KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA ÁLLAMIGAZGATÁS (tankönyv) Budapest, 2012
NEMZETI KÖZIGAZGATÁSI INTÉZET A tankönyvet megalapozó tanulmányok szerzői: I. fejezet: Dr. Balázs István Jakab András II. fejezet: Rixer Ádám III. fejezet: Dr. Balázs István IV. fejezet: Dr. Balázs István Dr. Nagy Marianna Szalai Éva V. fejezet: Dr. Balázs István A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Gyergyák Ferenc (2007) A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Hoffman István (2010) Dr. Szilvásy György Péter (2010) A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Temesi István (2011) A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Temesi István (2012) Lektorálta: Dr. Virág Rudolf (2012) Budapest, 2012. ötödik, javított kiadás
TARTALOMJEGYZÉK 1. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS HELYE AZ ÁLLAMI SZERVEK ÉS A KÖZIGAZGATÁS RENDSZERÉBEN. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FOGALMI ELEMEI... 5 1.1. AZ ÁLLAMSZERVEZET MONTESQUIEU-I MODELLJE: A HATALMI ÁGAK ELVÁLASZTÁSA... 5 1.1.1. Problémák Montesquieu elméletével... 5 1.2. A HATALOMMEGOSZTÁS ELVÉNEK ÉRVÉNYESÜLÉSE A MAGYAR ÁLLAM MŰKÖDÉSÉBEN: AZ ÁLLAMI SZERVEK FELÉPÍTÉSÉNEK RENDSZERE, A KÖZIGAZGATÁS HELYE AZ ÁLLAMI SZERVEK RENDSZERÉBEN.. 7 1.2.1. A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része... 7 1.2.2. Az Országgyűlés és a Kormány... 8 1.2.3. A köztársasági elnök és a Kormány... 8 1.2.4. A köztársasági elnök és az önkormányzatok... 10 1.2.5. A bíróságok és a közigazgatás... 10 1.2.6. Az ügyészség és a közigazgatás... 10 1.2.7. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás... 11 1.2.8. Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás... 11 1.2.9. Az ombudsman és az államigazgatás... 11 1.2.10. Az Országgyűlés és az önkormányzatok... 11 1.3. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS KÉT ALRENDSZERE: AZ ÁLLAMIGAZGATÁS ÉS AZ ÖNKORMÁNYZATI IGAZGATÁS, VALAMINT EZEK EGYMÁSHOZ VALÓ KAPCSOLÓDÁSA... 11 1.4. TÖRTÉNETI ÉS NEMZETKÖZI KITEKINTÉS... 15 1.4.1. A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák... 15 1.4.2. A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története... 16 2. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FOGALMI ELEMEI ÉS AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELÉPÍTÉSE... 19 2.1. HATÁSKÖR, ILLETÉKESSÉG, JOGHATÓSÁG A KÖZIGAZGATÁSBAN... 19 2.2. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERV FOGALMA... 19 2.3. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK RENDSZERE... 20 2.3.1. Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozása... 20 2.3.2. Az államigazgatási szervek területi szintek szerinti osztályozása... 21 2.3.3. Az államigazgatási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történő osztályozása... 23 2.4. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERV MŰKÖDÉSÉT MEGHATÁROZÓ ELVEK: HATÁSKÖR-TELEPÍTÉS, KIADMÁNYOZÁS, SZOLGÁLATI ÚT, AZ IRÁNYÍTÁSRA, FELÜGYELETRE, ELLENŐRZÉSRE VONATKOZÓ SZABÁLYOK RÖVID ÁTTEKINTÉSE... 24 2.4.1. A hatáskör átruházása és a kiadmányozás... 24 2.4.2. A szolgálati út és a szignálás... 25 2.4.3. Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről röviden... 26 2.5. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS SZEMÉLYZETE, AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK FELÉPÍTÉSE, AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK SZERVEZETI RENDJÉRE ÉS MŰKÖDÉSÉRE VONATKOZÓ SZABÁLYOK... 28 2.5.1. Az államigazgatás személyzete... 28 2.5.2. Az államigazgatási szervek felépítése... 30 2.5.3. A közigazgatási szervek szervezeti és működési rendje: a működési rendet kialakító szabályzatok... 31 2.6. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELELŐSSÉGI RENDSZERE... 33 2.7. DÖNTÉS AZ ÁLLAMIGAZGATÁSBAN... 34 2.7.1. Az államigazgatási döntés fogalma... 34 2.7.2. Mérlegelési jogkör... 34 2.7.3. A diszkrecionális döntés... 36 2.7.4. A méltányossági jogkörben hozott döntés... 37
Tartalomjegyzék 2.7.5. A közigazgatás cselekményei... 38 2.7.5.1. Az államigazgatási aktusok fajtái... 39 3. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELÉPÍTÉSE... 43 3.1. A KÖZPONTI KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK... 45 3.1.1. A Kormány... 45 3.1.2. A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, mint a Kormány koordinációért felelős segédszervei... 46 3.1.2.1. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, valamint a kormányzati döntések előkészítésének rendje... 47 3.1.3. A minisztériumok... 57 3.1.4. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek... 62 3.2. A TERÜLETI ÉS HELYI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK... 64 3.2.1. A területi államigazgatási szervek... 65 3.3. A JEGYZŐK ÉS A POLGÁRMESTERI HIVATAL ÜGYINTÉZŐJÉNEK SPECIÁLIS JOGÁLLÁSA, HATÁSKÖRE A KÖZIGAZGATÁS EGYSÉGES MŰKÖDÉSE SZEMPONTJÁBÓL... 70 4. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS MŰKÖDÉSE... 73 4.1. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS RENDELTETÉSE ÉS FUNKCIÓI... 73 4.1.1. Védelmi funkciók... 75 4.1.2. Biztonsági funkciók... 75 4.1.3. Nemzetközi politikai funkciók... 75 4.1.4. Gazdasági funkciók... 75 4.1.5. Közszolgáltatás-szervező funkció... 76 4.1.6. Az államszervezet működését biztosító funkciók... 76 4.2. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI FELADATOK ÁLTALÁNOS JELLEMZÉSE... 77 4.2.1. Alapfogalmak... 77 4.2.2. Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokban... 79 4.3. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS MŰKÖDÉSÉNEK TAGOLÁSA... 81 4.4. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS KÖZHATALOM BIRTOKÁBAN VÉGZETT TEVÉKENYSÉGEI... 83 4.4.1. Az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége... 83 4.4.2. Az államigazgatási szervek hatósági tevékenysége... 84 4.4.3. A hatósági jogalkalmazás... 85 4.4.4. A hatósági felügyelet... 87 4.4.5. A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenysége... 88 4.5. HIERARCHIKUS IGAZGATÁS... 89 4.5.1. Az államigazgatási szervek belső igazgatása... 89 4.5.2. Az alárendelt államigazgatási szervek irányítása... 89 4.6. AZ ÁLLAMI VAGYONNAL GAZDÁLKODÓ SZOLGÁLTATÓ ÉS GAZDÁLKODÓ SZERVEZETEK IGAZGATÁSA... 90 5. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS HELYE AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRBEN... 93 5.1. A KÖZÖS EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRRŐL... 93 5.2. A KÖZPONTI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK KAPCSOLÓDÁSA AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRHEZ... 95 5.2.1. Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság... 95 5.2.2. A szakértői csoport és a tárgyalási álláspont képviselete... 98 5.2.3. A területi (és helyi) államigazgatási szervek és államigazgatási feladatot ellátó önkormányzati tisztviselők kapcsolódása az Európai Közigazgatási Térhez... 100 5.3. ÚJ TENDENCIÁK AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FEJLESZTÉSÉBEN... 102
