Többszintű alkotmányosság működésben alkotmányos párbeszéd Magyarországon. Akadémiai doktori értekezés. Drinóczi Tímea

Átírás

1 Többszintű alkotmányosság működésben alkotmányos párbeszéd Magyarországon Akadémiai doktori értekezés Drinóczi Tímea Pécs 2015

2 Tartalom Bevezetés az alkotmányos párbeszéd létéről, létjogosultságáról és felhasználhatóságáról... 9 I. Miért? Az alkotmányos párbeszéd vizsgálatának indokoltsága... 9 II. Hogyan? Az alkotmányos párbeszéd felhasználhatósága III. Mit? A vizsgálat tárgyainak meghatározása, amelyek az alkotmányos párbeszéddel leírhatók IV. Milyen eredménnyel? A folyamatok alkotmányos párbeszédként való vizsgálata eredményei, és annak megállapítása, hogy a feltárt problémák az alkotmányos párbeszéddel orvosolhatóak-e Első rész Alkotmányos párbeszéd és elméleti konstrukciók fejezet Az alkotmányos párbeszéd-elméletek I. Az alkotmányos párbeszéd kialakulása és alkotmányelméleti hatása Az alkotmányos párbeszéd intézményes létrehozatala Az alkotmányos párbeszéd hatásai II. Az alkotmányos párbeszéd-felfogások középpontban a bíróságok A kezdeti elméletek a kanadai Alapjogi Charta tapasztalatai alapján, és ennek kritikái Az intézményi párbeszéd elmélete III. Az alkotmányos párbeszéd-elmélet továbbfejlesztett változatai A többszereplős párbeszéd elmélet A jogalkotóra koncentráló kiterjesztett párbeszéd-konstrukciók A föderatív dialógus elmélete A blogok, mint az alkotmányos párbeszéd elemei IV. Az alkotmányos párbeszéd normatív megközelítése a kontinentális államokban Az alkotmányos párbeszéd fogalma, célja, megjelenési formái A megjelenési formák szabályozási szint A kötelező törvényalkotás esetei Az alkotmánybírósági döntések hatásai A jogilag nem-kötelező jogalkotás Ombudsmanok és NGO-k A Velencei Bizottság EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodája (OSCE ODIHR) Államfői aktusok Szabályozási megoldások átvételei A megjelenési formák bíróságok szintje A megjelenési formák precedensek V. Az alkotmányos párbeszéd-elméletek mint jogtudományi kutatási témák és modellek Kutatási témák Az alkotmányos párbeszéd mint kutatási modell VI. Összegzés fejezet Az állami szuverenitás újraértelmezése I. Az állami szuverenitás tanulmányozásának indokai II. Az állami szuverenitásra vonatkozó álláspontok és kritikájuk III. Az állami szuverenitás jellemzői a 21. század integrációs és globalizált világában Az állami szuverenitás értelmezési keretei Szuverenitások az együttes létezés realitása Az integrációk indokai és következményei Nemzetközi integrációk és állami szuverenitás Uniós integrációk és állami szuverenitás Alkotmányos identitás, hagyományok, mint az állami szuverenitás lehetséges tartalmi elemei Röviden a magyar vitáról és a folyamatok értékeléséről A kiszervezés IV. Az állami szuverenitás új megközelítésben V. Összegzés fejezet Alkotmányos párbeszéd és hatalommegosztás I. Az alkotmányos párbeszéd és a felülvizsgálati modellek Az tradicionális felülvizsgálati modellek A puha felülvizsgálati modell Az erős felülvizsgálati modell Az erős és a puha alapstruktúra felülvizsgálati modellek A felülvizsgálati modellek implikációi és a következtetések... 82

3 II. Az alkotmányos párbeszéd a konstituált hatalmak (alkotmánymódosító, törvényhozó hatalom és alkotmánybíráskodás) között A konstituált hatalmak a hatalommegosztás rendszerében A hatalmi ágak és a hatalmi tényezőként szereplő alkotmányos szervek Az alkotmányozó hatalom és a konstituált hatalmak (alkotmánymódosító hatalom, törvényhozó hatalom és alkotmánybíráskodás) Az alkotmánymódosító, a törvényhozó hatalom és az alkotmánybíráskodás egymáshoz való viszonya Az alkotmányozó hatalom és alkotmánymódosító hatalom megkülönböztetése elleni érvek cáfolata Hatalommegosztás az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíróság között A hatalommegosztás, az egyensúly és az alkotmányos párbeszéd III. Következtetések Második rész Az alkotmányos párbeszéd működési mechanizmusai Magyarországon fejezet Alkotmányos párbeszéd és alkotmányozás I. Alkotmány, alkotmányozás, legitimáció A jogi értelemben felfogott alkotmány és funkciói Az alkotmányozás és a legitimáció Az alkotmányozó hatalom A legitimitásnak az alkotmányozási eljárásra és alkotmányra vonatkoztatott fogalmai A demokratikus alkotmányozási eljárás legitimáló hatása Összegzés II. Az új magyar alkotmány koncepciója Az alkotmány: élő keret (?) Az alkotmány: rövid és tömör (?) Az alkotmány: mag (?) A Koncepció koncepció? Összegzés III. Alkotmányos párbeszéd és legitimitás a magyar alkotmányozás során Az Alaptörvény elfogadása Párbeszéd az alkotmányozásról eljárási legitimitás Párbeszéd az alkotmányozásról tartalmi legitimitás IV. Összegzés fejezet Alkotmányos párbeszéd az Alaptörvényről I. Az Átmeneti rendelkezések jogforrásbeli helye és az alkotmányjogban betöltött státusa Ár. és az Alaptv január 1-jén hatályba lépett szövege és következményei Az első módosítás: az Ár. jogforrási helyének egyértelművé tétele (2012. június 18.) Az Alkotmánybíróság Ár-ra vonatkozó határozata: az Ár. támadott rendelkezéseinek megsemmisítése (párbeszéd, első rész) Az Ár.-ABH értékelése Az Ár.-ABH következménye II. Az Alaptörvény negyedik módosítása (párbeszéd, második rész) III. A párbeszéd nyugvópontja (?) A negyedik módosítás és az Alkotmánybíróság A Velencei Bizottság és a negyedik módosítás Az ötödik módosítás (T/12015) IV. A politikai szinten felvetett problémák az alkotmányos párbeszédben A Tavares jelentés Az új uniós keret a jogállamiság védelmében Összegzés V. Összegzés fejezet Alkotmányos párbeszéd a tisztességes eljáráshoz való jogról I. A legfőbb ügyészi prerogatíva Az alkotmányi probléma A pártatlanság látszata, többletjogosítványok, fegyverek egyenlősége A döntés A nemzetközi emberi jog aktív alkalmazása Összegzés II. A többletjogosítvány és az ügyáthelyezés találkozása és következményei Az Átmeneti rendelkezések szabálya

