A Magyarország-i területfejlesztés és annak kommunikációs lehetőségei az Európai Unióhoz való csatlakozás tükrében

Átírás

1 Budapesti Gazdasági Főiskola Külkereskedelmi Főiskolai Kar A Magyarország-i területfejlesztés és annak kommunikációs lehetőségei az Európai Unióhoz való csatlakozás tükrében Kiss Hajnalka

2 Tartalomjegyzék Bevezetés... 5 I. Regionális politika az Európai Unióban A regionális politika fogalma A regionális politika kialakulása A regionális politika alapelvei Tervezési-statisztikai szintek (NUTS rendszer) az EU-ban A regionális politika intézményrendszere A regionális politika eszközrendszere A regionális politika célkitűzései Az 1. célkitűzés A 2. célkitűzés A 3. célkitűzés Programciklus Menedzsment (PCM) az Európai Unióban A programozás (tervezés) folyamata A programvégrehajtás folyamata Ellenőrzés, értékelés, monitoring II. Magyarország területfejlesztési politikája az Európai Unióhoz való csatlakozás tükrében Alapfogalmak tisztázása Tervezési-statisztikai régiók Magyarországon Tervezés, végrehajtás és monitoring az európai minta alapján A magyarországi területfejlesztés célrendszere A magyarországi területfejlesztés intézményi háttere A magyarországi területfejlesztés eszközrendszere Jogi háttér bemutatása Magyarország rendelkezésére álló finanszírozási források III. Magyarországi helyzetkép az európai minta tükrében Régió Regionalizmus Regionalizáció nyugati mintára A regionális gondolkodás nem ismer határokat Az uniós pályázati pénzek lehívása nehezebb mint gondoljuk IV. A kommunikáció szerepe a területfejlesztésben és a csatlakozási folyamatban A kommunikáció céljai A Kommunikációs Stratégia szakaszai A kommunikációban résztvevő intézmények szervezeti felépítése A társadalmasítás szervezete A kormányzati kommunikáció szervezete Európai Tájékoztatási Központ A tájékoztatás célcsoportjai azaz a négyes decentralizáció Kormányzati decentralizáció Területi decentralizáció A gazdasági szféra szerepe A civil szervezetek szerepe A Kommunikációs Stratégia célcsoportjai A csatlakozással kapcsolatos véleményformálás Befejezés Táblázatok jegyzéke Ábrák jegyzéke Irodalomjegyzék Internet Mellékletek Jegyzetek

3 3

4 "Európa nem csupán anyagi érdekekről szól, hanem egy szellem. Európa egy lelkiállapot." (Jacques Delors, május 19.) 4

5 Bevezetés A közelgő bővítés az Európai Unió előtt álló legnagyobb kihívás az új évezredben március 31-től végéig zajlottak a csatlakozási tárgyalások, elindult a folyamat, melynek eredményeképpen Magyarország tagja lehet az Európai Uniónak. A regionális politika az egyik legfontosabb közösségi politika, mely nemcsak több mint 200 milliárd eurót emészt fel 7 év alatt, hanem az integráció fennmaradásának és sikeres továbbélésének is az alapfeltétele. Ahhoz, hogy Magyarország képes legyen megfelelni az elvárásoknak, teljesítenie kell azokat a követelményeket, melyeket a csatlakozás kihívásai állítanak elé. Folyamatos reformokat kell végrehajtania a területfejlesztésben, a főváros és vidék fejlettségi szintje közötti különbség csökkentése érdekében, hiszen hiába elég fejlett Budapest, ha az ország többi része ahol több mint 7 millió ember él elmaradott. Ez annak a következménye, hogy az elmúlt időben a fejlesztési forrásokat többnyire csak válságkezelésre összpontosították. Az első lépést az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 35/1998. (III. 20.) országgyűlési határozat és a területfejlesztésrõl és területrendezésrõl szóló évi XXI. Törvény megalkotásával hozta meg a Parlament, melynek értelmében területfejlesztési politikánkat az Európai Unió regionális politikájához illesztjük. Az EU kohéziós politikájának való megfelelés során legfontosabb, hogy a fejlettségi különbségeket fokozatosan csökkenteni kell, ami akkor valósítható meg, ha az egyszerű ember is megérti ennek fontosságát és hajlandó tenni érte. Képessé kell válnia arra, hogy jól értelmezze helyzetét, gazdasági fejlesztéseket tervezzen, és pályázatokat adjon be a források biztosítására. A hozzáállás és az ismeret kiemelten fontos a témával kapcsolatban, hiszen az alulról induló szerves fejlődésnek van értelme és gyümölcse, melynek bázisa az egyén, aki rendelkezik a megfelelő ismeretekkel, akar és tud változtatni, s képes a helyzetén javítani. A lakosság megfelelő kommunikációs stratégiával közelíthető meg leghatékonyabban, ezért fontos a magyarországi területfejlesztés kommunikációs vonatkozásainak kiemelése és bemutatása; a magyar állampolgárok maximális tájékoztatása és információval való ellátása, melyek sikeresebbé tehetik az együttműködést, a támogatások, pályázati pénzek lehívását. El kell érnünk, hogy nyugati szomszédaink partnerként kezeljenek bennünket, s ne csak kihasználják az általunk nyújtott lehetőségeket, az új piacot és az olcsó munkaerőt. Egyáltalán nem mindegy, hogy az ország lakossága mit gondol a területfejlesztésről és az európai regionális politikáról, ahogy az sem mindegy, hogy az EU hogyan viszonyul Magyarországhoz. Ahhoz, hogy az egyén is 5

6 tevékenyen hozzá tudjon járulni a szükséges lépések megtételéhez, tisztában kell lennie a tényekkel, és helyesen kell értékelnie a történéseket. Sajnos a területfejlesztés sokak számára még mindig misztifikált tudományág, a politikusok szlogenként használják, a tömegek viszont gyakran nem értik, miről van szó. A dolgozat célja a magyarországi területfejlesztés vizsgálata az uniós elvárások tükrében, valamint a kommunikáció szerepének megvilágítása a csatlakozási folyamatban. Elsőként az európai regionális politikát, annak kialakulását, intézmény- és eszközrendszerét mutatom be, hogy érthetővé váljon, milyen irányelveket, és miért kell követnünk ahhoz, hogy csatlakozhassunk az Európai Unióhoz 2004-ben. Ezek után lehetőség nyílik az alapvető fogalmak megismerésére, melyek pontos megértése nélkül nem érdemes elkezdeni a területfejlesztésben való elmélyülést. Ezt a hazai viszonylatban kialakult intézmény- és eszközrendszer követi, majd mód nyílik az európai és hazai rendszer közti különbségek észrevételére. Ezeket elemezve kitérek Magyarország regionális szempontból eddig elért eredményeire, de a főváros és vidék jelentős fejlettségi különbségei, és azok a negatív hatások is szóba kerülnek, melyeket eddig nem sikerült kiküszöbölni. Végül a kommunikáció szerepéről szóló fejezet következik, melynek alapján bebizonyosodik, mennyire fontos, hogy az egyén a pontos információ birtokában legyen ahhoz, hogy megértse az események hátterét. Szeretnék egy összefoglaló jellegű, áttekintő leírást, és szakemberek tapasztalatain alapuló kommunikációs stratégia-ismertetést adni az olvasónak, megismertetve azokkal a legfrissebb információkkal, melyek folyamatosan kerülnek napvilágra a témakörben. A dolgozat végén összefoglalom az eredményeket, s a számomra segítséget nyújtó szakemberek útmutatásával kijelölöm a fontos fejlődési területeket. A Külkereskedelmi Főiskola nemzetközi kommunikáció szakos hallgatójaként szakdolgozatom elméleti részét a témában fellelhető magyar és külföldi szakirodalom áttanulmányozása révén alakítottam ki. A gyakorlati rész összetevőit a csatlakozás kapcsán alkalmazott kommunikációs stratégia vizsgálata, interjúk készítése, és szakmai találkozókon való részvétel képezte, az Európai Tájékoztatási Központ útmutatásával. Segítségemre volt a május 14-én, Debrecenben rendezett konferencia: Hazánk európai uniós csatlakozása és az elmaradott térségek felzárkóztatása címmel, valamint az Európai Tanulmányok (Európa 2002) Alapítvány által rendezett Kommunikációs tevékenység a népszavazás előkészítéséhez című előadás. Sok segítséget kaptam Kulcsár Gábortól, a VÁTI Területfejlesztési Igazgatóság Elemző és értékelő iroda csoportvezetőjétől, aki a Strukturális 6

