Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 Közigazgatástudományi Kar TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 DR. SZALAI ANDRÁS HATÉKONYSÁG ÉS DISZFUNKCIONALITÁS A MAGYAR MINISZTÉRIUMI STRUKTÚRÁBAN - A MINISZTÉRIUMOK VEZETÉSE AZ ELMÚLT HÚSZ ÉVBEN * A rendszerváltást követő 15 év eltelte után úgy tűnt, hogy a magyar közigazgatástudomány kutatásának perifériájára szorult vissza a minisztériumok működésének vizsgálata. A közigazgatási reformjavaslatok elsősorban az önkormányzatokra, a dekoncentrált szervekre, a finanszírozási kérdésekre vagy a személyi állományra koncentráltak. A második Gyurcsány-kormány azonban teljesen átalakította a megszokott minisztériumi struktúrát, amelyet már a kezdetektől sok kritika ért. A második Orbánkormány is szakmai vitát indukál, mivel nem tért vissza a 2006 előtti szervezethez, hanem egy új minisztériumi modellt állított fel. Az elmúlt húsz évben tehát több minisztériumi struktúra is működött hazánkban, amelyeknek összevetése azért is aktuális, mert a 2010-ben hivatalba lépett új kormány a szuperminisztériumok felállításával jelentősen átalakította a minisztériumok belső tagozódását. Ebben a tanulmányban összehasonlítom az eddigi minisztériumi modellek jellemzőit, a szerkezeti felépítésüket és működésüket, kiemelten a 2010. évi XLIII. törvénynyel megszületett óriásminisztérium diszfunkcionalitásának és hatékonyságának vizsgálatával. 1. Minisztériumok a rendszerváltás előtt A magyar minisztériumok létrejöttének első fontos állomása tudjuk jól, az 1848-as áprilisi törvénycikkekhez köthető. Az 1848. évi III. törvénycikkel létrejött felelős ministérium a magyar országgyűlésnek felelős kormányt és nem a mai tárcákat jelentette. A kormány belső egységei osztályokra tagozódtak, de a gyakorlatban ezeket már * Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a Közigazgatási szervezet és e-kormányzás műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Tamás András egyetemi tanár (BCE). A szerző egyetemi tanársegéd (BCE Közigazgatás-tudományi Kar); elérhetősége: andras.szalai@uni-corvinus.hu.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 2 1848-ban is minisztériumoknak hívták 1. Az 1848-ban létrejött minisztériumi működés a dualizmusban és a Horthy-rendszerben lényegében változatlan maradt. A második világháború után azonban a minisztérium funkciója jelentősen megváltozott. A minisztérium átalakult egy adminisztratív jellegű végrehajtó szervvé, amelynek feladata a központilag meghatározott tervek végrehajtása lett. A minisztériumok száma drasztikusan növekedett 2, ugyanakkor önálló döntési jogkörük szűkült, közvetlen pártirányítás alá kerültek 3. A minisztériumok belső szervezetét a szocializmus időszakában sem rendezte jogszabály, hiszen sem az Alkotmány sem pedig az 1973. évi III. törvény nem foglalkozott ilyen jellegű kérdésekkel. A szervezeti és működési szabályokból ismerhetjük meg a minisztériumok belső tagozódását és működését (pl. főosztály, osztály stb.). A rendszerváltás előtt is folytak kutatások a minisztériumi struktúra átalakítására, de a megvalósításra csak 1989 után került sor. Kiemelném Pillér András tanulmányát, aki többek között rámutatott, hogy a feladatok komplexebb megoldása érdekében munkacsoportok (lényegében teamek) felállítása lenne szükséges a minisztériumokban vagy a munkatervekben megjelölt feladatok pontosítása, amely szintén a hatékony működést segítené elő 4. 2. Az 1990-es ideiglenes megoldás A rendszerváltás természetesen nem csak a helyi igazgatás átalakulását hozta el a tanácsrendszer felszámolásával, hanem a versengő többpártrendszeren alapuló parlamentáris berendezkedésnek megfelelően az új minisztériumi struktúrát is. Az új minisztériumi belső felépítés azért van nyilvánvaló összefüggésben az új politikai rendszerrel, mert a szocializmus évtizedeiben a kormánypárt ellenzék kettőssége, vagyis a politikai rendszer bináris kódja 5 nélkül a minisztériumi apparátus wéberi lefejezhetősége nem jöhetett szóba. Vagyis a szocializmus időszakában a minisztériumi dolgozók szakmai (állandó elem) illetve politikai (változó elem) megkülönböztetése irreleváns volt 6. Mind- 1 FÖGLEIN GIZELLA HORVÁTH ATTILA MEZEY BARNA: A magyar polgári állam szervei. A közigazgatás szervei. In: MEZEY BARNA: (szerk.) Magyar alkotmánytörténet. Osiris Kiadó, Budapest, 2000. 343. p. 2 A szocialista országokban a termelési eszközök államosítása, a tervezési rendszer bevezetése után több gazdaságirányító szerv alakult. Az 50-es években hazánkban, volt olyan időszak, amikor 9 ipari minisztérium működött. (LŐRINCZ LAJOS: A közigazgatás alapintézményei. HVG - ORAC Kiadó, Budapest 2010. 63. p.) 3 MÓNUS LAJOS: A minisztériumi struktúra továbbfejlesztése. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest 1991. 5. p. 4 PILLÉR ANDRÁS: A központi államigazgatási szervek belső szervezetének és működésének néhány kérdéséről. In: Állam és igazgatás, 1988/2. 100. p., 105. p. 5 POKOL BÉLA: A politikai alrendszer logikája. In: BIHARI MIHÁLY POKOL BÉLA: Politológia Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 1998, 66. p. 6 Mindezt szeretném kiegészíteni azzal, hogy 1978-ban megkezdi működését az Államigazgatási Főiskola, amely annak szándékát jelzi, hogy a szakmai felkészültség elengedhetetlen a közigazgatásban, ugyanakkor a politikai jellegű adatokat a személyi nyilvántartó lapról csak 1990-ben törölték. (Lásd erről HAZAFI ZOLTÁN: A karrierrendszer múltja, jelene és lehetséges jövője Magyarországon I. közszolgálati jogunk szabályozási koncepciójának változásai. In: Új Magyar Közigazgatás 2008/1. szám. 63. p.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 3 ezekhez hozzátenném, hogy a politikai változás azért mégis megfigyelhető volt a minisztériumokban is, annak vezetője, tehát a miniszter személyének lecserélésével, de ez nem demokratikus országgyűlési választások következtében, hanem a pártkongresszusok politikai irányvonalának függvényében fordult elő. A szakirodalom által ismert klasszikus minisztériumi modell felállítására az 1990. évi XXXIII. törvénnyel került sor, amely az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozását rendezte. A cím önmagában is számos kérdést vet fel. Egyrészről ez a törvény egy ideiglenes, átmeneti jogszabályt jelentett volna, de végül csak 1997-ben helyezték hatályon kívül. Másrészről a kormány tagjainak, a minisztereknek a jogállását nem rendezi, csak az államtitkárokét, pedig már ekkor indokolt lett volna mindezeket egy törvényben szabályozni 7. A jogszabály megszüntette az országos hatáskörű államigazgatási szerv élén álló államtitkári tisztséget és bevezette