP projekteket nem vizsgálják). Ezekben a következő fontos megállapításokat teszi: A hazai és az uniós források a projekttervezéskor nem voltak összehangolva, Költséghatékonysági szempontok érvényesülése háttérbeszorult az előkészítés során, A feltételrendszer (stratégia, jogi szabályozás, intézményrendszer) 2004-re alakult ki megfelelően, Az agglomerációs kialakítás szabályozása 2009-ben szigorodott, alkalmazása azonban az önkormányzatok felelősségén múlott, Az ágazati stratégiában a célok és a pénzügyi eszközök összhangban voltak, azonban a fejlesztések ütemezése és a pénzügyi erőforrások biztosítása nem történt meg, A projektek megvalósítását nehezítették az EU szervekkel való egyeztetések és a közbeszerzési (PRAG, Kbt.) és az Áfa szabályok folyamatos változása, A kiválasztás fő szempontja a projekt előkészítettség volt, azonban az előkészítési dokumentumok minősége nem volt egységes, a minőségi hiányosságok a költségvetések megalapozottságának kockázatában és a tervezett és elszámolt költségek eltérésében jelentkeztek. 12

13 A tervezés során problémát okozott, hogy a költség-haszon elemzések egyes paraméterei (pl. árfolyamok, élettartam, maradványérték, stb.) eltértek. Ezt támasztja alá a jelentés szerint a tényleges költségek nagy szórása (-50%-tól +43%-ig). A kedvezményezettek részéről a lehívható uniós támogatás nagysága volt az elsődleges szempont, nem a projekt fajlagos költségei. Az eredetileg tervezett műszaki célok sőt 5 projekt esetében többlet tartalommal megvalósultak, azonban összességében többletkiadásokkal és időben csúszással. Átlagosan másfél évvel később kezdődnek és két és fél évvel később fejeződnek be. A megvalósulási idő így átlagos 6 helyett kb. 7 év volt. Az EU finanszírozás aránya 62,4%-ról 54,6%-ra csökkent, míg a hazai társfinanszírozás 37,6%-ról 45,4%-ra nőtt. A fajlagos költségek alakulását alapvetően a tervezési rendszer határozta meg, nem a közbeszerzés. Az üzemeltetők jellemzően saját tulajdonban lévő önkormányzati cégek, azok kiválasztása a közbeszerzési szabályok mellőzésével történt. A pénzügyi fenntarthatósághoz nem szabályozták az országosan egységes díjképzést, a rekonstrukciós terv (ehhez igazodva amortizációs terv) készítést, és ezek hiányában jelenleg a pénzügyi fenntarthatóság garanciái hiányosak. Egységes díjképzési előírás hiányában az árhatósági feladatokat ellátó önkormányzati testületek különböző módszertan és eltérő érdekek alapján állapították meg a díjakat. A jelentés kitér arra, hogy a szaktárca az utóbbi években évente 4,5-4,8 Mrd Ft támogatást nyújtott a települési önkormányzatok részére egységes díjképzési előírás és árhatósági kontroll hiánya ellenére! A kérelmek ellenőrzése (MÁK Zrt. végezte) nem tért ki a díjak megalapozottságának vizsgálatára. Az állami támogatás igénybevételére benyújtott pályázatokban a csatornadíjak tízszeres, a víz-szennyvíz együttes díjak ötszörös szórást mutatnak. A telepek tisztítási hatékonysága megfelelő, ugyanakkor 50% hidraulikai kihasználtság alatt volt 1 telep (Hegyesd). 2. Program értékelése 2.1 EU célkitűzések A szennyvízkezelési program célkitűzéseinek levezetését a települési szennyvíz kezeléséről szóló 91/271/EGK Irányelv alapján végezzük. A 91/271/EGK Irányelv hatályáról és céljáról az 1. cikk rendelkezik, mely szerint Ez az irányelv a települési szennyvíz összegyűjtésére, kezelésére és kibocsátására, valamint egyes ipari szektorok szennyvizének kezelésére és kibocsátására vonatkozik. Az irányelv célja a környezet megóvása a fent említett szennyvízkibocsátások káros hatásaitól. Preambulum alapján a szennyvíztisztításra és szennyvíziszapra vonatkozó szabályozás célja 15 : a határon átnyúló hatások miatt közösségi szinten szükséges a beavatkozás a települési szennyvíz másodlagos tisztításának bevezetése a területi sajátosságok figyelembe vétele a tisztítási követelményeknél (érzékeny területen szigorúbb határérték, kevésbé érzékeny területen mechanikus tisztítás) 15 A felsorolás a 91/271 EGK irányelv preambuluma alapján készült. 13

14 ipari szennyvíz és települési szennyvíztisztító telepekről származó szennyvíz kibocsátásának és az iszap ártalmatlanításának szabályozása a szennyvíztisztításból származó iszap hasznosításának ösztönzése (az iszap felszíni vizekbe való bevezetésének megszüntetése) a szennyvíztisztító telepek, a befogadó vizek és a szennyvíziszap-ártalmatlanítás folyamatos ellenőrzésének szabályozása. A 91/271/EGK Irányelvben települési és ipari szennyvíz beruházásokra vonatkozóan meghatározott célkitűzések: 3. cikk (1) A tagállamok gondoskodnak arról, hogy minden agglomeráció rendelkezzék települési szennyvizet összegyűjtő rendszerekkel, legkésőbb december 31-ig a lakosegyenértéknél (LE) nagyobbak és legkésőbb december 31-ig. a és LE közöttiek A lakosegyenértéknél nagyobb agglomerációknál az 5. cikkben szereplő meghatározás szerint érzékeny terület -nek tekintett befogadó vizekbe kibocsátott települési szennyvíz esetében a tagállamok biztosítják, hogy a gyűjtőrendszerek legkésőbb december 31-ig elkészüljenek. Ahol a gyűjtőrendszerek létrehozása nem indokolt, akár azért, mert nem járna környezeti előnyökkel, akár mert aránytalanul nagy költségekkel járna, azonos szintű környezetvédelmet nyújtó egyedi rendszereket vagy más megfelelő intézkedéseket kell alkalmazni. (2) Az 1. bekezdésben leírt gyűjtőrendszereknek meg kell felelniük az I. melléklet A szakaszában foglalt követelményeknek. Ezek a követelmények a 18. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően módosíthatók. 13. cikk (1) A tagállamok december 31-ig gondoskodnak arról, hogy a III. mellékletben felsorolt ipari szektorokba tartozó üzemek biológiailag lebontható ipari szennyvize, amely a befogadó vizekbe való kibocsátás előtt nem kerül a települési szennyvíztisztító telepre, a kibocsátás előtt feleljen meg az eljárásra jogosult hatóságok, illetve az erre felhatalmazott testületek által alkotott előzetes szabályozásokban és/vagy egyedi engedélyekben megadott feltételeknek, a LE-t vagy ennél nagyobb terhelést képviselő üzemek minden kibocsátott vize tekintetében. A fentiekhez kapcsolódóan az irányelv mellékleteiben az alábbiakat rögzítik: I. Melléklet A. Gyűjtőrendszerek (1) A gyűjtőrendszereknél figyelembe kell venni a szennyvízkezelés követelményeit. A gyűjtőrendszerek kialakítását, megépítését és karbantartását a legjobb műszaki ismeretek alapján kell végezni, túlzott költségek okozása nélkül, különös tekintettel az alábbiakra: a települési szennyvíz mennyisége és összetétele, a szivárgások megakadályozása, a befogadó vizek csapadékidei túlfolyás okozta szennyezésének korlátozása. B. Kibocsátás a települési szennyvíztisztító telepekről a befogadó vizekbe (1) 1. A szennyvíztisztító telepeket úgy kell tervezni vagy átalakítani, hogy reprezentatív mintákat lehessen venni a bejövő szennyvízből és az elfolyó kezelt szennyvízből, mielőtt azt a befogadó vizekbe bocsátanák. 2. A települési szennyvíztisztító telepekről kibocsátott, a 4. és 5. cikknek megfelelően kezelt szennyvizeknek ki kell elégíteniük az 1. táblázat követelményeit. 3. A települési szennyvíztisztító telepek a II. melléklet A. szakaszának a) pontjában megjelölt, eutrofizációnak kitett érzékeny területekre történő kibocsátásainak ezenfelül ki kell elégíteniük az 2. táblázat követelményeit is. 4. Az 1. és/vagy 2. táblázatban megadottaknál szigorúbb követelményeket kell alkalmazni ott, ahol biztosítani kell, hogy a befogadó vizek bármilyen más vonatkozó irányelvnek megfeleljenek. 5. A települési szennyvíz kibocsátási pontját úgy kell megválasztani, hogy az a lehető legkisebb mértékben legyen hatással a befogadó vizekre. III. Melléklet - Ipari szektorok 14