7 Alapokhoz kötődő stratégiai tervezési, értékelési feladatokkal foglalkozik, s szakmai hátteret nyújt a MeH Területfejlesztési Hivatalának, az NFT, valamint az EU-támogatások Hivatalának. Több alkalommal beszélgetést folytattam Polgár Ritával, az Európai Tájékoztatási Központ főmunkatársával és Dr. Kengyel Ákossal, a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem tanárával. Munkámat belső konzulensként Káldyné Dr. Esze Magdolna koordinálta. A kutatási eredményekhez interjúkészítés kapcsán elsődleges forrásból, a megkérdezettektől, a témakörhöz kapcsolódó statisztikai elemzésekhez, adatokhoz pedig KSH, GKI adatai és az Eurobarométer kimutatásai könyvtári adatbázisokból és egyéb másodlagos forrásokból jutottam hozzá. 7

8 I. Regionális politika az Európai Unióban 1.1. A regionális politika fogalma A regionális politika a gazdasági tevékenység befolyásolása és a régiók közötti társadalmi és gazdasági különbségek mérséklése érdekében történő beavatkozást jelent. Általában jellemzően reaktív, utólagos (ex post) politika, amely az újabb különbségek kialakulásának megakadályozása helyett inkább a fennálló regionális egyenlőtlenségeket próbálja csökkenteni. A regionális politika különféle célokat szolgálhat, de alapvető feladata minden esetben az adott régió kihasználatlan erőforrásainak mozgósítása, más régiókból származó beruházások vonzása, végső soron a termelés és a jövedelmek növelése. 1 (KENGYEL ÁKOS, 2002: p.65.) Az Európai Unió területei között nagy gazdasági és szociális egyenlőtlenségek mutatkoznak a jövedelmek közti különbségekben, a munkanélküliség eltérő fokában, de a tagállamok gazdasági teljesítményei között is. Főleg a déli államok vannak elmaradott helyzetben. A regionális politika hivatott a fejlett és hátrányos helyzetű térségek közti különbségek tompítására, és az utóbbiak versenyképességének javításával a felzárkóztatásukat elősegíteni. A régiók működésében legfontosabb a forrásösztönző tevékenység hisz az EU támogatások elnyerése csak a régiókon keresztül lehetséges, a helyi gazdaságfejlesztés, az innováció, az infrastruktúra és a környezetvédelem szem előtt tartása A regionális politika kialakulása Már a Római Szerződésben (1957) megfogalmazódik, hogy a nyugat-európai integráció nem valósulhat meg az eltérő adottságú vagy fejlettségi szintű területek közti különbségek mérséklése nélkül, hiszen ezek akadályozzák az áru, szolgáltatás, tőke és munkaerő szabad áramlását. Előtte az integráció tagállamai egymástól elkülönülten, tagállami szinten foglalkoztak a regionális különbségekkel. Úgy gondolták, hogy az integrációs politika mellékhatásaként fog megindulni a különböző területi egységek fejlődésének kiegyenlítődése, melynek eredményeképpen majd eltűnnek a fejlettségi különbségek. Az Európai Gazdasági Közösség megteremtésével bizonyos kérdések előtérbe kerültek. A legfontosabb az volt, hogy az országok nemzeti politikái ne ütközzenek a Közösség céljaival, és felismerték, hogy az egységes belső piac csak gyengíti a periférikus területek helyzetét, melyeknek felzárkóztatásra lenne szüksége ben létrehozták az Európai Regionális Fejlesztési Alapot (ERDF), amely működését 1975-ben kezdte meg, mint a közösségi regionális politika eszköze. A későbbiek folyamán jelentős mérföldkövet jelentett az Egységes Európai Okmány (1987), 8

9 mely nevesítette a közösségi politikák között a regionális politikát, és célként jelölte meg a gazdasági és szociális kohézió erősítését. Jelentős hangsúlyt fektetett a megkésett fejlődésből fakadó esélykülönbségek enyhítésére is. Ennek érdekében összehangolt nemzeti és közösségi gazdaságpolitikát és strukturális eszközöket alkalmaznak, s egyre inkább az egyes projektek finanszírozása helyett a programfinanszírozás került előtérbe. A Maastrichti Szerződéssel (1992/93) a regionális politika általános céljai már konkrétumokban fogalmazódtak meg: - a régiók fejlettségi szintjei közötti különbségek csökkentése, különös tekintettel a vidéki térségekre; - a transzeurópai hálózatok kiépítése és fejlesztése (közlekedés, energia, telekommunikáció); - a környezet minőségének megőrzése és javítása; - a természeti erőforrások racionális és körültekintő felhasználása; - a nemzeti és regionális sokszínűség megóvása; - a minőségi oktatás és képzés fejlesztése. Az ebben foglaltak alapján alakult ki a regionális politika eszköz- és intézményrendszere is. 2 (RÉGIÓK EURÓPÁJA, 2002) Később az Amszterdami Szerződés (1997/99) 158. cikke egészen pontosan meghatározta a regionális politika lényegét: gazdasági és társadalmi kohéziójának megerősítése érdekében, a Közösség célul kell, hogy kitűzze az egyes régiók fejlettségi szintje közötti eltéréseknek és a leghátrányosabb helyzetű régiók beleértve a vidéki területeket elmaradottságának csökkentését. 3 (AMSZTERDAMI SZERZŐDÉS 158.) 1.3. A regionális politika alapelvei Azt, hogy a regionális politika egész Európa számára egy átlátható és egységes rendszert alkosson, a mindenki számára kötelező érvénnyel betartandó alapelvek biztosítják. Ha egy ország EU-s pályázati pénzeket szeretne megkapni, és fejlesztésekre fordítani, ezen alapelveket kell szem előtt tartania, s ezek ismeretében kell a pályázatot megírnia. A fejlesztési stratégiák partnerségen alapuló kidolgozása, a fejlesztések egymásra épülő rendszere, és a helyes időbeni ütemezés jelenti a programozást. Nem projekteket kell tehát készíteni, ahogy az eddig megszokott volt, hanem azokat úgy kell megtervezni és megvalósítani, hogy egymásra épüljenek, időben kövessék egymást. Ezek elkészítésében a partnerség elvének kell dominálni, ami szoros együttműködést jelent a program teljes folyamatában működő szintek (Európai Bizottság, ország, régió, kistérség, település) szereplői között. A partnerség kiterjed a támogatás előkészítésére, finanszírozására, megfigyelésére, 9

