A VÁLASZTÓJOG ALAPJOGI TARTALMA ÉS KORLÁTAI

Bodnár Eszter: A VÁLASZTÓJOG ALAPJOGI TARTALMA ÉS KORLÁTAI című doktori értekezésének tézisei Témavezető: Dezső Márta egyetemi tanár Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola 2013

2

Tartalom I. A KITŰZÖTT KUTATÁSI FELADAT RÖVID ÖSSZEFOGLALÁSA 5 II. AZ ELVÉGZETT VIZSGÁLATOK, ELEMZÉSEK RÖVID LEÍRÁSA, A FELDOLGOZÁS MÓDSZEREI 6 III. A TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEK RÖVID ÖSSZEFOGLALÁSA, A HASZNOSÍTÁS LEHETŐSÉGEI 9 IV. A SZERZŐ TÉMÁVAL ÖSSZEFÜGGŐ PUBLIKÁCIÓINAK JEGYZÉKE 17 3

4

I. A kitűzött kutatási feladat rövid összefoglalása A választójog kettős természete ma már teljesen elfogadott tézis: míg a választójog egyik oldalról a népképviseleti szervek létrehozásának eszközeként szolgál, így szorosan kötődik az államszervezethez, a másik oldalról nézve politikai részvételi jog, alapjog. Ennek ellenére a magyar alkotmányjog-tudomány a választójogot inkább államszervezeti oldalról tárgyalja. Az elmúlt két és fél évtizedben született tudományos értekezések nagy része a választások demokratikus államban betöltött szerepére, a választási rendszerek sajátosságaira, pártrendszerre gyakorolt hatásaira, illetve esetenként választási eljárási kérdésekre koncentrált, az alapjogi szempontokat mellőzte. Még ha meg is állapították, hogy a választójog kettős természetű, nem tettek kísérletet arra, hogy ezen alapjogi tulajdonságokat alaposabb vizsgálat alá vegyék. Ezzel összefügg, hogy a jogi felsőoktatás keretében is a választójog részletes tárgyalására az államszervezeti stúdium keretében kerül sor, az alapjogi tárgynál már kizárólag a választójog alapjogi jellegét említik, annak részletes elemzése nélkül. Ennek megfelelően a Magyarországon született alapjogi tankönyvek sem foglalkoznak külön a választójoggal (illetve általában a politikai részvételi jogokkal), ha pedig mégis, akkor a többi alapjogtól eltérő struktúrában tárgyalják, az alapjogi dogmatikai elemek vizsgálata helyett a tételes jogi szabályok bemutatására korlátozódnak. Az értekezés ezen űr betöltése irányába próbál egy első lépést tenni azzal, hogy a választójogot átmenetileg háttérbe szorítva az államszervezeti aspektusokat tudatosan alapjogi megközelítésből vizsgálja. Az értekezés az alábbi kérdésekre keresi a választ: - Hogyan vált a választójog a képviseleti hatalomgyakorlás eszközéből alapjoggá? - Mi tekinthető a választójog alapjogi tartalmának? - Melyek a választójog alapjogi sajátosságai? - Alkalmazhatóak-e a választójogra az alapjogi dogmatika kimunkált eredményei? - Melyek a választójog alkotmányos korlátai? - Mi következik a választójog alapjogi természetéből a védelmére nézve? 5