4 2. A tisztességes eljáráshoz való jog tartalmi elemeinek megváltozása III. Az ügyáthelyezés A Bszi. szabályozása (2011) A Velencei Bizottság véleménye (2012. március) A Bszi. módosítása (2012 nyara) válasz a Velencei Bizottság véleményére A Bszi. módosítását (2012) követő reakciók IV. Az Ár. megsemmisítését követő reakciók és Alaptörvény-módosítások A negyedik módosítás A törvénymódosítás és az ötödik módosítás Az Alkotmánybíróság 36/2013. (XII. 5.) AB határozata V. Összegzés fejezet Alkotmányos párbeszéd a vallásszabadságról és az egyházalapításról I. Párbeszéd a lelkiismereti és vallásszabadságról az Alaptörvény eredeti szövege és az Ár. alapján Alaptörvény Átmeneti rendelkezések A törvényi szabályok A törvényi szabályozást érintő kritikák Az Alaptörvény VII. cikkének tartalma II. A 6/2013. (III. 1.) AB határozat és hatása A döntés A vallásszabadság A különvált működés és az együttműködés, illetve ezek implikációi A vallásszabadságra és az egyházra vonatkozó szabályok alkotmányi tartalma a negyedik módosítás hatályba lépéséig A következmény: alkotmányos párbeszéd III. Az Alaptörvény negyedik módosítása és a párbeszéd A negyedik módosítás indoka Az új alaptörvényi szabályozás Kritikák és támogató vélemények IV. Az Ehtv évi módosítása a párbeszéd eredménye V. A párbeszéd újabb eredményei Az Alaptörvény ötödik módosítása A 27/2014. (VII. 23.) AB határozat az Alaptörvény VII. cikkének és az Ehtv. új szabályainak elemzése Az Alaptörvény VII. cikkének tartalma AZ EJEB a magyarországi vallásszabadságról VI. Összegzés fejezet Alkotmányos párbeszéd a választási elvekről és jogokról I. Az Alaptörvény második módosítása II. Párbeszéd az új választási rendszerről Az új választási rendszer kialakítása és problémái Az új rendszer kialakítás az Alkotmány és az Alaptörvény alapján a Velencei Bizottság és az EBESZ/ODIHR közös véleménye Az új rendszer a szakirodalom tükrében Az újszabályozás kritizált elemei és az alkotmányos párbeszéd háttere Szavazati jog és regisztráció Az Alkotmánybíróság a szavazati jogról Az Alkotmánybíróság határozatára adott reakció Összegzés Választási földrajz A szabályozás A szabályozás értékelése: a Velencei Bizottság és az EBESZ/ODIHR véleménye, a szakirodalmi megállapítások Összegzés A jelölés szabályai, a szavazás és az eredmények a nyertes kompenzálása Jelölés és szavazás Töredékszavazat és győzteskompenzáció Összegzés Választási kampány Az Alkotmánybíróság határozata

5 5.2. A negyedik módosítás és az alkotmányos párbeszéd a politikai beszéd szabadságáról Az ötödik módosítás Összegzés III. Az EBESZ/ODIHR Zárójelentése a 2014-es parlamenti választásról A választójog egyenlősége A választási földrajz A politikai reklám, a kampány és a média A jogszabályok véleményeztetése Összegzés IV. Összegzés Harmadik rész Alkotmányos párbeszéd működésben egyensúlyok és ellensúlyok fejezet Az alkotmányozó, az alkotmánymódosító hatalom és az Alkotmánybíróság I. Alkotmányellenes alkotmánymódosítás Magyarországon a vita okai és kibontakozása A magyar vitáról és a megváltozott álláspontokról Eredeti álláspontok A vélemények változásai A 2010-es alkotmánymódosítások, az azok felülvizsgálatára irányuló megoldási javaslatok, illetve kritikájuk Az okot adó körülmények visszamenőleges adóztatás és az Alkotmánybíróság hatáskörének csorbítása Megoldási javaslatok, azok kritikája, illetve a kritikák kritikája Túl az alkotmányon az alkotmányjogon innen és kritikája Viszonyítási pont vagy a vizsgálat tárgya alkotmányellenes alkotmánymódosítások? és ennek kritikája Összegzés A 61/2011. (VII. 12.) AB határozat kritikája az alkotmánymódosítás felülvizsgálatának igazolása (érvek és ellenérvek) A határozat Alkotmánytani megfontolások: a hatalommegosztás A precedens A precedens és az Alkotmánybíróság A precedens alkalmazása és a konkrét eset Az összehasonlító módszer Az összehasonlító módszer alkalmazása Az alkotmánymódosítások felülvizsgálatának céljai és indokai Az alkotmánymódosítások felülvizsgálatának igazolásai Osztrák példa Török példa Indiai példa Az alkotmánymódosítások felülvizsgálatának igazolásai és a konkrét eset Az örökkévalósági klauzulák kiolvasztásának módszerei, érvek, ellenérvek, és az ellenérvek ellenérvei Módszerek és érvek Ellenérvek és ellenérvei Az örökkévalósági klauzulák kiolvasztásának módszerei és a konkrét ügy Összegzés II. Az alkotmányozó, az alkotmánymódosító hatalom, és az alkotmányellenes alkotmánymódosítás Magyarországon Alaptörvény Alkotmányellenes alkotmánymódosítás és az Alaptörvény A kiindulási helyzet tisztázása Alkotmányozás és alkotmánymódosítás a visszaéléses alkotmányozás elméletének tükrében Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom az Alaptörvényben Az Alaptörvény eredeti és hatályos szövege, alkotmányellenes alkotmánymódosítások és az Alkotmánybíróság Alkotmányozó hatalom az Alaptörvényben Jogállami értelmezés Nem jogállami értelmezés Következtetés Az Alaptörvény jogállami és demokratikus tartalmáról

6 3.1. A tartalomról A tartalomra vonatkozó értékelések és következtetések Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások a magyar szakirodalomban és kritikájuk Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata igazolhatóságának keresése Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata elleni érvek Összegzés Megoldás: alkotmányos párbeszéd a szignalizációs alkotmányvédelem eszközével? A szignalizációs alkotmányvédelem megnyilvánulás formái és elméleti alapja Az elméleti alapok alkotmánytani kritikája Következtetés: a szignalizációs alkotmányvédelem mint alkotmányos párbeszéd? III. Összegzés fejezet Racionális jogalkotás a jogalkotás alkotmányossági vizsgálata I. Racionális jogalkotás és demokrácia Az állam szerepe és a jogalkotó feladata Töredezett demokrácia, az intézményi bizalom alacsony foka, posztdemokrácia A következmény II. A konzultáció: a minőségi és racionális jogalkotás egyik eszköze III. Jó és rossz gyakorlatok: konzultáció, részvétel, elvek és minimumstandardok a jogalkotási eljárásban Államok feletti szabályozás Nemzeti szabályozás trendek, jó és rossz gyakorlatok Jó gyakorlatok A konzultáció szabályozása és gyakorlata Európában előkészítő eljárás A konzultáció gyakorlata Európában parlamenti eljárás A magyar példa a rossz gyakorlatok között Összefoglalás és következtetések IV. A racionális, tényeken alapuló jogalkotás és felülvizsgálata Racionális vagy tényeken alapuló jogalkotás kitekintés Nemzeti bíróságok és a racionális jogalkotás követelménye Az EJEB és a racionális jogalkotás követelménye Az EUB és a racionális jogalkotás követelménye A szemiprocedurális felülvizsgálat Összegzés A magyar alkotmánybírósági gyakorlat: gazdaságpolitika és jogalkotás A magyar Alkotmánybíróság és egy új szerepkör Közjogi érvénytelenség A gazdaságpolitikai döntések alkotmányossági vizsgálata keret és mérce (2014) Racionális vagy tényeken alapuló jogalkotás igényének meg(nem)jelenése az Alkotmánybíróság gyakorlatában (2014) Összefoglalás és következtetések V. Összegzés Összegzés és következtetések Alkotmányos párbeszéd Magyarországon értékelés I. Megállapítások II. Végkövetkeztetés Felhasznált irodalom Az értekezés témakörében írt közlemények