15 1. Tejfeldolgozás 2. Gyümölcs- és zöldségtermékek gyártása 3. Alkoholmentes italok gyártása és palackozása 4. Burgonya feldolgozás 5. Húsipar 6. Sörfőzdék 7. Alkohol és alkoholos italok gyártása 8. Állati takarmány gyártása növényi termékekből 9. Zselatin és enyv gyártása bőrből és csontból 10. Malátázó üzemek 11. Halfeldolgozó ipar A Csatlakozási Szerződés X. sz. melléklet, 8. Környezetvédelem B. Vízminőség 1. Pont 16 fejezete alapján az irányelvben meghatározott követelmények Magyarországra az alábbi derogációkkal vonatkoznak: L 0271: A Tanács május 21-i 91/271/EGK irányelve a települési szennyvíz kezeléséről (HL L 135. szám, , 40. o.), az alábbi módosítással: L 0015: A Bizottság i 98/15/EK irányelve (HL L 67. szám, , 29. o.). a) A 91/271/EGK irányelv 3., 4. cikkétől és 5. cikke (2) bekezdésétől eltérve, december 31-ig a településiszennyvíz-elvezető művekre és a települési szennyvíz kezelésére vonatkozó előírásokat Magyarországon a következő közbenső célkitűzésekkel összhangban nem kell teljes mértékben alkalmazni: december 31-ig kell az irányelvben foglaltakat a lakosegyenértéket meghaladó érzékeny területen található agglomerációkban teljesíteni; december 31-ig kell az irányelvben foglaltakat a lakosegyenértéket meghaladó, nem érzékeny területen található agglomerációkban teljesíteni. b) A 91/271/EGK irányelv 13. cikkétől eltérve, december 31-ig a III. mellékletben felsorolt iparágakba tartozó üzemek biológiailag lebontható ipari szennyvizére vonatkozó követelményeket Magyarország esetében nem kell alkalmazni a következő üzemek tekintetében: Pannontej Rt., Répcelak Bácsbokodi Tejüzem, Bácsbokod Papp Kereskedelmi Kft. Konzervgyár, Nyírtas Vépisz Szövetkezet, Konzervüzem, Csegöld Szatmári Konzervgyár Kft., Tyukod PETISFOOD Kft. Konzervüzem, Vasmegyer Atev Rt., Debrecen-Bánk Mirsa Rt., Albertirsa Makói Tejüzem, Makó Zalka Tej Rt., Nagybánhegyes. A programozás szempontjából lényeges, hogy az irányelv(ek)ben ill. a Csatlakozási Szerződésben foglaltak nem teljesítése esetén az EK Szerződés 258. cikk (korábban 226. cikk) alapján az EU Bizottság mérlegeli a tagállam vonatkozó magyarázatát, amennyiben

16 azt nem fogadja el, a tagállammal szemben átalány vagy kényszerítő bírság megállapítására (260. cikk) kerülhet sor 17. A program fő célja, ahogy az Európai Számvevőszék 2009-es jelentésének elején összhangban a 91/271 EGK irányelv preambulumával megállapítja, a szennyvizek és szennyvíz iszap Európa vizei és talajainak minőségére gyakorolt hatásainak csökkentése Hazai célkitűzések A bemutatott derogációs határidők vállalása a 25/2002. Kormányrendeletben jelenik meg, kiegészülve a Csatlakozási Szerződés mellékletében meghatározott gazdaságossági kritériumok alapján összeállított agglomerációs listával (25/2002. Korm. rendelet 2. sz. Melléklet). A mellékletet a szaktárca kétévente felülvizsgálta és módosította. Az Európai Uniós jogharmonizáció végrehajtása érdekében készült el az Acquis átvételének Nemzeti Programja, és ennek évi intézkedési terve. Figyelemmel az EGK irányelveire a Vt évi módosítása során - a települési önkormányzatok kötelező feladataként írta elő a keletkezett szennyvizek összegyűjtését, tisztítását, elvezetését. A Közlekedési és Vízügyi Minisztérium évben dolgozta ki és a Kormány rendeletekben szabályozta a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és tisztítási Megvalósítási Programot, a Programmal összefüggő szennyvízelvezetési agglomerációkat, továbbá a Program végrehajtásával összefüggő nyilvántartási és jelentési kötelezettség módszerét. A vízi közművek üzemeltetéséről szóló rendelettel újból szabályozta az üzemeltetés követelményeit. 19 Meg kell jegyezni, hogy 2002-ben uniós támogatással elkészült egy tanulmány, mely 23 magyarországi LE-et meghaladó szennyvízterhelésű nagyváros (22 MJV és Budapest) szennyvízkezelésének helyzetét térképezte fel 20. A tanulmány alapján 16 nagyváros bizonyult alkalmasnak a szennyvízkezelés EU támogatással való fejlesztésére. Ezek a következők voltak (félkövéren szedve azokat a településeket, ahol később ISPA, KA vagy KIOP projekt futott/fut: Békéscsaba (KEOP), Budapest (KA), Debrecen (ISPA), Eger, Győr (ISPA), Kaposvár, Kecskemét (ISPA), Miskolc, Nagykanizsa (KEOP), Nyíregyháza (KEOP), Salgótarján, Székesfehérvár (KEOP), 17 A 0948 sz. ÁSz jelentés fejezete szerint az átalány minimális összege Magyarország esetében European Court of Auditors: The effectiveness of structural measures spending on waste water treatment for the and programme periods, Special Report no. 3., ÁSz sz. jelentése 20 Programme for Implementation of the Urban Wastewater Directives in Hungarian Major Cities, COWI 16