német minta alapján a politikai és a közigazgatási államtitkári funkciót, valamint a címzetes és a helyettes államtitkári tisztségeket is. 1990 után a magyar és a nemzetközi irodalomban jól ismert klasszikus minisztériumi struktúra francia változata érvényesült hazánkban. Ennek értelmében a minisztérium élén álló személy tagja a kormánynak, aki kettős funkciót tölt be, mivel politikai funkciója mellett az igazgatási apparátus vezetője is 8. Az új struktúra a demokratikus politikai rendszer logikájához igazodva a változó politikai vezetés (miniszter, politikai államtitkár) és az állandó szakmai állomány (lényegében a köztisztviselői kar, beleértve a közigazgatási és a helyettes államtitkárokat) kettősségét jelentette. Ez a különválasztás biztosította a minisztérium politikai irányítását, de a pártérdekek közvetlen érvényesülésének kizárásával. A miniszter a pártérdek helyett a kormányprogram tárcaszintű végrehajtásáért felelt. Mindezek mellett ez a modell az ekkor még szélsőséges többpártrendszer koalíciókötési szempontjaihoz is asszisztálni tudott, mert a sokpárti kormány számára a miniszteri tárcák elosztásán kívül a koalíciókötés hivatalorientált felfogásának megfelelően a politikai államtitkárok is az alkudozás eszközévé válhattak. A politikai államtitkár a miniszter első számú helyettese lett a parlament ülésein és tanácskozási joggal a kormányülésen. A minisztert helyettesítő jogkörében rendeletet is kiadhatott. Mivel elsősorban a miniszter országgyűlési munkáját segítette, ezért többnyire a minisztérium parlamenti vagy társadalmi kapcsolatokat végző szervezeti egységeit irányította. Funkciójából adódóan csak kivételesen fordult elő, hogy minisztériumi szakfeladat került a politikai államtitkárhoz 9. A közigazgatási államtitkár legfőbb feladata ugyanakkor az volt, hogy a miniszter irányítása alatt a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezesse a minisztérium hivatali apparátusát. Főszabály szerint ő gyakorolta a munkáltatói jogokat 7 A miniszteri indokolás úgy fogalmazott, hogy az államtitkári tisztséget betöltő személyek jogállásának és felelősségének végleges, teljes körű rendezésére - a szoros tárgyi összefüggésre tekintettel - csak a miniszterek jogállásáról, illetőleg a közszolgálatról szóló törvények megalkotásával egyidejűleg kerülhet sor. 8 Lásd erről pl. FICZERE LAJOS: A minisztériumi feladat- és hatáskörök valamint a háttérintézmények. In: Magyar Közigazgatás 2000/8. 66. 469. p. 9 Például az IM esetében a Szakvizsga Bizottság Titkársága.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 4 a minisztérium állományába tartozó köztisztviselők felett. A közvetlen irányítása alatt álló szervezeti egységek általában az igazgatási, jogi, személyügyi, ellenőrzési és a nemzetközi főosztályok voltak. Megbízatása ellentétben a politikai államtitkárral nem szűnt meg a kormányváltás esetén. A minisztérium felső vezetőinek egymáshoz való viszonya egyértelmű volt a törvény szabályozása alapján (miniszter politikai államtitkár közigazgatási államtitkár helyettes államtitkár). Ha a politikai államtitkár tevékenységében átmenetileg akadályoztatva volt, a közigazgatási államtitkár ugyan helyettesíthette a minisztert, de ez a jogköre korlátozott volt, mert a parlamenti üléseken és a kormányülésen mint szakmai vezető nem járhatott el, mivel a törvény függetleníteni kívánta a politikai döntések meghozatalának folyamatától. Aggályosnak vélem ugyanakkor annak lehetőségét, hogy rendelet kibocsátásában is helyettesíthette a minisztert. A közigazgatási államtitkárt célszerű lett volna kiemelni a politikai alkudozás köréből. Ahogyan ezt többen javasolták, nem kellett volna beleszólási lehetőséget biztosítani a miniszternek a közigazgatási államtitkár kinevezésénél 10. Ennek ellenére felemás lett a szabály, mert a törvény kimondta, hogy az illetékes miniszternek a miniszterelnök útján előterjesztett javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki a közigazgatási államtitkárt határozatlan időre. Ebben a modellben a helyettes államtitkár is az igazgatási elemet jelentette a minisztériumban, aki a közigazgatási államtitkár beosztottjaként a minisztérium szakmai munkája meghatározott részterületének irányítását volt hivatott előmozdítani. Leggyakrabban a költségvetési, számviteli, informatikai, műszaki-ellátási feladatok irányítását látták el. Végül a címzetes államtitkári tisztséget is meg kell említeni, akit meghatározott feladat ellátására neveztek ki, nem vonatkozott rá a közigazgatási és a helyettes államtitkárnál megkövetelt politikai semlegesség (ez utóbbiak pártban vezető tisztséget nem tölthettek be) és a kormány megbízatásának idejéhez kötötték tisztségét. A gyakorlatban a meghatározott feladat behatárolásának hiányában többféle címzetes államtitkár is működött. Címzetes államtitkár kinevezhető volt nem csak közigazgatási szervhez, hanem a közalkalmazotti törvény hatálya alá tartozó költségvetési szerv által végrehajtandó feladatokra is. Előfordult olyan is, hogy az országos hatáskörű szerv vezetője egyben címzetes államtitkári kinevezést kapott. Természetesen volt olyan címzetes államtitkár, aki a minisztérium apparátusában látta el feladatait 11. A minisztériumi címzetes államtitkár leginkább a helyettes államtitkárhoz hasonlított, de a politikai semlegesség hiánya mellett még azzal a fontos különbséggel, hogy nem a közigazgatási államtitkár, hanem a miniszterelnök szabta meg feladatait. Ebből következően irányíthatta a hatáskörébe tartozó feladatot ellátó belső szervezeti egységet 12. A minisztériumok belső szervezi struktúrája sokszor nagyon eltérő volt és a miniszterre bízták annak konkrét kialakítását. Ennek következtében a közigazgatás-tudomány 10 FARKAS IMRE GYÖRGY ISTVÁN: Elgondolás a minisztériumi alapstruktúra korszerűsítésére. In: Magyar Közigazgatás 1990/6. 488. p. 11 GALAMBOS KÁROLY: A kormánytagok munkaszervezeteinek belső struktúrája. In: Fogarasi József (szerk.): A közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése. UNIÓ Kiadó, Budapest 1995. 65. p. 12 GALAMBOS i.m. 73. p.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 5 művelői is sürgették az egységes modell kialakítását. Galambos Károly szerint a minisztériumok belső szervezeti struktúrájának egységes, generális meghatározásából több előny is származhatna 13. Véleménye szerint a belső szervezeti egységek azonos vezetői felelősség alapján történő telepítése erősítené a közigazgatás egységét, a minisztériumok közötti kapcsolattartás, információáramlás, egyeztetés vonatkozásában a szereplők egyértelmű meghatározása is előnyösen hatna. Felszínre kerülhetnek olyan feladatok, amelyeket nem szükséges miniszteriális szervezetben ellátni, költségvetési megtakarítások érhetők el az azonos belső szervezeti egységek minisztériumok közötti integrálásával. 