7 Bevezetés az alkotmányos párbeszéd létéről, létjogosultságáról és felhasználhatóságáról Az értekezésben az alkotmányos demokrácia alkotmányos párbeszéddel leírható, többszintű alkotmányosságban is megnyilvánuló működési mechanizmusait vizsgálom Magyarországon az alkotmányos párbeszédre, az állami szuverenitásra és a hatalommegosztásra vonatkozó elméleti alapvetések felvázolását követően. I. Miért? Az alkotmányos párbeszéd vizsgálatának indokoltsága 1. A magyar alkotmányfejlődés 2010-től kezdődően egyre intenzívebbé és változatosabbá vált. A 2010-ben és 2014-ben tartott két országgyűlési képviselőválasztás is alkotmányos, kétharmados többséget eredményezett, ami maga után vont több, alkotmányos berendezkedést érintő változást. A kétharmados többség a 2011 év végéig hatályos Alkotmány több rendelkezését jelentős mértékben megváltoztatta, és egyoldalú, nem inkluzív alkotmányozásba kezdett, majd elfogadta az új Alaptörvényt, amelyet később ötször módosított. Ezeket az alkotmányozási és alkotmánymódosítási folyamatokat jelentős nemzetközi figyelem és vita övezte, amelyet az alkotmányozó többség a politikai kommunikáció szintjén lényegében kikért magának. Az alkotmányozó új jogforrási formaként, mintegy az alkotmány részének tekintette az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezéseit, amelynek alkotmányosan megkérdőjelezhető jellege és tartalma végül alkotmányellenességének kimondásához vezetett. Az alkotmányozás során több olyan jogszabály is született, amelyeket az Alkotmánybíróság megsemmisített, majd ennek ellenére vagy éppen ezért az alkotmánymódosító hatalom ezeket az Alaptörvény részévé tette, csökkentve ezzel az alapjog-védelem már elért szintjét, illetve az alkotmány normativitását. Az alkotmány- és Alaptörvény-módosítások amellett, hogy átalakították az Alkotmánybíróság hatáskörének súlypontját, és azt jellemzően hátrányosan is érintették olyan alkotmánybírákkal növelték a testület létszámát, akiket nem konszenzussal jelöltek, és akik az Alkotmánybíróság működésében minőségi változást eredményeztek. Ennek következtében egyre több olyan döntés is születik, amelyek ellen alkotmányos alapon igazoltan érvelni lehet, illetve amelynek eredményeként új eddig hazánkban még fel nem merült megoldások iránti igény fogalmazódhat meg. 2. Mindezek a 2010 és 2014 közötti folyamatok a magyar alkotmányjog-tudományban és a segédtudományaiban is vitákat váltottak ki. A változások megértésére és értékelésére különféle értelmezések születtek, illetve olyan új alkotmányjogi témák bukkantak fel és érvek jelentek meg, amelyek korábban ennyire élénken nem voltak jelen az alkotmányjogi kutatásokban. Ezeknek a magyar irodalomban újonnan és hangsúlyosan felmerülő témáknak alapvetően három fő fókusza van. Az egyik a magyar alkotmányos folyamatoknak és a kialakuló közjogi berendezkedésnek a jogi és a véleményem szerint helytelenül politikai alkotmányosság szempontjából való leírása és értelmezése, amely szoros összefüggést mutat a többszintű alkotmányossággal. A másik az alkotmányellenes alkotmánymódosításokra vonatkozóan kibontakozó szakirodalmi vita, amellyel összefüggésben szerzők elkezdtek foglalkozni a visszaéléses vagy alkotmányrontó alkotmányozás témakörével is. A harmadik témaként említendőek azok a kutatások, amelyek arra koncentrálnak, hogy a magyar Alkotmánybíróság a döntéseiben, a megközelítéseiben, az alkalmazott tesztjeiben és egyes alkotmányi fogalmak (alapelvek, célok, alapjogok, stb.) meghatározásában hogyan alkalmazkodott a megváltozott jogi és politikai körülményekhez, figyelembe véve egyrészt az új alkotmányi szöveget, másrészt a konszenzussal és az a nélkül megválasztott 9