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei Ebben a fejezetben a közigazgatásnak (és az annak részét képező államigazgatásnak) az államszervezetben elfoglalt helyét fogjuk megvizsgálni. Ahhoz azonban, hogy ezt megtehessük, először az államszervezettel általában kell foglalkoznunk, arra nézve kell modelleket felállítanunk. Ennek a modellálásnak az értelme, hogy az államszervezetet egyszerűen és rendszerezetten tudjuk bemutatni, s ezáltal segítsük működésének megértését. Az alábbiakban elsősorban a közigazgatásra koncentrálva két államszervezeti modellt ismertetünk: a Montesquieu-féle (hatalmi ágak elválasztása) és a hatalommegosztásos modellt. 1.1. Az államszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi ágak elválasztása Charles-Louis Montesquieu (1689 1755) A törvények szelleméről (De l esprit des lois) című művében fejtette ki a kívánatos államszervezetről szóló nézeteit. Az angol államberendezkedést elemezve úgy vélte, hogy a zsarnokság úgy előzhető meg, ha három hatalmi ágat különítünk el, s azokat szigorúan elválasztjuk egymástól. Montesquieu által elkülönített hatalmi ágak: a törvényhozó, a végrehajtó (államfő és kormány), és az igazságszolgáltató (bíróságok). Bármelyik kettő koncentrációja, egybeolvadása zsarnoksághoz vezet. E hatalmi ágak ugyanis egymást kontrollálják: a végrehajtó hatalmat (a minisztereket) a törvényhozás felelősségre vonhatja, de a végrehajtó hatalom is megfékezheti a törvényhozást (államfő feloszlatási joga); a bíróságok függetlenek a végrehajtó hatalomtól (sőt, az uralkodó kivételével elítélhetik a végrehajtó hatalom tagjait), de ők sem korlátlan hatalom birtokosai, hanem csupán a törvény szájai. Ebből az eredetileg a kontinentális monarchiák számára felállított követendő példából később valóság lett pl. az 1791-es francia alkotmány, vagy épp az újonnan függetlenné váló észak-amerikai brit gyarmatok [USA] alkotmánya. Az amerikai alkotmány amely módosításokkal immáron több mint kétszáz éve hatályos szerint az amerikai elnök és miniszterei alkotják az egyik, a törvényhozás (Kongresszus + Szenátus) a másik, a bíróságok pedig a harmadik hatalmi ágat. A bíróságoknak azonban (különösen a Legfelsőbb Bíróságnak) erősebb a hatalmi pozíciója, mint a Montesquieu által megálmodott modellben. A három hatalmi ág szigorú elválasztása azonban egyértelműen Montesquieu hatását tükrözi. Ebben a modellben a közigazgatás egyértelműen a végrehajtó hatalomhoz tartozik. Lényegében úgy definiálható, mint a legfelsőbb végrehajtó szervek és a nekik alárendelt végrehajtó szervek összessége. E tekintetben vita a polgári államok közigazgatásának államigazgatásra és önkormányzati közigazgatásra történt differenciálódását követően az önkormányzatok helyét illetően alakult ki. Egyes talán többségi vélekedések szerint az önkormányzatok relatív önállóságuk ellenére is a végrehajtó hatalmi ág részei, míg mások szerint nem azok, és így önálló, horizontális hatalmi ágat alkotnak. 1.1.1. Problémák Montesquieu elméletével A témával foglalkozó államelméleti és közjogi írások általában az imént említett montesquieu-i triász leírásával kezdődnek, majd pedig elkezdik magyarázni, hogy milyen problémák vannak ezzel a modellel, s az miért nem alkalmas a magyarhoz hasonló államszervezetek leírására. 5
Közigazgatási szakvizsga Az első problémacsokrot a hatalmi ágak sokasodása alkotja. Ezen belül is egyrészt beszélhetünk a valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ágakról. Az egyik ilyen új hatalmi ág az államfői hatalmi ág. Ezen elmélet Benjamin Constant (1767 1830) nevéhez fűzhető. Álláspontja szerint az államfő (király) egy olyan önálló semleges hatalmi ág [pouvoir neutre] birtokosa (tehát Montesquieu-vel ellentétben úgy véli, hogy nem a végrehajtó hatalom része), amely a másik három hatalmi ág felett állva őrködik az alkotmány épségén. Ezt az álláspontot Carl Schmitt újította fel a weimari köztársaság idején (1931-ben megjelent írásában). A másik, valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ág az alkotmányozó hatalom [pouvoir constituant]. Ez a hatalom a többi hatalmi ág egymás közti viszonyait szabályozza (megalkotja az alkotmányt, elosztja a hatásköröket). Ennek a hatalmi ágnak az elismerésével egyesíteni lehet a hatalmi ágak elválasztásának elméletét a népszuverenitás eszméjével amennyiben az alkotmányozó hatalmat a népnek tulajdonítjuk. Másrészt beszélhetünk valóban újólag létrejövő (tehát Montesquieu idejében nem létező) államhatalmi szervekről (alkotmánybíróság [elsőként: 1920 Ausztria], ombudsman [a II. világháború után skandináv mintára terjedt el], számvevőszék [a XIX. századtól]), illetve a végrehajtó hatalomtól önállósuló korábban is létező szervekről így például az ügyészség Magyarországon 1949 óta, amely nemcsak az egyértelműen a végrehajtó hatalom körébe vonható vádhatósági feladatokat látja el, hanem egyben ő a végrehajtó hatalom törvényességének legfőbb őre is (általános ügyészségi törvényességi felügyelet), valamint a végrehajtó hatalmon belüli önállóság garanciáinak kiépüléséről (önkormányzatok). Ezek a problémák tulajdonképpen még kezelhetők lennének a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztásának elméletével, ha azt mondanánk: nem csupán három, hanem nyolc-tíz egymástól elválasztandó hatalmi ággal próbálnánk leírni a Magyarországhoz hasonló berendezkedésű államok államszervezetét. A másik probléma azonban olyasmi, amit már nem lehet egyszerűen a triász kibővítésével megoldani. Ez a probléma: a parlamentarizmus. A parlamentarizmus (témánk szempontjából) annyit jelent: a kormány a parlament (tehát a törvényhozás) bizalmától függ, azaz a parlament (többsége) bármikor leválthatja a kormányt. Ez pedig tulajdonképpen azt jelenti, hogy a parlament többsége és a kormány összefonódik. Márpedig Montesquieu alapvető gondolata az volt, hogy ezt a két hatalmi centrumot el kell választani egymástól azért, hogy egymást korlátozva megakadályozzák, hogy túlhatalom (zsarnokság) jöhessen létre. Ma az európai államok túlnyomó többségében (így Magyarországon is) azonban parlamentarizmus van, tehát a kormány és a parlamenti többség összeolvad és még sincs zsarnokság. Ennek oka a következő: a zsarnokság megakadályozásához nem arra van szükség, hogy mereven elválasszunk egymástól minden hatalmi centrumot, hanem arra, hogy ne lehessen ellenőrizetlenül hatalmat gyakorolni. Ehhez természetesen arra is szükség van, hogy ne összpontosuljon túl nagy hatalom egy kézben (hatalommegosztás). Ennek a hatalommegosztásnak egyik (szélsőséges) formája a hatalmi ágak elválasztása, de ugyanígy alkalmas a zsarnokság megakadályozására, ha ellenőrző/felügyelő szerveket hozunk létre, s azok számára biztosítjuk a függetlenséget s így ellensúlyozható a törvényhozás (többségének) és a végrehajtásnak az összefonódása is. Eme függetlenség biztosításának legfontosabb eszközei egyrészt az ellenőrzési hatásköröknek az alkotmányban való rögzítése, másrészt pedig a személyi összeférhetetlenségek. Annak vizsgálata, hogy Európában a zsarnokság megelőzésére miért épp a hatalommegosztásos módszert s miért nem a hatalmi ágak elválasztásának módszerét választották, részletes jogtörténeti és politikatörténeti vizsgálatokat igényelne; erre itt nincs lehetőségünk.
