EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2018.1.18. COM(2018) 37 final A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI KÖZPONTI BANKNAK Első jelentés az európai nemteljesítő hitelek csökkentése terén elért eredményekről {SWD(2018) 33 final} HU HU
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI KÖZPONTI BANKNAK Első jelentés az európai nemteljesítő hitelek csökkentése terén elért eredményekről 1. A NEMTELJESÍTŐ HITELEK KEZELÉSE A PÉNZÜGYI SZEKTORT ÉRINTŐ KOCKÁZATOK CSÖKKENTÉSE RÉSZEKÉNT A pénzügyi válságot követően lényegesen megváltozott a bankokra vonatkozó szabályozási keret. Az Európai Unió vezető szerepet vállalt a globálisan a G20-ak szintjén és a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottságban a pénzügyi stabilitás megerősítése, a bankszektort érintő kockázatok csökkentése, és a bajban lévő bankokkal összefüggésben felmerülő költségeknek az adófizetőkkel történő megfizettetése elkerülése érdekében elfogadott reformok végrehajtása terén. A bankokra vonatkozó tőke- és likviditási követelmények jelentős szigorítása mellett a szanálás céljából a hitelezői feltőkésítésbe bevonható, elegendő összegű tőke tartására vonatkozó kötelezettségnek valamennyi bankra vonatkozóan történő előírása alapjaiban erősítette meg az uniós és különösen az euróövezeti bankok felügyeletére és szanálására vonatkozó intézményi kereteket, létrehozva a bankuniót és kettőt annak három pillére közül, nevezetesen az egységes felügyeleti mechanizmust és az Egységes Szanálási Testületet 1. Ezen intézkedések eredményeképp az uniós bankszektor az előző évekhez képest sokkal jobb állapotban van. 2014 óta az euróövezet bankjai 234 milliárd euróval növelték tőkéjüket, likvid eszközeik állománya pedig 813 milliárd euróval bővült. Az euróövezeti bankok az elmúlt években 2015 és 2017 között 17 %-kal csökkentették az államadósságkitettségüket, és ezzel mérséklődött a szuverénekkel való pénzügyi összefonódásuk. 2016 novemberében a Bizottság további kockázatcsökkentési intézkedéseket javasolt, ideértve a tőkekövetelményekről szóló irányelv és rendelet 2 módosításait, valamint a vállalkozások fizetésképtelenségével, a szerkezetátalakítással és az újrakezdéssel kapcsolatos javaslatot 3. A Bizottság emellett az egyik legfontosabb prioritásaként a tőkepiaci unió megteremtésén is dolgozik. 1 A bankunió harmadik pillérére, az európai betétbiztosítási rendszerre vonatkozó javaslatát a Bizottság 2015 novemberében terjesztette elő. A bankunió kiteljesítéséről szóló 2017. októberi közleményével (COM(2017) 592) a Bizottság új lendületet adott az európai betétbiztosítási rendszerről folyó tárgyalásoknak. 2 A bizottsági javaslatok szerint olyan forráspufferek létrehozását írnák elő a bankok számára, amelyek szükség esetén a Pénzügyi Stabilitási Tanács teljes veszteségviselő képességre vonatkozó előírásának végrehajtásával bevonhatók a hitelezői feltőkésítésbe, és beillesztik az említett előírást a szavatolótőkére és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségek minimumkövetelményeire vonatkozó meglevő szabályokba; továbbá összehangolt szabályokat írnak elő azzal kapcsolatban, hogy a teljes veszteségviselő képesség / a szavatolótőke és a leírható, illetve átalakítható kötelezettségek minimumkövetelményének teljesítésére alkalmas, hitelviszonyt megtestesítő instrumentumok hol helyezkednek el a bank és a hitelező közötti hierarchiában. A bizottsági javaslatok rendelkeznek a felügyeletek és a szanálási hatóságok által a bankok stabilizálása céljából alkalmazott forráskivonási moratóriumok alkalmazására vonatkozó összehangolt szabályokról is, amelyek a közelmúltban szerzett tapasztalatok alapján ugyanolyan fontosak. Végezetül, a bankszektorra vonatkozó javaslatcsomag számos nemzetközi standard végrehajtását, így többek között a tőkeáttételi mutató és a nettó stabil forrásellátottsági ráta bevezetését is tartalmazza. 3 COM(2016) 0723 final 2016/0359 (COD). 1