8 alkotmánybírák közti, az alkotmányfelfogásukban megnyilvánuló, és az alkotmánybíráskodás lényegére irányuló nézetbeli különbséget. 3. A közös pont a fentiekben az, hogy mindegyik, eltérő megközelítésben ugyan, de a döntéshozatalnak legyen az jogalkotói aktus vagy alkotmánybírósági értelmezés a vizsgálatára irányul. Az alkotmányos demokrácia döntéshozatali eljárása a 21. század integrációiban szükségszerűen és de facto többszereplős folyamat, amely leírható az alkotmányos párbeszéd metaforájával. Az alkotmányos párbeszéd a vonatkozó szakirodalmon alapulóan az impliciten vagy expliciten gyakorolt kommunikációkban nyilvánul meg két vagy több olyan aktor között, akik viszonya mellérendeltségen alapszik. Ezeknek az interakcióknak a célja a lehető legpontosabb alkotmányi tartalom megtalálása, ami eljárási szempontból magában foglalhatja az alkotmányértelmezésre, az alkotmányszövegezésre, a módosításra, illetve felülvizsgálatra irányuló gyakorlatot és annak fejlesztését is. Az alkotmányos párbeszéd koncepciója tehát a között zajló magyar alkotmányos folyamatok több szempontú, újszerű megközelítését és értelmezését is ígérheti a fogalom eltérő felhasználásával és alkalmazásával. II. Hogyan? Az alkotmányos párbeszéd felhasználhatósága 1. Az alkotmányos párbeszéd normatív fogalma segíthet megérteni az alkotmányos párbeszéd tényleges működési mechanizmusait, hatásait és problémáit az alkotmányos demokráciában, illetve rámutathat arra, hogy az alkotmányos párbeszéd mennyiben tud választ vagy megoldást adni a detektált problémákra. E megközelítés alapja, hogy meghatározzuk: ha az alkotmányos demokrácia döntéshozatalára párbeszédként tekintünk, ebben a döntéshozatali folyamatban kit és milyen szerepben szeretnénk látni. Az alkotmányos párbeszéd ilyen alkalmazásához az alkotmányos párbeszéd-elméletek tanulmányozása jelenti azt az alapot, amelyekből kidolgozható az a normatív fogalom, ami a magyar alkotmányos párbeszéd tényleges működési mechanizmusai, hatásai és problémái vizsgálatának viszonyítási pontja lehet. Az alkotmányos párbeszéd tényleges működési mechanizmusai akkor válnak láthatóvá, ha arra koncentrálunk: amennyiben az alkotmányos demokrácia döntéshozatalára párbeszédként tekintünk, mit tapasztalunk az adott államban. Magyarországon ehhez az alkotmánymódosításokat, az alkotmányozási eljárást, az Alaptörvény-módosításoknak az okait és eredményeit, illetve az alapvető jogok esetében a releváns döntéshozatali eljárásban, valamint általában a jogalkotási eljárásban megnyilvánuló interakciók leírását végezhetjük el. Ez a leíró vagy empirikus vizsgálat azzal az eredménnyel is jár, hogy megmutatkozik az alkotmányos párbeszéd hatása. E hatás egyrészt az adott alkotmányi jelentés aktuális meghatározásában jelentkezik, másrészt segít megérteni az állami szuverenitás fogalmát, és így hatással lehet annak alakulására is, mivel az alkotmányos párbeszéd (empirikus vizsgálata) magyarázatot adhat a politikai döntéshozatal (állami főhatalom) gyakorlásának megváltozott voltára. Harmadrészt, ha a döntéshozatalra párbeszédként tekintünk, akkor annak hatása megjelenik a politikai döntéshozó és az alkotmánybíráskodás közötti kapcsolat alakulásában is. Ebből pedig következtetéseket lehet levonni a konstituált hatalmak az alkotmánymódosító és a törvényhozó, illetve az alkotmánybíráskodás közötti hatalommegosztás működési mechanizmusaira is. Végül, az alkotmányos párbeszéd normatív fogalmának alkalmazása rámutathat néhány, a jogalkotási eljárásban és annak alkotmánybírósági felülvizsgálatában megjelenő hiányosságra vagy problémára. Ha tehát az alkotmányos párbeszéd hatásait vizsgáljuk, akkor az alkotmányos párbeszédet módszerként alkalmazzuk, és arra keressük a választ, hogy milyen párbeszédelemeknek milyen hatásuk lehet. Amennyiben tehát az alkotmányos párbeszédnek a magyar alkotmányos átalakulásra 10

9 vonatkozó hatását nézzük, és figyelembe vesszük az elmúlt négy év kutatási irányait is, akkor a következőket tapasztalhatjuk. Ha a párbeszédet az említett konstituált hatalmak között vizsgáljuk, akkor annak eredmény-orientált hatása az egyes alkotmányi tartalmak jelentésének adott időpillanatban történő meghatározása, és annak értékelése, hogy jelentkezik-e az alapjogok védelmi szintjében változás. Ugyanennek a működési mechanizmus-orientált hatása az, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosításra vonatkozó álláspontokon keresztül értékelhetővé és körülhatárolhatóbbá válnak az alkotmánymódosító és az alkotmánybíráskodás közti hatalommegosztás jellemzői, illetve láthatóak lesznek az alkotmánybírósággal kapcsolatos eltérő felfogások. Ha az alkotmányos párbeszédet az olyan többszintű döntéshozatali modellben vizsgáljuk, amelynek célja az alkotmányi tartalom feltárása, akkor e tényleges helyzet hatása az lehet, hogy a magyar alkotmányjogtudományban megjelenik a felismerés: az állami szuverenitás és a főhatalom fogalma körül zavar van. Az alkotmányos párbeszéd értelmezhető az alkotmányos demokrácia jogalkotó hatalma és nép között is. Az ilyen interakció célja amellett hogy segíthet az alkotmányi tartalom lehető legjobb megfogalmazásában az, hogy a nép pontosabban: a politikai döntéshozókon kívül mások bevonását biztosítsa a jogalkotási eljárásba, amely hatással lehet a jogalkotási eljárás minőségének megítélésre is. Ha az alkotmányos párbeszéd magyarországi tényleges működési mechanizmusát és hatását leírtuk, megértettük és összevetettük az alkotmányos párbeszéd normatív fogalmával és annak elemeivel, néhány problémás vonás érzékelhetővé válik, de néhány hiányosság e vizsgálattól függetlenül is felszínre kerülhet. Ekkor pedig az alkotmányos párbeszédet újra módszerként alkalmazva az vizsgálandó, hogy az alkotmányos párbeszéd alkalmazása hogyan és mennyiben tud megoldást vagy választ adni a felmerülő hiányosságokra vagy problémákra. Példaként említhető egyrészt az a magyar helyzet, amikor a kialakított alkotmányi jelentés vagy az alkalmazott eljárás nem illeszkedik az alkotmányos demokráciák alkotmányosságra vonatkozó felfogásába, mivel az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíráskodás közötti alkotmányos szervek együttműködésén alapuló kapcsolatának egyensúlya a sorozatos felülbírálatok (alkotmányrontó alkotmánymódosítások vagy visszaéléses alkotmányozás) miatt megtört. Az alkotmányos illeszkedés és az egyensúly visszaállításának egyik kulcsa a kapcsolat újradefiniálása lehet, ami megmutatkozhat annak eldöntésében, hogy a döntéshozatalban kié az utolsó szó (alkotmányellenes alkotmánymódosításokra vonatkozó vita ideiglenes eldöntése). A másik megoldás a többszintű alkotmányosság képében mutatkozhat meg, amely az alkotmányos demokráciák értékei és eredményei fenntartása érdekében új, párbeszéden alapuló mechanizmust pl. új jogállami keretet tervezhet. Ez további kérdést vet fel: alkalmas-e az új mechanizmus arra, hogy az alkotmányos párbeszéd módszerével a problémákat orvosolja. Ide tartozhat másrészt az állami szuverenitás és a főhatalom fogalma újraértelmezésének igénye, aminek eredményeképpen kialakulhat az alkotmányos párbeszéd valóságát is figyelembe vevő, új megközelítésű állami szuverenitás és főhatalom fogalom, amelyhez az alkotmánybírósági gyakorlat is igazodhat. Harmadrészt megemlítendő a fentebb már szintén jelzett probléma, hogy a magyar jogalkotó nem biztosít megfelelő részvételt a jogalkotási (alkotmányozási) eljárásokban, a jogalkotó sorozatosan nem tartja be a számára előírt normatív kereteket, amelynek alkotmányi implikációi jogbiztonság sérelme, részvételi demokrácia sérelme, alapjogsérelem stb. is lehetnek. Ez felvetheti hazánkban is a racionális jogalkotás iránti igényt, ami magával vonhatja a jogalkotási eljárás pusztán eljárási szempontú vizsgálatától jobban eltávolodó alkotmányossági kontroll szükségességét. Ebben az összefüggésben a több részvétel biztosítása és az alkotmánybíróság bevonása a jogalkotás alkotmányossága feletti vizsgálatba az alkotmányos párbeszéd módszerének alkalmazását jelentené. Mivel az egyértelműnek tűnik, hogy a közjogi folyamatok leírhatóak az alkotmányos párbeszéddel, a kérdés a továbbiakban az, hogy Magyarországon az alkotmányos 11