II. Az elvégzett vizsgálatok, elemzések rövid leírása, a feldolgozás módszerei Az első pontban feltett, megválaszolandó kérdésekből kirajzolódik az értekezés felépítése is. Az első fejezetben bevezetésként annak áttekintésére van szükség, hogy hogyan vált a választójog legitimációs eszközből alapjoggá, milyen folyamatok vezettek el a kettős természet elismeréséhez. Először a hagyományos, államszervezeti központú megközelítést foglaljuk össze, amely máig dominálja az alkotmányjogászok választójoggal kapcsolatos szemléletét. Ennek keretében kísérletet teszünk a választójog elhelyezésére az alkotmányos rendszerben, megvizsgálva a demokratikus jogállammal, a népszuverenitás elvével, valamint a képviseleti hatalomgyakorlással való összefüggéseket. Ezt követően felvázoljuk, hogyan is vált a választójog a történeti fejlődés során alapjoggá, majd kísérletet teszünk a választójog alapjogi fogalmának meghatározására. Ehhez egyrészt azt vizsgáljuk, hogy milyen igazolásai léteznek a választójognak, van-e mögötte valamilyen morális elvárás, amely a létét elengedhetetlenné teszi. Másrészt annak meghatározására vállalkozunk, hogy mi a választójog alapjogi tartalma, melyek a fogalmi elemei, amelyek nélkül nem beszélhetünk demokratikus értelemben vett választójogról. Fel kell tárni továbbá, hogy milyen részjogosultságokra bontható a választójog, illetve vannak-e speciális tulajdonságai a különböző szintű politikai közösséghez kötődő jogosultságoknak. A választójog fogalmának, jellegzetességeinek, típusainak és igazolásának meghatározása után a második fejezet arra tesz kísérletet, hogy a választójogot elhelyezze az alapjogi dogmatika keretei között. Ennek során először azt vizsgáljuk, hogy a választójog hol helyezkedik el az alapjogok rendszerében, az alapjogok különböző csoportosításai során illeszkedik-e a választójog minden esetben valamely csoportba, vagy teljesen eltérő sajátosságokat mutat. Ezt követően a választójog normatív alapjait vesszük számba. Az alapjogok vizsgálata során elengedhetetlen annak áttekintése, hogy az egyes alapjogoknak kik lehetnek az alanyai és kik a kötelezettei. Itt elsősorban az alapjogi dogmatikai kérdésekre koncentrálunk, mint amilyen például, hogy emberi vagy állampolgári jog-e a választójog, hogyan alakul az alapjogi jog- és cselekvőképesség viszonya, illetve hogy a jogi személyek lehetnek-e a választójog alanyai. A választójog kötelezettjeinek számbavétele kiterjed az állami szervek választójoghoz való viszonyának kérdésén túl arra is, hogy van-e a választójognak horizontális hatálya. Ezzel összefüggő kérdés, hogy a választójog esetén milyen arányban jelenik meg az alanyi jogi és az intézményvédelmi jelleg, illetve ez utóbbi 6

milyen kötelezettségeket ró az államra. Majd egy olyan dogmatikai kérdést tárgyalunk, amely kifejezetten csak ennél az alapjognál merül fel: milyen viszonyban áll egymással a választójog mint alapjog és a rendszerint szintén alkotmányi szinten rendezett választási alapelvek, illetve ez utóbbiak milyen szerepet töltenek be a választójog mint alapjog korlátozhatósága, védelme területén. Végül a választójog más alapjogokkal való kapcsolatát tekintjük át, hiszen a választójog nem elszigetelten létezik az alapjogok rendszerében, hanem a többi alapjoggal kölcsönösen hatnak egymásra. A harmadik fejezet a választójog korlátozhatóságát vizsgálja, a választójog korlátait három csoportra osztva: a választójog feltételei egyben a választójog korlátját is jelentik, hiszen az alanyi kört szűkítik; a második csoportba azok a korlátok tartoznak, amelyek a választási rendszerből erednek, amely a választójog gyakorlásának keretéül szolgál; végül a választójogot korlátozhatják a választási eljárási szabályok is, amelyek a másik oldalról a választójog gyakorlásának feltételeit biztosítják. A korlátozásról szóló rész azt kutatja, hogy hol húzódnak a jogállamban a választójog határai, melyek azok a korlátok, amelyek a modern demokráciákban igazolhatóak, és melyek esnek kívül a jogalkotó mérlegelési körén. A fejezetben azt tekintjük át, hogy melyek a választójog és a választójog gyakorlása korlátozásának általános keretei, majd azt vizsgáljuk, hogy melyek azok a korlátok, amelyek megfelelnek ennek a keretrendszernek, és melyek azok, amelyek nem, így alkalmazásuk a nemzetközi jogba vagy az Alaptörvénybe ütközhet. A választójog tiszteletben tartása, illetve a gyakorlás feltételeinek megteremtése azonban nem elegendő: a választójog csak akkor tekinthető valódi jogosultságnak, ha kikényszeríthető, érvényesíthető. Az alapjogi jellegből következik, hogy a választójog léte illuzórikus lenne megfelelő védelem nélkül. A negyedik fejezetben nem az alapjogvédelmi rendszer átfogó vizsgálatára vállalkozunk, hanem egyrészt azt tekintjük át, hogy védelmet biztosítanak-e a választójognak a hagyományos nemzetközi és hazai alapjogvédelmi mechanizmusok, és ez a védelem milyen jellegű és hatékonyságú. Másrészt felvázoljuk, hogy a választójog védelme mennyiben speciális feladat, milyen különleges hatásköröket, jogkövetkezményeket, esetenként szerveket igényel. Mivel a korábbi részekben már az egyes alapjogvédő szervek gyakorlatának részletei következetesen megjelentek, így azok helyett itt már kizárólag az összképre, a gyakorlat szintézisére törekszünk, illetve az eljárási kérdésekre összpontosítunk. Az alapjogi dogmatikai keretekben való elhelyezés elemeként itt is fő kérdés, hogy mutat-e a választójog ebből a szempontból eltérést a többi alapjoghoz képest. 7