3. Az 1997. évi LXXIX. törvény Az 1990-es években mind a tudomány, mind a kormányzat részéről készültek koncepciók a minisztériumi struktúra átalakítására. Sárközy Tamás a 90-es évek közepén született művében a minisztériumi szervezet mélyreható átalakítását javasolta, amelyben az elburjánzó államtitkári rendszer megszüntetendő lett volna. Sárközy olyan minisztert tartott volna kívánatosnak, aki nem csak politikai, hanem szakmai értelemben is vezetője minisztériumának, az őt helyettesítő államtitkárok pedig nem politikai, hanem csak közigazgatási államtitkárok lettek volna 14. Mindez azonban nem valósult meg, mert az 1997-es új törvény a korábbiakhoz képest hasonló alapokra helyezte a minisztérium felépítését és működését. Az 1997-es törvény előzményeként érdemes kiemelni a közigazgatás reformjáról szóló 1100/1996 (X. 2.) kormányhatározatot, amely a minisztériumi struktúrát is érintette. A kormányhatározat többek között tartalmazta, hogy a minisztériumok vezetésében jobban el kell választani a politikusi és az adminisztratív vezetői szerepköröket és javasolta a minisztériumok belső felépítésére és működésére vonatkozó átfogó korszerűsítési programot. A kormányhatározat azt is tartalmazta, hogy meg kell alkotni a miniszterek és államtitkárok felelősségéről szóló törvényt. 1997-ig az állami vezetőkre vonatkozó szabályozás kétpilléres volt. Egyrészt a már ismertetett 1990 évi XXXIII. törvényből állt, amely az államtitkárok jogállását rendezte. Másrészt a kormány tagjainak jogállását szabályozó 1973. évi III. törvényből, amely nem csak rendkívül elavult volt, hanem alkotmányellenes is. Mindezek következtében az Alkotmánybíróság megsemmisítette a törvényt, valamint a kapcsolódó 1077/1987. (XII. 31.) minisztertanácsi határozatot, amely az állami vezetők munkaviszonyával összefüggő egyes kérdésekről szólt 15. Az új törvény már nem az ideiglenesség szándékával született, és a minisztériumi legfelső vezetés egészére kívánt szabályozást adni. 13 GALAMBOS i. m. 76-77. pp. 14 SÁRKÖZY TAMÁS: A hatékonyabb kormányzásért. Magvető Kiadó, Budapest 1996. 41. p. 15 49/1996. (X. 25.) határozat.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 6 A minisztériumi szervezeti kerete a 1997. évi LXXIX. törvény alapján: Miniszter Politikai államtitkár Közigazgatási államtitkár Címzetes államtitkár Helyettes államtitkár Helyettes államtitkár Helyettes államtitkár Helyettes államtitkár A törvény célja az volt, hogy a politikai (miniszter, politikai államtitkár) és szakmai vezetést (közigazgatási és helyettes államtitkár) jobban elhatárolja egymástól. Ennek egyik biztosítéka volt, hogy felsőfokú iskolai végzettséghez kötötte a szakmai vezetők kinevezését. A neutralizmus másik fontos biztosítéka a politikai összeférhetetlenségre vonatkozott. A törvény ugyanis a Ktv.-hez 16 képest szigorúbb szabályokat állított fel. Ha a közigazgatási, illetve a helyettes államtitkár országgyűlési (helyi) választáson jelöltetni kívánták magukat, kötelesek voltak ezt bejelenteni és ettől kezdődően a választás hivatalos eredményének közzétételéig szünetelt a közszolgálati jogviszonyuk 17. Az 1997. évi LXXIX. törvény értelmében a közigazgatási államtitkár a miniszter irányítása alatt, a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezette a minisztérium hivatali szervezetét. Ő gyakorolta továbbra is a munkáltatói jogokat a minisztérium állományába tartozó köztisztviselők felett. A közigazgatási államtitkár politikától való függetlenítésének fontos garanciája volt és egyben a két állami vezető egyenrangúságát fejezte ki az a szabály is, hogy számára a politikai államtitkár csak a minisztert helyettesítő jogkörében adhatott utasítást. A helyettes államtitkár tevékenységét a közigazgatási államtitkár (vagy a címzetes államtitkár) irányítása alapján végezte. Kinevezése is a közigazgatási államtitkártól függött, mert az ő javaslatára a miniszter nevezte ki határozatlan időre Az eredeti szabályozás nem szólt a címzetes államtitkári tisztségről. A 2002. évi XVII. törvény ismét bevezette ezt a tisztséget, de az 1990-es szabályozáshoz képest eltérő tarta- 16 A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény. 17 A bírák, ügyészek vagy éppen a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjaihoz hasonló szabályként.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 7 lommal. A címzetes államtitkár a miniszterelnök által meghatározott közigazgatási feladatokat látta el a miniszter irányítása alatt. Ugyanakkor a minisztérium állandó elemének volt tekinthető, mert megbízatása nem a miniszterelnök (kormány) megbízatásától függött, hiszen a kormányfő javaslatára a köztársasági elnök határozatlan időre nevezte ki. A címzetes államtitkár szakmaiságának jellegét az is hangsúlyozta, hogy jogállására a közigazgatási államtitkárra vonatkozó szabályokat kellett alkalmazni. 4. A 2006. évi LVII. törvény Ez a törvény több okból is különös figyelmet érdemel. Egyrészt a központi államigazgatás első kódexeként értékelhető, amely az autonóm jogállású központi szervek kivételével kiterjedt az egész központi államigazgatásra, a kormány tagjaira, az államtitkárokra, szakállamtitkárokra. Első ízben kodifikálta a központi államigazgatási szervekre vonatkozó közös szabályokat, valamint az irányítás felügyelet ellenőrzés jogkörét is tisztázta. Mindezek mellett a minisztériumi struktúra egy új modelljét jelentette az ezt megelőző 16 évhez képest. A törvény az állami vezetői tisztségeknek egyszerűbb rendszerét adta azáltal, hogy megszűnt a közigazgatási államtitkári és a címzetes államtitkári pozíció. A kormány szándéka az volt, hogy a vezetők létszáma csökkenjen a minisztériumokban, ezért maximálta, hogy tárcánként hány állami vezető működhetett. A szakállamtitkári tisztség létrejöttével a minisztérium politikai és szakmai vezetése tekintetében az éles elkülönülés már nem volt megfigyelhető. A törvény indokolása szerint ugyan a helyettes államtitkárok helyébe lépett a szakállamtitkár, amely az állami vezetői struktúra legalacsonyabb szintjét jelentette, de a szakállamtitkári tisztséggel valójában egy öszvér megoldást választott a kormányzat. A szakállamtitkárnak szakmai feltételeket írt elő a törvény (kezdetben egyetemi, később csak felsőfokú végzettséget) és a szakállamtitkárt a többi állami vezetőhöz képest inkább szakmai feladatokat ellátó személyként jelölte meg, de a megbízatása a kormányhoz kötött volt. A személyi állomány szakmai