10 párbeszéddel mint módszer alkalmazásával hogyan lehet megragadni a párbeszéd hatásait, illetve ez alkalmas eszköz-e a problémák orvoslására. 2. Látható, hogy az alkotmányos párbeszéd metaforájának többféle alkalmazási területe lehet. Használható egyrészt prizmaként, amelyen keresztül az adott politikai döntéshozatal vizsgálható és leírható. Felfogható másrészt módszerként is, amikor a leírt folyamatok hatását tekintjük át empirikus szempontból, illetve a problémák kezelésére kérdezünk rá normatív szemszögből. Amikor a magyar döntéshozatali folyamatot értékeljük, egyértelmű, hogy az alkotmányos párbeszéden alapuló látásmódot (prizma vagy módszer) és alkalmazási módszereket (empirikus vagy normatív) egymástól élesen elválasztani vagy elkülöníteni nem lehet, a folyamatokat a maguk komplexitásában kell vizsgálni. Ebből az következik, hogy érdemes a fentebb említett témaköröket tehát az állami szuverenitás fogalmával kapcsolatos diverz felfogásokat, az alkotmányellenes alkotmánymódosítások problematikáját, a jogalkotás minőségét és alkotmányossági felülvizsgálatának szükségességét és lehetőségét alapul véve feldolgozni a magyar alkotmányos demokrácia működését a politikai döntéshozatal szintjén, illetve a látásmódokat és a vizsgálati módszereket együtt alkalmazni. Mindezek kibontásához szükséges az alkotmányos párbeszéd-elméletek és implikációjuk, illetve a Magyarországon tapasztalható alkotmányos párbeszéd egyes megnyilvánulásainak a tisztességes eljárással, a vallásszabadsággal, illetve a választással kapcsolatban történő bemutatása. 3. A vizsgálódás keretét az az alkotmánytani kiindulópont adja, ami alapja lényegében Petrétei József Az alkotmányos demokrácia alapintézményei (Dialóg Campus Kiadó, Budapest Pécs 2009) című könyve, és az abban lefektetett alkotmánytani paradigma: az alkotmányos demokrácia mibenléte, működési sajátossága, a jogi értelemben felfogott alkotmány mint alaptörvény léte, fontossága és funkciói, az alkotmányosság alapvető összetevői, megtartásának garanciái, az alkotmányozó hatalom jellemzői és elkülönítése az alkotmánymódosító és törvényhozó hatalomtól, az alkotmánybíráskodás szerepe, kialakulásának okai. Az alkotmányos demokrácia tehát amelynek a működését az értekezésben kidolgozott módon az alkotmányos párbeszéddel is le lehet írni a demokrácia modern, jogállami formája, olyan hatalmi berendezkedés, amely alkotmányjogi intézményrendszer keretei között érvényesül. Az alkotmányos demokráciában az alkotmány határozza meg a nép uralmának keretét és korlátját, állapítja meg az állami hatalomgyakorlás formáit, mértékét és módját, az állam alapvető szervezetét és működését. A demokrácia alkotmányos formája csak akkor valósulhat meg, ha a hatalomgyakorlás az alkotmányhoz kötött, az által szabályozott, és az abban foglaltaknak érvényt lehet szerezni. Ebből következik, hogy az alkalmazott alkotmányfogalom csak a jogi alkotmányfogalom lehet. A jogi értelemben felfogott alkotmány jogi alaprendet konstituál, a jogforrási hierarchia csúcsán helyezkedik el, a társadalmi együttélés alapkonszenzusát fejezi ki, és mint ilyen, konszenzusképző, egységteremtő és integráló, továbbá stabilizáló, rendezettséget biztosító, valamint az államhatalmat konstituáló, korlátozó és racionalizáló, illetve az alapjogokat biztosító és legitimáló funkcióval rendelkezik. A jogi értelemben felfogott alkotmány által létrehozott alkotmányos demokrácia legfontosabb jellemzője a pluralizmus ami miatt szükséges a közvetítő rendszer a társadalomban meglévő érdek- és akarati törekvések államakarattá történő formálásához, a szabad és periodikusan ismétlődő kompetitív választást lehetővé tevő akaratképzés, ami előfeltételezi a kommunikációt és a vonatkozó jogokat, illetve a nyilvánosságot, a legitim hatalmi berendezkedés, a demokratikus és ehhez hozzá kell tenni: deliberatív döntéshozatal, illetve annak garanciája, hogy az alapjogok érvényesíthetőek, az egyéneket az állam egyenlően kezeli. Mindezek a jellemzők egymást erősítik és feltételezik, és ezekre alapozva alakul ki és működik az alkotmányos demokrácia 12