Az értekezés célja tehát a választójog alapjogi tartalmának és határainak megismerése, megértése, valamint annak kutatása, hogy az alapjogi dogmatika eredményei felhasználhatóak-e e cél elérése érdekében. Ebből következően az értekezés alapul veszi az alapjogi dogmatika kimunkált eredményeit, felhasználja azokat, anélkül, hogy egyes elemeit megkérdőjelezné. A kutatás során meghatározó szerepet játszott a német alapjogi dogmatika tanulmányozása, egyrészt mert a választójog területén is kimutathatóak a német joggal való rokon vonások, másrészt mivel Németországban a választójog alapjogként való kezelésének a joggyakorlatban és jogtudományban is évtizedes hagyományai vannak. A dogmatikai megalapozás mellett az értekezés esetjogi szemléletű, lapjain megjelennek a hazai és nemzetközi alapjogvédelmi szervek által hozott döntések, ennek megfelelően a kutatási módszer a legtöbb részben induktív. Ebben nagy segítséget jelentett a szerzőnek, hogy lehetősége volt a témában három éven keresztül egy esetjogi szemléletű, választójogi tárgyú kurzust vezetnie. Az értekezés nem titkoltan elsősorban a magyar választójoggal kapcsolatban tesz fel kérdéseket, a magyar választójog problémáit kívánja feltárni, a szerző ezek megoldásáért érez felelősséget. E tárgyhoz azonban távolabbról közelít, a választójogot részint elméleti, részint nemzetközi kontextusba helyezi, felhasználva a dogmatikai, összehasonlító és történeti módszert is, így megállapításai a nemzeti sajátosságoktól függetlenül, általában is alkalmazhatóak. Az értekezés a választójog alapjogi kérdéseinek megítéléséhez elfogadható mércének a magyar jogi szabályozás és joggyakorlat vizsgálatakor elsősorban a nemzetközi emberi jogi dokumentumokban megfogalmazott követelményeket, valamint az alkotmányt és az ahhoz kapcsolódó két évtizedes alkotmánybírósági gyakorlatot tekinti irányadónak. Jelen írás azonban azon a meggyőződésen alapul, hogy léteznek olyan alkotmányos elvek, amelyek függetlenek az állam akaratától, és attól, hogy az alkotmány tartalmazza-e azokat, így az értekezés végső soron mérceként ezekre az elvekre tekint. 8

III. A tudományos eredmények rövid összefoglalása, a hasznosítás lehetőségei 1. A választójog két megközelítésben vizsgálható. Az egyik, a jogtudományban eddig túlnyomó szerepet játszó szemszögből a választójog az államszervezeti joghoz kötődik, a képviseleti szervek létrehozásának eszköze, amely a képviseleti hatalomgyakorlásból szükségszerűen következik, hiszen nem lehetne választásokat tartani, ha nem lennének választópolgárok. Ebben az összefüggésben a választójog szorosan kötődik a demokratikus hatalomgyakorláshoz, amelynek egyik formája a választásokon való részvétel, ezen keresztül pedig a népszuverenitás elvéhez és a demokráciához. A másik, alapjogi megközelítés szerint a választójog alapjog, politikai részvételi jog. A jogtudományban máig az államszervezeti megközelítés az erősebb, amelynek történelmi okai vannak, a választójog ugyanis hosszú ideig nem minősült alapjognak. Alapjogként való elismeréséhez három, egymást erősítő tényező járult hozzá: a választójog általánossá válása, a jogpozitivizmus alapjogokkal kapcsolatos szemléletmódja, valamint a választójognak a nemzetközi dokumentumok alapjogi katalógusába történő felvétele. Az alapjoggá válás egyirányú folyamat, nincs lehetőség arra, hogy a választójogot a jövőben alapjogi jellegétől eltekintve újra pusztán hatalomgyakorlási eszközként lehetne kezelni. Ha a választójogot alapjogként szemléljük, kísérletet kell tennünk egy alapjogi fogalmi meghatározásra. A választójog alapvető jogként való biztosításának igazolására kétféle modellt vázoltunk fel. Az instrumentális igazolás a választójogot a népképviseleti szervek létrehozásának eszközeként kezeli, mivel azonban ezt ma már nem tartjuk kielégítőnek, szükségesnek tartjuk az alapjogi igazolás bevezetését. Eszerint a választójog abból a morális elvárásból ered, hogy abban a politikai közösségben, aminek a tagja, a választópolgár maga választhassa meg, hogy kik gyakorolják a hatalmat, kik hozzanak rá nézve is kötelező döntéseket. Ez végső soron az emberi méltóságra, az egyenlőként kezelés elvárására vezethető vissza, és levezethető belőle a választójog általánossága és egyenlősége is. A választójog különböző részjogosítványokból áll, melyekből a legfontosabb a szavazás joga és a választáson jelöltként történő indulás joga. A választójog tartalmába tartozónak tartjuk az ajánlás jogát is, a jelöltállítás joga azonban nem alapjog, és nem a választójogon, hanem más alapjogokon alapulnak a választási eljárásban a 9