17 Szolnok, Szombathely (ISPA), Veszprém (KA), Zalaegerszeg (KA) A listán nem szereplő nagyvárosok nem bizonyultak a felmérés időpontjában uniós támogatás fogadására alkalmasnak vagy jogosultnak. Ezek egy része olyan város, amely 2002-ben már uniós támogatást nyert, így projektje folyamatban volt, ilyen: Sopron, Szeged és Pécs. Ezen felül feltehetően a meglévő tisztítási rendszer, a korábbi támogatások vagy a projektnagyság miatt kiesett a támogatásra számot tartó projektek köréből: Dunaújváros, Érd (KEOP), Hódmezővásárhely és Tatabánya (KEOP). A 0416 sz. ÁSz jelentés szerint Magyarország teljes lakásállományának év végén 93,0%-a (3815 ezer lakás) volt bekötve vezetékes ivóvízellátásba, míg a közcsatorna hálózatba a szennyvízközművek gyorsított ütemű fejlesztése ellenére még mindig csupán 56,0%-a (2299 ezer lakás), így a közműolló 37,0%-ra csökkent az évi 45,7%-os mértékhez viszonyítva. A közcsatorna-hálózaton elvezetett szennyvizeknek évben 65,2%-át tisztították az évi 46,6%-os arányhoz képest. A mechanikai tisztításon túlmenően a szennyvizek 61,0%-a biológiai tisztításra is kerül. Ugyanez a biológiai tisztításra vonatkozó mutató az Európai Számvevőszék évi jelentése alapján a korábbi ún. Kohéziós Alap országokra Magyarországgal összevetve az alábbiak szerint alakul: Tagállam Biológiai tisztítás aránya a programozási időszak elején Írország 20 % (1994) 87 % (2006) Spanyolország 41 % (1995) 77 % (2005) Portugália 32 % (1994) 80 % (2006) Görögország < 20 % (1994) 85 % (2005) Magyarország 46,6 % (1996) 61,6 % (2002) Biológiai tisztítás aránya a programozási időszak végén 5. táblázat: Forrás: European Court of Auditors: The effectiveness of structural measures spending on waste water treatment for the and programme periods, Special Report no. 3., 2009 és 0416 sz. ÁSz jelentés Egyszerűsített becsléssel az és közötti növekedési ütem alapján Magyarországon a szennyvizek biológiai kezelése 2006-ra elérhette 71,6%-ot augusztus óta a budapesti Központi Szennyvíztisztító Telep próbaüzemének indítása óta ez az arány közel 100%-ra emelkedett. Áttekintettük a programozás szempontjából legfontosabb, 25/2002. (II. 27.) Korm. rendelet változásait, mely megállapítja a derogációs határidőkkel összhangban az egyes településekre vonatkozó határidőket, illetve agglomerációba sorolja a településeket. Az alábbiakban összefoglaltuk az értékelés körébe tartozó településeket érintő változásokat. A zalaegerszegi agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során 17 településsel (Alsónemesapáti, Babosdöbréte, Böde, Bucsuszentlászló, 21 A pontos mutatót a elején az OVIBER-VITUKI konzorciummal kötött szerződés keretében készült anyag tartalmazza. 17

18 Csonkahegyhát, Dobronhegy, Hagyárosbörönd, Hottó, Kávás, Nemesapáti, Nemessándorháza, Nemesszentandrás, Németfalu, Ozmánbük, Pusztaszentlászló, Söjtör, Vaspör) bővült. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének lakosegyenértéke így LE-re növekedett. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re csökkent, míg az agglomeráció település-összetétele nem változott. A kormányrendelet április 18-ai változása az agglomerációt 4 településsel (Boncodfölde, Kisbucsa, Nemeshetés, Zalacséb) növelte, így annak új lakosegyenértéke LE lett. A ceglédi agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során az agglomeráció település-összetétele nem bővült. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének lakosegyenértéke azonban LE-re növekedett. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re csökkent, míg az agglomeráció település-összetétele nem változott. A kormányrendelet április 18-ai változása az új szennyvíz kibocsátást LE-ben határozta meg. A debreceni agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során nem bővült új településsel, azonban az új lakosegyenértéke LE-ben lett megállapítva. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re csökkent, míg az agglomeráció település-összetétele három településsel (Hajdúsámson, Mikepércs, Sáránd) bővült. A kormányrendelet április 18-ai változása az agglomerációt új településsel nem növelte, annak új szennyvíz kibocsátása azonban LE lett. A gárdonyi agglomeráció (a projekt neve: velencei tavi projekt) szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során új településsel nem bővült. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének új lakosegyenértéke LE-ben lett megállapítva. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re növekedett, míg az agglomeráció település-összetétele 2 új településsel (Nadap, Kápolnásnyék) bővült. A kormányrendelet április 18-ai változása az agglomerációt Vereb településsel egészített ki növelte, így annak új lakosegyenértéke LE lett. A győri agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során 4 településsel (Gönyű, Nagyszentjános, Tényő, Töltéstava) bővült. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének lakosegyenértéke LE-re csökkent. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re növekedett, míg az agglomeráció település-összetételéből Tényő település kikerült, míg Győrszemere településsel bővült. A kormányrendelet április 18-ai változása az agglomerációt megfosztotta Győrszemere községtől, miközben az kiegészült Győrújbarát településsel. Az agglomeráció új lakosegyenértéke LE lett. A gyulai agglomeráció összetétele a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet életbe lépése óta nem változott. A lakosegyenérték LE, majd a kormányrendelet május 24-i változása után LE, míg a február 16-ai változás után LE, majd a április 18-ai változás után LE lett. A hatvani agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során 5 településsel (Apc, Ecséd, Lőrinci, Szücsi, Zagyvaszántó) bővült. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének lakosegyenértéke így LE-re növekedett. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re növekedett, míg az agglomeráció település-összetétele nem változott. A 18