11 hatalmi berendezkedése. Az alkotmányos demokrácia alkotmányos működését azonban fenn kell tudni tartani, különben az alkotmány nem tudja betölteni a funkcióit. Ennek érdekében ki kell alakítani az alkotmányvédelem intézményeit, többek között az alkotmány megvalósulása felett őrködő alkotmánybíráskodást, illetve emiatt kell biztosítani, hogy az alkotmányosság összetevői különösen az alkotmány stabilitása, az alkotmányfejlődés során kikristályosodott alkotmányi tartalmak megvalósuljanak, vagyis ne csak az alkotmányban leírt szavakként és az alkotmánytanban kidolgozott elvekként legyenek jelen, hanem az alkotmánybíráskodás révén gyakorlati érvényesülést is nyerjenek. Az alkotmányt az alkotmányozó hatalom, azaz az adott pillanatban tényleges politikai hatalom hozza létre valamilyen szerv útján és eljárás eredményeként. Az alkotmányozó hatalom eredeti hatalom, jogilag (ex ante) kikényszeríthető kötöttsége nincsen, egyszeri megnyilvánulása eredményként létrejön az alkotmány, amelyben e hatalom létrehozza a konstituált hatalmakat, amelyek közé tartozik az alkotmánymódosító hatalom is. Emiatt az alkotmánymódosító hatalomnak az alkotmányi keretek között szabad csak alkotmányosan megnyilvánulnia. Az alkotmánymódosító hatalomnak nagyobb jelentősége van az erős felülvizsgálati modellekben, tehát azokban az államokban, ahol az írott alkotmány érvényesülése felett a normamegsemmisítési vagy a norma nem alkalmazása jogával felruházott alkotmánybíráskodási tevékenységet végző szerv őrködik. Ezzel szemben a puha felülvizsgálati modellel rendelkező nemzetközösségi államokban a bíróságoknak nincsen ilyen joguk. E két fő modellben a felülvizsgálat kialakulásának oka az alkotmány/alapjogok megóvása és érvényesítése. A legálisan elfogadott, de mégis alkotmányrontó törekvésekkel szemben két új modell (az erős és a puha alapstruktúra modell) alakult ki. Ezek vizsgálata fontos az alkotmányellenes alkotmánymódosítások elméleti tanulmányozásához, amelybe viszont már be kell vonni egy, nem az alkotmányos demokrácia paradigmájában mozgó szempontot: a visszaéléses alkotmányozás vagy alkotmánymódosítás gyakorlatát, és annak következtében kialakuló hibrid rendszerek jellemzőit. Ebben az esetben az alkotmányos párbeszéd lehetőségeit e keretben kell vizsgálni, ami során kiderül az alkotmányos párbeszéd alkalmazási korlátja: az csak demokratikus és jogállami keretek között értelmezhető, hatékonyan csak az alkotmányos demokráciában alkalmazható. 4. Az értekezés sajátos alkotmánytani megközelítést alkalmaz: az alkotmányos párbeszéd elméletének segítségével közelít az alkotmányjogi problémákhoz, és fejleszti tovább a meglévő alkotmánytani megállapításokat. Utóbbit az állami szuverenitás újfajta, a hatalmi ágak elválasztása differenciáltabb megközelítésével, illetve az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálata magyarországi elmélete továbbgondolásával, a megfogalmazott érvek kritikájával teszi. Előbbit pedig az alkotmánytan keretei között és a választott szemléletmód alkalmazásával éri el a vallásszabadság, a tisztességes eljárás és a választásra vonatkozó egyes kérdések területén, illetve az Alaptörvénynek az Alaptörvény elfogadására és módosítására vonatkozó rendelkezései értelmezésével, valamint a jogalkotási eljárás alkotmánybírósági felülvizsgálatával, továbbá az Alaptörvény eljárási és tartalmi legitimitásával kapcsolatban. Mindennek eredményeként kibontakozni látszik a komplexebb, alkotmányos demokráciában alkalmazható alkotmánytani háttér, és az, hogy ebbe az elméleti keretbe hogyan illeszkednek a magyar alkotmányi változások. III. Mit? A vizsgálat tárgyainak meghatározása, amelyek az alkotmányos párbeszéddel leírhatók Az értekezés három részből és tíz fejezetből áll, amelyekhez két különálló szerkezeti egység, a Bevezetés (Az alkotmányos párbeszéd létéről, létjogosultságáról és felhasználhatóságáról) és az Összegzés és következtetések (Alkotmányos párbeszéd Magyarországon értékelés) kapcsolódik. 13

12 Az első részben (Alkotmányos párbeszéd és elméleti konstrukciók) az alkotmányos párbeszédelméletekkel, az állami szuverenitás és a hatalommegosztás egyes kérdései újraértelmezésével foglalkozom. Az első fejezetben (Alkotmányos párbeszéd-elméletek) abból indulok ki, hogy az alkotmányos párbeszédre vonatkozó elméleti felfogások és e speciális interakció megvalósulási formáinak tanulmányozása a globalizálódó és többszintűvé váló alkotmányjog világában különösen fontosnak tűnik. Az alkotmányi tartalomról szóló párbeszédek a múltban és a jelenben is meghatározó fontosságúak, különösen az olyan környezetben, amelyben az azonos értékeket valló, illetve hasonló kihívásokkal szembenéző államok egyre szorosabban kapcsolódnak egymáshoz mind gazdasági, mind jogi értelemben. Vázolom az alkotmányos párbeszéd elméletének kialakulásához vezető folyamatokat a kanadai, az új-zélandi és az egyesült királyságbeli fejlődésével, az ehhez kapcsolódó elméleteket és ezek továbbfejlesztését, majd átfogó definíció kidolgozásával törekszem megragadni az alkotmányos párbeszéd normatív fogalmát, azaz lényegét, célját, illetve ismertetem a megjelenési formáit. Az alkotmányos párbeszéd normatív fogalmát a következőképpen határozom meg: olyan rugalmas rendszer, amelyben az interakció vagy az egymásra hatás egymással egyenrangú alkotmányi szervek és más alkotmányi és alkotmányban nem nevesített szereplők között nem egyirányú folyamatként zajlik a lehető legpontosabb alkotmányi tartalom feltárása érdekében az alábbi alkotmányi eljárásokban: az alkotmánymódosítási eljárásokban, a jogalkotásban, az alkotmánybíróság vagy a legfelső bíróság által végrehajtott alkotmányos felülvizsgálatban és más, ezekhez kapcsolódó eljárásokban. Ezen túl, az alkotmányos párbeszéd metaforáját az értekezés további fejezeteiben a fentebb említett megközelítésben és módszertannal alkalmazom. A második fejezetben (Az állami szuverenitás újraértelmezése) bemutatom, hogy az alkotmányos párbeszéd prizmáján keresztül vizsgálva a többszintű döntéshozatali folyamatok miért teszik szükségessé a főhatalom, következésképpen az állami szuverenitás újraértelmezését. A fogalom kezelésére vonatkozó, a magyar szakirodalomban érzékelhető bizonytalanság miatt összegzem az eddig kialakított jogi álláspontokat, és nem szakadva el az állami szuverenitás (alkotmány)jogi fogalmától javaslatot teszek az állami szuverenitás újfajta megközelítésére és definíciós elemeire, amelyek az alábbiakban határozhatóak meg: az állami szuverenitás hatáskörök összessége; a nemzetközi rezsimekben való hatékonyan fellépés, részvétel képessége; pozitív és proaktív karakter. Az állami szuverenitás ilyen felfogása alapján az integrációs folyamatokban nem a szuverenitás korlátozásáról vagy annak elvesztéséről van szó, hanem az egyes állami hatáskörök átengedéséről, másokkal együtt történő gyakorlásáról, mégpedig éppen annak érdekében, hogy az állam az új kihívásoknak meg tudjon felelni. Az állam szuverenitása nem szűnik meg, csak átalakul, és hasonlóképpen a jogrendszerhez többszintűvé válik, de a (nemzet)államtól nem szakad el. A harmadik fejezetben (Alkotmányos párbeszéd és hatalommegosztás) vizsgálom azt, hogy az egyes hatalmi tényezők közti alkotmányos párbeszédet hogyan lehet a hatalommegosztás rendszerében értelmezni, és ha az egyes konstituált szervek (alkotmánymódosító, törvényhozó hatalom és alkotmánybíráskodás) közötti interakciót párbeszédnek fogjuk fel, akkor annak milyen implikációi lehetnek a köztük lévő feladat- és hatásköri megosztásra. Abból indulok ki, hogy az alkotmányos párbeszéd elméletek kialakulásának alapot adó jogi változások hatottak az alkotmányos felülvizsgálat modelljeire és a hatalommegosztás elméletére, azaz arra, hogy milyen érvek és ellenérvek fogalmazhatóak meg az utolsó szó, a párbeszéd, illetve az együttműködő vagy deliberatív hatalommegosztás modelljeivel kapcsolatban. Mindez pedig az alkotmány funkcióival, különösen a legitimitásnak a szerepével együtt 14