választópolgároknak fenntartott jogosítványok, pl. a kampányban való részvétel joga és a jogorvoslati kérelmek benyújtásának joga. A választójogot, ha azokat az elemeit akarjuk meghatározni, amelyek nélkül nem beszélhetünk demokratikus választójogról, így definiálhatjuk: a közhatalmat gyakorló személyek kiválasztására irányuló, pozitív irányú, személyhez, közösséghez, időhöz kötött, szabad, titkos, számban maximált döntés, amelynek egyenlő esélye van, hogy képviseletet eredményezzen. Az európai parlamenti és a helyi önkormányzati választójog tartalmi elemei és igazolása nem mutatnak a parlamenti választójoghoz képest eltérést, különbség kizárólag a megválasztandó képviseleti szervben, a közösség szintjében és a legitimáció milyenségében mutatkozik. A választójog alapjogként való elismerésének általánossága mellett is vannak demokráciák, ahol a választáson való részvétel kötelező. Mivel a választójog alapjoggá válására a magunk részéről a fentiek szerint egyirányú folyamatként tekintünk, a kötelező szavazás újonnan történő bevezetését az alkotmányos alapelvekkel nem tartjuk összeegyeztethetőnek. 2. A választójog alapjogi sajátosságait áttekintve megállapíthatjuk, hogy azon kisebb-nagyobb kivételektől eltekintve, ahol a választójog speciális tulajdonságokat mutat, ma már nagy biztonsággal elhelyezhető az alapjogok rendszerében, és alkalmazhatóak rá az alapjogi dogmatika szabályai. Az alapjogok különböző szempontú dogmatikai csoportosítását illetően a választójogot a status activus körébe tartozó jognak, részvételi jognak tekinthetjük, amely az állam életében való részvételt biztosítja. A választójog a közügyekben való részvételi jog jogcsoportba tartozó politikai jog. A jogok érvényesíthetőségét szem előtt tartó csoportosításban a választójog klasszikus alanyi jog, emellett egyszerre tarthatjuk egyénileg és kollektíven gyakorolható jognak. Végül a választójog állampolgári jog, hiszen hagyományosan a politikai közösség tagjai számára fenntartott jogosultság, azonban összefüggésben a fent kifejtett alapjogi igazolással nem tartjuk elfogadhatónak, hogy az állampolgári jog minőség azt jelentené, hogy e jog biztosítása az állam akaratától függ az állam kötelezettsége az elismerésre és védelemre korlátozódik, illetve elsősorban a feltételek megteremtésére vonatkozik. Nem sorolható be viszont a választójog az alapjogokat generációkra bontó csoportosítás keretében, mivel időben az első generációs jogok 10

keletkezésének időszakára tehető a megjelenése, általánossá válására, és ezzel együtt alapjogként való elismerésére azonban jóval később kerül csak sor. A választójog normatív alapjainak többsége egybeesik a többi alapjog normatív alapjaival, csak néhány speciális, kifejezetten a választójogra vonatkozó forrás lelhető fel. Nem minden alapjogi jogképességgel rendelkező személy lehet a választójog alanya. Vannak olyan igazolható szűkítések, amelyek a XXI. században is elfogadhatóak, és nem sértik a választójog általánosságát. El kell különítenünk a minden embert megillető objektív alapjogi jogképességtől a konkrét alapjogi jogképességet, amely szerint egy adott személy egy meghatározott alapjog jogosultja lehet. Ehhez képest alapjogi cselekvőképessége annak van, aki rendelkezik választójoggal, és azt gyakorolni is képes. A választójog személyhez kötött jog, átruházhatatlan, elidegeníthetetlen. Lehetősége van viszont a választópolgárnak a lemondásra: dönthet úgy, hogy a választójogát nem gyakorolja egy ideig, a végleges lemondás lehetőségét azonban kizárhatjuk. Mind az aktív, mind a passzív választójog a természetes személyek alapjoga, fogalmilag kizárt, hogy jogi személyek az alapjog alanyaivá válhassanak. A választójog elsődleges kötelezettje az állam és annak szervei, valamennyi közhatalmat gyakorló szerv, függetlenül attól, hogy hol helyezkedik el a hatalommegosztás rendszerében. A választójognak nincsen horizontális hatálya, az az igény, hogy az állam ne csak biztosítsa a választójog gyakorlásának feltételeit, illetve tartózkodjon annak megsértésétől, hanem kényszerítse ki, hogy más magánszemélyek is tartózkodjanak a választójog megsértésétől az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségének része. A választójognak van egy tisztán alanyi jogi oldala, azaz a választópolgár igényt tarthat arra, hogy az állam biztosítsa számára e jog gyakorlását, és ezt ki is kényszerítheti, a választójog szempontjából mégis túlnyomó az intézményvédelmi oldal. A választójog olyan alapvető jog, amely kizárólag az arra vonatkozó szabályozásban megnyilvánuló állami közreműködés révén érvényesülhet, vagyis gyakorlásának feltételeit az állam köteles biztosítani. Az alanyi jog érvényesítésének feltétele, hogy az állam intézményvédelmi kötelezettségének eleget téve biztosítja a választójog gyakorlásának a feltételeit. Ez magában foglalja a szabályozási, az intézményi, a pénzügyi és alapjogvédelmi háttér megteremtését és fenntartását. Az objektív, intézményes védelmi kör szélesebb a választójog szubjektív alapjogi tartalmánál, így az államnak nem kizárólag a választójogot mint alanyi jogot kell 11