Egyes bankokban és tagállamokban folyamatban van a nemteljesítő hitelek nagy állományának csökkentése. A nemteljesítő hitelek átlagos aránya 2014 óta harmadával csökkent, és folyamatosan csökkenő tendenciát mutat. A nemteljesítő hitelek nagy állománya két fő csatornán keresztül fogja vissza a bankok rövid és hosszabb távú teljesítményét. Először is, a nemteljesítő hitelek miatt nagyobb céltartalékot kell képezni. A hitelveszteségekre képzett céltartalék csökkenti a bankok jövedelmezőségét és csökkenti a bank szavatolótőkéjét. A legsúlyosabb esetekben a nemteljesítő hitelek szükséges elszámolása megkérdőjelezheti a bank életképességét, amely adott esetben kihathat a pénzügyi stabilitásra is. Másodszor, a nemteljesítő hitelek jelentős részben lekötik a bankok emberi és pénzügyi erőforrásait. Ez visszafogja a bank hitelezési képességét, ami kihat a kis- és középvállalkozásoknak nyújtható hitelekre is, jóllehet ezek sokkal nagyobb mértékben támaszkodnak a banki hitelezésre, mint a nagyvállalatok, és ezáltal hatással van a gazdasági növekedésre és a munkahelyteremtésre is. Ezen okok miatt a Bizottság régóta felhívja a figyelmet arra, hogy sürgősen meg kell hozni a nemteljesítő hitelekkel kapcsolatos kockázatok kezeléséhez szükséges intézkedéseket. A nemteljesítő hitelek nagy állományainak és esetleges jövőbeli felhalmozódásának kezelése elengedhetetlen a bankunió kiteljesítése szempontjából. A nemteljesítő hitelek fejlett másodlagos piacai pedig a jól működő tőkepiaci unió építőkövei közé tartoznak. Ezek meghatározó jelentőségű prioritásai a gazdasági és monetáris unió elmélyítésére irányuló stratégiának, amelyet a Bizottság 2017. májusi vitaanyagában vázolt fel 4. Másrészről egy integrált pénzügyi rendszer javítani fogja a gazdasági és monetáris unió kedvezőtlen sokkhatásokkal szembeni rezilienciáját azáltal, hogy könnyebbé teszi a határokon átnyúló magánszektorbeli kockázatmegosztást, és ezzel párhuzamosan mérsékli az állami kockázatmegosztás szükségességét is. A Bizottság 2017. december 6-i GMU-csomagja ütemtervet és konkrét javaslatokat tartalmazott Európa gazdasági és monetáris uniójának elmélyítésére vonatkozóan, amely az egységesebb, erősebb és demokratikusabb Unió részét képezi 5. A nemteljesítő hitelek magas arányának kezeléséért továbbra is elsősorban az érintett bankok és tagállamok felelnek. Az európai szemeszter keretében az érintett országok vonatkozásában a Bizottság következetesen foglalkozott ezzel a kérdéssel. Tekintettel ugyanakkor az Unió és különösen az euróövezet bankrendszerének összekapcsoltságára a nemteljesítő hitelek jelenlegi aránya csökkentésének, valamint a nemteljesítő hitelek jövőbeli felhalmozódása megelőzésének egyértelműen van uniós dimenziója is. Különösen a gazdasági növekedés és a pénzügyi stabilitás tekintetében az EU gazdasága egészére jelentős tovagyűrűző hatást gyakorolnak azok az országok, amelyekben magas a nemteljesítő hitelek aránya. Ezt az uniós dimenziót figyelembe véve, valamint a Bizottság által már kezdeményezett intézkedések folytatásának és kiterjesztésének szükségességéről kialakult széles körű konszenzus alapján a Tanács 2017 júliusában cselekvési tervet fogadott el az európai nemteljesítő hitelek kezeléséről. A cselekvési terv arra szólítja fel a különböző intézményeket köztük a Bizottságot is, hogy hozzanak megfelelő intézkedéseket az európai nemteljesítő hitelek magas arányával kapcsolatos európai kihívások további kezelésére. A Tanács következtetéseiben továbbá megállapodott arról, hogy erre a kérdésre 4 COM(2017) 291. 5 COM(2017) 821. 2