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei Az említettek miatt, amikor a magyar államszervezetet leírjuk, a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztása mellett inkább hatalommegosztásról, s benne az egyes állami szervek és az államigazgatás viszonyáról kell beszélnünk. 1.2. A hatalommegosztás elvének érvényesülése a magyar állam működésében: az állami szervek felépítésének rendszere, a közigazgatás helye az állami szervek rendszerében Az elkövetkezőkben a hatalommegosztás korábbiakban ismertetett elvére tekintettel a magyar államszervezet legfontosabb szerveinek a közigazgatáshoz való viszonyát írjuk le. 1.2.1. A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része A Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része alkotja együtt az államigazgatást. Maga a Kormány is az államigazgatás része, méghozzá annak csúcsszerve. Esetünkben a legfontosabb kérdés, amely megvizsgálandó: jogilag mennyiben alkot külön hatalmi centrumot az államigazgatás a Kormányhoz képest? A válasz: kevéssé. Az államigazgatás ugyanis épp arról ismerszik meg, hogy a Kormánynak alárendelt [az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése szerint a Kormánya közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre]. Az államigazgatás jelentős részével szemben a Kormány további, hatékony befolyásolást biztosító jogosítványa van: utasíthatja azt. Másrészről azonban nincs joga a Kormánynak arra, hogy államigazgatási ügyekben maga döntsön az államigazgatási szervek helyett, azoknak hatáskörét nem vonhatja el. Ugyancsak az alárendelt államigazgatási szervek helyzetét erősíti a Kormánnyal szemben, hogy a Kormány az államigazgatás neki alárendelt szervei által előkészített anyagokat fogadja el (pl. kormányrendelet formájában). Nem lehetséges ugyanakkor az államigazgatás alárendelt szerveit a Kormánnyal szembeni ellensúlyként felfogni, mert nem képes egységes akaratot kifejteni a Kormánnyal szemben. Ennek oka, hogy szervezetileg az államigazgatás különféle szerveit csupán közös csúcsszervük (a Kormány) köti össze. A modern államfejlődés viszonylag új eredménye, hogy olyan egyértelműen államigazgatási feladatot ellátó szervek alakultak ki, amelyek bár az államigazgatás részét képezik, ám függetlenek attól (autonóm államigazgatási szervek és önálló szabályozó szervek). Az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek létrehozását több körülmény indokolta. Berényi Sándor csoportosítását alapul véve kiemelhetjük, hogy bizonyos területeken az érdekeltek arra törekedtek, hogy részt vehessenek az igazgatási tevékenységek ellátásában. Erre jó példa a hazai autonóm államigazgatási szervek közül a Közbeszerzések Tanácsa, amely mind az ajánlattevők, mind az ajánlatkérők részvételét biztosítja a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogvédelem körében. Szintén fontos igényként jelentkezett a terület depolitizálása, azaz a végső soron politikai testületként működő Kormány irányítási jogainak kizárása. Szintén igényként jelent meg az alkotmányos alapjogok védelme, a kvázi bíráskodó funkció ellátásához kapcsolódó, a bíróságokéhoz hasonló autonómia biztosítása. Emellett a szakmai tevékenység színvonalának emelése, valamint a gazdálkodási, eredményességi tényezők biztosítása érdekében szerveztek autonóm államigazgatási szerveket. Az önálló szabályozó szervek, miként az elnevezés is mutatja, nem csak jogalkalmazó, hatósági tevékenységet végeznek, hanem normaalkotásra is jogosultak, vagyis jogalkotási jogkörrel rendelkeznek (rendeletalkotás). Hasonlóan az autonóm államigazgatási szervekhez, az államigazgatástól - és különösen a Kormánytól - függetlenek. 7
Közigazgatási szakvizsga A helyzet tehát a következő: a Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része összefonódó hatalmi centrumokat jelentenek. (Meg kell azonban különböztetni a Kormány államigazgatást irányító, valamint kormányzati politikai funkcióit.) 1.2.2. Az Országgyűlés és a Kormány Magyarország parlamentáris kormányformájú köztársaság. A kormányforma a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát jellemzi, abból a szempontból, hogy melyik hatalmi ág tekinthető erősebbnek a viszonylagos egyensúly ellenére is (pl. parlamentáris, prezidenciális). Ez azt jelenti, hogy a parlamenti többség és a Kormány összefonódik, ugyanis a parlament a tekintetben erősebb a Kormánynál, hogy a parlamenti többség megbuktathatja a Kormányt (bizalmatlansági indítvány), azonban a Kormány nem oszlathatja fel az Országgyűlést. A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja abszolút többséggel. A minisztereket azonban már nem az Országgyűlés választja, hanem a miniszterelnök javaslatára nevezi ki a köztársasági elnök. A minisztereket tehát nem lehet az Országgyűlésben egyenként leváltani: csak a miniszterelnök ellen lehet bizalmatlansági indítványt benyújtani, s ennek sikere esetén az egész Kormánynak mennie kell (kancellárdemokrácia). Az Országgyűléssel szemben tehát a valódi felelősséget a miniszterelnök egy személyben viseli; kormányának tagjait (alkotmányjogilag) tetszés szerint állítja össze. A bizalmatlansági indítvány konstruktív (nem destruktív), ami annyit jelent, hogy csak akkor lehet a miniszterelnököt leváltani, ha ugyanazzal a szavazással az új miniszterelnököt is megválasztják. Ennek az az értelme, hogy nehogy sorozatos kormányválságok alakuljanak ki (amikor csupán ügyvezető kormányok irányítják az országot). Az Országgyűlés azonban a miniszteri kinevezés megkerülhetetlen tényezőjévé vált azzal, hogy a központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény 40. (2) bekezdése kimondja, hogy a miniszteri tisztségre javasolt személyt az Országgyűlésnek a miniszter feladatköre szerinti bizottsága a kinevezését megelőzően meghallgatja. Bár a bizottsági meghallgatás eredménye nem kötelező a köztársasági elnökre nézve, azonban a meghallgatás lefolytatásának elmaradása esetén nem kerülhet sor a miniszter kinevezésére. Az Országgyűlésnek számos ellenőrzési (informálódási) joga van a Kormánnyal szemben: kérdés, azonnali kérdés, interpelláció, vizsgálóbizottság felállítása, bizottsági meghallgatás. Ezen kívül fontos még kettőjük viszonyáról megjegyezni, hogy az Országgyűlés által alkotott jogszabályok (törvények) hatályon kívül helyezhetik a Kormány által alkotott jogszabályokat (kormányrendeleteket). 1.2.3. A köztársasági elnök és a Kormány A köztársasági elnöknek a magyar államszervezetben elfoglalt helyét illetően megoszlanak a vélemények. Egyesek önálló, (párt)semleges hatalmi ágként fogják fel, mások a Kormánnyal és az önkormányzatokkal együtt a végrehajtó hatalomba sorolják. Az eddigi alkotmányos gyakorlat alapján az állítható, hogy a magyar államszervezetben a köztársasági elnök elkülönül a Kormánytól, de közel sem nevezhető (párt)semleges hatalmi tényezőnek. S ez nem valamiféle diszfunkció (hibás működés) következménye, hanem így lett beprogramozva a magyar Alkotmányba (ma már Alaptörvénybe), hiszen a köztársasági elnököt a pártpolitika színtere, az Országgyűlés választja, s személye minden alkalommal politikai alku tárgya. A közvetlen politikai szereplés természetesen tilos, de adott esetben egyértelműen megnyilvánulhat a politikai szimpátia.