10 ellenőrzésére és értékelésére. A szubszidiaritás és decentralizáció azt jelenti, hogy a döntést és végrehajtást arra a szintre kell helyezni, amely a legnagyobb átlátással és kompetenciával rendelkezik a feladat megvalósításában. A magasabb szintű szervnek le kell mondania bizonyos intézkedésekről, melyeket alacsonyabb szinten is el lehet érni. Az addicionalitás és koncentráció jelenti a támogatott pénzösszeg saját forrással való kiegészítését hiszen az alapok előirányzatai nem pótolhatják a tagállam közkiadásait, és a támogatások felhasználását azon területeken, ahol azokra a legnagyobb szükség van. A koncentráción belül ismeretes a térbeli koncentráció, amikor egy bizonyos földrajzi területet jelölnek ki, amelyre a támogatás irányul, és a problématerületekre vonatkozó koncentráció, melyen belül a Strukturális Alapok 69,7%-t az 1. célkitűzéshez, 11.5%-át a 2. célkitűzéshez, 12,3%-t pedig a 3. célkitűzéshez rendelik hozzá. 4 (1260/1999/EK) 1.4. Tervezési-statisztikai szintek (NUTS rendszer) az EU-ban Régiók elkülönítése Európában a regionális, statisztikai alapegységek segítségével történik. Az EU statisztikai szervezete, az EUROSTAT hozta létre azt az új egységes tervezési-információs bázist, amelyet Területi Statisztikai Egységek Nómenklatúrájának neveztek el. Meghatározták a tervezési-statisztikai régiókat, hiszen a regionális politika sikeres végrehajtásához feltétlenül szükséges egy egységes rendszer, melynek segítségével a különböző országok területi egységei kezelhetővé és összehasonlíthatóvá válnak. Ez a rendszer a NUTS-rendszer (franciául: Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques), melynek statisztikai alapegysége a régió. Mivel a NUTS-rendszer létrehozása előtt kizárólag a tagállamonként eltérő területi információs rendszerek működtek, a fejlesztési tervek számára kellett megteremteni az egységes tervezési-információs bázist. Az új rendszer eredményeképpen lehetővé válik a tagállamonként eltérő területi-statisztikai adatok összehasonlítása, mely megteremti a közösségi szintű területi tervezés és az egységes adatbázis létrehozásának feltételeit. Az 1. táblázatban látható a NUTS-rendszer első három szintje és népességszámra vonatkozó határaik, a függelékben található 2. táblázatban pedig egy európai összehasonlítás az országokban használatos elnevezésekkel és azok számával. 5 (KULCSÁR GÁBOR, 2002) 10

11 1. táblázat A NUTS rendszer 1., 2. és 3. szintje NUTS-szint Minimális népességszám (fő) Maximális népességszám fő) NUTS 1. régió NUTS 2. régió NUTS 3. régió Forrás: Kulcsár Gábor: Az Európai Szociális Alap hatályos szabályozása p A regionális politika intézményrendszere A közösségi támogatások felhasználása, a programok végrehajtása tagállami felelősség. Az Európai Unió nem szabályozza központilag, tehát minden egyes országnak önállóan a saját adottságait és közigazgatási rendszerét figyelembe véve kell kialakítania a megvalósítás intézményrendszerét. A fejlesztések csak úgy képzelhetők el, ha a háttérben egy jól kidolgozott, vertikálisan és horizontálisan tagolt intézményrendszer működik szubnacionális szinten. Ennek ellenére sok országban a nemzeti kormány túl nagy szerephez jut, hiszen eleve rendelkezik a megfelelő apparátussal, s koordinálja a regionális szervek által kidolgozott fejlesztési terveket, közvetíti a pályázatokat az elbíráló európai intézmények felé. Ennek ellenére léteznek olyan szervek minden nemzetállamban, melyek meglétét az EU kötelezővé teszi, és feladatkörüket is pontosan meghatározza. A Strukturális Alapok felhasználásában például ezek az Irányító Hatóság, mely bonyolítja a támogatás ügyeit, és felel a gazdálkodás hatékonyságáért, a Kifizető Hatóság, mely az EU általi kifizetések ügyeit intézi, és a Monitoring Bizottságok, melyek feladata a megvalósítás nyomon követése. A tagállamokban általában kiemelt szerephez jutnak a végrehajtó hatalommal rendelkező szervezetek, a megvalósító szereppel bíró ügynökségek, akik elvégzik a konkrét munkát, illetve különböző társulások. Ezek megléte előfeltétele a támogatások elnyerésének, hiszen ők mérik fel a régió gazdasági erőforrásait, lehetőségeit, gyengeségeit, illetve tanácsadó, stratégiakidolgozó funkciót látnak el. Amikor a végső kedvezményezett bizonyos pénzösszegre pályáz egy program megvalósításával kapcsolatban, benyújtja a pályázati anyagot a regionális fejlesztési ügynökséghez, aki előkészítő, koordináló és közvetítő szerepet tölt be a kedvezményezett és a döntéshozó között. A támogatások lehívása csak egy sok lépcsős láncolaton keresztül oldható meg, melynek lépései a 1. ábrán láthatók: Európai Bizottság Kifizető Hatóság Operatív Program Végrehajtó Hatóság Végrehajtó Ügynökség Végső Kedvezményezett. 6 (KULCSÁR GÁBOR, 2002) A megvalósítás menete azért olyan eltérő az országokban, mert nincs előírás arra vonatkozóan, hogy a központi kormányzatnak milyen mértékben kell bevonnia a régiókat a programokkal kapcsolatos 11

12 döntéshozásba, és ez általában tagállamokon belüli erőviszonyok függvénye. Csak az általános alapelveket kell szem előtt tartani, melyek elég nagy mozgást engedélyeznek. 1. ábra A támogatások lehívásának pénzügyi folyamata Európai Bizottság Kifizeti a támogatásokat a Kifizető Hatóságnak az elszámolható és aktuálisan felmerült költségek után. Kifizető Hatóság Megvizsgálja a Végrehajtó Hatóság kiadási előterjesztéseit, és a támogatások lehívásához igazolja a kifizetéseket az Európai Bizottságnak. Kiutalja a támogatásokat. Operatív Program Irányító Hatóság Megvizsgálja a megvalósító szervezet kiadási jelentéseit, és az igazolt kiadásokat előterjeszti a Kifizető Hatóságnak. Koordinálja a rendkívüli jelentések Kifizető Hatóságnak való továbbítását. Megvalósító Szervezet Igazolja a végső kedvezményezett kifizetési igényeit. A felhasználásokról jelent a Végrehajtó Hatóságnak. Megőrzi a kifizetési igényekhez szükséges dokumentációt. Végső Kedvezményezett Elvégzi a munkát és benyújtja kifizetési igényét (számláját). Forrás: Kulcsár Gábor: Az Európai Szociális Alap hatályos szabályozása p