rendszeresen, és kezdetben hat hónap elteltével visszatér a nemteljesítő hitelek uniós állománya alakulásának vizsgálata céljából a Bizottság erre vonatkozó felmérése alapján. Ez a közlemény a kísérő szolgálati munkadokumentummal együtt a cselekvési terv végrehajtásában elért eredményekről szóló első jelentés. A szolgálati munkadokumentum olyan más uniós érdekelt felek hozzájárulásait is tartalmazza, amelyeket a Tanács a Bizottság mellett még felkért, hogy tegyenek intézkedéseket a nemteljesítő hitelek szanálásának elősegítése és felgyorsítása érdekében. 2. A NEMTELJESÍTŐ HITELEK ALAKULÁSA AZ ELMÚLT IDŐSZAKBAN A fent említetteknek megfelelően 2017-ben is folytatódott a nemteljesítő hitelek arányának az elmúlt években megfigyelhető általános javulása, és tovább javult a bankok hitelportfóliójának minősége is. A legfrissebb adatok megerősítik a nemteljesítő hitelek arányának csökkenő tendenciáját, amely (2017 második negyedévére) 4,6 %-ra csökkent, ami éves alapon nagyjából 1 százalékpontos csökkenést jelent (vö. 1. ábra). Ennek eredményeként az arány 2014 negyedik negyedéve óta a legalacsonyabb szintre jutott. A céltartalékolási arány 6 is emelkedett, mértéke (2017 második negyedévében) 50,8 % volt. 1. ábra: Nemteljesítő hitelek az EU-ban Nemteljesítő hitelek és előlegek teljes bruttó állománya az EU-ban, a hitelek és előlegek teljes bruttó állományának %-ában, negyedév végi adatok 6 5 4 14 dec. 15 jún. 15 dec. 16 jún. 16 dec. 17 jún. Forrás: Európai Központi Bank A nemteljesítő hitelek aránya az elmúlt időszakban szinte valamennyi tagállamban csökkent, azonban a helyzet tagállamonként jelentősen eltér. Számos tagállamban még mindig magas a nemteljesítő hitelek aránya (2017 második negyedévének végén az arány 9 tagállamban meghaladta a 10 %-ot), míg más tagállamokban az arány nagyon alacsony (10 tagállamban 3 % alatt van). A kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum részletesen ismerteti a nemteljesítő hitelek alakulását, valamint az azon országok egy csoportjában hozott szakpolitikai intézkedéseket, amelyekben magas a nemteljesítő hitelek aránya. A tények azt mutatják, hogy a szakpolitikai intézkedések és a gazdasági növekedés együttes hatására a nemteljesítő hitelek aránya biztatóan csökken ezekben a tagállamokban. 6 Forrás: EKB. A hitelekre vonatkozó céltartalékolási adatok hiánya miatt az uniós céltartalékolási arányt az összes hitelviszonyt megtestesítő instrumentum (hitelek és hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok) tekintetében felmerülő értékvesztés és a nemteljesítő hitelek figyelembevételével számították ki. 3
A nemteljesítő hitelek azonban továbbra is kockázatot jelentenek a gazdasági növekedésre és a pénzügyi stabilitásra. A nemteljesítő hitelek teljes volumene az Unió egészében még mindig 950 milliárd EUR körül, azaz egyértelműen a válság előtti szint felett van 7. Strukturális akadályok továbbra is gátolják a nemteljesítő hitelek állományának gyorsabb csökkenését. Más tényezők mellett a nemteljesítő hitelek másodlagos piacainak aktivitása még nem elégséges ahhoz, hogy jelentősen segítse a nemteljesítő hitelek csökkentését, annak ellenére, hogy bizonyos befektetői csoportok megnövekedett érdeklődést tanúsítanak, és növekszik a nemteljesítő hitelekkel kapcsolatos ügyletek volumene. Emellett az adósságátalakítási, fizetésképtelenségi és követelésbehajtási folyamatok egyes esetekben még mindig túl lassúak és kiszámíthatatlanok. 