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei Az Alaptörvénynek azon szakasza pedig [9. cikk (1) bekezdése], mely szerint a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét, alapvetően a köztársasági elnöki szerepfelfogásra és annak megítélési kritériumára vonatkozó igény. Ez természetesen nem változtat azon, hogy akik azonos politikai oldalon állnak vele, azok kedvelik, a másik oldalon állók pedig valószínűleg nem. A politikai közbeszédben hasznos a köztársasági elnök semlegességére vonatkozó felfogás hangsúlyozása, ez ugyanis ezáltal elvárássá alakul, s így még ha nem teszi is teljesen semlegessé a köztársasági elnököt a politikai csatározásokba való bekapcsolódását nehezíti ( illetlenné teszi azt). Azt mondhatjuk tehát, hogy: a magyar köztársasági elnökök a valóságban nem (párt)semlegesek; az Alaptörvény csak a közvetlen politizálást tiltja, hiszen a közvetettet nem is tudja megtiltani (pl. beszédekben meghatározott értékek melletti kiállását); a politikai közbeszédben célszerű a köztársasági elnök szerepének (párt)semleges jellegét hangsúlyozni, mert így elvárássá alakul a semlegesség, s a jövőben ezáltal nehezebb ( illetlenebb ) lesz az Alaptörvényben megfogalmazott kívánalomtól eltérő szerepvállalást, közvetlen politizálást folytatni. Azt, hogy a köztársasági elnök a Kormánytól elkülönült hatalmi tényező, a következőkkel indokolhatjuk: a köztársasági elnök megbízatásának időtartama nem egyezik a Kormányéval [köztársasági elnök: 5 év; Kormány: az új Országgyűlés alakuló üléséig (4 év)]; az Alaptörvény más és más hatáskörrel ruházza fel a két szervet, s ezt egyik sem vonhatja el a másiktól; az Országgyűlés más és más szavazatarányokkal illetve indokokkal töltheti be ezt a pozíciót; az Országgyűlés a miniszterelnököt visszahívhatja, a köztársasági elnököt azonban nem; a köztársasági elnöki tisztséggel összeférhetetlen a kormánytagság. Az említett érvek közül a második a legfontosabb (bár önmagában nem lenne elegendő az elkülönültség indokolásához). A magyar államszervezetben a köztársasági elnök (államfő) tehát önálló, a Kormánytól (és a Kormánynak alárendelt államigazgatási szervektől), valamint az önkormányzatoktól elkülönült hatalmi tényező. (Közigazgatást irányító funkciót azonban ellentétben a prezidenciális és félprezidenciális rendszerektől nem lát el.) A köztársasági elnök azonban mind a Kormánnyal, mind az önkormányzati igazgatással kapcsolatban rendelkezik feladat- és hatáskörökkel. A köztársasági elnöknek az államigazgatással kapcsolatos legfontosabb jogosítványai a kinevezési jogok (miniszterek, államtitkárok, egyes autonóm államigazgatási szervek vezetői, tábornokok, nagykövetek) és a miniszterelnök személyére az Országgyűlésnek való javaslattétel. A Kormány legfontosabb jogosítványa a köztársasági elnökkel szemben, hogy annak aktusai (pl. egyéni kegyelem) csak miniszteri ellenjegyzéssel válnak érvényessé: ez azon jogi fikció következménye, amely szerint a köztársasági elnök nem politikus, így politikai felelősséggel sem rendelkezik. A miniszteri ellenjegyzéssel a feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter a döntésért való politikai felelősséget átvállalja a köztársasági elnöktől. 9
Közigazgatási szakvizsga 1.2.4. A köztársasági elnök és az önkormányzatok A köztársasági elnök a közigazgatás későbbiekben kifejtendő másik nagy alrendszere, az önkormányzati igazgatás területén is jelentős feladat- és hatáskörökkel rendelkezik. Ez a feladat- és hatáskör kétirányú, egyrészt területszervezési jellegű, amelynek keretében az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről. A másik feladatköre az önkormányzati rendszer súlyos rendellenes (alaptörvény-ellenes) működésének korrekciója körébe tartozik, ugyanis megbízza az illetékes fővárosi vagy megyei kormányhivatal vezetőjét meghatározott önkormányzati, továbbá az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre, ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet feloszlatja (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább). 1.2.5. A bíróságok és a közigazgatás A közigazgatási így az államigazgatási határozatok bíróság előtt megtámadhatók. Az ilyen perekben a határozatot hozó közigazgatási szerv az alperes, s a határozatot sérelmesnek (jogsértőnek) találó személy (vagy másik közigazgatási szerv) pedig a felperes. Ez a megtámadási lehetőség vonatkozik mind az önkormányzati, mind az államigazgatási határozatokra. A bíróság a jogszabálysértő közigazgatási határozatot megsemmisíti vagy megváltoztatja. 1.2.6. Az ügyészség és a közigazgatás Az ügyészségnek a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervekkel szemben törvényességi felügyeleti jogköre van. Az, hogy az önkormányzatokkal szemben van-e ilyen jogköre, vitatott; a helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletet a Kormány biztosítja a fővárosi és megyei kormányhivatal útján [Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdés]. Ugyanakkor az ügyészségről szóló törvény szerint az ügyészség a közérdek védelme érdekében közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki betartsa a törvényeket. Az ügyész jogszabályok megsértése esetén fellép a törvényesség érdekében. Ha törvény másként nem rendelkezik, fellépésre akkor köteles, ha a törvénysértés megszüntetésére hivatott szerv - az Alaptörvényben, valamint törvényben és más jogszabályban vagy közjogi szervezetszabályozó eszközben meghatározott - kötelezettsége ellenére a szükséges intézkedést nem teszi meg, vagy ha a törvénysértésből eredő jogsérelem elhárítása érdekében azonnali ügyészi intézkedésre van szükség. Ezen kívül az ügyészségi gyakorlat a törvényességi felügyelet eszközeivel az önkormányzati hatósági ügyek tekintetében is szokott élni, arra figyelemmel, hogy az ügyész közigazgatási hatósági ügyben hozott döntésekkel szemben élhet ezen intézkedési jogosítványával, a közigazgatási ügyek körébe pedig az önkormányzati hatósági ügy is beletartozik. Ezt alapozza meg az ügyészségről szóló törvény, amely szerint az ügyész ellenőrzi a közigazgatási hatóságok, valamint a bíróságon kívüli más jogalkalmazó szervek által hozott egyedi, bíróság által felül nem bírált jogerős vagy végrehajtható döntések, valamint hatósági intézkedések törvényességét. A gyakorlatban ez a következőket jelenti: Az ügyész ügyészi fellépéssel hatósági eljárást kezdeményez és jogorvoslatot terjeszt elő. Intézkedésének megalapozása érdekében hivatalból vizsgálatot folytat, ha a tudomására jutott adat vagy más körülmény megalapozottan súlyos törvénysértésre, mulasztásra vagy törvénysértő állapotra utal. Ha a törvénysértést elkövető fél maga is képes orvosolni a törvénysértést, akkor az ügyész önkéntes teljesítésre történő felhívással él.