13 1.6. A regionális politika eszközrendszere A regionális politika fő eszközei a tervek, rendeletek és a pénzügyi eszközök, melyek révén elősegíti a regionális fejlődést. A pénzügyi eszközökkel az irányítás nagymértékben hatni tud a fejlődésre. Formái: a tőke-, beruházás- és termeléstámogatás, kamatcsökkentés, adókedvezmények nyújtása és a kereskedelmi protekcionizmus. A képzési tréningek, állami beruházások is a fejlesztéseket segítik közvetett módon. Persze ezekkel az eszközökkel nem szabad korlátlanul élni, hiszen túlzott alkalmazásukból hátrányok is származhatnak, mert gátolják a versenyt, s hosszú távon akadályozhatják a fejlődést. A regionális politika finanszírozási forrásait 1993 után, az Egyesült Királyság, Írország és Dánia belépésekor vezette be a Közösség. Célja a rászoruló területek pénzügyi támogatása volt, de ezzel összehangolta tagállamok ilyen irányú törekvéseit is. Legjelentősebb források a Strukturális Alapok (Európai Regionális Fejlesztési Alap: ERFA , Európai Szociális Alap: ESZA , Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap: EMOGA , a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz: HOPE ) és a Kohéziós Alap. Ezek rendszerét a 2. ábra foglalja össze. 2. ábra A Strukturális és Kohéziós Alapok rendszere KOHÉZIÓS POLITIKA Strukturális Alapok Kohéziós Alap 195 Mrd EURO 18 Mrd EURO - ESZA ( 20 %) foglalkoztatás, humán erőforrás- - Környezetvédelmi és Közlekedési fejlesztés infrastruktúra - ERFA ( 45 %) termelő beruházások, gazdasági infrastruktúra - EMOGA agrár- és vidékfejlesztés - HOPE halászat, halfeldolgozás Forrás: Kulcsár Gáborral történt beszélgetések alapján az ábrát magam készítettem 13

14 A Strukturális Alapok biztosítják a pénzforrást az Európai Unióban a struktúrapolitika végrehajtásához, a gazdasági potenciált növelő beruházások kezdeményezéséhez, valamint a távközlés, az energiaszektor és a transzeurópai hálózatok fejlesztéséhez, ahol az alábbi alapelvekre támaszkodva döntenek különböző összegek odaítéléséről: - prioritás (rangsorolás után a leginkább rászoruló helyeknek ítélik oda a támogatásra szánt összeget); - a projektek egyéni elbírálása helyett a kérdéseket az egész térség problémával összhangban kezelik, s azok a területek részesülnek előnyben, melyek fejlesztési terve beilleszkedik a térség fejlesztési tervébe; - az alapok felhasználásával kapcsolatos döntéseket valamennyi szereplő együttműködésével hozzák meg; - a támogatott nemzeti kormányának kötelezettségvállalása szükséges; - monitoring (figyelemmel kísérik a forrásfelhasználást, és ellenőrzik azt). A Strukturális Alapok közül az Európai Regionális Fejlesztési Alap fő célja a regionális egyenlőtlenségek kezelése, az agrárszektor túlsúlyának megszüntetése és az ipari szerkezetváltások miatti egyenlőtlenségek csökkentése, különös tekintettel a humán erőforrás és a környezetvédelem fontosságára. Általában olyan beruházásokra ad pénzt, mely hanyatló ipari körzetek vagy városi belső területek korszerűsítését célozza, hogy új gazdasági tevékenységek megtelepedjenek ott. Az Európai Szociális Alap célja a foglalkoztatottság elősegítése, képzési programok indítása, a munkaerő térbeli, szakmai mobilitásának növelése és a szociális különbségek megszüntetése. Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap a vidéki infrastruktúra fejlesztését tartja szem előtt a közös agrárpolitika reformjának figyelembe vételével, nagy szerepet játszik a mezőgazdasági infrastruktúra fejlesztésében, nagy hangsúlyt fektetve a turizmusra, a környezetvédelemre és a vidékfejlesztésre. A Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz a halászattal kapcsolatos ágazatok szerkezetátalakítását segíti, versenyképességüket javítja, és biztosítja a halászati források egyensúlyát. Az EU a strukturális alapokból nyújtott támogatások eredményeként a gazdasági és szociális kohézió elérését megalapozó hatásokat vár. Ezeknek köszönhetően a támogatásban részesülő régiók gazdasági és társadalmi szerkezetének kell átalakulnia. 7 (KENGYEL ÁKOS, 2002) A megújult versenyelőny miatt először nő a régió versenyképessége, majd piaci részesedése. A munkaerő csökken, és az egy főre eső GDP növekedik. Ezáltal csökkenek a regionális jövedelemkülönbségek. 14

15 Annak ellenére, hogy a Strukturális Alapok a legtöbb területen segítették a különböző ágazatok szerkezeti átalakítását, 1993-ban létrehozták a Kohéziós Alapot is, mely a kevésbé fejlett tagországokra koncentrált, s feladata volt képessé tenni őket a gazdasági, monetáris unióban való részvételhez szükséges kritériumok teljesítésére. Ezt azon országok vehették igénybe, melyek 1 főre eső GDP-je nem érte el az Európai Unió átlagának 90%-t (Írország, Spanyolország, Görögország, Portugália). Amennyiben a négy ország fejlettsége a 2003-s felülvizsgáláskor meghaladja a meghatározott küszöböt, a Kohéziós Alapban elkülönített összeg megfelelő mértékben csökken. Az 3. ábrán láthatjuk a Kohéziós Alapra és a Strukturális Alapokra célkitűzésenként elkülönített költségvetési összegeket 2000 és 2006 között. 15

16 3. ábra A Strukturális Alapokra és a Kohéziós Alapra elkülönített uniós költségvetési összegek 2000 és 2006 között Forrás: Változó Európa Hogyan működnek a régiók, Európai Bizottság p.21. A Közösségi Kezdeményezések keretein belül megvalósuló támogatások az INTERREG mely az Európai Regionális Fejlesztési Alapból táplálkozik, és a határokon átnyúló és régiók közötti nemzetközi együttműködésért felel, az EQUAL mely az Európai Szociális Alap támogatásával a munkaerőpiacon kialakuló egyenlőtlenségek és diszkrimináció ellen küzd, a LEADER mely az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap által a vidéki körzetek fejlesztését segíti és az URBAN mely a válság sújtotta városi területek rehabilitációjáért felelős és szintén az Európai Regionális Fejlesztési Alap forrásából táplálkozik. Az 3. táblázat megmutatja a jelenleg is működő négy Közösségi Kezdeményezés megoszlását tagállamonként. 16

17 3. táblázat A Strukturális Alapok megoszlása Közösségi Kezdeményezések és tagállamok szerint Forrás: Változó Európa Hogyan működnek a régiók, Európai Bizottság p.13. A strukturális műveletek reformja és hatékonyabbá tétele érdekében júniusában az Európai Bizottság kiadta az Agenda 2000 című 1350 oldalas dokumentumát, melyben javaslatot tett a tizenöt leendő tagállamnak az EU 2000 utáni fejlesztésére vonatkozóan. A dokumentumot az március i a berlini csúcson fogadták el. Figyelembe vették a várható keleti bővítést is, s ennek megfelelően a strukturális és kohéziós kiadások növelését 17