3. A NEMTELJESÍTŐ HITELEK KEZELÉSÉRE IRÁNYULÓ ÁTFOGÓ INTÉZKEDÉSCSOMAG A Bizottság a 2008 2009-es pénzügyi válság kezdete óta jelentős figyelmet szentelt a nemteljesítő hitelek kérdésének. Azon bankok esetében, amelyeknél a nemteljesítő hitelek magas aránya a bank életképességét veszélyeztette, a Bizottság a tagállamoknak a nemteljesítő hitelek állományának csökkentésére irányuló eseti és rendszerszintű intézkedések kidolgozásával segített (időnként pénzügyi támogatási program részeként) az állami támogatási szabályokkal összeegyeztethető megoldásokon keresztül. Ezen megoldások közé tartoznak a bankok értékvesztett eszközeivel kapcsolatos intézkedések, a nemteljesítő hitelállomány felszámolására és/vagy a piaccal összeegyeztethető módon történő kivezetésére irányuló eszközök, amelyek révén jelentősen csökkent a bankszektor nemteljesítő hiteleinek állománya. Ily módon a Bizottság arra ösztönözte a bankokat, hogy piaci mechanizmusok révén kezeljék és csökkentsék a nemteljesítő hiteleket, így megfelelő tehermegosztás és mélyreható szerkezetátalakítás révén megóvva az adófizetőket a költségek viselésétől. A nemteljesítő hitelek magas arányának kezelését szolgáló határozott intézkedések megtételének szükségességét az európai szemeszter keretében az érintett tagállamokra vonatkozóan megfogalmazott ajánlások is kiemelik. Felügyeleti funkcióját (az egységes felügyeleti mechanizmus keretében) betöltve az Európai Központi Bank, az illetékes nemzeti hatóságok és az Európai Bankhatóság szintén fontos szerepet töltött be a nemteljesítő hitelek felügyeletének és az erre vonatkozó adatszolgáltatás javításában Európában, miközben az Európai Központi Banknak szerves része volt az Unió pénzügyi stabilitásának megőrzésében. A nemteljesítő hitelek magas arányának kezelésére irányuló ezen átfogó megközelítést a jövőben is fenn kell tartani, és a Tanács cselekvési tervében rögzítetteknek megfelelően az egymást kiegészítő szakpolitikai intézkedések elegyének négy területre kell összpontosítania: i. felügyeleti intézkedések, ii. a szerkezetátalakítási, fizetésképtelenségi és követelésbehajtási keretek reformja, iii. az értékcsökkenést elszenvedett eszközök másodlagos piacainak kialakítása, és iv. a bankrendszer szerkezetátalakításának támogatása. E területeken nemzeti és adott esetben uniós szinten kell intézkedéseket hozni. A Bizottság a maga részéről mindent megtesz azért, hogy eredményeket érjen el a nemteljesítő hitelekre vonatkozó cselekvési terv azon elemei tekintetében, amelyekért közvetlenül felelős. A Bizottság a bankunió kiteljesítéséről szóló, 2017. októberi 7 Forrás: EKB. 4
közleményében bejelentette, hogy 2018 tavaszáig átfogó csomagot dolgoz ki a nemteljesítő hitelek magas arányának kezelésére 8. Már eddig is jelentős előrelépés történt, és 2018 tavaszára elkészül egy 3 jogalkotási javaslatot is tartalmazó intézkedéscsomag 9. A csomag a következő intézkedésekből fog állni: A korábbi tagállami tapasztalatokból származó bevált gyakorlatok alapján arra vonatkozó tervezet kidolgozása, hogy a hatályos uniós banki és állami támogatási szabályok keretei között hogyan hozhatók létre nemzeti eszközkezelő társaságok. A nemzeti eszközkezelő társaságokra vonatkozó tervezet kidolgozása mellett a Bizottság az érintett esetekben folytatni kívánja az értékvesztett eszközök kivezetésére irányuló egyéb, a központosított eszközkezelő társaságok alternatíváiként javasolt