19 kormányrendelet április 18-ai változása az agglomerációt új településsel nem növelte, annak új lakosegyenértéke LE lett. A kecskeméti agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során településsel nem bővült. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének lakosegyenértéke azonban LE-re növekedett. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re csökkent, míg az agglomeráció település-összetétele 3 új településsel (Ballószög, Helvécia, Kerekegyháza) bővült. A kormányrendelet április 18-ai változása az agglomerációt új településsel nem bővítette, annak új lakosegyenértéke LE lett. A pécsi agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során 7 településsel (Bakonya, Boda, Cserkút, Gyód, Keszü, Kővágószőlős, Kővágótöttös) bővült. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének lakosegyenértéke LE-re növekedett. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re csökkent, míg az agglomeráció település-összetétele nem változott. A kormányrendelet április 18-ai változása az agglomerációt 3 új településsel (Bogád, Nagykozár, Romonya) bővítette, annak új lakosegyenértéke LE lett. A soproni agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során 1 településsel (Ágfalva) csökkent. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének lakosegyenértéke LE-re növekedett. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re csökkent, míg az agglomeráció település-összetétele nem változott. A kormányrendelet április 18-ai hatására 2 település (Harka, Kópháza) kikerült, míg Ágfalva ismét bekerült az agglomerációba, annak új lakosegyenértéke LE lett. A szegedi agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során településsel nem bővült. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének lakosegyenértéke LE-re csökkent. A február 16-ai változással a sem a lakosegyenérték, sem a település összetétel nem változott. A kormányrendelet április 18-ai hatására nem került be újabb település, annak új lakosegyenértéke azonban LE lett. A szombathelyi agglomeráció összetétele a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet hatályba lépése óta nem változott, az agglomeráció kibocsátott szennyvízét LE-ben, majd LE-ben (2004. május 24-i változás, ill február 16-ai változás nem érintette), illetve LE-ben (2009. április 18-ai változás) állapította meg a rendelet. A veszprémi agglomeráció szennyvíz lakosegyenértéke a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet alapján LE. A kormányrendelet május 24-i változása során 3 településsel (Királyszentistván, Litér, Sóly) csökkent. Az agglomeráció kibocsátott szennyvízének lakosegyenértéke így LE-re csökkent. A február 16-ai változással a lakosegyenérték LE-re növekedett, míg az agglomeráció település-összetétele nem változott. A kormányrendelet április 18-ai változása az agglomerációt településsel nem növelte, annak új lakosegyenértékét azonban LE-ben állapította meg. Az eleki agglomeráció összetétele a 25/2002. (II. 27.) Kormányrendelet hatályba lépése óta nem változott, az agglomeráció kibocsátott szennyvízét 5600 LE-ben, majd 5583 LE-ben (2004. május 24-i változás), 5517 LE-ben (2006. február 16-ai változás), illetve 5415 LE-ben (2009. április 18-ai változás) állapította meg a rendelet. 19

20 A fentiek alapján elmondható, hogy a támogatás nyert agglomerációk és a vonatkozó lakosegyenértékek túlnyomó része többször változott. A fenti felsorolásban félkövéren jelöltük a jelentősebb változásokat. Összességében a változások vegyes képet mutatnak, de egyértelmű tendencia, hogy a 2004-es változtatás során az agglomerációk bővültek, míg a 2006-os változáskor ez már nem volt domináns, a 2009-es legutóbbi módosítás, melynek során 174 db 2000 LE alatti kistelepülés kikerült a rendeletből a projektek nagyobb része nem érintett, kisebb részéhez még további agglomerációk csatlakoztak, így változást leginkább a racionalizálás jellemezte. Összességében megállapítható, hogy az egyes agglomerációs változtatások 2009-ig politikai hatást is tükröztek, melyeket elsősorban a szennyvízkezelésre vonatkozó aktuális támogatási politika motivált. 2.3 KIOP és KA/ISPA támogatási stratégiák Áttekintettük a KIOP, az ISPA és a KA programozási dokumentumait, melyekből kigyűjtöttük az egyes támogatási programok főbb jellemzőit. Célkitűzés Projekt méret További támogathatósági kritériumok ISPA KA KIOP jelentős hatással legyenek a környezetvédelemre Az egyes projekteknek minimum 5 millió euró nagyságrendűnek kell lenniük. Az EU hozzájárulás elérheti a költségvetési forrásokból vagy egyéb módon finanszírozott összeg 75%-át (maximum 85%-ot is elérhet, amennyiben a Bizottság így dönt a Menedzsment Bizottság véleményének kikérését követően). A Bizottság kezdeményezésére elkészített előzetes tanulmányok illetve meghozott műszaki asszisztencia intézkedések tekintetében az EU támogatás a támogatásra jogosult összes költség 100%-át is elérheti. ISPA stratégia alapján. Az LE szennyezési terhelést meghaladó agglomerációk (hálózatfejlesztés, kezelési kapacitások létesítése vagy korszerűsítése, iszapkezelés és hasznosítás, gyűjtőhálózatok rehabilitációja). A főváros és a megyei jogú városok, illetve agglomerációik csatornázása és szennyvízkezelése (határidő: december 31.); Az LE feletti, és a meghatározott érzékeny területeken található Az agglomeráció és LE közötti Szerepel-e az agglomeráció a 163/2004. (V. 21.) Korm. rendelettel módosított 25/2002. (II.27.) Korm. rendelet 2. számú mellékletében? VAGY az agglomeráció illeszkedik a Nemzeti Megvalósítási Programba. Minimum 500 millió Ft és maximum 6000 millió Ft közé esik, illetve maximum 10 millió EURO lehet a beruházás teljes összege, ha a pályázat LE feletti agglomerációt érint A beruházás év végéig megvalósul A pályázónak érvényes elvi vízjogi és vízjogi létesítési engedéllyel kell rendelkeznie. Szennyvíztisztítási technológia esetén a magyarországi alkalmazási 20

21 Kiválasztási kritériumok n/a agglomerációk csatornázása és szennyvízkezelése (határidő: december 31.); A fenti kategóriákba nem eső, LE feletti agglomerációk csatornázása és szennyvízkezelése (határidő: december 31.). Az agglomeráció nagysága és a lakosegyenérték a projekt által lefedett területen; A környezetre gyakorolt pozitív hatás mértéke (a COWI által készített tanulmány alapján ( A városi szennyvízre vonatkozó irányelvek megvalósítását célzó program a jelentősebb magyar városokban ); Költséghatékonyság; A projekt készültségi foka (a szükséges dokumentáció és az intézményi háttér vonatkozásában). engedély rendelkezés állása. Általános körülmények: adatok, - LE (magasabb érték magasabb prioritás) - Alacsony-e a csatornázottság mértéke - Veszélyeztetett-e belvíz miatt a terület Csatornahálózatnál szempontok: - Sérülékeny vízbázis további - Az egy ingatlan bekötésre jutó csatornahossz ( alacsonyabb érték -> több pont ) - Egységnyi területre új jutó csatornahossz ( alacsonyabb érték -> kevesebb pont ) - Meglévő szennyvíztisztító telep befogadóképessége a többlet szennyvízre Pályázói kör Program indikátorok Szennyvíztisztítás szempontok: további - Iszap mezőgazdasági felhasználása - Befogadó érzékenysége - Szippantott szennyvizet fogad-e n/a n/a Települési önkormányzat és önkormányzati társulás, mely megfelel a 163/2004. (V. 21.) Korm. rendelettel módosított Nemzeti Települési Szennyvíz-elvezetési és - tisztítási Megvalósítási Programról szóló 25/2002. (II.27.) Korm. rendeletben lehatárolt agglomerációnak, vagy az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság (OKTVF) igazolását csatolta arról, hogy az agglomeráció illeszkedik a Nemzeti Megvalósítási Programba n/a n/a Output: A megépített csatornahálózat hossza (km) 21