védenie, hanem a szabad választásokat mint intézményt is, amelyben a választójog érvényesülni tud. Az alapjogi dogmatikán belül speciálisan csak a választójogra vonatkoztatható kérdés, hogy hogyan viszonyul a választójog mint alapjog a választási alapelvekhez. A választási alapelvek részben (egyes alapelvek esetén nagyobb részben) a választójog mint alapjog tartalmát képezik, mégsem funkció nélküliek, hiszen adott esetben olyan tágabb jelentéssel bírnak, amely az alapjogi jellegen túlmutat, a választási rendszer kialakítása, a demokratikus rendezőelvek tekintetében meghatározó jelentőséggel bír. Így nem indokolt az alapelvek normatív kifejeződésének megszüntetése, megfontolandó azonban a jogvédelmi mechanizmusok, elsősorban az Alkotmánybíróság gyakorlatának újragondolása. Azoknál az alapelveknél ugyanis, ahol meghatározó az alapjog tartalmi elemét képező jelleg, indokolt lenne, hogy elsősorban az alapjogsérelem vizsgálatára kerüljön a hangsúly, hiszen az alapjogi védelem erősebb lehet, mint egy alkotmányi érték, elv védelme. A választójog és más alapjogok kapcsolatát illetően egyes alapjogoknál rendszerint nem merül fel alapjogi konfliktus, hanem vagy a választójog tartalmát meghatározóan hatnak (egyenjogúság, emberi méltóság), vagy elősegítik a választójog érvényesülését (politikai szabadságjogok), vagy a választójoggal párhuzamosan léteznek (közügyekben való részvétel jogához tartozó többi alapjog). Más alapjogok a választási eljárás során összeütközésbe kerülnek a választójoggal, és ezen alapjogi konfliktusban rendszerint a választójog érvényesülése érdekében a másik alapjog kerül korlátozásra. A választójog nem elszigetelten létezik az alapjogi rendszerben, a demokratikus állami-társadalmi berendezkedés feltétele az alapvető jogok teljes körű, egymásra ható érvényesülése. 3. A választójog alapjogként nem abszolút jog: korlátozásoknak vethető alá, ezeknek a korlátozásoknak azonban meg kell felelniük az alapjog-korlátozás általános szabályainak. Meg kell különböztetni egymástól a választójog korlátozását és a választójog gyakorlásának korlátozását. A választójog korlátozása alatt azt értjük, amikor az egyén nem rendelkezik választójoggal, mert vagy nem felel meg a választójoghoz előírt pozitív feltételeknek (például kiskorú), vagy valamelyik kizáró ok alá esik (például szabadságvesztés büntetését tölti). A választójog korlátozása tehát az alapjog alanyai közül való kizárást jelent, hiszen ezekben az esetekben a korlátozás teljes, a választójogot nem lehet félig, meghatározott mértékig elvonni. A kizárás azonban csak átmeneti ideig tarthat, a modern demokráciákban nem kerülhet sor a választójogtól való megfosztásra, a választójog mintegy büntetésként történő végleges elvételére. A választójog gyakorlásának a korlátozása esetén formálisan rendelkezik 12