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei Ha a hiányosság nem minősül jogsértésnek vagy olyan csekély jelentőségű, hogy nem indokolt a fellépés, az ügyész jelzésben hívja fel az illetékes szerv vezetőjének figyelmét. Az ügyészség - az általános törvényességi felügyelet jogára is figyelemmel - Magyarországon Nyugat-Európával ellentétben nem a Kormánynak van alárendelve, hanem az Országgyűlésnek. 1.2.7. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás A közigazgatás (államigazgatás és önkormányzatok) normatív aktusai (pl. rendeletek) Alkotmánybíróság előtt megtámadhatóak (utólagos normakontroll). Az Alkotmánybíróság megsemmisíti a megtámadott rendeletet (vagy annak egyes rendelkezéseit), ha az ellentétes az Alaptörvénnyel (ilyen eset az is, ha magasabb szintű jogszabályba ütközik). 1.2.8. Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve. Az ÁSZ tulajdonképpen a közigazgatás egészének gazdálkodását ellenőrzi, méghozzá nemcsak annak törvényességét, hanem annak célszerűségét és eredményességét is. Az ÁSZ-nak főszabályként nincs joga saját hatáskörben szankcionálni (csupán bírósághoz vagy a nyilvánossághoz fordulhat), de megelőző intézkedésként zárolás iránt intézkedhet, ill. a pénzeszközök további felhasználását felfüggesztheti. Ugyanakkor az ÁSZ ellenőrzésének akadályozása meghatározott körülmények között büntetőjogilag szankcionált is lehet. 1.2.9. Az ombudsman és az államigazgatás Az ombudsman (alapvető jogok biztosa) az Országgyűlés által választott tisztségviselő, akinek feladata az alkotmányos jogokat sértő visszásságok kivizsgálása. Az ombudsman és helyetteseinek hatásköre (az alkotmányos jogok szempontjából) a közigazgatás egészére kiterjed. Az ilyen visszásságok feltárása esetén ajánlással fordul az ellenőrzött közigazgatási szerv felé. Az ÁSZ-hoz hasonlóan csupán ellenőrzési (informálódási) joga van, s saját jogon nem intézkedhet (nem szankcionálhat), csupán bírósági, alkotmánybírósági eljárást kezdeményezhet, ill. a nyilvánossághoz fordulhat. 1.2.10. Az Országgyűlés és az önkormányzatok Az Országgyűlés a Kormány az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alaptörvénnyel ellentétes; dönt továbbá a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról. Az Országgyűlés továbbá minősített többséggel elfogadott ún. sarkalatos törvényt alkot az önkormányzatokról, amelyben szabályozza azok működésének alapvonalait. Az önkormányzatok által alkotott jogszabályok (önkormányzati rendeletek) nem lehetnek ellentétesek sem az Országgyűlés által alkotott jogszabályokkal (törvényekkel), sem egyéb más jogszabállyal. 1.3. A magyar közigazgatás két alrendszere: az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás, valamint ezek egymáshoz való kapcsolódása A magyar közigazgatás két alrendszerre tagolódik: a későbbiekben részletesen bemutatandó államigazgatásra és az államigazgatással szemben relatív autonómiával rendelkező önkormányzati igazgatásra. 11
Közigazgatási szakvizsga A jelenlegi többségi tudományos álláspont szerint az önkormányzatok szintén a végrehajtó hatalom részét képező közigazgatási rendszer integráns részei. Az önkormányzatoknak a közigazgatáshoz kötődése nyilvánul meg többek között abban, hogy az önkormányzati hatósági igazgatásra is kiterjed a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a Ket.) hatálya. A relatív autonómia ezeken a területeken is észlelhető, hiszen az Ötv. és a helyi rendeletek szabályai számos eltérő szabályt fogalmazhatnak meg. Az önkormányzatok autonómiáját (önállóságát) az Alaptörvény biztosítja. Ez az önállóság azonban nem jelenti azt, hogy az államigazgatásnak ne lennének különféle jogosítványai az önkormányzatokkal szemben. Ezeket a jogosultságokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény részletesen szabályozza azzal, hogy utóbbi több lépcsőben fokozatosan váltja fel előbbit (egyes rendelkezései már 2012. január 1-én hatályba léptek). Maga a Kormány az önkormányzatokkal kapcsolatban a következő feladatokkal rendelkezik: a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős közigazgatási és igazságügyi miniszter irányításával, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős szerv vagyis a fővárosi, megyei kormányhivatalok - útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét; javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább); jogosult indítványozni az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát; rendeletben határozza meg a helyi közszolgálat képesítési előírásait; irányítja az államigazgatási feladatok ellátását, és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről; a területszervezési eljárásról szóló törvényben foglaltak szerint döntés-előkészítőként közreműködik az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési kérdésekben (ez a törvény 2012. december 31.-ig hatályos, ezt a feladatát 2013. január 1.-i hatállyal az új önkormányzati törvény határozza meg); dönt az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkező jogilag szabályozott más eljárás keretébe nem tartozó vitában. A helyi önkormányzatokért felelős miniszter (a 2010. évi XLII. törvény alapján) jelenleg a belügyminiszter feladatai a következők: közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a fővárosi és megyei kormányhivatal tevékenységét érintő jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében; összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, valamint a megyei önkormányzatok működésével összefüggő fejlesztés, tervezés és gazdálkodás kormányzati feladatait; A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter (a 2010. évi XLII. törvény alapján) jelenleg a közigazgatási és igazságügyi miniszter feladatai a következők: előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket; kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő helyi képviselőtestület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását.