22 6. táblázat: Programok főbb elemei Szennyvíziszap kezelő kapacitása (t/nap) Biológiai tisztításra került szennyvíz aránya (%) Új, illetve továbbfejlesztett tisztítókapacitás növekedése (m3/nap) Új, illetve továbbfejlesztett tisztítókapacitás növekedése (LE/nap) Eredmény: A csatornába, illetve a szennyvízhálózatba bekötött lakások aránya az összlakossághoz képest (%) Felszíni vizekbe kerülő N tartalom változás (mg/l) Felszíni vizekbe kerülő P tartalom változás (mg/l) Új vagy felújított vízközművekkel kiszolgált háztartások száma (egy háztartást átlagosan 3 fővel számolva) (db) A fenti táblázat alapján jól látszik, hogy az ISPA/KA vonatkozásában elsősorban az EU Bizottság közvetlen jóváhagyása miatt, másodsorban mivel nem volt a támogatásra váró projektek között igazi verseny (az előkészítettség hiányának okán), nem alakították ki a pályázati rendszerben szokásos szabályozó elemeket. 3. Projekt kiválasztás értékelése Jelen fejezetben a következő hipotéziseket vizsgáljuk. HIPOTÉZIS 3: A projekt-kiválasztási kritériumok egyértelműek, objektívek és alkalmasak a program sikerének szempontjából megfelelő projektek kiválasztására (KIOP). A projekt illeszkedik az adott szakpolitika kereteihez (25/2002 Korm. rendelet és irányelv), annak prioritásai alapján kerültek kijelölésre a projektek (ISPA, KA). HIPOTÉZIS 4: A pályázati kiírások, illetve ajánlatételi felhívások által leírt feltételek a programban leírt célcsoport minden tagjának egyenlő esélyt biztosítottak a pályázatban, programban való részvételre és nem tartalmaztak a célcsoport egyes tagjaival szemben kizáró kritériumokat. HIPOTÉZIS 6: A program, valamint a pályázati eljárás során felállított eredmény és output indikátorok relevánsak, mérhetőek és alkalmasak a projektek sikerességének megítélésére. A projekt kiválasztási kritériumokat elsősorban a 2.3 fejezetben bemutatottak alapján értékeltük. Az ott felsoroltak alapján megállapítható, hogy az ISPA/KA esetben általános indikátorok nem jelentek meg, a projekt célkitűzéseit megjelenítő fizikai mutatókat a FM rögzítette projektenként eltérő módon. A KIOP esetében alkalmazott indikátorok: 22

23 A csatornába, illetve a szennyvízhálózatba bekötött lakások aránya az összlakossághoz képest (%), Felszíni vizekbe kerülő N tartalom változás (mg/l), Felszíni vizekbe kerülő P tartalom változás (mg/l), Új vagy felújított vízközművekkel kiszolgált háztartások száma (egy háztartást átlagosan 3 fővel számolva) (db). Az alábbiakban összefoglaltuk a projektek 25/2002. Kormányrendelet szerinti határidejét (ez azonos az uniós célkitűzésekkel), illetve jeleztük, hogy a Korm. rendelet jelentős változása érintette-e a projektet, a projekt támogatásának dátumát. projekt finanszírozás Projektköltség (2008; M Euro) Kiválasztás szempontjai sérültek? 25/2002 Korm. rendelet változása jelentősen érintette (mikor) Projekt elfogadása 25/2002 Korm. rendelet szerinti határidő Győr KA / ISPA 17,7 + (2006, 2009) Szeged KA / ISPA 95, Pécs KA / ISPA 25,2 + (2004) Sopron KA / ISPA 18,6 + (2009) Kecskemét KA / ISPA 27,9 + (2009) Debrecen KA / ISPA 51,6 + (2006) Szombathely KA / ISPA 14,1 + (2004, 2009) Budapest KA 323, Zalaegerszeg KA 46, (2004 bővülés, 2006 LE csökkenés) Veszprém KA 21, Velence ERFA 22, (2004 óta növekszik, 2006, 2009) Elek ERFA 3, Cegléd ERFA 15 + (2006, 2009) Gyula ERFA 5,7 + ( % emelés, % csökkenés, 47% csökkenés) Hatvan ERFA 14,9 + (2004) táblázat: Projektek illeszkedése és kiválasztása. A fenti táblázat alapján 4 esetet azonosítottunk be, ahol felmerülhet annak lehetősége, hogy akár a projekt kiválasztási kritériumok, akár a szakpolitikai illeszkedés sérülhetett. Ezek az alábbiak: 23

24 A Zalaegerszeg által június 14-én benyújtott pályázatban megjelölt agglomerációs lista nem egyezik a 25/2002. Korm. rendelet májusi változtatása előtti, sem a változtatás utáni rendelettel. Ugyan az agglomeráció települései nem mindenképpen érintettek a projektben, azonban 4 olyan település is része a Támogatási Kérelem szerinti projektnek, melyek a mai napig nem részei az agglomerációnak. Emellett a projektben szerepel 10 olyan kistelepülés, melyek csak a májusi módosítással kerültek be az agglomerációba. A 4 kistelepülés az Európai Bizottság javaslatára véleményük szerint nem volt gazdaságos a csatornázásuk került ki a projekt jóváhagyási folyamata során a projektből. Velence 22 esetében a májusi rendeletmódosítással az agglomeráció 80%-kal, a február 16-i módosítással további 60%-kal és két új településsel (Nadap és Kápolnásnyék). A április 18-i módosítással további 68%-kal nőtt a terhelés. Véleményünk szerint tekintettel a térség növekedési ütemére, a betelepülők növekvő számára a folyamatos lakosegyenérték emelkedés igazolt lehet, az azonban kérdéseket vet fel, hogy a június 30-án megkötött támogatás szerződés alapján KIOP támogatásban részesülő velencei projekt 2 agglomeráción kívüli települést is hozzákapcsolt a rendszeréhez. Elek szennyvízkezelési projektje esetén a 2004-ben támogatást kapott projekt 25/2002. Korm. rendelet szerinti megvalósítási határideje december 31. Ugyan a pályázati kiírás csak a 25/2002. Korm. rendeletnek való megfelelést várja el a pályázatoktól és Elek szerepel a rendeletben, azonban véleményünk szerint a szakmai illeszkedés a szennyvízkezelési prioritási listát tartalmazó 25/2002. rendelet magasabb prioritású (2010. december 31. határidejű) projekt előrébb sorolását kívánta volna meg. Gyula esetében a május 24-i változtatással 54%-kal megemelkedett az egyetlen településből álló agglomeráció kibocsátása, majd február 16-ával a 2002-es szint alá süllyedt 5%-kal, majd április 18-i változtatással 47%-kal. A pályázati kritériumokat vizsgálva megállapítható, hogy a KIOP pályázati kritériumai a versenyt különösebben korlátozó feltételeket nem szabnak a pályázóknak. Fontos megjegyezni, hogy a a pályázónak érvényes elvi vízjogi és vízjogi létesítési engedéllyel kell rendelkeznie kritérium a jelentős előkészítési költségek miatt jelentősen korlátozza a potenciális pályázók körét, ugyanakkor ezzel a szemponttal elérhető, hogy a projekt végrehajtása kevés késedelmet szenvedjen, és a kockázatai csökkenjenek. A gyakorlatban ez azt jelentette, hogy szinte kizárólag az ún. PEA (projekt előkészítő alap, Phare programban indított projekt) keretében előkészített projektek nyújtottak be pályázatot, illetve minden, a KIOP-ban támogatást nyert pályázat előkészítési támogatásban részesült a PEA-ból. Az ISPA és a Kohéziós Alap projektek esetében az ISPA szabályozás és a programozás elősegítése végett készült felmérés alapján az ország rendelkezett egy ún. hosszú listával, mely később a Kohéziós Alap Keretstratégiában is megjelent. Az ezen szereplő projektek elkészült támogatási kérelemmel jelentkeztek a SAO-nál, majd a támogatási kérelem elfogadásának hosszú folyamata kezdődött. Mivel a magyarországi rendszer nem értékelte előre definiált kritériumrendszer szerint a kérelmeket, ezért azok előkészítettsége (értsd: projekt kidolgozottsága, műszaki tartalmának megfelelősége, pénzügyi vizsgálata) nem volt megfelelő, mely a projektek későbbi csúszásaihoz, fizikai paramétereinek és pénzügyi tervének jelentős módosulásához vezetett. Később aztán a projekteket részletesen megvizsgálta a Közreműködő Szervezet, a projektgazdával folyamatosan egyeztetett és a projektgazdák technikai segítségnyújtást is igénybe vehettek. Valószínűleg a támogatható projektek szűk köre, a projektgazdák motivációjának hiánya, illetve helyi kapacitáshiány 22 Megjegyezzük, hogy a KIOP projekt neve helyenként Velence volt, míg az agglomerációt gárdonyi agglomerációnak hívják. Az anyagban igyekeztünk egységesen Velence néven szerepel. 24