választójoggal az egyén, hiszen valamennyi pozitív feltételt teljesíti, és nem esik kizáró ok alá sem, azonban választójogát nem tudja gyakorolni, vagy az valamilyen okból korlátozást szenved, azaz a választópolgár nem úgy, ott, akkor tud szavazni vagy jelöltként indulni, ahogy a korlátozások nélkül lehetséges lenne. A legközvetlenebb ilyen jellegű korlátozások a választási eljárás folyamán tűnnek fel, közvetten azonban a választójog gyakorlását, eredményességét korlátozhatja több más tényező is, így elsősorban a választási rendszer. A választójog és a választójog gyakorlásának korlátozása közötti elméleti megkülönböztetésnek kizárólag a nemzeti jog tekintetében van relevanciája. Egyrészt mivel a választójog korlátait képező feltételeket az Alaptörvény határozza meg, így törvényi szinten a választójog tovább nem korlátozható. Nincs azonban akadálya annak, hogy a választójog gyakorlására vonatkozóan határozzon meg törvény feltételeket, azok ugyanis nem a választójog, hanem kizárólag gyakorlásának korlátját képezik. Másrészt a választójog alkotmányi szinten meghatározott korlátai nem esnek az alapjog-korlátozás általános szabályai alá, míg a törvényi szintű korlátoknak összhangban kell állniuk az Alaptörvénnyel. A nemzetközi jogban a megkülönböztetés nem releváns, mert a szabályozás szintje ott nem játszik szerepet, a korlátozásnak igazolhatónak kell lennie, függetlenül attól, hogy alkotmányi vagy törvényi szinten meghatározott korlátról van szó. A választójog korlátozásának kérdése szorosan összefügg a választójog általánosságának alapelvével, amely ma már főszabály a választójog biztosítása tekintetében. Ez az elv azonban nem jelenti azt, hogy ne lehetne a választójogot, illetve a választójog gyakorlását korlátozásoknak alávetni. Minden korlátozás azonban az általánosság elvétől való eltávolodást jelent, és ily módon magában rejti azt a kockázatot, hogy a megválasztott törvényhozó testület demokratikus legitimációját aláássa. A választójog, illetve a választójog gyakorlása korlátozásának lehetséges formáit áttekintve szükséges állást foglalni abban a kérdésben, hogy ezek a korlátozások mennyiben igazolhatóak alapjogi szempontból, azaz hoz-e bármilyen változást a korlátozások megítélésében, ha a választójogra alapjogként, és nem kizárólag a képviseleti hatalomgyakorlás eszközeként tekintünk. A választójog feltételeinek mint a választójog korlátainak elméleti hátterét, a nemzetközi jogi standardokat és gyakorlatot, más államok szabályozását, valamint a hazai múltbéli és jelenlegi szabályozást és gyakorlatot áttekintve a legfontosabb megállapítás, amit tehetünk, hogy a választójog mint alapjog terjedelme időben nem tekinthető állandónak. Míg évszázadokon keresztül természetes volt bizonyos csoportok választójogból való kirekesztése, 13

addig mára ennek elfogadottsága megkérdőjeleződött. Ez összhangban van azzal a történeti folyamattal, amelyben a választójog általánossága már egyre szélesebb kört foglalt magában, sorra dőltek le a választójoggal kapcsolatos korlátok, például a vagyoni cenzus vagy a nők választójogból való kizárásának elfogadottsága. De hasonló következtetésre jutunk akkor is, ha a választójog kiterjesztésének más aspektusait vesszük számba, például hogy ma már számos állam lehetőséget biztosít a választójog gyakorlására saját állampolgárain kívül más személyeknek is. Ugyanígy a választási eljárás területén ma még elfogadható korlátozások, pl. a szavazás helyhez kötöttsége az idő múlásával és a technikai körülmények fejlődésével szükségtelen vagy aránytalan korlátozásokká válhatnak majd. A választójog általánosságára vonatkozó alapelv, valamint a választójog mint alapvető jog dinamikus karaktere tehát a jogalkotótól azt követeli meg, hogy a választójog korlátait, azok indokoltságát és arányosságát folyamatosan figyelemmel kísérje, és szükség esetén igazítsa hozzá a megváltozott alapjogi elvárásokhoz. Ez a változás azonban kizárólag egyirányú, előremutató lehet. A visszalépés tilalmának elvéből az következik, hogy a jogalkotó nem indulhat el a választójog további korlátozásának irányába, legyen szó akár meghatározott személyek választójogból való kizárásáról, akár a mandátumszerzésre hátrányosan ható rendszerelemek beépítéséről, akár a választójog gyakorlásának további eljárási cselekmények teljesítéséhez kötéséről. Ha ezt mégis megtenné, akkor be kell indulnia az alapjogvédelmi mechanizmusoknak. 4. A választójog alapjog, és mint minden alapjogot, az államnak tiszteletben kell tartania, azaz az államhatalom korlátját képzi. Emellett az államnak pozitív intézkedéseket kell tennie annak érdekében, hogy a választójog gyakorolható legyen, elsősorban azzal, hogy ésszerű időközönként szabad választásokat tartanak. A tiszteletben tartás, illetve a gyakorlás feltételeinek megteremtése azonban nem elegendő: a választójog csak akkor tekinthető valódi jogosultságnak, ha kikényszeríthető, érvényesíthető. Ehhez szükséges, hogy működjenek olyan intézmények és eljárások, amelyek a választójog védelmét lehetővé teszik. A választójog védelméről két megközelítésből beszélhetünk. Az egyik a választójogosultság közvetlen védelme, amikor az egyén alanyi joga élvez védelmet az alkotmányellenes beavatkozással, megvonással szemben. Ennek a tipikus példája az, hogy jogorvoslattal fordulhat a bírósághoz, illetve azt megelőzően a választási szervhez az, akit a választási névjegyzékről lehagytak. Itt tehát a hagyományos értelemben vett 14