részének meghatározásának meglátásom szerint két feltétele van. Az egyik a képesítési előírás megállapítása 18. A másik amelyről úgy gondolom, hogy a szakmai versus politikai személyi állomány differencia specifikája a megbízatási idő kérdése. Amennyiben a kormány megbízatásához kötött a tisztségviselő kinevezése, politikai jellegű a tisztség. Ez a szakmai államtitkár esetében így van, ahogyan láthattuk, a közigazgatási és a helyettes államtitkárnál viszont nem. Más szempontból viszont ez a struktúra őszintébbnek tekinthető az ezt megelőző másfél évtized minisztériumi felépítéshez képest. A közigazgatási és helyettes államtitkári pozíciók ugyanis határozatlan időre létesültek, de ezeket a tisztségeket is politikai megbízhatóság alapján töltötték be. A politikai gyakorlat alapján kormányváltás esetén lecserélődött a közigazgatási és a helyettes államtitkári állomány, de nem volt ritka az sem, hogy főosztályvezetők is távoztak a minisztériumból. Az is megfigyelhető volt, hogy nem csak kormányvál- 18 Például jelenleg a jegyzőnek, főjegyzőnek, közigazgatási államtitkárnak, helyettes államtitkárnak ír elő törvény meghatározott iskolai végzettséget. A miniszter, államtitkár vagy éppen egy polgármester esetében nincs képesítési előírás. Nem is lenne helyes, mert sérülne a demokratikusság elve.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 8 tás, hanem már egy minisztercsere is azt eredményezte, hogy az új kormánytag saját embereivel töltötte fel a minisztérium legfelső vezetését 19. Pulay Gyula szerint a minisztériumi irányítás európai modellje zsákutcába jutott Magyarországon. Az európai minisztériumi trend bukásához több tényező vezetett 20. A párfinanszírozás megoldatlansága azt eredményezte, hogy vezető köztisztviselői szerepeket politikusoknak adtak, ezzel biztosítva számukra a megfelelő egzisztenciát. Már a rendszerváltás után látható volt, hogy a közigazgatási illetve helyettes államtitkári pozíciók vonzóak voltak a politikusok számára, holott ezeknek a tisztségeknek a minisztérium szakmai állandó elemeként kellett volna működniük 21. Ráadásul a koalíciós kormányzás azt eredményezte, hogy a kisebbik kormánypárt egyes minisztériumokat megszerezve, politikai bázisként értelmezte a hivatalt. A 2006-ban létrejött teljesen új struktúra már a kezdetekben szakmai vitát váltott ki. A törvény érdeme, hogy nem csak a legfelsőbb vezetők jogállását rendezte, hanem meghatározta a minisztérium szervezetének kereteit 22. A miniszter a szervezeti és működési szabályzat kiadásával határozhatta meg a tárca tényleges szerkezetét, amely így az adott minisztérium szükségleteit jobban ki tudta elégíteni. A törvény meghatározta az egyes szervezeti egységek irányítási, vezetési viszonyait is. 19 Lásd erről például KISS ELEMÉR: A központi közigazgatás a korábbi MeH közigazgatási államtitkár, majd miniszter szemszögéből. In: Magyar Közigazgatás 2006/ 3-4. 153. p. 20 PULAY GYULA: Politikusi és köztisztviselői szerepek a központi közigazgatásban. In: VEREBÉLYI IMRE IMRE MIKÓS (szerk.): Jobb közigazgatás helyben járás és visszafejlődés helyett. Századvég Kiadó, Budapest 2009. 87-88 pp. 21 Pulay Gyula hozzáteszi azt is, hogy hiba volt ezeknek a vezetőknek a politikai vezetőkkel azonos juttatásokat biztosítani (pl. gépkocsi sofőrrel). 22 Mindezek mellett kiemelném, hogy tiszta helyzetet teremtett a központi államigazgatási szervek típusait illetően.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 9 A minisztérium szervezeti kerete a 2006. évi LVII. törvény alapján: Miniszter kabinet miniszteri biztos Államtitkár Szakállam-titkár Szakállamtitkár Szakállam-titkár A miniszter szerepében is hozott változást a jogszabály. Korábban ugyanis, ahogyan láthattuk a köztisztviselők felett a munkáltatói jogkör gyakorlója a közigazgatási államtitkár volt. Ettől kezdődően a miniszter lett főszabály szerint a minisztérium személyi állománya felett a munkáltatói jogkör gyakorlója 23. Mindez a köztisztviselők felett egyfajta politikai kontrollt jelentett, mert átruházható volt a munkáltatói jogkör gyakorlása, de a szakállamtitkár szintén a minisztérium változó elemének volt tekinthető. A második Gyurcsány-kormány igyekezett csökkenteni a vezetői létszámot a minisztériumokban. Megszüntették a címzetes államtitkári pozíciót, de ehhez hasonló tisztséget hozott létre a 2006-os kódex. Minisztériumonként ugyanis kiemelt fontosságú feladat ellátására legfeljebb hat hónapra két miniszteri biztos kinevezésére volt lehetőség. Korábban a címzetes államtitkárok is meghatározott feladat ellátására kaptak kinevezést. A politikai államtitkár helyett a miniszter helyettesítését ezután az államtitkár látta el. Egy minisztériumban egy államtitkár működhetett, de ez később kettőre emelkedett. Jogtechnikai szempontból nem túl szerencsés, hogy a politikai államtitkár jelző nélküli államtitkárrá vált. Az államtitkár, mint kifejezés elveszítette a gyűjtőfogalmi jellegét, mert államtitkáron ezután csak a miniszter első számú politikai helyettesét értjük. Az állami vezetők létszámának csökkentésének eredeti elképzelése elhalványulni látszott, mert a 2007-es törvénymódosítás a MeH-ben négy helyett tíz államtitkár működését tette lehetővé. A MeH a politikai vezetők süllyesztőjévé vált, mert ki lehetett vonni őket a kormányból vagy a minisztériumokból jelképes államtitkári státuszba helyezve őket. Mindez súlyos aránytalanságot eredményezett, mert tizenegy minisztériumi államtitkár mellett a MeH-ben tíz államtitkár dolgozott. A minisztériumi államtitkárok jóval na- 23 A munkáltatói jogokat a közigazgatásban (főszabály szerint) a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője gyakorolja. A Ktv. értelmező rendelkezése szerint a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője alatt - minisztériumok esetében a minisztert kellett érteni.