13 komplexebb alkotmányelméleti hátteret adhat a kialakulóban lévő új magyar modell elhelyezéséhez. Kiindulási alapom az is, hogy az alkotmányos demokráciában nem lehet olyan hatalmi tényező, amelyet valamely másik hatalmi tényező nem ellenőriz, vagy amely túlhatalmat gyakorol. Ezt alkalmazom az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíróság közötti kapcsolatra is, amely tekintetében az az alapállásom, hogy mindegyiknek az alkotmányi kereteken belül kell működnie, azaz az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülbírálata mellett érvelek. A hatalommegosztás vizsgálatánál arra a következtetésre jutok, hogy a politikai döntéshozatal az alkotmányos demokráciában többszereplős folyamat, mivel alkotmányi tartalmakról egyetlen szerv sem dönthet kizárólagosan, az nem elkülönült döntések összessége, hanem állandóan fennálló, ismétlődő folyamat, amelyben az alkotmányos szervek eltérő pillanatban, különböző, de egymással összefüggő jelleggel vesznek részt a kölcsönös bizalom alapján és a kölcsönös együttműködés jegyében. Az időbeliséget figyelembe véve ezzel egyensúly alakul ki, ami akkor bomlik meg, ha a döntések az időtávlatra tekintettel is ténylegesen végső döntésekké válnak. Ekkor keletkezik zavar az alkotmányos működésben, mivel a hatalommegosztás ténylegesen nem valósul meg. Ismertetem a felülvizsgálati modelleket, amelyek mögött a meghúzódó alkotmányelméleti felfogásokat alkalmazva rámutatok arra, hogy egyrészt a politikai alkotmányosság Magyarországon elterjedőnek tűnő kifejezését a magyar szakirodalomban egyesek helytelenül alkalmazzák, másrészt az egyik modell alkotmányelmélete és alkalmazott gyakorlata (pl. jelzés a felülvizsgálati eljárásokban) a másik modellben nem feltétlenül működik. Ahogyan azt említettem, e fejezet mind a hatalommegosztásról, az alkotmányozó, az alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalmakról írtak, mind a modellek tekintetében a későbbi fejezeteknek nyújt elméleti alapot. A negyediktől a nyolcadik fejezetet felölelő második részben (Az alkotmányos párbeszéd működési mechanizmusai Magyarországon) az alkotmányos párbeszéd magyarországi megjelenését mutatom be egyrészt az alkotmányozás folyamatán és annak előkészületén keresztül. A vizsgálódást itt nemcsak az alkotmányos párbeszéd prizmáján keresztül végzem el, hanem a legitimitás normatív igényét is segítségül hívom annak értékeléséhez, hogy az alkotmányos párbeszéd normatív fogalma a folyamatokban hogyan érvényesült. Másrészt bemutatom és értékelem az alkotmányos párbeszédet az új magyar alkotmány tartalmáról. Ennek keretében ismertetem az Alaptörvény-módosításokat, azok okait és eredményeit. Foglalkozom néhány, az alkotmányos demokráciában nélkülözhetetlen alkotmányi elvvel és alapjoggal (a tisztességes eljárás egyes elemeivel, a vallásszabadsággal és az egyházak jogi helyzetével, a választójoggal és néhány választási elvvel), továbbá az alkotmányos párbeszéd politikai szinten folyó eredménytelenségével. Az alkotmányos párbeszédet e vizsgálatban komplex módon alkalmazom, vagyis az alkotmányos párbeszéd prizmáján keresztül leírom, hogy mit tapasztalhattunk az Alaptörvényre vonatkozó döntéshozatali eljárásokban, ha azt párbeszédként fogjuk fel. Ezzel egy időben leírom az alkotmányos párbeszéd hatását is az egyes alkotmányi jelentéstartalmak, illetve az alkotmányellenes alkotmánymódosításokkal kapcsolatos alkotmánymódosítások és alkotmánybírósági értékelések fényében, amely során a párbeszédet tehát módszerként használom. Mindezeket az alkotmányos párbeszéd első fejezetben kidolgozott normatív fogalmával összevetve arra a következtetésre jutok, hogy az alkotmányos párbeszéd magyar alkalmazásának eredménye problémákat okoz egyes alkotmányi intézmények és jelentések értelmezésében, és e problémák az alkotmányos párbeszéddel nem feltétlenül orvosolhatóak a között kialakult alkotmányos és politikai berendezkedésben. Kiderül továbbá, hogy elméleti és gyakorlati szinten is megjelenik az alkotmányellenes alkotmánymódosítások problematikája, valamint a jogalkotás alkotmányossága vizsgálatának a szükségessége. Utóbbi kettő viszont az alkotmányos 15

14 demokrácia és az alkotmányos párbeszéd szempontjából olyan lényeges kérdésnek tűnik, hogy azokkal külön részben és fejezetekben foglalkozom. A harmadik részben (Alkotmányos párbeszéd működésben egyensúlyok és ellensúlyok) az egyes konstituált hatalmak közötti megnyilvánulási formákat a magyar alkotmányjogra vetítve vizsgálom, különös figyelemmel az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatának lehetőségére, másrészt azt mutatom be, hogy az alkotmányos párbeszéd hogyan valósulhat meg az alkotmányos jogállamban a törvényhozás és az alkotmánybíróság között a jogalkotási eljárás felülvizsgálata során. A kilencedik fejezetben (Az alkotmányozó, az alkotmánymódosító hatalom és az Alkotmánybíróság) a harmadik fejezetben leírtakra támaszkodva érvelek amellett, hogy a magyar alkotmányjogban milyen alapon lett volna kívánatos elfogadni az Alkotmány alapján az alkotmányellenes alkotmánymódosítások felülvizsgálatának szükségességét, és ennek az Alaptörvény alapján milyen lehetőségei vannak. A magyar diskurzus lényegében az alkotmányellenes alkotmánymódosítások témaköre körül folyik, és arról szól, hogy az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálata mellett állók, illetve az ezt vitatók milyen érveket tudnak felsorakoztatni saját álláspontjuk megalapozása mellett, hogyan tudják cáfolni a másik érvelését. Mivel az érveket felsorakoztató és cáfoló magyar vita nem tesz különbséget az Alkotmányból és az Alaptörvényből következő adottságok, továbbá az alapul fekvő közjogi és politikai változások alapján, az alkotmányellenes alkotmánymódosítás magyar lehetőségeit, valamint az alkotmánymódosító hatalom és az alkotmánybíróság közötti alkotmányos párbeszédet, illetve annak hatását ilyen szempontból is vizsgálom. Arra az eredményre jutok, hogy míg az Alkotmánybíróságnak 2010-ben lehetősége lett volna kimondani és alkalmazni az alkotmányellenes alkotmánymódosítás felülvizsgálatát, az azt követő időszakban ugyanez a lehetőség valószínűleg már nem áll(t) fenn. Az egyensúly ugyanis különösen az Alaptörvény elfogadását követően megbomlott a konstituált hatalmak között amiatt, mert a politikai döntéshozó alkotmánymódosító hatalomként nem tudott önmérsékletet tanúsítani, ebből a szempontból lényegében visszaélt politikai hatalmával. Indokoltnak látszik arra az álláspontra helyezkedni: az Alaptörvény abba az irányba halad, hogy egyre kevésbé felel meg az alkotmányos demokrácia alkotmányával szemben támasztott követelményeknek, és mint ilyen, értelemszerűen nem lesz képes ellátni a funkcióit, nem tudja majd elejét venni a tényleges vagy jövőbeli kétharmados többség önkényének. Ebben a helyzetben is felvethető esetleg, hogy ez a megbomlott egyensúly visszaállítható azzal, ha a kritikus alaptörvényi részeket módosítják, az alkotmányellenesnek nem minősített, de az alkotmányosságot mégis sértő törvények okozta helyzetet kezelik, tehát helyreállítják a jogállami jogalkotást és alkotmánybíráskodást. Ebben a megoldásban segíthet egyrészt az alkotmányos párbeszéd jogalkotásban és az ezzel kapcsolatos alkotmányos felülvizsgálatban való alkalmazása, amelyről a tizedik fejezetben írok. Hozzájárulást jelenthet másrészt az alkotmányellenes Alaptörvény-módosítás felülvizsgálatára vonatkozó kérdés körüljárása is. Úgy tűnik, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosítás kimondása elméleti lehetőségének véget vetett az alkotmánymódosító hatalom akkor, amikor kifejezetten lehetővé tette az Alaptörvény módosításának formai szempontú vizsgálatát. Ez azonban nem feltétlenül igaz, mert az Alaptörvény értelmezése további lehetőségeket is rejt: az S) cikk és egyéb releváns cikkek együttes értelmezése, illetve az Alaptörvény identitása egyrészt formai, eljárási, másrészt tartalmi előkérdésként (jogállami alkotmány-e az Alaptörvény vagy nem) jelenik meg. Amennyiben az Alaptörvény jogállami tartalmú, felmerülhet, hogy az azt felszámolni szándékozó módosításokkal szemben hivatkozni lehet az Alaptörvény eddig közelebbről fel nem tárt, de mindenképpen demokratikus jogállami tartalmat hordozó identitására, az alkotmányosság elvére, vagy akár a koherencia elvére. Az alkotmányellenes 16

