SZOCIÁLIS ÉS MUNKAÜGYI MINISZTÉRIUM A KÖZSZOLGÁLATI SZERZŐDÉSES FOGLALKOZATATÁS BEVEZETÉSÉRŐL A KÖZSZFÉRÁBAN (munkaanyag) Budapest, 2006. november hó 1
A személyi hatály meghatározása a közszolgálatban - a közszolgálat szerződés Általános kérdések vita a kiszervezendők jogállásáról 1. A Kjt. - és ehhez szükségszerűen kapcsolódva más közszolgálati törvények felülvizsgálatának második ütemében megkerülhetetlen a személyi hatály kérdése. A nem érdemi tevékenységet ellátó, önálló szakmai életpályával nem rendelkező közalkalmazottak Kjt. hatálya alóli kiszervezése fajsúlyos elképzelésként jelent meg a közelmúlt szakmai egyeztetésein. Alternatív javaslatként fogalmazódott meg a munkaviszony (erre példát találunk a közigazgatásban), vagy az új intézményként bevezetendő közszolgálati szerződés. A kiszervezésnek csak akkor van értelme, ha a módosított Kjt. nem érdemtelenül ténylegesen jelentősebb alkalmazotti garanciákat fogalmaz meg a munkaviszony szabályainál. Ennek hiányában a kiszervezés értelme is megkérdőjelezhető, a személyi hatály megkettőzése esetén pedig nem marad más mint a munkaviszony. Felesleges ugyanis a tartalmi jegyeit tekintve egymáshoz közeli közalkalmazotti- és munkaviszony közé harmadikként a közszolgálati szerződést beékelni. E szerződés típus megalkotásának ugyanis csak akkor van értelme, ha ténylegesen több dolgozói jogosultságot fogalmaz meg a munkaviszonynál, de a garanciák alatta maradnak a közszolgálati jogviszonyban biztosítottnak. Ezen túlmenően a munkaviszony választása ahogyan ez jelenleg fennáll a közigazgatásban azért is problémás, mert idegenként, egy kötött, kogens jogszabályi környezetbe hozza be az alsó határos, relatíve diszpozitív, a versenyszféra munkaügyi kapcsolatának valamennyi intézményét, így például a kollektív szerződéskötésre a díjazás vonatkozásában jogcím és felsőkorlát nélkül lehetőséget biztosító szabályok alkalmazását. 2. A személyi hatály meghatározásának előfeltétele, hogy mely tevékenységek tartoznak a közszolgálatba, megfordítva: mely feladatokat indokolt kiszervezni, és polgári jogi megállapodás és/vagy közszolgálati szerződés alapján ellátni. A kiszervezendő tevékenységek közé tartozna különösen a közalkalmazotti foglalkoztató érdemi alap- és funkcionális tevékenységét nem érintő feladatok, így például az étkeztetés, az intézmények őrzése, a szállítás, ügykezelői tevékenység. Minden olyan feladat, amely egyébként a közintézmény döntésétől függően ellátható saját alkalmazott helyett kiszervezés alapján 2
külső, harmadik személlyel kötött polgári jogi szerződéssel. Átmeneti munkaerőigény esetén indokolt a munkaerő-kölcsönzés lehetőségének biztosítása is a közszolgálati szerződéssel érintett munkakörökben. 3. Összegezve: közszolgálati szerződéssel kerülnek az ügykezelői és fizikai tevékenységet végző, nem a közintézmény alap- és funkcionális érdemi tevékenységét ellátó, szakmai életpályával nem rendelkező közalkalmazottak. Az általános elv alól kivételt jelentenek azok a fizikainak tekintett munkakörök, melyek a munkáltató alaptevékenységébe tartoznak (pl. betegszállító). A közszolgálati szerződés Módosítandó a Ktv-ben szereplő hatályos jogi megoldás, amely szerint a közigazgatás fizikai alkalmazottai munkaviszonyban állnak, mivel az Mt.