alapjogvédelemről van szó, hiszen az alapjog megsértésével az alanyi jog az igény állapotába kerül. Van azonban a választójog védelmének egy tágabb értelmezése, a közvetett védelem: minden olyan jogorvoslati, jogvédelmi eszköz, amely a választások tisztaságát, szabadságát védi, közvetetten a választópolgár választójoga védelmének eszköze is, tehát az intézményi védelem mellett vagy azon túl a választójog mint alapjog védelmét is biztosítja. Például az, hogy bírósághoz, Alkotmánybírósághoz lehet fordulni akkor, ha a választókerületek beosztása aránytalan, a választójog egyenlőségét biztosítja, de ez közvetve kihat a választójogra mint egyéni jogra is. Mind a hazai, mind a nemzetközi jogvédelem esetén az egyes szervek egyszerre látják el a választójog mint alapjog alanyi jogi védelmét és intézményvédelmi tevékenységet, ezek aránya azonban az egyes szerveknél eltérő. A nemzetközi és hazai alapjogvédelmi mechanizmusok gyakorlatuk során már egyértelműen alapjogként kezelik a választójogot, és ugyanazokat a mércéket alkalmazzák rá, mint más alapjogok esetén is. Ez akkor is így van, ha például az Alkotmánybíróság gyakorlata következetlen abban, hogy mikor állapít meg alapjogsérelmet, és mikor mondja ki inkább valamelyik választási alapelv megsértését. Magyarországon a választójog tekintetében teljes körű a bírói jogvédelem, amelyben a rendesbíróságok tevékenysége mellett szerepet játszik az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panaszok elbírálására vonatkozó hatásköre, valamint az Emberi Jogok Európai Bíróságának tevékenysége. A bírói jogvédelem mellett jelen vannak az alternatív alapjogvédelmi mechanizmusok is, a hazai jogvédelemben az alapvető jogok biztosa, a nemzetközi emberi jogi intézmények közül pedig ide sorolhatjuk az ENSZ szakosított szerveit, amelyek egyedi panaszokat is elbírálnak. Több, elsősorban alapjogvédelemre létrehozott szerv azonban nem kizárólag klasszikus alapjogvédelmi feladatokat lát el, hanem más típusú tevékenységeiken keresztül is védik a választójogot. Ide sorolhatjuk az Alkotmánybíróság normakontroll jellegű hatásköreit, valamint az ENSZ politikai jellegű szerveinek tevékenységét, illetve a szakosított szerveinek az államok jogrendszerének az egyezményekkel való összhangját általában vizsgáló munkásságukat. Végül egyes, elsősorban nem alapjogvédelemre létrehozott szervek is hozzájárulnak a választójog védelméhez, így az Európai Bíróság uniós jogot kikényszerítő tevékenysége, az EBESZ választási megfigyelései, valamint a Velencei Bizottság választási törvényekkel kapcsolatban megfogalmazott ajánlásai. Az alapjogi védelem hatékonyságát illetően több probléma azonosítható. Ezek egy része kifejezetten csak a választójog tekintetében merül fel. Ilyen elsősorban például az, hogy a választási eljárásban a választási szervek és bíróságok sokszor megfelelő szankciórendszer 15