intézkedéseknek a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelvvel, az Egységes Szanálási Mechanizmusról szóló rendelettel és az állami támogatási szabályokkal teljes körű összhangban történő vizsgálatát. A nemteljesítő hitelek másodlagos piacainak további fejlesztésére irányuló intézkedések, amelyek célja mindenekelőtt a harmadik felek általi hitelgondozás és a hitelátruházás indokolatlan akadályainak megszüntetése. A biztosítékkal rendelkező hitelezők védelmét fokozó intézkedések, amelyek a biztosított hitelek hatékonyabb behajtási módszereinek alkalmazását teszik lehetővé bíróságon kívüli gyorsított biztosítékérvényesítés révén. Ez olyan gyorsított és hatékony peren kívüli végrehajtási mechanizmust jelent, amely lehetővé teszi a biztosítékkal rendelkező hitelezők számára, hogy kizárólag a vállalatok és vállalkozók esetében az általuk a hitelek fedezeteként nyújtott biztosítékokból visszanyerjék az érintett összegeket 10. Kötelező prudenciális óvintézkedések bevezetése a nemteljesítő hitelekre képzett céltartalékok esetlegesen alacsony szintjének elkerülése érdekében. Az ilyen, az újonnan keletkeztetett, később nemteljesítővé váló hitelekre vonatkozó óvintézkedések a bankok által a felmerült és várható veszteségek fedezése érdekében a szavatolótőkéből elkülönítendő céltartalékok és levonások minimális szintjeinek meghatározására irányulnak. Ezzel összefüggésben a Bizottság mérlegelni fogja nemteljesítő kitettségek egységes, a felügyeleti adatszolgáltatás céljából már alkalmazottal összhangban lévő meghatározásának bevezetését is. A nemteljesítő hitelekre vonatkozó adatok rendelkezésre állásának és összehasonlíthatóságának javításával, és adott esetben a nemteljesítő hitelekre vonatkozó információs platformok vagy hitelnyilvántartások piaci szereplők általi 8 COM(2017) 592. 9 A három lehetséges jogalkotási kezdeményezésről a Bizottság konzultációt folytatott az érdekelt felekkel. 10 Az e téren végzett munkát a hatásvizsgálat határozza majd meg, és az konzisztens marad a szerkezetátalakításról, a második esélyről, és a fizetésképtelenségi eljárások hatékonyságáról szóló irányelvre vonatkozó, 2016. novemberi bizottsági javaslattal és nem igényli a meglévő fizetésképtelenségi rendelkezések összehangolását. 5
kidolgozásának támogatásával az európai nemteljesítő hitelek átláthatóságának támogatása 11. A Bizottság ezen csomagon túlmenően és a fent említettek szerint 2016 novemberében a tőkepiaci unióval összefüggésben végzett munkája keretében előterjesztette a szerkezetátalakításról, a második esélyről és a fizetésképtelenségi eljárás hatékonyságáról szóló irányelvjavaslatát 12. E javaslat fő jellemzői, különösen a szerkezetátalakítási eljárásoknak a pénzügyi nehézségekkel küzdő, életképes vállalkozások esetében a fizetésképtelenség elkerülése céljából történő biztosítása, valamint a szerkezetátalakítási és fizetésképtelenségi eljárások hatékonyságának fokozását célzó intézkedések hozzájárulnának a nemteljesítő hitelek csökkentéséhez, valamint azok jövőbeni felhalmozódásának megelőzéséhez. A Bizottság felkéri az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy a kérdésnek a Bel- és Igazságügyi Tanács általi részletes vizsgálatát és a Gazdasági és Pénzügyi Tanács általi megvitatását követően igyekezzenek gyors előrelépést elérni. A Bizottság a 2017. októberi közleményt kísérő, az egységes felügyeleti mechanizmus felülvizsgálatáról szóló jelentésben is egyértelművé tette a tőkekövetelményirányelv (CRD) és az egységes felügyeleti mechanizmusról szóló rendelet vonatkozó cikkeinek értelmezését. A Bizottság megerősítette, hogy