18 irányozták elő. Meghatározták, hogy között az Európai Unió összesen 260 milliárd eurót szán a strukturális fejlesztésekre, amelyből a jelenlegi tagállamok 195 milliárdot, az új tagállamok pedig 47 milliárdot használhatnak fel. A Kohéziós Alapból 18 milliárd áll rendelkezésre a régi tagországoknak, az újaknak pedig 7 milliárd. A cél az volt, hogy a pénzügyi unió költségvetési megszorításai következtében csökkenő összegből az Unió kevésbé fejlett országainak támogatása mellett a csatlakozó Közép-Kelet Európa felzárkózását is segítsék. A tagállamok döntöttek a támogatások koncentrálásának növeléséről, az ellenőrzés, irányítás és értékelés megerősítéséről, a decentralizálás alaposabbá tételéről és az adminisztráció csökkentéséről. Mindez 2000-től hatékonyabb és koncentráltabb finanszírozást eredményezett. A támogatásból fokozatosan kieső fejlettebb régiók előtt átmeneti támogatási forrásokat nyitnak meg phasing out, melynek eredményeképpen 2005 végéig fokozatosan szűnnek meg a támogatások azon területeken, melyek elérik az EU GDP átlagának 75%-át. Az Agenda 2000 legnagyobb eredménye abban látható, hogy úgy biztosít lehetőségeket a bővítésnek, hogy a jelenlegi tagállamok rendelkezésére álló finanszírozási források sem csökkennek drasztikusan A regionális politika célkitűzései A regionális politika célja a régiók közötti egyenlőtlenségek csökkentése, a gazdasági és társadalmi kohézió erősítése. Az Európai Unió fejlődésével párhuzamosan bebizonyosodott, hogy a régiók nem fejlődnek maguktól, a határok eltűnésével a helyzet nem javul, sőt inkább romlik, hiszen azok a területek, amelyek a központi magtól távolabb esnek, fokozatosan lemaradnak a centrumtól, mivel a tőke, a munkaerő eleve a fejlettebb régiókba áramlik. Nyilvánvalóvá vált, hogy beavatkozó, aktív regionális politikára van szükség az Unióban. Olyan rendszert kell kiépíteni, mely a helyi hatalomra és az önálló döntéshozatalra épül. A korábbi segélynyújtásos rendszerrel ellentétben olyan kritériumoknak kellett megfelelni, mint decentralizáció, tőkeorientáltság ami azt jelentette, hogy a tőkeberuházásokat támogatták szolgáltatások támogatása és kis- és középvállalások egyre nagyobb szerephez juttatása. Az 1988-ban elfogadott Keretszabályozásban még öt célkitűzést határoztak meg, melyekhez később, az 1995-ös csatlakozás kapcsán egy hatodikat is fűztek, majd a ig terjedő időszakban a támogatott régiók körét három célkitűzés köré csoportosították, melyeket az Európai Tanács március i berlini csúcstalálkozóján fogadtak el. 18

19 Az 1. célkitűzés Az 1. célkitűzés szerint a fejlődésben lemaradó régiók strukturális átalakításának elősegítésére kell koncentrálni. Ide tartoznak azok, amelyek megfelelnek a Területi Statisztikai Egységek Nómenklatúrája II. szintjének (NUTS 2), és ahol az egy főre eső GDP vásárlóerő-paritáson és az március 26-án rendelkezésre álló utolsó három év adatai szerint nem éri el az EU átlag 75%-át. 8 (1260/1999/EK) A vásárlóerő-paritás a valutaárfolyamon történő átszámításnál reálisabb képet ad egy ország fejlettségéről, mivel a kevésbé fejlett országokban általában az árak is alacsonyabbak, amit szintén figyelembe kell venni. Akad persze ellenpélda is, hiszen az EU egyik legszegényebb tagállamában, Portugáliában magasabbak az árak, mint a legtöbb tagállamban. 9 (KULCSÁR GÁBOR, 2002) A 2. célkitűzés A 2. célkitűzés hatókörébe tartoznak a strukturális problémákkal küzdő régiók, amelyek társadalmi-gazdasági átalakítását támogatni kell, és amelyek népessége vagy területe elég nagy. Ide tartoznak azok a NUTS 3 szintbe sorolt vagy annál kisebb területi egységek, melyek társadalmi-gazdasági változásokon mennek keresztül az ipari és szolgáltatási szektorokban, a hanyatló vidéki területek, a nehézségekkel küzdő városi területek és a halászatból élő pangó területek. A társadalmi-gazdasági változásokon keresztülment települések akkor jogosultak a támogatásra, ha a munkanélküliségi ráta az utolsó három évben a közösségi átlag feletti, az ipari foglalkoztatás százalékos aránya az összes foglalkoztatáshoz képest megfelel a közösségi átlagnak vagy nagyobb annál 1985-től kezdve bármelyik referencia-évben, az ipari foglalkoztatás érzékelhetően csökken a referencia-évhez képest, és ha a terület népessége strukturális problémákkal küzd. A hanyatló vidéki területek jogosultak a támogatásra, ha a népsűrűség kisebb, mint 100 fő/km 2 vagy a mezőgazdasági foglalkoztatás százalékos aránya az összes foglalkoztatáson belül megfelel a közösségi átlag kétszeresének vagy nagyobb annál 1985 óta bármelyik referencia-évben, az utolsó három évben az átlagos munkanélküliségi ráta a közösségi átlag felett volt vagy 1985 óta csökken a népesség. 19

20 A nehézségekkel küzdő városi területek esetében a jogosultság kritériumai a közösségei átlagnál magasabb tartós munkanélküliségi ráta, nagy a szegénység, beleértve a rossz lakásviszonyokat, különösen károsodott környezet, magas bűnözési és rossz jogkövetési ráta és alacsony képzettségi szint. A halászattól függő, gazdaságilag elmaradott területek esetében olyan tengerparti területek jogosultak a támogatásra, ahol a halászat álláshelyeinek száma a teljes foglalkoztatás százalékában számottevő, a halászati szektor átalakulásával kapcsolatos strukturális problémákkal küzdenek, ami az említett álláshelyek számának jelentős csökkenésével jár. A 2. célkitűzés rugalmasabb feltételrendszere elvileg lehetővé teszi nagyon sok térség jogosultságát e támogatásra, ezért az Európai Tanács berlini csúcstalálkozóján 1999 márciusában hozott döntés eredményeként a 2. célkitűzésre jogosult területek össznépessége nem haladhatja meg a Közösség össznépességnek 18%-át. 10 (1260/1999/EK) A 3. célkitűzés A 3. célkitűzés az oktatási, képzési és foglalkoztatási politikák alkalmazását és korszerűsítését célzó támogatás. E célkitűzés keretében azok a térségek kapnak pénzügyi támogatást, amelyek kívül esnek az 1. célkitűzés hatókörén, és ez szolgál hivatkozási alapként minden humán erőforrás fejlesztési intézkedéshez. A 3. célkitűzés azért különleges az 1. és a 2. célkitűzéshez képest, mert horizontális támogatási forma, ami azt jelenti, hogy nincsen konkrét földrajzi célterülete, hanem ennek alapján bármely tagállam vagy bármely NUTS egység kaphat támogatást. 11 (KULCSÁR GÁBOR, 2002) A 4. táblázat megmutatja, hogy melyik Alap juttat támogatást az egyes célkitűzéseknek. 4. táblázat A Strukturális Alapok hozzájárulása az egyes célkitűzésekhez 1. célkitűzés 2. célkitűzés 3. célkitűzés Európai Regionális Fejlesztési Alap X X Európai Szociális Alap X X X Európai Mezőgazdasági Alap orientációs része Forrás: 1260/99 EK rendelet 2. cikk p.8. X Annak, hogy egy régió melyik célkitűzésbe tartozik fejlettsége alapján, a támogatásban való részesedésen kívül azért is nagy szerepe van, mert ez határozza meg, hogy rá nézve milyen dokumentumot fogadnak el a fejlesztési források megpályázása során. Az 1. 20