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 10 gyobb munkaterhelés alatt dolgoztak a Miniszterelnöki Hivatalban működő kollégáikhoz képest 24. Az államtitkár tehát továbbra is a miniszter első számú politikai helyetteseként dolgozott és a törvény részletesen szabályozta a helyettesítés kérdéseit, pedig az eredeti gondolat az volt, hogy az államtitkár szakemberként is a minisztere helyettese lesz 25. Ugyanakkor a törvény lehetővé tette, hogy a szakállamtitkárok az államtitkár irányítása alatt álljanak. Ez a modell tehát ebben is különbözik a korábbitól, hiszen a szakmai vezetőket a politikai államtitkár nem irányíthatta, az a közigazgatási államtitkár kompetenciájába tartozott. A minisztérium, mint hivatal irányítása tehát megszűnt, hiszen a politikus államtitkár (vagy a miniszter) nem rendelkezett az ehhez szükséges szaktudással, amelyet tudjuk jól, nem is írt elő számára a törvény. A korábbi minisztériumi struktúrában a koordinációs és a funkcionális feladatok ellátása a közigazgatási államtitkár kompetenciájába tartozott. A miniszter és az államtitkár azonban nem rendelkezhetett kellő idővel ezeknek az ügyeknek a vitelére, hiszen politikai jellegű feladataik is számosak voltak, így ezeknek a feladatoknak a vitelét másra kellett bízni 26. Egyfajta koordinációs vákuum alakult ki, amelyre a koordinációs szakállamtitkári tisztség intézményesítése lett volna egy lehetséges megoldás 27. A szakállamtitkár azonban nem volt a hivatali szervezet vezetője, nem ő gyakorolta a munkáltatói jogokat a többi szakállamtitkár felett, nem volt eszköz a kezében, hogy szankcionálja a nem megfelelő munkavégzést 28. A szakállamtitkár tehát a miniszter (vagy a szervezeti és működési szabályzat rendelkezése alapján az államtitkár) irányítása alatt látta el feladatkörét, ő maga pedig a főosztályvezetőt irányította. A szakállamtitkárok létszámát öt főben határozta meg a törvény és a miniszter javaslatára a miniszterelnöktől kapták kinevezésüket. Ez később úgy módosult, hogy a MeH-ben és a minisztériumokban összesen legfeljebb a kormánytagok száma ötszörösének megfelelő számú szakállamtitkár működhetett. Ez nagyobb mozgásteret biztosított a Kormány szervezetalakítási szabadságának érvényesítéséhez, mivel így a szükségletekhez igazítva egy minisztériumban ötnél több szakállamtitkár is kinevezhető volt 29. Mindezek ellenére a Kormány visszafogottan élt 24 KLOTZ PÉTER: Súlyponti változások a minisztériumi struktúrában 2006-2010 között. In: Jogi tanulmányok 2010. Ünnepi konferencia az ELTE megalakulásának 375. évfordulója alkalmából 2010. április 23. II. kötet. 218. p. 25 Az, hogy egy államtitkár van a minisztériumokban, szintén előremutató lépés. Ennek az egynek viszont alapvetően közigazgatási államtitkárnak kellene lennie. Amikor a miniszterelnök közölte az államtitkárokkal: 95 százalékban az a munkájuk, hogy közigazgatási államtitkárok legyenek. PIKÓ ANDRÁS: Szetey Gábor és Sárközy Tamás a Fapados Szalonban: A közigazgatás fogyókúrája az egészségesebb életért. In: Mozgó Világ, 2007. július: http://mozgovilag.com/?p=2849 (letöltés: 2011. január 18.) 26 KLOTZ i. m. 215. p. 27 DUDÁS FERENC: Miért beteg a magyar közigazgatás? Miért (nem) vált be a szakállamtitkári modell? In: Humánpolitikai Szemle 2009/3. szám. 17. p. 28 KLOTZ i. m. 215. p 29 FAZEKAS JÁNOS: A 2006. évi közigazgatási szervezeti törvény négy éve a kormány szervezetalakítási szabadságának szemszögéből. In: Jogi tanulmányok 2010. Ünnepi konferencia az ELTE megalakulásának 375. évfordulója alkalmából 2010. április 23. II. kötet. 228. p.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 11 csak ezzel a lehetőséggel, mert csak az Oktatási- és Kulturális Minisztériumban illetve a MeH-ben működött hat szakállamtitkár. Mivel a kormány nem kívánta visszaállítani a közigazgatási államtitkári pozíciót, a minisztériumok többségében a közigazgatási államtitkár hiányát azzal kompenzálták, hogy valamelyik szakállamtitkár hivatalvezetői szerepet töltött be 30. A koordinációs és a funkcionális terület irányításával járó feladatok ellátása két modellben működött 2006 után. 31 Az egyik megoldásban ahogyan láthattuk a szakállamtitkár látta el ezeket a feladatokat, a másik modellben pedig a kabinetfőnök. Miniszteri kabinet korábban is működött a minisztériumokban, de most ezt is szabályozta a törvény, amely továbbra is a miniszter bizalmas titkársága, tagjait a miniszter nevezte ki saját bizalmasaiból, tanácsadóiból 32 A francia kabinetrendszer alapján továbbra is a miniszter politikai döntéseinek előkészítését, a miniszter nemzetközi kapcsolatainak szervezését, felkészítését a kormány és a parlament üléseire stb. látta el. A politikai befolyásolásnak teret engedő szabályozás azonban odáig vezetett, hogy egyes minisztériumokban a miniszteri kabinetfőnökhöz tartozhatott a funkcionális főosztályok irányítása. 33 A 2006-ban létrejött modell diszfunkcionalitását a törvénymódosítás gyakorisága is bizonyította. A 2006. évi LVI. törvény legnagyobb hibája abban ragadható meg, hogy a minisztérium folyamatos működése kormányváltás esetén nem volt garantálva. A kormány megbízatásának megszűnése esetén a minisztérium legfelső vezetéséből mindenkinek távoznia kellett a törvény erejénél fogva, tehát nem maradt egy hivatalvezető (közigazgatási államtitkár), aki átlátta és biztosította volna a minisztérium további működését. 34 A Kormány azonban nem hátrált meg, mert feltehetőleg politikai presztízsveszteségnek értelmezte volna a közigazgatási államtitkári tisztség visszaállítását. 5. A szuperminisztériumi struktúra a 2010. évi XLIII. törvény alapján A 2006-os modell hiányossága mégsem hátráltatta az új kormányzat által felállított minisztériumok működését. Ennek oka abban keresendő, hogy még ha a 2006-os modell meg is tartotta volna a közigazgatási államtitkári tisztséget, a 2010-ben hivatalba lépett második Orbán-kormány olyan mélységben alakította át a kormányzati és minisztériumi struktúrát, hogy a zavartalan folyamatos működés problémája már túlnőtt a közigazgatási államtitkári tisztség működésének dilemmáján. Meghatározott tárcák összevonásával ugyanis szuperminisztériumok jöttek létre, amelyekben több, korábban különálló ágazat egyesült. A szakmai állandóság hiányának veszélye szinte jelentéktelenné vált az ágazatok összevonásával, hiszen más jellegű nehézségekkel kellett (kell) szembenéznie az új kormánynak. 30 PULAY i. m. 87. p. 31 KLOTZ i. m. 215. p. 32 LŐRINCZ i. m. 134. p. 33 PULAY i. m. 87. p. 34 PULAY i. m. 87. p.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 12 A minisztériumok felépítésének reformja megvalósulhatott volna a 2006-os törvény módosításával is, hiszen a 2010. évi XLIII. törvény felépítésében megegyezik a korábbi modellel. Ennek ellenére egy új törvényt fogadtak el, feltehetőleg a múlttal való szakítást demonstrálva ezzel. A kormány összetételében változás következett be, a miniszterelnök-helyettesi tisztség létrejöttével és azzal, hogy az alkotmányjogi értelemben egyenlő miniszterek közül a Közigazgatási és Igazságügyi miniszter kiemelt szerepet kapott. A 2006-ban létrejött szerkezethez képest a legnagyobb különbség abban ragadható meg, hogy a politikai és igazgatási szféra elválasztásával elviekben visszaállt a rendszerváltáskor létrejött modell. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló új kódex kifejezetten elhatárolja a politikai (miniszterelnök, miniszter, államtitkár) és a szakmai vezetőket (közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkár). A minisztériumok összevonásával nyolc szuperminisztérium jött létre, ezáltal, a kormányülésen a miniszteri lobbit háttérbe lehetett szorítani. Sárközy Tamás 2006-ban írt munkájában már felhívta a figyelmet arra, hogy a miniszter feladata az összkormányzati szemléletmód érvényesítése a tárcánál, és nem ágazati érdekképviselő a kormányban 35. Ezek az ágazati viták lényegében egy szinttel lejjebb az államtitkárok szintjére tolódnak és a végső szót a miniszter mondja ki. A minisztériumok összevonása természetesen nem új gondolat, de a tényleges megvalósítására csak most került sor. A szakirodalom az összevonás mellett és ellen egyaránt hoz fel érveket. Az összevonás mellett szól leginkább, hogy azon túl, hogy csökken a kormány tagjainak száma, kevesebb koordináció és interminiszteriális bizottság szükséges, különböző érdekcsoportok befolyása háttérbe szorul 36. Az anomáliák, amelyek a minisztériumok működésében felfedezhetőek két nagy csoportra oszthatóak. Eredhetnek egyrészről az új óriásstruktúrából, de vannak olyanok is szép számmal, melyek mindig is jelen voltak a minisztériumokban. Mindig is jelen volt a minisztériumok működésében a jóváhagyási folyamat lassúsága. helyettes államtitkár kabinetfőnök államtitkár közigazgatási államtitkár miniszter, aláírás folyamatában nem lehet kihagyni egyetlen grádicsot sem, amely jelentős várakozási időt eredményez. A láncolat csökkentése a hatékonyságot szolgálhatná, de ez nyilvánvalóan nagyobb felelősséget hárít az adott vezetőre. Ugyanígy elmondható, hogy a direkt politika befolyása a közigazgatás működésére is egy állandó rendellenessége a magyar közigazgatásnak legyen az egy önkormányzat jegyzőjének vagy egy minisztériumi vezetőnek a kinevezése. Ennek okait sokan a pártfinanszírozás megoldatlanságában látják, amely azt eredményezi, hogy a kormánypárthoz közel állók vezető köztisztviselői kinevezést kapnak. A koalíciós kormányzás is negatívan hat időnként a minisztériumok működésére. Megfigyelhető ugyanis, hogy nem csak a kormányváltásnál távozik a köztisztviselők egy része, hanem a koalíciós pártok közötti 35 SÁRKÖZY TAMÁS: Államszervezetünk potenciazavarai. HVG - ORAC Kiadó, Budapest 2006. 159-160. pp. 36 VADÁL ILDIKÓ: A közigazgatási jog kodifikációja. Dialóg Campus Kiadó, Budapest 2006. 113. p.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 13 konfliktusok is egyes dolgozók megtámadását illetve eltávolítását eredményezik 37. A politikusi és a szakmai szerepkörök szétválasztása elengedhetetlen feltétele a hatékony minisztériumi működésnek. Fontos, hogy a tárca politikai képviseletét a miniszter és a (politikai) államtitkár lássa el. Ők vegyenek részt a parlamenti üléseken vagy a frakcióüléseken, itt vezető köztisztviselők (közigazgatási államtitkár) ne helyettesítsék őket 38. Külön hangsúlyoznám a parlamenti bizottságok előtti képviselet problémáját. A parlamenti bizottságokban a törvényjavaslatok politikai vitája zajlik, ezért nem szabad ezekbe bevonni a köztisztviselőket, mert később az új kormány megbocsáthatatlan bűnként értelmezi szerepvállalásukat 39. Természetesen az előkészítés szakaszában a munkát a köztisztviselőknek kell ellátniuk illetve hangsúlyozottan szakértőként részt vehetnek a politikai vezető mellett a bizottság munkájában is 40. Az anomáliák másik csoportja az új 2010-es modellből ered. Ezek a rendellenességek pedig szintén további két részre oszthatóak. Egy részük a méretből adódik, mint például az a nyilvánvaló tény is, hogy több épületben kell, hogy működjön ugyanaz a minisztérium, ezért magától értetődően jól meg kell fontolni, hogy ki hol foglaljon helyet. A hatékonyságot veszélyeztető anomáliák másik része pedig az új divizionálisnak nevezhető struktúrából erednek. A minisztérium a minisztériumban felépítés ugyanis nehezíti a minisztériumon belüli és az interminiszteriális kommunkációt egyaránt. A mammut struktúra következtében előfordulhat, hogy egyes minisztériumokból időnként ellentétes vélemények, tájékoztatás érkezik. Az új divizionális felépítés esetén az is nehézséget okozhat, hogy a korábban független tárcáknál kialakult szokásjogot egységesíteni kell és a minisztériumon belül minden ágazatra azonosan megállapítani. Gondolok itt különböző szabályzatokra (közszolgálati, gazdálkodási, beszerzési stb. szabályzatok), amelyek korábban az adott minisztériumon belül hosszú évek során alakultak és finomultak az adott ágazat és az ottani dolgozók igényei szerint. Ezeket azonban egységesíteni kellett a tárcák egyesülése miatt. Különösen odafigyelve kell ezeket összehangolni. Eltérő volt a szokásjog az információáramlás tekintetében is a korábbi tárcáknál. Minden minisztériumnál kialakult a gyakorlat a személyi állomány tájékoztatására, a szakmai és a humánpolitikai kérdésekben egyaránt. Ezeket harmonizálni kell és kialakítani egy hatékony megoldást. A minisztériumon belüli sajtóműködés összehangolása is feladatként jelenik meg, a sajtórészleg duplikációja következtében. Az államtitkárokhoz és miniszterhez is sajtórészleg tartozik, ezeknek együtt kell működniük. Ezeknek a nehézségeknek egy jó része azonban idővel leküzdhető, de tanulságul szolgálhat a későbbiekben, hogy milyen problémák merülhetnek fel önálló szervek egyesítésekor. 37 TÓTH ZOLTÁN: A magyar közigazgatás fejlődése. Színe és fonákja 1990 2008. Kukorelli István-Dezső Márta (szerk.): Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére. Rejtjel Kiadó, Budapest 2008. 400. p 38 ÁDÁM ANTAL: Alkotmányértékek és alkotmánybíráskodás, Osiris Kiadó, Budapest, 1998. 159. p. 39 PULAY i. m. 92. p. 40 Sajnos előfordult olyan eset is az előző ciklusban, hogy a bizottsági ülésen még csak nem is vezető beosztású köztisztviselőt küldtek a minisztériumból, amely nem pusztán kifejezetten jogellenes, de a politikai-szakmai felelősség alóli mentesülés a célja.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 14 A minisztériumi szervezeti kerete a 2010. évi XLIII. törvény alapján a következő: Miniszter Kabinet Miniszte -ri biztos Közig. Parl. A ért felelős B ért felelős C ért felelős Áll. Helyett. Helyett. Helyett. kabinet kabinet kabinet Főosztályvezet ő Főosztályvezet ő Főosztályvezet ő Főosztályvezet ő Főosztályvezet ő Főosztályvezet ő Helyett. Helyett. Helyett. Helyett. Helyett. Főosztályvezet ő Főosztályvezet ő Főosztályvezet ő Főosztályvezet ő A miniszter Ahogyan már említettem a kormányváltás utáni alkotmánymódosítás a kormány öszszetételét is megváltoztatta, igaz csak nagyon óvatos megfogalmazással. Ennek értelmében a kormány miniszterelnökből, és miniszterekből áll, a miniszterelnök a miniszterek közül rendeletben miniszterelnök-helyettest jelöl ki. Alkotmányjogi értelemben ez nem jelent visszatérést az 1990 előtti hierarchikus kormányszerkezethez 41, de elmondható, hogy a KIM élén álló miniszter egyértelműen kiemelkedik minisztertársai közül, de ez 41 A rendszerváltást megelőző időszak kormánytípusát gyakran minisztertanácsi kormányként emlegeti a szakirodalom. A minisztertanácsi kormánytípus lényege, hogy a kormány tagjai egyenlőek, azok közül még a miniszterelnök sem emelkedik ki. Ennek ellentmond, hogy 1989-ig a minisztertanács elnöke, minisztertanács elnökhelyettese, miniszter, rangsort jelentett a kormánytagok között. Mindezt az ezt megszüntető 1990. évi XXIX. Alkotmánymódosító törvény indokolása is kimondta: A miniszterek egyenlő felelősséget viselnek, ezért indokolt, hogy a hierarchiában egyenlő helyet is foglaljanak el