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei A feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter, vagyis valamennyi érintett szakminiszter: rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a fővárosi és megyei kormányhivatal államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését; rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírások érvényesülését; az előzőekben említett ellenőrzések eredményéről tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezheti, hogy a képviselőtestület tárgyalja meg az ellenőrzés tapasztalatait, törvénysértés esetén tájékoztatja a törvényességi ellenőrzést ellátó szervet; tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszközökről, és biztosítja számukra az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt; a helyi önkormányzatoktól ágazati feladatai körében adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet az önkormányzat köteles teljesíteni; a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi önkormányzat részére pénzügyi támogatást nyújthat. A következő állami szerv, amelyről beszélnünk kell e témában, a fővárosi és megyei kormányhivatalok. Ahhoz azonban, hogy ezen szervek önkormányzatokkal kapcsolatos jogait megértsük, előbb az önkormányzatok által gyakorolt hatásköröket két csoportra kell osztanunk. Nevezetesen: önkormányzati saját hatáskör; az önkormányzat egyes szervei által gyakorolt államigazgatási hatáskör. Az önkormányzatok ugyanis nemcsak a helyi közügyeket igazgatják (önkormányzati saját hatáskör), hanem az önkormányzatok egyes szervei és tisztségviselői (a jegyző, a polgármesteri hivatal kijelölt ügyintézője, valamint kivételesen a polgármester is) az államigazgatás feladatait is ellátják. Az önkormányzatok saját feladatai, vagyis a helyi közügyek tekintetében kötelező feladatot csak törvény állapíthat meg arányos költségvetési támogatás egyidejű biztosításával. i feladatot, hatósági hatáskört törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét. Az államigazgatás önkormányzatokkal és szerveikkel szembeni jogosítványai annak fényében változnak, hogy önkormányzati saját hatáskörről vagy pedig szervei által gyakorolt államigazgatási hatáskörről van szó. Az előbbi esetében a fővárosi és megyei kormányhivatalok törvényességi felügyeleti jogkörükben járnak el. A második esetben (államigazgatási hatáskörök) már felügyeleti (határozatmegsemmisítési) joggal bírnak az önkormányzatokkal szemben. A fővárosi és megyei kormányhivatal a 2010. évi CXXVI. törvény szabályai szerint döntés-előkészítő és javaslattevő szervként is közreműködik a Kormány és a helyi önkormányzatokért felelős miniszter, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter önkormányzati törvényben meghatározott, az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatai ellátásában. A hivatal továbbá közreműködik a szakmai irányító miniszter önkormányzati törvényben meghatározott, helyi önkormányzatokkal összefüggő egyes feladatainak ellátásában. Amennyiben a hivatal ezen feladatai ellátása során jogszabálysértést észlel, kezdeményezi a feladat- és hatáskörrel rendelkező, illetékes állami szerv eljárásának a megindítását. 13
Közigazgatási szakvizsga A fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felügyeleti (azért törvényességi, mert célszerűséget nem vizsgál, csak jogszerűséget) jogkörében eljárva legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintett önkormányzatot a jogszabálysértés örvénysértés megszüntetésére (törvényességi felhívás). Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt tájékoztatni írásban. Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a kormányhivatal az alábbi intézkedéseket teheti: kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, valamint - ha törvényességi kérdések képviselő-testület által történő megtárgyalása a helyi önkormányzat törvényes működésének biztosítása érdekében indokolt - összehívja a képviselő-testület ülését; kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát; kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát; kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését; javasolhatja a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását; kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását; pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt; fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen; kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél; szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben; törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az Ötv.-ben meghatározott esetekben. A törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatára a pert a helyi önkormányzat, illetve a polgármester ellen a megadott határidő lejártától számított harminc napon belül lehet megindítani. A kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni. Ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését az érintett egyidejű értesítésével kérni kell a bíróságtól. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat: szervezete, működése, döntéshozatali eljárása és döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak, valamint törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét és jogszabályon alapuló feladat ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségét teljesíti-e. Nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogköre azokra az önkormányzati határozatokra, amelyek alapján: munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának; külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei Az önkormányzati és az államigazgatási alrendszer viszonya azonban nem egyirányú, nemcsak az államigazgatás rendelkezik jogokkal az önkormányzati igazgatás tekintetében, hanem az önkormányzati igazgatást is megilleti a véleményezés és a javaslattétel joga az államigazgatási szervezetrendszer tekintetében, ezért e körben szólnunk kell még a felterjesztési jogról. A képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörét érintő bármely kérdésben közvetlenül vagy érdekképviseleti szervezete útján az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat, és: tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdésben állásfoglalást kérhet; javaslatot tehet, intézkedés megtételét kezdeményezheti; az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal, jogi irányítási eszközzel és egyéb döntésével kapcsolatban véleményt nyilváníthat, kifogással élhet, kezdeményezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását. A megkeresett államigazgatási szerv a megkeresésre harminc napon belül köteles érdemben válaszolni. Ha a tájékoztatás, illetőleg a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést három napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez, és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni. Szintén az államigazgatást kötelezi az Ötv. a tekintetben, hogy a döntés-előkészítési és jogalkotási tevékenysége során a Kormány és a szakminiszterek kötelesek egyeztetni az önkormányzati szövetségekkel az önkormányzatokat érintő ügyekben, valamint a megyei önkormányzatokkal és a fővárosi önkormányzatokkal az őket érintő ügyek és jogszabályok tekintetében. 