21 célkitűzés által érintett régiókra vonatkozóan a Közösségi Támogatási Keretet (Community Support Framework, CSF), a 2. és 3. célkitűzés alapján támogatott régiókra pedig az Egységes Programozási Dokumentumot (Single Programming Document, SPD) fogadják el. Ezek programjavaslatokat tartalmaznak, melyek a Bizottság jóváhagyását követően Operatív Programokká (OP) válnak. Egy kivétel létezik, amikor a támogatás kisebb, mint 1 milliárd euró, hisz ekkor az 1. célkitűzés esetében is SPD formájában kell elkészíteni a fejlesztési tervet. A Közösség először a nemzeti és/vagy regionális tervekre és a CSF-re épülő programozási eljárást kezdte alkalmazni, majd a későbbi tapasztalatok alapján, áttért az SPDre. Mára az SPD vált általánossá, és a CSF kivétel. A területfejlesztés decentralizációját inkább szem előtt tartja az SPD, ahol a régiók állítják össze saját fejlesztési terveiket. 12 (FORMAN BALÁZS, 2001) A CSF az országra vonatkozó fejlesztési tervvel párhuzamosan használatos, tartalmazza a célkitűzéseket, a következmények értékelését, és a pénzügyi tervet, részletezve, hogy milyen források állnak rendelkezésre az Európai Beruházási Banktól, s milyenek a hazai közpénzekből. 13 (RÉGIÓK EURÓPÁJA, 2002) A támogatás nem egyforma mértékű a Közösség teljes területén, a fenti célkitűzések megvalósulását földrajzi célterületeken támogatják. Ennek oka, hogy a célkitűzések elsősorban a térségek közötti különbségek mérséklését célozzák, így a pontosabb meghatározás során nem mindegyik földrajzi térség felel meg a jogosultság feltételeinek. A 4. ábra és a függelékben található 5. táblázat a támogatások megoszlását mutatja Európában, célkitűzések szerint. 21

22 4. ábra Az Európai Uniótól regionális támogatásban részesülő térségek Forrás: Változó Európa Hogyan működnek a régiók, Európai Bizottság p

23 1.8. Programciklus Menedzsment (PCM) az Európai Unióban A PCM során menedzsment és pénzügyi folyamtok párhuzamosan futnak. A projekt kiválasztása a pályázati felhívás közzétételével kezdődik, melyet a beadás után a formai és szakmai ellenőrzés, majd a projektlista összeállítása és jóváhagyása követ. A programmegvalósítás keretében létrehozzák a támogatási szerződést és az ütemtervet. A projektet folyamatos monitoring kíséri, a teljesítést igazolni kell. A program zárása a dokumentációval és a zárójelentések elkészítésével fejeződik be. A pénzügyi folyamatok a program-finanszírozási dokumentáció összeállításával kezdődnek, előrejelzés készül és megtörténik a programindítás pénzügyi előkészítése. A kifizetések a kérelmek beadását és ellenőrzését követően zajlanak, folyamatos monitoring mellett. Az alábbiakban a folyamat részletes bemutatása következik A programozás (tervezés) folyamata Az Európai Unióban a programozás a hatvanas évek óta használt költségvetés-tervezési technika, amelynek elődje a teljesítmény alapú költségvetési tervezés volt. Lényege, hogy az egyes költségvetési tételeket programok és funkciók szerint osztályozzák, s így mérik az elérhető eredményt. A kettőt összevetve lehetővé válik a teljesítmény értékelése. A programozás alapvetően három szinten történik: politika, program és projekt. Ezek közös jellemzője, hogy mind alapos helyzetismeretet követel meg. A helyzet felmérése után az elérendő cél és a rendelkezésre álló források függvényében alakítják ki azt a stratégiát, mely a célhoz vezető utat jelenti. Számításba kell venni a meglévő erőforrásokat, adottságokat és lehetőségeket, továbbá ügyelni kell a lehetséges negatív következmények elkerülésére. A programok jellemzője a célorientáltság, ami számszerűsíthető, ellenőrizhető célokban mutatkozik. A programozási folyamatot az eredeti koncepciótól a végső kedvezményezettig szabályozni, és a tagállamokban segíteni kell. Ennek érdekében a Bizottság a Strukturális Alapokkal kapcsolatos, egyeztetett közösségi politikáról úgynevezett útmutatókat (guidelines) ad ki. A tagállami fejlesztési tervek tartalmi követelményeit is rögzítik, és meghatározzák a közösségi támogatási kerettervet, az operatív programokat, programkiegészítő dokumentumokat, és az egységes programozási dokumentumot, amelyek a tagállamok számára megkönnyítik terveik egységes formában történő elkészítését. 23

24 A programozás első lépésének a komplex társadalmi-gazdasági fejlesztési tervek készítése tekinthető. Ez a kiindulási állapotot leíró helyzetelemzés, amelyet a tagállam az általa és a Közösség egésze által fontosnak tartott célokat figyelembe véve készít el. Ez teszi lehetővé a stratégia kidolgozását. A tervek elkészítése után megkezdődik a tervnek a Bizottsággal való egyeztetése és elfogadtatása, a Bizottság megállapítja, hogy a terv összhangban áll-e más közösségi politikákkal (pl. a versenypolitikával, agrárpolitikával), a Strukturális Alapok céljaival, valamint az Európai Foglalkoztatási Stratégia végrehajtására készített nemzeti akciótervvel. Ha a Bizottság megfelelőnek találja az összhangot, akkor a felek egyeztetni kezdenek a Közösségi Támogatási Keret (CSF) című dokumentumról, mely a tagállam lépéseivel kapcsolatos stratégiát, prioritásokat, azok sajátos céljait tartalmazza. Ezt a Bizottság az érintett tagállammal egyetértésben hagyja jóvá a tagállam által benyújtott terv értékelését követően. A Bizottság legkésőbb öt hónappal a vonatkozó tervek beérkezése után dönt az egyes alapok hozzájárulásáról és arról, hogy mennyi pénzt biztosít az egyes prioritásokhoz. A következő lépésben a Bizottság értékeli a tagállam által benyújtott Operatív Programokra vonatkozó javaslatokat és megállapítja, hogy ezek összhangban vannak-e a Közösségi Támogatási Keret céljaival és más közösségi politikákkal. A fejlesztési terveket és az Operatív Programjavaslatokat egyszerre is be lehet nyújtani, ami lényegesen felgyorsíthatja a folyamatot. Ezt a megoldást nevezik Egységes Programozási Dokumentumnak (SPD). Ezután a Közösségi Támogatási Keret és az Operatív Programok elfogadásától számított három hónapon belül a Bizottság megküldi a tagállamnak véleményezés céljából a támogatási stratégia és a prioritások megvalósításáról szóló Programkiegészítő Dokumentumot, mely intézkedésekre bontva, részletesen bemutatja a pénzügyi tervet. A tagállam vagy az általa kijelölt Végrehajtó Hatóság a Monitoring Bizottság beleegyezésével fogadja el a Programkiegészítő Dokumentumot. 14 (KULCSÁR GÁBOR, 2002) A programozás folyamatát mutatja be az 5. ábra. 24