hiányában nem képesek valóban orvosolni az alapjog megsértését, ehelyett tevékenységük a jogsértés megállapítására korlátozódik. A problémák másik része azonban olyan, amely egybeesik az alapjogvédelem más alapjogokkal kapcsolatban is fennálló tehetetlenségével (például a nem kötelező erejű ajánlások az esetek többségében figyelmen kívül maradnak, illetve az alapjogsérelem utólag nem reparálható). Ezen a helyzeten segíthet az, ha az alapjogvédő szervek hatáskörüket kiterjesztően értelmezik a választójog tekintetében, és lehetőséget biztosítanak az alapjogvédelem kérelmezésére már a választási esemény előtt. Ily módon a választópolgárnak nem kell megvárnia, hogy az alapjogsérelmet ténylegesen elszenvedje, hanem még ezelőtt az alapjogvédelmi szervhez fordulhat, és eredményes panasz esetén nem lesz megfosztva a választójogától egyetlen választáson sem. A választójog alapjoggá válását egyirányú folyamatnak tartjuk, azaz nem látunk lehetőséget arra, hogy a választójogot a jövőben alapjogi jellegétől eltekintve újra pusztán hatalomgyakorlási eszközként lehetne kezelni. Ezt kívántuk igazolni azzal, hogy a választójogot az alapjogi dogmatika keretei között vizsgáltuk. Ennek eredményeképpen arra jutottunk, hogy bár vannak speciális, más alapjogokra nem jellemző tulajdonságai, a választójog elhelyezhető ebben a keretrendszerben, alkalmazhatóak rá a többi alapjogra is vonatkozó általános törvényszerűségek és szabályok. Ebből egyrészt azt következik, hogy az alapjogi megközelítést kell használni az aktuális választójogi kérdések megválaszolására, mert az esetenként eltérő, morálisan jobban igazolható eredményre vezet az instrumentális megközelítéshez képest. Másrészt szükséges, hogy a jövőben mind a jogtudományban, mind a jogi oktatásban az alapjogi diszciplína keretében is megfelelő helyet biztosítsunk a politikai részvételi jogok vizsgálatának. Ebben a folyamatban próbált az értekezés egy első lépés lenni, melyet remélhetőleg további lépések követnek majd. 16

IV. A szerző témával összefüggő publikációinak jegyzéke BODNÁR Eszter: Az Alkotmánybíróság határozata a választási eljárásról szóló törvényről - A választójog és a választási kampány korlátozhatósága. Jogesetek Magyarázata, 2013/1-2. 3-18. o. BODNÁR Eszter: Participation of national minorities and people with mental disabilities in elections recent developments in Hungary. Elections in Europe, 2012. 28-31. o. BODNÁR Eszter: A választójog és más alapjogok kapcsolata. Magyar Közigazgatás, 2012/2. 12-21. o. BODNÁR Eszter: Alkotmányjogi dilemmák az új országgyűlési választási törvénnyel kapcsolatban. Közjogi Szemle, 2012/1. 40-48. o. BODNÁR Eszter: Választójog és választási rendszer az Alaptörvényben. Magyar Közigazgatás, 2011/3. 99-112. o. BODNÁR Eszter: A Kiss Alajos-ügy. A gondnokság alatt állók választójogáról. Jogesetek Magyarázata, 2011/1. 71-78. o. BODNÁR Eszter KASZÁS Attila: Theory and Practice of Voter Registration, Definitions, Standards, Principles and Examples. In Zsuffa István (szerk.): Developing Accurate Voter Lists in Transitional Democracies. Association of European Election Officials, Budapest, 2010. 103-136. o. BODNÁR Eszter: Pillanatkép a hazai alapjogvédelmi rendszerről a 2010. évi országgyűlési választások kapcsán. In Novoszádek Nóra (szerk.): Országgyűlési választások 2010 Aktuális közjogi és politológiai kérdések. ELTE Bibó István Szakkollégium, Budapest, 2010. 143-159. o. BODNÁR Eszter: Alkotmányjogi panasz mint a politikai részvételi jogok védelmének eszköze. In Nagy Marianna (szerk.): Jogi tanulmányok 2010 Ünnepi konferencia az ELTE megalakulásának 375. évfordulója alkalmából I. kötet, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2010. 135-149. o. 17

BODNÁR Eszter DEZSŐ Márta NOVOSZÁDEK Nóra SOMODY Bernadette VINCZE Attila VISSY Beatrix: Part II. Form of Government In Dezső Márta: Hungary In André Alen David Haljin (szerk.): International Encyclopedia of Laws: Constitutional Law. Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2010. 81-214. o. BODNÁR Eszter: Politikai részvételi jogok az ENSZ dokumentumaiban és gyakorlatában. Acta Humana, 2009/1-2. 146-159. o. BODNÁR Eszter MUCSI Tamás: Több mint földrajz javaslat az arányos országgyűlési választókerületek kialakítására. Közjogi Szemle, 2009/2. 52-63. o. BODNÁR Eszter KASZÁS Attila: Theory and practice of voter registration in Europe. Elections in Europe, 2009. 26-29. o. BODNÁR Eszter: Szabad választásokhoz való jog a strasbourgi joggyakorlat tükrében. Acta Humana, 2008/1-2. 102-115. o. BODNÁR Eszter: A választási jogorvoslati rendszerről. In Nagy Marianna (szerk.): Jogi tanulmányok 2007. Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2007. 7-20. o. BODNÁR Eszter: A választási eljárás néhány aktuális problémája. Collega, 2007/2-3. 21-24. o. BODNÁR Eszter: A választási csalás és ellenszerei. In Kelemen Miklós (szerk.): Invia virtutis nulla est via Tudományos Diákköri Dolgozatok 2005. ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2006. 93-111. o. 18