25 miatt a projektek fejlesztése a támogatói oldalról is kezdettől fogva jelentős kapacitásokat igényelt. Összességében elmondható, hogy a HIPOTÉZIS 3 igazolható. A projekt-kiválasztási kritériumok általában egyértelműek, objektívek és alkalmasak a program sikerének szempontjából megfelelő projektek kiválasztására (KIOP). A projektek illeszkednek az adott szakpolitika kereteihez (25/2002 Korm. rendelet és 91/271/EGK irányelv), annak prioritásai alapján kerültek kijelölésre a projektek (ISPA, KA). Ugyanakkor a hipotézis vizsgálata alapján elmondható, hogy a 25/2002 Korm. rendelet változásait a rendelkezésre álló forrásokhoz való hozzáférés is befolyásolta, az így kialakult projektek költséghatékonysága már a beruházási költségek alapján is megkérdőjelezhető. A költséghatékonyság igazolására a tervezés során benyújtott megvalósíthatósági tanulmányok sem nyújtanak megfelelő alapot. A projektek agglomerációs lehatárolása körül érzékelhető mozgás (KIOP, ISPA/KA), illetve a projektértékelés, projektkiválasztás során a transzparencia és az előre meghatározott kritériumok hiánya (ISPA/KA), kihatással vannak a későbbi projektvégrehajtásra (nem megfelelő előkészítettség) vagy a projekt működésére (nem jó költséghatékonyság). Ugyanakkor egyértelmű konszolidáció figyelhető meg a 25/2002 KR évi módosításával (ehhez kapcsolódik, hogy a Regionális Operatív Programokkal 2000 LE alatti települések szennyvízkezelése, csatornázása is lehetővé vált). A HIPOTÉZIS 4 vizsgálatához megvizsgáltuk a KIOP és az ISPA/KA pályázói célcsoportját, mely az alábbiak szerint fest. KIOP: Települési önkormányzat, állami vagy helyi önkormányzati többségi tulajdonú gazdasági társaságok, központi költségvetési szervek és intézményei (ideértve az állami felsőoktatási intézményeket), Kht.-k, állami vagy helyi többségi önkormányzati többségi tulajdonban lévő egészségügyi intézmények, privát gazdasági társaságok. ISPA és KA esetben a programozási dokumentumok nem definiálták pontosan a kört, de a vonatkozó uniós szabályokból levezethető, hogy közfeladatot ellátó állami tulajdonban lévő üzemeltetők vagy önkormányzatok lehetnek kedvezményezettnek. A HIPOTÉZIS 4 továbbá kiterjed az ajánlati felhívásokban megszólítottak körére is. Annak érdekében, hogy az esetleges versenyt korlátozó elemek jelenlétét ki tudjuk mutatni, összesíteni terveztük az egyes projektek során lebonyolított közbeszerzési eljárások eredményeit. Megnéztük, hogy az egyes cégek milyen arányban kötöttek szerződést a projektek megvalósítására (5. Melléklet). A vizsgált projektek keretében összesen 26 db kivitelezési szerződést kötöttek. Ez körülbelül 20 kivitelező vállalat között oszlik meg. Két cég dominálja a kivitelezéseket, külön-külön a szerződések 23 és 15%-át velük kötötték (összesen 38,5%). Más területeken nem kimutatható egy-egy cég dominanciája, azonban van egy cég, amely ugyanazon projektekben a pályázatírói oldalon tűnik fel, majd egy későbbi szakaszban a projekt mérnökének szerepét is ellátja. Annak érdekében, hogy a közbeszerzésekről átfogó képet kapjunk, a szerződések gyors áttekintését követően megvizsgálni terveztük a lezajlott közbeszerzési eljárásoknál az alábbiakat: mely eljárásokat támadták meg a KDB előtt, hol volt szükség ismételt eljárásra, esetleg további jogorvoslat volt-e. Ugyanakkor nagyobb részben nem álltak rendelkezésünkre az adatok, mivel a kiküldött adatkérelem rendelkezésre álló határidőn belüli kitöltését a FI nem vállalta. A 6. mellékletben bemutatjuk az adatokkal nem feltöltött elkészített táblázatot. 25