25 5. ábra A programozás folyamata A Bizottság a tagállammal egyetértésben meghatározza az 1. és 2. célkitűzésbe tartozó régiókat 4 hónapon belül a tagállam a helyi és a regionális önkormányzatokkal, valamint a szociális partnerekkel folytatott párbeszéd után beterjeszti a Bizottsághoz a nemzeti fejlesztési terv(ek)et és a 3. célkitűzésre jogosító referenciadokumentumot A Bizottság megvizsgálja, hogy a Nemzeti Fejlesztési Terv összhangban van-e a Strukturális Alapok céljaival és az ERFA, ESZA vagy EMOGA szabályozással, a Nemzeti Foglalkoztatási Akciótervvel és a 3. célkitűzésre jogosító referencia-dokumentummal A tagállam bemutatja a Bizottságnak a Közösségi Támogatási Kerettervet vagy az Egységes Programozási Dokumentumot Tárgyalás a Közösségi Támogatási Kerettervről (CSF) Tárgyalás az Egységes Programozási Dokumentumról (SPD) Ezzel párhuzamosan vagy ennek elfogadása után tárgyalnak meg és fogadnak el számos tematikus vagy regionális operatív programot Az NFT benyújtása után 5 hónapon belül a Bizottság meghozza végleges döntését Ezt követő 3 hónapon belül a tagállam tájékoztatás céljából benyújtja a Bizottságnak a Programkiegészítő dokumentumot A tagállami Végrehajtó Hatóság tájékoztatja a potenciális projektgazdákat és projektfelhívásokat tesz közzé Projektkiválasztás, elfogadás és monitoring, pénzátutalás a kedvezményezetteknek Forrás: Kulcsár Gábor: Az Európai Szociális Alap hatályos szabályozása p

26 A programvégrehajtás folyamata A tagállamok a közösségi támogatások előírásainak megfelelő és hatékony felhasználása érdekében, a programok végrehajtásával és ellenőrzésével megbízott intézményrendszert építenek ki, melyről a Közösségi Támogatási Keret elfogadása után három hónapon belül kötelesek tájékoztatni a Bizottságot. Az intézményrendszer a Végrehajtó és Kifizető Hatóságból, és a végrehajtásban és ellenőrzésben résztvevő esetleges köztes szervezetekből (pl. Megvalósító Ügynökség) áll. A Végrehajtó Hatóság feladatai elsősorban a támogatásokra vonatkozó adatok gyűjtése és a Bizottság megfelelő tájékoztatása, ezzel biztosítva a megfelelő pénzügyi megvalósítást. Végrehajtó Hatóság lehet meghatározott célokra adott támogatások bonyolítását végző bármely, a tagállam által kijelölt köz- vagy magánszervezet, hatóság, országos, regionális vagy helyi szinten, illetve maga a tagállam (minisztérium) is, ha a támogatás ügyeit az bonyolítja. A Végrehajtó Hatóságok felelnek a programok hatékony és előírásoknak megfelelő irányításáért és végrehajtásáért. Kifizető Hatóság egy vagy több nemzeti, regionális vagy helyi szervezet lehet, amelyet a tagállamok jelölnek ki a fizetési kérelmek összeállítására, benyújtására és a Bizottságtól érkező kifizetések fogadására. E hatóság gondoskodik az Alapoknak járó pénzügyi korrekciók végrehajtásáról, az adminisztrációs hibák felfedezéséről vagy a programmenedzsmenttel kapcsolatos események vagy szabálytalanságok feltárása kapcsán felmerült pénzösszegek behajtásáról. A tagállam döntése értelmében a Végrehajtó Hatóság lehet egyben a Kifizető Hatóság is. Az alapok lehívása történhet előzetesen, közbenső módon, és a végszámla alapján. Az előzetes kifizetés során a pénzügyi keret legfeljebb 7 %-át fizethetik ki előleg címén, amikor az EU jóváhagyja az Operatív Programot. Ezután csak a ténylegesen felmerült és jóváhagyott kiadások alapján lehet az EU-hoz további összegekért folyamodni. A közbenső kifizetést a Kifizető Hatóságtól kapott hivatalos kiadási kérelmek alapján teljesítik. Ez a végső kedvezményezettek ténylegesen felmerült költségeinek visszatérítése. A kifizetések teljesítése rendszerint három alkalommal történik évente, és a kérelmek benyújtásának határideje az adott év október 30. A végszámla szerinti kifizetés az után történik, hogy a Kifizető Hatóság benyújtotta a kiadásokra vonatkozó hiteles igazolást, illetve a Végrehajtó Hatóság leadta a végső végrehajtási jelentést. A Bizottság a kifizetéseket az Operatív Programok szintjén az Európai Központi Bank pénzügyi számlájára teljesíti, majd tájékoztatja a Kifizető Hatóságot arról, hogy az adott Operatív Program támogatására sor került. Ezt követően a Kifizető Hatóság rendelkezése alapján az összeget egy számlára 26

27 helyezik, majd értesítik az adott Operatív Program Végrehajtó Hatóságát az összeg megérkezéséről. Ekkor kezdődhet meg a program végrehajtása, amelynek során a végső kedvezményezettek javára megtörténnek a kifizetések. A Kifizető Hatóság felügyeli a végrehajtás folyamatában a másik pénzmozgást is a tagállam és a végső kedvezményezett között. Annak érdekében, hogy a közösségi támogatások felhasználhatók legyenek, minden tagállamnak biztosítania kell a Strukturális Alapok megbízható pénzügyi végrehajtását. Mivel a támogatás elköltése során áruk és szolgáltatások beszerzése történik, a végrehajtó és pénzügyi ellenőrzési rendszernek tartalmaznia kell azokat az eljárásokat, amelyek igazolják a beszerzett áruk és szolgáltatások célba jutását, vagyis az igényelt kiadások valóságalapját. Az eljárásoknak összhangban kell lenniük a tagállami és közösségi szabályokkal, különös tekintettel a közbeszerzési szabályokra, a környezetvédelmi előírásokra és az egyenlő bánásmód követelményére. A közösségi források hatásának, és a projektek nyereségességének növelése érdekében a lehető legnagyobb mértékben be kell vonni a fejlesztésbe a magántőkét is. A Közösség és a tagállam viszonyában a pénzügyi kötelezettségvállalásokra és a kifizetések teljesítésére vonatkozó szabályokat és eljárásokat egyszerűsíteni kell. A tagállamoknak rendszeres időközönként meg kell küldeniük a Bizottságnak a közösségi források felhasználására vonatkozó előrejelzéseiket. 15 (KULCSÁR GÁBOR, 2002) Ellenőrzés, értékelés, monitoring A Közösségben valamennyi szereplő nagy hangsúlyt fektet a támogatások szabályos, hatékony és célszerű felhasználásának biztosítására, amit intézkedések sorozatával igyekeznek garantálni. A monitoring egy fejlesztés pénzügyi és fizikai megvalósításának nyomon követését jelenti. Azt vizsgálja, hogy az adott fejlesztés az előre eltervezett módon kerül-e végrehajtásra, valamint biztosított-e az előre meghatározott célok elérése. A monitoring hatékony eszköz a menedzsment kezében, mivel lehetőséget ad a folyamatokba való beavatkozásra. Jellemzője, hogy a megvalósítás alatt időben folyamatos tevékenység, amelynek konkrét célja, hogy aktuális és megbízható információt gyűjtsön a megvalósítással kapcsolatban, és azokat a kitűzött célokkal vesse össze. Mivel a pénzügyi támogatások programokon keresztül valósulnak meg, ezért minden egyes Közösségi Támogatási Keret, Egységes Programozási Dokumentum és Operatív Program felügyeletét egy-egy Monitoring Bizottság látja el. A Monitoring Bizottságokat a Végrehajtó Hatóssággal és a 27