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 15 nem az Alkotmányból, hanem az alacsonyabb szintű jogszabályok rendelkezéseiből ered. Az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet 42 értelmében úgy tűnhet, hogy a kormányfő első számú helyettese a tárca nélküli miniszter, aki a miniszterelnök általános helyetteseként az egyházpolitika és a nemzetpolitika tekintetében látja el feladatait. Ugyanakkor ezt megcáfolja a kormány új ügyrendje 43, amely szerint a Kormány ülését a miniszterelnök akadályoztatása esetén a közigazgatási és igazságügyi miniszter vezeti. Meglátásom szerint politikai megfontolások alapján került kinevezésre a tárca nélküli miniszter általános helyettesként. Mindezzel a vezető politikai erő azt kívánja demonstrálni, hogy nem egyetlen pártként győzött a választásokon és alakított kormányt, hanem itt egy pártszövetség koalíciója vette át a kormányzást. A miniszterek kinevezésének feltételei és eljárásának szabályai változatlanok maradtak. Minden büntetlen előéletű országgyűlési választásokon választójoggal rendelkező személy kinevezhető. Megmaradt az a formálisnak tekinthető szabály is, hogy a miniszterelnök javaslatára az államfő nevezi ki a kormány tagjait. 44 Általában egy kormányváltás esetén az új miniszternek a következő nehézségekkel kell megküzdenie 45 : 1. A reszortelvnek megfelelően irányítania kell a közigazgatás valamely ágának csúcsszervét. 2. Politikai felelősséggel tartozik a kormányfőnek. 3. Olyan köztisztviselőkre van utalva, akikről nem tudja, hogy politikailag lojálisak-e hozzá. Ami az elsőt illeti ez önmagában is nehéz feladat még akkor is, ha a miniszter az adott terület szakembere. Az új minisztériumi struktúra esetében viszont még jóindulattal sem nevezhetjük minden esetben a minisztert az adott ágazat szakértőjének. A szuperminisztériumi konstrukció ugyanis egyes tárcák összevonásával jött létre, így aligha lehet a minisztert szakértőnek titulálni. Az első Orbán-kormány idején például külön minisztériumot jelentett a szociális- és családügy, az egészségügy, az oktatásügy, valamint a sportügy. Jelenleg mindez a Nemzeti Erőforrás Minisztériumában egyesül. A politikai felelősség kérdése is bizonytalanná válik. A miniszter a kormánypolitika megvalósításáért felel a miniszterelnöknek. A jelenlegi megoldásban véleményem szerint ez megkérdőjeleződik. Tudjuk jól, hogy a 2010-ben kinevezett államtitkárok egy része miniszter lett volna a korábbi struktúrában. A miniszter tartozik felelősséggel az adott ágazatért vagy az államtitkár? Az adott szakpolitikáért felelős államtitkár a miniszterének vagy a miniszterelnöknek tartozik politikai felelősséggel? 42 212/2010. (VII. 1.) Korm. Rendelet. 43 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat. 44 Azokban az országokban, ahol gyakoriak a kormányváltások az államfőnek nagyobb szerepe és mozgástere van a kormányalakításban, mely adott esetben kivételesen a miniszter személyét is érintheti. Olaszországban már többször előfordult, hogy az államfő bizonyos személyek miniszteri kinevezésének mellőzését kérte a kormányalakításra felkért miniszterelnök-jelölttől (DEZSŐ MÁRTA BRAGYOVA ANDRÁS: A köztársasági elnök a parlamentáris rendszerekben. Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 1989. 58. p). 45 KÖRÖSÉNYI ANDRÁS TÓTH CSABA TÖRÖK GÁBOR: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó, Budapest, 2007. 123. p.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 16 Végül a minisztérium személyi állományának megbízhatóságát is érdemes vizsgálnunk. A közigazgatási államtitkár kinevezése nem a miniszterhez kötődik, ahogyan a helyettes államtitkárok kinevezése sem. Ebből a szempontból talán szerencsés volt a Ktv. módosítása, amely a főosztályvezetők hat évre történő kinevezésének szabályát megszüntette. A Ktv. nem volt következetes, mert más vezetői megbízások esetében határozatlan időtartamú kinevezést írt elő, amelyet indokolás nélkül vissza lehetett vonni. A minisztériumi főosztályvezetők esetében viszont határozott időtartamra jött létre a megbízatás és a törvény indokoláshoz kötötte annak visszavonását. A főosztályvezetők hat évre történő kinevezése azért is volt elhibázott lépés, mert a kormányzat ugyan politikailag neutralizálni akarta ezeket a köztisztviselőket, de pont az ellenkezőjét érte el. Reflektorfénybe állította a főosztályvezetőket, amely felkeltette az ellenzék figyelmét és gyanúját, hogy a kormány be akarja betonozni a minisztérium főosztályvezetőit. (Az már más kérdés, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény aggályos módon a zárt rendszerű személyi állományt alapjaiban támadta meg az indokolás nélküli felmentés generális szabályának bevezetésével). A főosztályvezetők védettségének megszüntetésével úgy tűnhet, visszaállt a régi gyakorlat, amely szerint a miniszteri patronázshatáskör főosztályvezetői szintig határozza meg a minisztérium személyi állományát. Ezt azonban felülírja a KIM beleszólása a tisztségviselők egy részének kinevezésébe. A törvény értelmében a főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői megbízásra javasolt személyről a közigazgatási államtitkár tájékoztatja a KIM közigazgatási államtitkárát, aki a javasolt személlyel szemben a tájékoztatást követő tizenöt napon belül kifogással élhet. Mindez vétójogot biztosít a KIM közigazgatási államtitkárának. Az államtitkár 2006 óta politikai jelző nélküli államtitkárok látják el a miniszter helyettesítését, de ezen túlmenően az óriásstruktúrának köszönhetően egy adott ágazatért is felelnek. Az államtitkárok egy jelentős része tárcát vezetett volna a korábbi kormányokban, az óriásstruktúra következtében azonban ez megváltozott. A kinevezés vonatkozásában a miniszter továbbra is csak véleményt mondhat az államtitkárról, a javaslatot azonban a kormányfő teheti meg a köztársasági elnöknek. A KIM miniszter kiemelt szerepe itt is megmutatkozik, mert a véleményre észrevételt tehet. A törvény nem szól a parlamenti államtitkár tisztségéről, de más jogforrások külön nevesítik 46. A minisztériumokban a parlamenti államtitkárok látják el a miniszter politikai helyettesítését. A Honvédelmi és a Külügyminisztérium kivételével a többi tárcánál találunk olyan államtitkárokat is, akik az egyes ágazatokért felelnek. Jogalkotási szempontból szerencsésebb lett volna a törvényben nevesíteni a parlamenti és az ágazati államtitkári funkciókat. 