az e jogszabályokban megállapított felügyeleti jogkörök lehetővé teszik az illetékes hatóságok számára, hogy az alkalmazandó számviteli rendszer keretein belül befolyásolják a bank nemteljesítő hitelekkel összefüggő céltartalékképzési politikáját, és hogy bizonyos módosításokat eszközöljenek, amennyiben azokra prudenciális szempontból szükség van 13. A közleményt kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum részletes áttekintést nyújt a Bizottság szolgálatai részéről a tanácsi cselekvési terv átfogó végrehajtása terén elért eredményekről. Az eredmények a Bizottság felelősségi körébe tartozó intézkedéseket, valamint a más intézmények és ügynökségek hatáskörébe tartozó intézkedéseket is magukban foglalnak. Összességében az eddig elért eredmények valamennyi területen biztatóak. Ezeket az erőfeszítéseket valamennyi szereplőnek fenn kell tartania a cselekvési tervben előirányzott intézkedések összességének végrehajtása céljából, hogy sikerüljön Unió-szerte fenntartható megoldást találni a nemteljesítő hitelek problémájára. 4. KÖVETKEZTETÉS Az uniós bankszektorban a kockázatcsökkentés terén elért jelentős eredményekkel összhangban a nemteljesítő hitelek aránya is tovább csökken az Unióban. E pozitív 11 Ezenfelül, mivel a hatékonyabb és kiszámíthatóbb végrehajtási és fizetésképtelenségi rendszerek elősegítenék a nemteljesítő hitelek kezelését, a Bizottság a végrehajtási rendszerek összehasonlító értékelését is elvégzi annak érdekében, hogy megbízható képet alkosson a hitelfelvevők nemteljesítése esetén a bankok által tapasztalt késedelemről és behajtásról, továbbá stabil és jelentős referenciaérték-meghatározási módszertan kidolgozása céljából szorgalmazza a tagállamok, valamint a felügyeletek szoros együttműködését. Ezzel összefüggésben az üzleti vállalkozások fizetésképtelenségéről, a szerkezetátalakításról és a második esélyről szóló irányelvre vonatkozó bizottsági javaslat a tagállamok számára előírja a fizetésképtelenségi és szerkezetátalakítási eljárásokra vonatkozó összehasonlítható adatok gyűjtését és azoknak a Bizottság részére történő továbbítását, ami kulcsfontosságú a fizetésképtelen adósokra vonatkozó tagállami szabályozási keretek hatékonyságának bemutatásához. 12 COM(2016) 0723 final 2016/0359 (COD). 13 COM(2017) 591. 6
tendencia ellenére a nemteljesítő hitelek magas aránya továbbra is jelentős kihívást jelent számos tagállam és az Unió egésze számára. A Tanács által 2017 júliusában elfogadott cselekvési terv meghatározó lépés volt e kihívás kezelésében. Ez az első értékelés azt mutatja, hogy jelentős haladás történt a cselekvési terv végrehajtása terén. Ha a nemteljesítő hitelek magas aránya által támasztott kihívást mind a meglévő állományok fenntartható szintre való csökkentése, mind a jövőbeni felhalmozódás megelőzése szempontjából kezelni kívánjuk, a következő hónapokban és években fenn kell tartani a cselekvési terv végrehajtásának ütemét. Miközben az egyes bankok és érintett tagállamok szintjén továbbra is fokozott ütemben kell folytatni a munkát, uniós szinten a Bizottság és más uniós intézmények többek között az Európai Központi Bank összehangolt fellépésére van szükség. A Bizottság 2018 tavaszán külön intézkedéscsomagot terjeszt elő, amely több jogalkotási javaslatot is fog tartalmazni arra irányulóan, hogy könnyebbé váljon a bankok számára a nemteljesítő hitelek kezelése és hogy a jövőben megelőzhető legyen az új nemteljesítő hitelek felhalmozódása. A Bizottság továbbra is szoros figyelemmel kíséri majd ezt a kérdést, és legkésőbb 2018 márciusában ismételten jelentést tesz. 7