-nek a munkavállaló javára korlátlan eltérést biztosító, relatíve díszpozitív szabályai, valamint a kollektív munkajog egyes intézményei (pl. az ugyancsak relatíve díszpozitív jellegű kollektív szerződés) idegenek a közszolgálat kogens jogszabályi környezetétől. Ezért a Kjt. mellett a többi közszolgálati törvény hatálya alá munkáltatókra is kiterjedő hatályú közszolgálati szerződés bevezetése indokolt, amely részben a közjog, részben a magánjog talaján áll. Közjogias jegyek Közjogias jellege különösen oly módon jelentkezik, hogy a kinevezéshez hasonlatosan a munkavállaló alkulehetősége kizárt vagy korlátozott. A közszolgálati szerződésre általános háttérjogszabályként alkalmazandó Mt-től szemben annak relatíve díszpozitív jellegével általában nem lehetne eltérni, kogens szabályként érvényesülne e szerződés vonatkozásában. Az eltérésre csak tételes törvényi felhatalmazás alapján lenne lehetőség. A közjogi jelleg részben korlátozná a kollektív jogosultságok körét, így ugyancsak törvényi felhatalmazás alapján lehetne eltérni a közszolgálati munkaszerződésre megalkotott, valamint az Mt. - mint generális szubszidiárius jogszabály - rendelkezéseitől. A részvételi jogok tekintetében sem kerülhetne sor önálló üzemi tanács választására, hanem a közszolgálati szerződéssel foglalkoztatottak a Kjt. hatálya alá tartozó munkáltató esetén létszámuk arányában delegálnának képviselőt a közalkalmazotti tanácsba. A közjogias jelleg a korlátozásért cserében fokozottabb alkalmazotti garanciákat is jelent. Így a törvény által biztosított béremelkedésben részesülnének a közszolgálati szerződéssel 3
foglalkoztatottak (bértábla szerint), jogviszonyuk munkáltatói felmondással történő megszüntetésekor is az általános munkajoginál jelentősebb védelem illetné meg őket, e körben is érvényesülne például az állás felajánlási kötelezettség. A magánjog jegyei A közszolgálati szerződés magánjogi karaktere különösen olyan jogintézmények vonatkozásában jelenne meg, ahol a közszolgálatban a munkáltató egyfajta hatóságként jár el alkalmazottjával szemben. Így nem érvényesülne a fegyelmi felelősség, helyette súlyos esetekben az azonnali hatályú felmondással élhetne a munkáltató, illetve a kollektív szerződés állapíthatna meg joghátrányokat. Az alkalmazotti kárfelelősség esetén ugyancsak nem lehetne de facto kártérítési határozat kiszabásával megállapítani a felelősséget, hanem általános szabályként a munkáltatónak bírósághoz kellene fordulnia. Nem érvényesülnének a közjogra jellemző szigorú összeférhetetlenségi szabályok a társadalmi életben történő részvétel, valamint a további jogviszony létesítése tekintetében. A közszolgálati szerződés szabályozása A közszolgálati szerződés önálló jogviszonyként külön törvényben kerülne kodifikálásra. Valamennyi közszolgálati törvénynek, amely a személyi hatálya alól kirekeszti a nem érdemi tevékenységet folytatókat, a közszolgálat szerződésről szóló törvényre kell majd utalnia így határozva meg a területi hatálya alá tartozó szerveknél elsődlegesen fizikai, ügyviteli, és ügykezelői tevékenységet ellátók jogállását. A duplikált szabályozás elkerülése érdekében általános háttér-jogszabályként azonosan a Kjt. szabályozási konstrukciójával az Mt. kerülne alkalmazásra (pl. általános jogelvek, határidők, a munkavégzés szabályai, kárfelelősség, jogvita). Elsődlegesen a jogviszony statikus elemei (a közszolgálati szerződés létesítése, megszüntetése), a díjazás, valamint a munkaügyi kapcsolatok intézményei igényelnek a munkaviszonytól elkülönült szabályozást. Összegzés: A közszolgálati reform keretében az egyes törvények személyi hatálya felülvizsgálatának eredményeként: - Megalkotásra kerül a közszolgálati szerződésről szóló törvény, mellyel ha a munkáltató nem külső közreműködővel megkötött polgári szerződés alapján látja el a feladatot a nem érdemi tevékenységet végző, elsődlegesen fizikai és ügyviteli munkával foglalkozók kerülnek alkalmazásra. 4
- Valamennyi közszolgálati törvény rendelkezik arról, hogy mely feladatot látnak a módosítás után közszolgálati szerződés alapján. - A közszolgálati szerződésről szóló törvény tervezetét az SZMM készíti elő. Budapest, 2006. november 10. 5