46 Például a 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 17 A közigazgatási államtitkár A politikai és a szakmai állami vezetők elválasztásának szándékát igyekszik demonstrálni az a jogalkotói megoldás is, hogy a közigazgatási államtitkárra (helyettes államtitkárra) vonatkozó részletes szabályok a Kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvényben 47 kerültek elhelyezésre. A minisztérium hivatali szervezetét újra a közigazgatási államtitkár vezeti, a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően. Főszabály szerint újra ő gyakorolja a munkáltatói jogokat a minisztérium állományába tartozó kormánytisztviselők felett. A kinevezési feltételek ugyanazok maradtak, a törvény ugyanazokat az okleveleket preferálja, mint a korábbi kódex is 48. A kinevezési eljárásban azonban változás következett be. A közigazgatási államtitkárt a miniszterelnöknek a miniszter véleménye kikérését követően tett javaslatára a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki, de a miniszter véleményét a KIM miniszter útján terjeszti a kormányfő elé. A KIM miniszter a véleményre észrevételt tehet. Minisztériumonként maximálva van a létszámuk, mivel csak egy közigazgatási államtitkár működhet tárcánként (a Miniszterelnökségen nincs). Ez komoly problémákat eredményezhet a minisztériumokban, hiszen a több ágazatot tömörítő szuperminisztériumi struktúrában képtelenség, hogy a közigazgatási államtitkár valamennyi terület szakértője legyen. A helyettes államtitkár A helyettes államtitkár kinevezési feltételei megegyeznek a közigazgatási államtitkárnál elmondottakkal. A 2006-os szakállamtitkári konstrukcióban is a miniszter javaslata alapján a miniszterelnök kezében volt a kinevezés, de a szakmai vezetői tisztségnek megfelelően immáron határozatlan időre. Ahogyan láthattuk a miniszter nevezte ki a helyettes államtitkárokat az 1997-es modellben. A szakállamtitkárok kinevezése tehát a miniszterelnök kezébe került, amelyet átvett a 2010-es struktúra is. A kormányfő kinevezésének joga már a Horn-kormány idején felmerült, de akkor még a koalíciós partner ellenállt ennek. 49 A miniszter javaslatát ebben az esetben is a KIM közigazgatási államtitkára útján terjeszti a miniszterelnök elé. A KIM közigazgatási államtitkára tizenöt napon belül kifogással élhet, és a javaslatot akár visszaküldheti a miniszternek. A helyettes államtitkárok kinevezésének folyamatában tehát abszolút vétójogot gyakorol a KIM közigazgatási ál- 47 2010. évi LVIII. tv. 48 Állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítés vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítés vagy a feladat- és hatáskörének megfelelő szakirányú felsőfokú végzettség. A közigazgatási menedzser végzettségnek megfelelő közigazgatási szakértő oklevél megnevezését ez a törvény sem tartalmazza, ami problémát okozhat azoknál a pályázóknál, akik még a Bsc, Msc előtti egységes 5 éves képzésen szerezték diplomájukat. 49 MÜLLER GYÖRGY: A kormányzati viszonyok változása 2010-ben. In: Közjogi Szemle 2010/3. szám. 13. p.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 18 lamtitkára. A helyettes államtitkárok ahogyan az ábra is mutatja nem kizárólagosan a közigazgatási államtitkár, hanem az államtitkár irányítása alá is tartozhatnak. A minisztérium hatékony működése szempontjából fontos kérdés, hogy a feladatok a minisztériumon belül az egyes ágazatoknál arányosan legyenek elosztva. A korábbi minisztériumi struktúrában az adott ágazat feladatainak mennyisége határozta meg a szakállamtitkárok (helyettes államtitkárok) létszámát. A minisztériumok összevonása következtében viszont előfordulhat, hogy egyes helyettes államtitkárok le vannak terhelve, ezért a valós feladat mennyisége alapján kell meghatározni a helyettes államtitkárok létszámát. A kabinetek A kabinetek jelentős változáson mentek keresztül a rendszerváltás óta. A Franciaországban vagy Belgiumban alkalmazott forma helyett kezdetben inkább a Németországban ismert kabinethez hasonlítottak, amelyben néhány személyes tanácsadóra támaszkodik a miniszter. A miniszteri kabinetek a Medgyessy- majd Gyurcsány-kormány alatt már komoly szerepet játszottak. 50 A miniszteri kabineten kívül az egyes ágazatokat vezető államtitkárokat is kabinet segíti, amelyek túlmutatnak a korábbi államtitkári kabineteknél a szuperminisztériumi struktúra miatt. A miniszteri kabinet szerepe felértékelődik ebben a struktúrában, hiszen a miniszter felkészítése a parlamenti és a kormány üléseire kiemelt fontosságú lesz annak következtében, hogy a miniszter jóval több ágazatért felel jelenleg. Ugyanakkor megnehezülhet a tárcák közötti kapcsolat, ha a miniszter illetve az államtitkárok által kiépített saját kabinetek, kabinetfőnökök és tanácsadók külön tárgyalnak, egyeztetnek, bizonytalanná téve így az egységes minisztériumi álláspontot 51. 6. Összegzés Közhelyszerű, hogy egy jól felépített struktúra hatékonyabb működést eredményezhet, nem felesleges ezért a minisztériumok szervezeti felépítésének vizsgálata. Mindezek ellenére úgy vélem, hogy Magyarországon a szervezeti kérdések aránytalanul nagy hangsúlyt kapnak, nem csak a minisztériumi, hanem más közigazgatási szervek felépítésének vonatkozásában. A 2006-ban létrejött modellt számtalan kritikával illethetjük ugyan főként a közigazgatási államtitkári tisztség megszüntetése miatt de önmagában nem ezért jó vagy éppen rossz egy minisztériumi modell. Itt csatlakoznék Müller György gondolatához, amely szerint a 2006-os modellt a kinevezési gyakorlat rontotta el, mert a szakmai vezetői réteg kinevezésekor a kormánypártokhoz közel állók közül választottak 52. A 2010. évi XLIII. törvény a személyi állomány kinevezésének központosítását teremtette meg a KIM-et vezető miniszterelnök-helyettes és közigazgatási államtitkárának vétójogával. Érvelhetnénk úgy, hogy mindez megvalósulhatott informálisan a korábbi 50 KÖRÖSÉNYI TÓTH TÖRÖK i. m. 124. p. 51 SÁRKÖZY 1996. i. m. 77. p. 52 MÜLLER i. m. 14. p.