1.4. Történeti és nemzetközi kitekintés 1.4.1. A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák A modern államigazgatások jellemzőinek megértéséhez szükséges történeti vizsgálatunkat az abszolutista államok kialakulásánál kezdjük. A feudális széttagoltság állapotában lévő európai monarchiák a XIV XVIII. században erőteljes központosítást hajtottak végre. A helyi előkelőségek (nemesek) jogait megnyirbálva a korábbiakhoz képest jelentős mértékben erősebb államigazgatást hoztak létre. Ennek oka a következő volt: a sorozatos és egyre kiterjedtebb európai háborúk állandó hadsereget igényeltek, az állandó hadsereg sok pénzbe került, tehát a lakosságot erőteljesebben és rendszeresebben kellett adóztatni. Ehhez pedig több adószedőre és adóösszeíróra volt szükség. Ekkortól keletkeznek az első rendszeres állami nyilvántartások is (adóösszeírási célból). A mai értelemben vett államigazgatás (a központnak alárendelt hierarchikus és az ország egész területére kiterjedő igazgatás) az abszolutizmus idejére vezethető vissza. Ekkor keletkezik Montesquieu említett műve is, amely az akkori kontextusban elsősorban a törvényhozás nagyobb szerephez juttatását és a király hatalmának korlátozását szorgalmazta. Ennek a hatalomkorlátozásnak a garanciáját jelentették az írott alkotmányok. Az ilyen alkotmány által korlátozott monarchiákban (alkotmányos monarchiák) az uralkodók mint a végrehajtó hatalom fejei irányították az államigazgatást, de minden intézkedésük csak miniszteri ellenjegyzéssel volt érvényes. Ennek az volt az oka, hogy az uralkodót nem lehetett felelősségre vonni cselekedeteiért, ezért kellett valaki (a miniszter), aki vállalja a felelősséget. A kormányok, amelyek eredetileg csupán az uralkodók tanácsadó testületei voltak, fokozatosan önálló döntéshozó szervekké nőtték ki magukat. 15
Közigazgatási szakvizsga Az uralkodók lassanként kivonultak a napi politikából, s a kormány elnökévé (miniszterelnökké) a parlament többségének bizalmát élvező személyt neveztek ki (parlamentáris monarchia). A mai Európában számos ország (pl. Nagy-Britannia, Belgium, Norvégia) működik ilyen kormányformában. Több országban azonban véget vetettek a monarchiának, s köztársaságot vezettek be. Ez azt jelenti, hogy az államfő megbízatása korlátozott időre szól és nem öröklődik. Azokat a köztársaságokat, ahol a kormány a parlament bizalmától függ, parlamentáris köztársaságnak nevezzük (pl. Németország, Magyarország, Olaszország). A parlamentáris köztársaságokon belül külön altípust jelentnek a kancellárdemokráciák, ahol a parlamenteknek kizárólag a kormányfők felelősek, s a Kormány megbízatása kötődik a kormányfő megbízatásához: azaz a parlament a kormányfőn keresztül csak az egész kormánytól vonhatja meg a bizalmat. Ezen altípus modellalkotó állama Németország. Ahol azonban a kormánynak nem kell a parlament bizalmát élveznie, ott prezidenciális köztársaságról beszélünk (pl. az USA, az elnevezés onnan ered, hogy az ilyen államokban a kormányt a nép által választott köztársasági elnök vezeti, s nincs külön miniszterelnök). A kétfajta köztársaság közötti átmenetet, amikor egyszerre létezik egy jogosítványokkal felruházott ( erős ) köztársasági elnök aki nem függ a parlament bizalmától, s egy a parlament bizalmától (is) függő kormány(fő), félprezidenciális rendszereknek nevezzük (pl. Franciaország, Finnország). 1.4.2. A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története A Magyarországgal kapcsolatos történeti visszatekintést 1867-ben kezdjük. A dualizmus idején Magyarország kormányformája parlamentáris monarchia volt. Ez mint láttuk azt jelenti, hogy a választásokon győztes párt(koalíció) jogosult a kormányalakításra; tehát az ellenzék esetleg az uralkodó esetleges antipátiája ellenére is leválthatja a kormányzó pártot. Ez azonban ritka jelenség volt (az első világháborúig mindössze egyszer történt meg: az 1905- ös választások eredményeképpen a kisebbségi Fejérváry- (darabont-)kormány bukását követően 1906-ban). Az államigazgatás gazdálkodását a számvevőszék ellenőrizte, s az államigazgatási határozatok felülvizsgálatát a közigazgatási bíróságon lehetett kérni. A két háború közti magyar kormányforma alkotmányos monarchiának nevezhető, a kormányfő személye ugyanis nem a parlamenti matematikától, hanem Horthy Miklós kormányzó bizalmától függött. Az államszervezet egyébként nem különbözött jelentősen a dualizmusétól (leszámítva persze magának a dualizmusnak a végét; s azt, hogy király helyett egy hasonló státusú bár kevesebb jogosítvánnyal rendelkező kormányzó töltötte be az államfői tisztet). A második világháború után rövid ideig (1945 1947/49) létező demokratikus magyar államszervezet jogilag parlamentáris köztársaságnak nevezhető. Ennek kibontakozására és bejáratódására azonban az évtizedekre berendezkedő szovjet megszállás okán nem volt lehetőség. A szocializmus idején az eddigiektől jelentősen eltérő államszervezet alakult ki, amelynek főbb jellemzői a következők: az államigazgatást ellenőrző/felügyelő szerveket megszüntették (számvevőszék, közigazgatási bíróság); az önkormányzatiságot felszámolták, s az államigazgatásba olvasztották (tanácsrendszer); a kormánytól független, s a parlamentnek alárendelt ügyészséget hoztak létre; az államfői tisztséget egy kollektív államfői testület (Népköztársaság Elnöki Tanácsa) látta el; az Országgyűlés évente néhány napra összeülő, valódi hatalommal és ellenőrzési lehetőségekkel nem rendelkező fórummá alakult.