26 A megvizsgált projektek esetében a HIPOTÉZIS 4 részben teljesül, mivel a pályázati kiírásokban (és a KA keretstratégiában) feltételek a programban leírt célcsoport minden tagjának egyenlő esélyt biztosítottak a pályázatban, programban való részvételre és nem tartalmaztak a célcsoport egyes tagjaival szemben kizáró kritériumokat. Ugyanakkor a hipotézis másik, az ajánlatételi felhívásokra vonatkozó elemét adathiány miatt nem tudtuk átfogóan vizsgálni, ugyanakkor a Deloitte több mint 600 beruházási tender esetében végzett minőségbiztosítási tapasztalata alapján összefoglaltuk az építési tenderekben gyakran előforduló hibákat, melyek alapján az esetek túlnyomó részében az irányítottság felfedezhető. Alapvető probléma, ha a választott szerződéses feltétel rendszer (FIDIC sárga vagy piros könyv) nem kerül meghatározásra, vagy egyértelműen alátámasztásra. Ennek elengedhetetlen feltétele a rendelkezésre álló engedélyek csatolása, ill. a tervezési feladatok pontos meghatározása. Ezek elmaradása esetén indokolatlanul addicionális tervezési feladatok kerülhetnek elszámolásra. Az engedélyek megőrzése a Támogató hosszú távú érdeke is (megvalósítás során is szükséges). Hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás választása esetén, a vizsgált dokumentáció tervezetekből kevés kivétellel hiányzott a Kbt. megfelelő paragrafusának való megfelelés tételes és minden kétséget kizáró módon történő bemutatása. A nem megfelelő indokokra való hivatkozás, ill. a magyarázat elmaradása a korábbi szerződést teljesítő Vállalkozóval kötendő szerződések megkérdőjelezéséhez vezethet. A minőségbiztosító feladatának direkt módon történő megnehezítése céljából az ajánlati dokumentáció felépítése nem az FI mintatendere szerinti 5 kötete alapján strukturált, nehezen kivehető a feladat. Kirívó esetként említjük, hogy a minőségbiztosító a 3-5. kötetek iránti érdeklődésére az a válasz érkezett a Kedvezményezettől, hogy egyeztetni szeretne, mert nem tudja pontosan mit is kell a 3-5. kötet alatt érteni. A Kbt.-be, ill. végrehajtási rendeleteibe ütköző leggyakrabban előforduló irányított hibák: alkalmassági követelmények túlzó, ezáltal speciális mértéke, alkalmassági követelmények irreális, ezáltal speciális mértéke, versenykorlátozó (ezáltal speciális) alkalmassági követelmények, bírálati szempontok között szubjektíven értékelhető nem pontosan definiált szempontok is vannak, márkanevek még mindig előfordulnak kiviteli tenderekben, magas a dokumentáció ára (képletesen szólva fizessenek, akik nem értették meg a kiírást vagyis azt, hogy nem nekik szól), Kiemelten magas a teljesítési biztosíték (elrettentés, hisz az irányítás során kiválasztott nyertes esetében úgy sem fogják alkalmazni) 23, 23 Az ajánlati biztosíték esetében az Unióhoz való csatlakozásunk előtt kapott támogatásoknál ezt az értéket pl. a szolgáltatás tárgyú közbeszerzéseknél a becsült érték kb. 1-2% - os mértékében írták elő, ami egyezik a későbbi hazai közbeszerzési gyakorlatban elfogadott értékekkel is. Természetesen egy több milliárdos építési beruházás esetében ez az arány ennél jóval alacsonyabb.. (Sok esetben találkoztunk millió forint feletti összegű ajánlati biztosíték előírásával építési beruházások esetében. Nem tartjuk indokoltnak ilyen jelentős mértékű biztosíték előírását, hiszen ez az ajánlattevők ajánlattételének költségeit jelentősen megnöveli, illetőleg egyes ajánlattevőket indokolatlanul kizár a versenyből. Még a néhány milliárd forint becsült értékű beruházások esetében is kb. 0,1-0,3 %-os ajánlati biztosíték megkövetelése minősül elfogadható mértékűnek. ) A teljesítési biztosítéknál is volt ajánlás a csatlakozás előtti támogatás felhasználásánál. Ez szolgáltatási és áru beszerzési tárgyú közbeszerzéseknél a becsült érték kb. 10 %-a volt. Ez is megegyezik a hazai gyakorlattal, bár itt jelentősebb eltérések is találhatók egyes közbeszerzéseknél Az építési beruházások esetére korábban a 162/2004. (V.21.) Korm. rendelet előírásait kellett alkalmazni. Ez a jogszabály szeptember 15-től már nem hatályos. 26

27 Komplikált, magas és halmozottan is alkalmazható késedelmi, hibás teljesítési és meghiúsulási kötbért írnak elő (szintén elrettentés, mint az előbb) 24, A műszaki leírás hosszan fejtegeti a projekt jellemzőit, viszont csak alig érinti a nyertes teendőit, vagy rendkívül sok, már szinte teljesíthetetlen mennyiségű feladatot tartalmaz. A HIPOTÉZIS 6 vizsgálata is csak részben végezhető el, mivel az ISPA, KA támogatási programok esetében projekt szinten szabályozták az indikátorokat (FM és EU Bizottsági határozat), program szinten aggregált indikátor nem alkalmaztak. Megvizsgáltuk és megállapítottuk, hogy a KIOP program, valamint a pályázati eljárás során felállított eredmény indikátorok relevánsak, mérhetőek, ugyanakkor hiányoljuk a telepek fejlesztésére és a csatornázásra vonatkozó indikátorok elválasztását. 4. Projekt szintű értékelés A hipotézisek közül projekt szinten vizsgáljuk a következőket: HIPOTÉZIS 1: A helyi és ágazati specifikumok és peremfeltételek mellett az egyes projektek a legmegfelelőbb és leginkább költséghatékony technológiai megoldásokat alkalmazták. HIPOTÉZIS 2: A megvalósult fejlesztések az állami támogatás megszűnte után pénzügyi szempontból fenntarthatóak. HIPOTÉZIS 5: Az állami támogatást olyan projektekre fordították, melyek állami támogatás nélkül nem lettek volna megfelelő műszaki színvonalon megvalósíthatóak. HIPOTÉZIS 7: A pályázati folyamatban alkalmazott támogatási döntési, támogathatósági és elszámolhatósági feltételek nem kívánták meg a projektparamétereinek életszerűtlen megváltoztatását. HIPOTÉZIS 8: A megvalósult projektek megfeleltek a Pénzügyi Megállapodásban / Bizottsági Határozatban (ISPA/KA) vagy a pályázati kiírásban (KIOP), a jogszabályokban, illetve az engedélyekben ismertetett környezetvédelmi előírásoknak. Meg kell jegyezni, hogy a teljesítési, illetve a garanciális feladatoknál alkalmazandó jólteljesítési biztosítékok árnövelő hatása miatt a Kbt szeptember 15. után hatályos változata már (a tervezet szerint) ezt a kérdést külön szakaszban szabályozza a következő módon: Kbt. 53/A. (1) Az ajánlatkérő jogosult a nyertes ajánlattevővel kötendő szerződésben teljesítési, jólteljesítési vagy más biztosítékot kikötni, ezt a tényt, továbbá a biztosíték(ok) körét és mértékét az ajánlati felhívásban közölni kell. A teljesítési biztosíték és a jólteljesítési biztosíték mértéke a szerződés szerinti, ÁFA nélkül számított ellenszolgáltatás legfeljebb öt-öt százalékát érheti el. 24 Ebben a körben a legnagyobb problémát jelentette az építési beruházások esetében, hogy a 162/2004. (V. 21.) Korm. rendelet 8. (6) bekezdése alapján nem volt egyértelműen eldönthető, hogy a szerződéses ellenérték 7%-ában maximalizált egyéb biztosítékok körébe beleértendők-e a kötbérek. Ezt a Kormányrendelet május 15-től hatályba lépő módosítása rögzítette, ugyanis annak 8. (6) bekezdése egyértelműsítette, hogy a maximális 7%-os körbe a késedelmi kötbér kivételével beletartoznak az egyéb kötbér fajták is. Megjegyzendő, hogy ez utóbbi szabályokat a 215/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet július 25-i hatállyal hatályon kívül helyezte. A kötbérek elfogadható mértékére vonatkozóan általánosan érvényes értéket nem lehet megadni, ugyanis a kötbér, mint szerződést biztosító mellékkötelezettség tulajdonképpen nem más, mint a kötelezett esetleges vétkes szerződésszegéséből jogosultnál jelentkező károk előzetes becslése, meghatározása, azzal az eltéréssel, hogy a kötbér tekintetében nem áll fenn a kárra vonatkozó bizonyítási kényszer. A kötbér mértékének megfelelő meghatározásánál tehát a kötbérrel biztosított szerződés sajátosságaiból, illetve ezen szerződés vétkes megszegésének lehetséges következményeiből kell kiindulni. Ebből következik, hogy általánosságban meghatározott kötbérmérték nem képez megfelelő alapot az egyedi szerződésre vonatkozó kötbér megítéléséhez. A kötbér túlzott mértékének megítélése minden esetben az eset összes körülményei alapján lehetséges, melynek során figyelembe veendők az olyan szempontok, mint a közbeszerzési eljárás alapján megkötendő szerződés sajátosságai, így különösen az ellátandó feladat természete, a szolgáltatás ellátása során felmerülő kockázatok, a szerződésszerű teljesítéshez fűződő kiemelt megrendelői érdek, stb. 27