28 partnerekkel való konzultáció alapján a tagállam hozza létre, összetételénél érvényesülnie kell a nemek közötti esélyegyenlőségnek. A monitoring rendszerének meghatározása során kialakításra kerül a szükséges információk gyűjtésének és továbbításának rendje a Végrehajtó Hatóság felé, mely szabályos időközönként (általában havonta pénzügyi, kéthavonta statisztikai és félévente végrehajtási) jelentéseket továbbít a program hatékonyságának és minőségének ellenőrzésével megbízott Monitoring Bizottság felé. Az adatokat évente összegzik, ami az éves végrehajtási jelentés alapját képezi. A monitoring és az ellenőrzés hasonló adatokat és folyamatokat használ, ugyanakkor alapvetően más a céljuk. A monitoring egy döntéstámogató eszköz, míg az ellenőrzés a visszaéléseket, szabálytalanságokat igyekszik felderíteni és kiszűrni. Másképp fogalmazva, a monitoring a célszerűséget, az ellenőrzés a szabályszerűséget vizsgálja. Elsődlegesen a tagállamok felelősek a támogatás pénzügyi ellenőrzéséért. A közpénzekkel való elszámolást a közvélemény is igényli, ezért különösen fontos a programok által elért eredmények és hatások nyilvános számba vétele. Az értékelés feltárja a tervezés és a végrehajtás gyengeségeit és hiányosságait, az így leszűrt tanulságok a következő program tervezése során felhasználhatók lesznek, ami hosszabb távon jelentős mértékben hozzájárul a támogatás hatékonyságának növeléséhez is. A monitoring nem azonos az értékeléssel sem, mivel a monitoringtól eltérően az értékelés csupán két időpontban például a támogatás előtt és után fennálló állapot közötti változást vizsgálja. További lényeges különbség, hogy amíg a monitoring elsősorban az eredmények létrejöttének nyomon követését jelenti, addig az értékelés a program célkitűzéseinek teljesülését vizsgálja. A programokra vonatkozó értékelés három fázisra bomlik: előzetes (ex-ante), időközi (mid-term) és utólagos értékelés (ex-post). Az előzetes értékelés célja annak igazolása, hogy a beavatkozás belső logikája következetes, azt vizsgálja, hogy a program célkitűzései megfelelnek-e a stratégiában megfogalmazottaknak, a program valóban a célkitűzések elérését szolgálja-e, a programban nincs-e belső ellentmondás, és egy irányba mutat-e más nemzeti vagy közösségi szakpolitikákkal. A közbenső értékeléssel a Végrehajtó Hatóság a monitoring során összegyűjtött mutatók alapján a program hatékonyságát vizsgálja, felméri a pénzügyi források hasznosulását és a végrehajtás eddigi teljesítményét. Az utólagos értékelés összehasonlítja az eredetileg tervezett célkitűzéseket a ténylegesen megvalósult értékekkel, a program befejezése után azt vizsgálja meg, hogy az elérte-e azokat a hatásokat, amelyeket vártak tőle. 16 (KULCSÁR GÁBOR, 2002) 28

29 II. Magyarország területfejlesztési politikája az Európai Unióhoz való csatlakozás tükrében Az Európai Unió regionális politikája után a magyar helyzet bemutatása következik. Az Európai Unióhoz való csatlakozásunk felkészülési folyamatában kiemelkedő jelentőséggel bír területfejlesztési politikánk kialakítása és az EU kritériumrendszeréhez való közelítése. Uniós mintára hazánk létrehozta a tervezési-statisztikai régiókat, s azt az intézmény- és eszközrendszert, mely lehetővé teszi az unióból érkező pályázati pénzek lehívását. A Programciklus Menedzsment (PCM) nálunk is működik már, de még hosszú éveknek kell eltelnie ahhoz, hogy a fáradozások gyümölcse beérjen Alapfogalmak tisztázása Mindenek előtt tisztáznunk kell azon fogalmakat, melyek a téma szempontjából fontosak lehetnek. Az évi XXI. törvény meghatározása szerint a területfejlesztés az ország térségeire vonatkozó társadalmi, gazdasági és környezeti, területi folyamatok figyelése, értékelése és rövid, illetve hosszú távú fejlesztési koncepció meghatározása és megvalósítása. Lényege a területi különbségek alapján történő differenciálás, rangsorolás, végül pedig azon területek fejlesztése, melyek a többihez képest elmaradott helyzetben vannak. 17 (KENGYEL ÁKOS, 2002: P. 65.) A területfejlesztés feladata a területi tervezés által feltárt várható főbb tendenciák, jövőképek és az ezekhez tartozó utak, elérhető eszközök, cselekvési programok felhasználásával a területi adottságok, lehetőségek és térelemek közti kölcsönkapcsolatok törvényszerűségeinek feltárása és hasznosítása révén a társadalmi alapfunkciók gyakorlásához szükséges kedvező feltételek megteremtése a társadalmi méltányosság és igazságosság elve érvényesítésével. (Horváth, 1998) 18 (KENGYEL ÁKOS, 2002: P. 65.) A területfejlesztési irányelvek általában egy adott térségre (térbeli keret) vonatkoznak, mely lehet: kistérség, megye vagy régió. Az utóbbi esetben van szó régiófejlesztésről, melyet mióta szakpolitika szintjére emeltek, legitim és törvények szabályozzák. A régiófejlesztés és vidékfejlesztés elnevezések mögött egymással ellentétes folyamatok húzódnak meg, hiszen régiófejlesztésen inkább az infrastruktúra fejlesztését (pl. vasúthálózat, új logisztikai központ létrehozása) vagy munkahely-teremtést értünk, míg a vidékfejlesztés egy komplex tevékenység, végső célja, hogy a vidéki térségek tartósan képesek legyenek a társadalomban betöltött funkcióik ellátására. A vidékfejlesztés esetében például gondolhatunk turisztikai fejlesztésekre, az agrárium megújítására vagy településszépítésre. Míg a régiófejlesztés külső 29