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei A szocializmus idején maga az államszervezési koncepció is gyökeresen átalakult: az akkori államelmélet kifejezetten tagadta a hatalommegosztást (ill. a hatalmi ágak elválasztását), s a hatalmi ágak egységének elvét vallotta. A rendszerváltozással (1989/90) a magyar kormányforma ismét parlamentáris köztársaság méghozzá annak kancellári altípusa lett. Fontos változások továbbá: az ombudsmani tisztség, az Állami Számvevőszék és az Alkotmánybíróság felállítása; valódi önkormányzatok létrehozása a tanácsok helyett; az egyszemélyi államfői (köztársasági elnöki) tisztség, valamint a közigazgatási bíráskodás kiszélesítése. Ismeretellenőrző kérdések: Milyen problémát okoz a parlamentarizmus a hatalommegosztás montesquieu-i elméletének alkalmazásában? Milyen körülmények indokolhatják autonóm államigazgatási szervek kialakítását? Mit jelent a bizalmatlansági indítvány és milyen formákban fordul elő? Milyen elemek alkotják a központi kormányszervek és a helyi önkormányzatok kapcsolatrendszerét? Milyen kormányzati rendszerek (kormányformák) váltották egymást Magyarországon a Kiegyezést követően? 17
2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítése 2.1. Hatáskör, illetékesség, joghatóság a közigazgatásban A közigazgatási szervek működéséhez és csoportosításához nélkülözhetetlen a hatáskör, az illetékesség és a joghatóság fogalmának meghatározása. A hatáskör azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra, a vonatkozó döntés meghozatalára a különböző típusú állami szervek közül melyik jogosult. Ha egy példával szemléltetjük a hatáskör fogalmát, akkor azt lehet kiemelni, hogy a mai magyar jogrendszerben közigazgatási engedély birtokában lehet szociális szakosított ellátást nyújtani. A hatáskör ebben az esetben azt mutatja meg, hogy mely típusú szerv jogosult ezen engedély megadására, azaz hogy ezt az engedélyt pl. a Magyar Energia Hivatal vagy a megyei kormányhivatal szervezeti egységeként működő szociális és gyámhivatal adhatja-e meg. (Ebben az esetben a válasz egyértelmű: a szociális és gyámhivatalok rendelkeznek hatáskörrel.) Az illetékesség azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra az azonos típusú szervek közül pontosan melyik szerv jogosult. Az előző példát felhozva: az illetékesség alapján arra kapunk választ, hogy ha egy szervezet Kaposváron akar szociális szakosított ellátásnak minősülő idősotthoni bentlakásos ellátást nyújtó szervezetet létrehozni, akkor melyik szociális és gyámhivatal bírálja el a kérelmet (a Somogy Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatala). Az illetékesség tehát az azonos feladatokat ellátó szervek között területi alapon osztja el az elintézendő ügyeket. A hatáskörhöz és az illetékességhez kapcsolódik a joghatóság kérdése, amely azt mutatja meg, hogy egy adott ügyben mely állam szervei jogosultak eljárni (azaz pl. egy nickelsdorfi ingatlan ügyében mely szerv, a magyar vagy az osztrák). A köznyelvben (így a sajtóban is) összemosódik a hatáskör és az illetékesség: az illetékes szerv kifejezést sokszor a hatáskörrel rendelkező szerv helyett használják. Egy példa: ha valamely, az állampolgárokat érintő ügyben megkeresik a hatáskörrel rendelkező, azaz az ügyben eljárni jogosult minisztert, akkor a sajtóban a fenti szervet nagyon gyakran illetékes miniszterként jelölik meg, nem pedig hatáskörrel rendelkező miniszterként. 2.2. Az államigazgatási szerv fogalma A hatáskör, illetékesség, joghatóság fogalmának áttekintése után az államigazgatás sajátosságainak és fogalmának meghatározásához a közigazgatás fogalmával kell megismerkednünk. Az állam a közigazgatás útján látja el klasszikus (köz)feladatait. A közigazgatás olyan közhatalommal rendelkező igazgatási tevékenység-, illetve szervezetrendszer, amely a hatalommegosztás elvéből eredően önálló hatalmi ágként funkcionálva biztosítja a jogállamiság követelményeinek érvényesülését. A közigazgatás rendszerén belül elkülöníthető egyrészt az államigazgatási szervek rendszere, másrészt az önkormányzati szervek rendszere. Az államigazgatási szervek a közigazgatási intézményrendszer alrendszerét alkotva az alábbi sajátosságokkal rendelkeznek: más állami szervektől elkülönült szervezettel rendelkező jogi személyek (amelyek költségvetési szervként polgári jogi jogalanyisággal is rendelkeznek); jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörrel, valamint igazgatási jogosítványokkal rendelkeznek; 19
Közigazgatási szakvizsga önálló döntési jogkörrel rendelkeznek; a rendszerint hivatali formában működő államigazgatási szervek élén (jelenleg testületi vezetésű államigazgatási szerv a Közbeszerzési Hatóság, amely autonóm államigazgatási szerv jogállású) egyszemélyi felelős vezető áll, aki egyben a hatáskörök és igazgatási jogosítványok címzettje; az állami költségvetésben megállapított önálló költségvetéssel rendelkeznek. A közigazgatási szerv jogképessége bármely más jogalanyhoz hasonlóan azt jelenti, hogy jogok és kötelezettségek alanya lehet, konkrétan végrehajtó-rendelkező tevékenységet láthat el. A szerv akkor nyeri el jogképességét, amikor létrehozzák, ami egyúttal azt is jelenti, hogy jogalannyá válik. A jogképesség elemének kell tekintenünk a megfelelő eljárásban történt létrehozáson túlmenően azt a tényt is, hogy az adott szervnek jogszabály hatáskört biztosít, illetve illetékességi területet is megállapít. 2.3. Az államigazgatási szervek rendszere Az államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését egyidejűleg számos körülmény befolyásolja. Ilyen körülmény lehet az aktuális politikai berendezkedésen túl az államfejlődés során kialakult hagyományos intézmények és szervezeti megoldások köre, továbbá ilyennek tekinthetőek a folyamatosan jelentkező nemzetközi behatások és kihívások is. Mindazonáltal, a magyar államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését alapvetően három rendkívül gyakorlatias szempont alapján érdemes vizsgálni. Ez a három a feladat, a területi szintek és az egyes önálló szervek közötti kapcsolat szerinti megközelítés. 2.3.1. Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozása Az államigazgatás szervezeti rendszerét a minőségi munkamegosztást megjelenítő feladat alapján az általános hatáskörű, illetve a különös hatáskörű (más szóval: szakigazgatási) szervekre lehet felosztani. Az általános hatáskörű szervek feladatköre kiterjedhet az adott illetékességi területen jelentkező valamennyi közigazgatási feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatköre nincs korlátozva meghatározott szakfeladatokra. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy az általános hatáskörű szerv a valóságban is minden létező közigazgatási feladatot ellát: az általános hatáskör egy lehetőség, melynek következtében a szerv bármilyen közigazgatási feladatot kaphat. A konkrétan megvalósítandó feladatokat ahogy minden más közigazgatási szerv esetében is mindig jogszabályok jelölik ki. Az általános hatáskörű szervek létrehozásának alapvető oka, hogy az egyébként szakfeladatok szerint tagozódó államigazgatási (közigazgatási) szervek között egy adott területen biztosítani kell a megfelelő összhangot, az egységes akarat, valamint az összes szakfeladatot átfogó stratégiai funkció érvényesülését. Az általános hatáskörű szerveknek a szűkebb értelemben vett államigazgatáson belül két típusát különböztetjük meg: a Kormányt, illetve annak területi szerveit a (fővárosi és megyei) kormányhivatalokat. Ha a teljes közigazgatást vizsgáljuk, jelezni kell, hogy általános hatáskörű szervek a helyi önkormányzatok képviselő-testületei is. A különös hatáskörű államigazgatási szervek jellegzetessége, hogy ezek meghatározott szakfeladatok ellátására jönnek létre. Az ilyen szervek létrehozásának az alapja a társadalomban ténylegesen kialakult munkamegosztás. Fajtájukat tekintve a különös hatáskörű szervek közé sorolhatók egyebek közt: a minisztériumok, 20