28 HIPOTÉZIS 9: A projektek előkészítése során tervezett kapacitások kielégítették a keresleti igényeket, felesleges és kihasználatlan kapacitások létrehozására nem került sor. A vizsgálat során elemeztük a projektciklust és külön megvizsgáltuk a projektek keretében megvalósult eredményeket. Minden projektnél egyesével megvizsgáltuk a telep választott technológiáját, a kialakított csatornázási rendszert a projekt tervezés és megvalósulás során. Az elemzés során a projekt Fejlesztési Igazgatóságnál rendelkezésre álló dokumentáció, ill. a projektmenedzserekkel folytatott interjúk eredményeit használtuk fel. 4.1 A projekt hatékonyságát befolyásoló tényezők ismertetése Először a projektciklust, a lebonyolítás során a projekt eredményét befolyásoló tényezőket tekintjük át. Fontos kiemelni, hogy a projektben alkalmazott technológia a projektfolyamat során következő beavatkozási lépéseknél formálódik: 1. ábra: Projekt folyamat (KIOP, KEOP) A projekt eredményére legnagyobb hatást a megvalósíthatóság vizsgálata gyakorolja, míg a kivitelezés felé haladva általános esetben a befolyásolás mértéke folyamatosan csökken. A fenti folyamattól kis mértékben eltért az ISPA/KA folyamat, ahol a pályázati folyamat a megvalósíthatóság vizsgálatát követte. Így az ISPA/KA szennyvízkezelési projektek előkészítése során az Európai Unió által követelt projektdokumentáció az alábbi részekből állt: Támogatási kérelem (Application Form) Megvalósíthatósági tanulmány (Feasibility Study) Költség-haszon elemzés (Cost-Benefit Analysis) A környezeti hatásvizsgálat közérthető összefoglalója (Non-technical summary for EIA) A fenti munkarészek pontosan illeszkedtek az uniós gyakorlatban megkövetelt előkészítési folyamatba. A jelenlegi költség-haszon elemzési útmutató (CBA Guide, 2008., 2.1 fejezet) és annak elődei ugyanezeket a lépéseket tartalmazzák a projekt értékelés szempontjából: Társadalmi-gazdasági környezet bemutatása és elemzése, célkitűzések Projekt pontos meghatározása Projekt megvalósíthatóságának vizsgálata és változatok elemzése Pénzügyi elemezés Gazdasági elemzés Kockázatelemzés Ehhez a folyamathoz kell kapcsolódnia és illeszkednie a magyarországi sajátosságoknak az alábbi területeken: Engedélyeztetés Pályáztatás/Projekt bírálat Közbeszerzés 28

29 A pályázati folyamatok beavatkozási pontjait mutatja az alábbi ábra: 2. ábra: Pályázati folyamatok beavatkozási pontjai (ISPA/KA, KIOP, KEOP első és második forduló, ROP) Azt, hogy az egyes pályázati konstrukciók a projekt fejlesztési folyamat mely pontján jelennek meg számos körülmény befolyásolja, mely közül a legfontosabbak: Rendelkezésre álló előkészítési források (ISPA, KA esetében a projekten belül állt rendelkezésre a technikai segítségnyújtás forrás, KIOP esetében külön Phare forrásból támogatták egyes projektek előkészítését) Projektgazda likviditása és megbízhatósága (a Magyar Államot az EU Bizottság megbízható és forrásokkal rendelkező partnernek tekintette, így viszonylag korai, nem kidolgozott projekt stádiumban megállapodást kötött az állammal, elsősorban az önkormányzatok forrásszegénysége és korábbi projekttapasztalatok teszik szükségessé a KEOP második fordulóját, illetve a ROP pá Rendelkezésre álló fejlesztési források Támogatói adminisztráció felépítése. Ennek megfelelően nem ad objektív mérési eredményt, így nem lehet abszolút értékben összehasonlítani a támogatási szerződés vagy támogatói döntés (FM) és a projektzárás időpontja közötti időszakokat a különböző támogatási konstrukcióban működő projekteknél! A támogatási konstrukción túl természetesen más tényezők okán is eltérhet a projektek optimális lebonyolítási ideje. Ilyenek lehetnek: Beruházási elemek száma Beruházás mérete Érintett szereplők, érdekelt felek száma Műszaki megoldás bonyolultsága Az objektív összehasonlítás érdekében elkészítettük a projektciklus szokásos folyamatának ábráját Gantt-diagram formájában az ISPA, a Kohéziós Alap és a KIOP projektek esetében is (ahogy fent látszik, csak a pályázati folyamat tekintetében volt eltérés), melyhez megbecsültük az egyes projektlépésekhez szükséges átlagos, illetve jogszabály szerinti időszükségletet. A fentiek alapján elmondható, hogy mindhárom projekttípus esetében kb. 3 éves optimális projektciklussal lehet kalkulálni a projektötlettől (megvalósíthatóság vizsgálata) és a projektzárásig, mely időszak a projekt előkészítését és végrehajtását is magában foglalja. Megvizsgáltuk a rendelkezésre álló információk alapján a tényleges megvalósulási időket és megállapítottuk, hogy a KIOP projektek 2-3,5 évig tartottak, míg az ISPA/KA projektek