15 alkotmánymódosítással okozott probléma feloldására több megoldás kínálkozhat, de a megsemmisítésen kívül a meghatározott alkotmánytani paradigmán: az alkotmányos demokrácia értelmezési keretén belül egyik sem vezet megfelelő eredményre. A magyar Alkotmánybíróság által alkalmazott szignalizáció az alkotmányos párbeszéd egyik eszköze lehet a testület és az alkotmánymódosító hatalom között, de csak akkor lehet hatékony, ha az alkotmányos demokrácia keretei között működik: az alkotmánymódosítások nem szisztematikusak, nem az alkotmányellenes rendelkezések alkotmányosítására, így a felülvizsgálat alóli kivételükre szolgálnak, azaz azzal a politikai döntéshozó nem él vissza. A tizedik fejezet (Racionális jogalkotás a jogalkotás alkotmányossági vizsgálata) alapja az a meglátás, hogy a szabályozási szinten megnyilvánuló alkotmányos párbeszéd az is, amikor a jogalkotó hatalom a szabályozási tervek és konkrét megoldások kidolgozásában másokat azért von be, hogy hatékony és a társadalmi viszonyokat megfelelően szabályozó, tartalmában az alkotmánnyal összhangban álló jogszabályt alkosson. A bevonás, a szabályozandó területre vonatkozó információszerzés, a hatások vizsgálata megalapozhatja azt, hogy a jogalkotó objektív, tényeken alapuló, megalapozott, racionális döntést hozzon. A konzultáció tehát az alkotmányos jogállam egyik olyan eszköze, amely elősegíti a minőségi jogalkotás célkitűzéseinek elérését, és a deliberatív demokrácia erősítésével végső soron többdemokráciát biztosít. A több-demokrácia lehetőségének felkínálása különösen az olyan államok esetében tűnik fontosnak, amelyeket a demokrácia-kutatások és új elméleti konstrukciók töredezett, formális vagy éppen posztdemokráciának neveznek, ahol az intézményi bizalom kisebb, a demokratikus politikai kultúra nem annyira fejlett, emiatt a részvétel is csekélyebb, és a konzultáció inkább teherként mintsem előnyként kezelt. Másfajta párbeszéd jelenhet meg az jogalkotási eljárás alkotmányossági felülvizsgálatában, amely arra koncentrál, hogy a politikai döntéshozatal során különösen az alapjogokat korlátozó jogalkotási folyamatban a jogalkotó komolyan vette-e az eljárási követelményeket, jogalkotási eszközöket, módszereket, mechanizmusokat, így például a konzultációt, a hatásvizsgálatot, az érdemi vita követelményét, stb. Néhány fontosabbnak tűnő, gazdasági alapjogokat érintő alkotmánybírósági döntést áttekintve arra a következtetésre lehet jutni, hogy a magyar Alkotmánybíróság ellentétben más (alkotmány)bíróságokkal vagy legfelső bíróságokkal, az EJEB és az EUB gyakorlatával nemhogy nem követeli meg a racionális, tényeken alapuló jogalkotás elvét, hanem maga is tevékenyen közreműködik abban, hogy az alapjog-korlátozó, a korlátozás szükségességét, arányosságát, a szabályozás racionális voltát lényegében alá nem támasztó jogszabályok alkotmányosnak minősüljenek. Az ilyen gyakorlat miatt azonban az Alaptörvény mint alkotmány nem tudja betölteni a funkcióját: ténylegesen nem korlátozza az államhatalmat, nem biztosítja az alapvető jogokat, így lényegében ellentétben áll az európai jogalkotói és bírósági fejlődési tendenciákkal is. A konstitutált hatalmi ágak közötti együttműködés szükségességét és a magyar jogalkotás minőségét alapul véve felmerül, hogy az alkotmányos párbeszéd a leírt problémának megoldása lehet-e. Meglátásom szerint a jogalkotási eljárásnak többszereplősnek kell lennie, amely követelményeknek a magyar jogalkotás formálisan, tehát a jogszabályi előírásokat tekintve megfelelni látszik, de ez nem jelenik meg a gyakorlatban, mivel a szabályok nem kikényszeríthetőek, és a jogalkotó nem törődik az azoknak való megfeleléssel. Az alkotmánybíráskodás mint a párbeszédben résztvevő újabb szereplő feladata ekkor az lehetne, hogy újfajta módszer alkalmazásával erre megpróbálja rávenni a jogalkotót, amit Magyarországon az Alkotmánybíróság nem tesz meg. A jogalkotás párbeszédként való vizsgálata tehát lényegében elvezet azokhoz a problémákhoz, amelyektől a magyar jogrendszer szenved. A politikai döntéshozó nem tartja be a rá vonatkozó jogalkotási szabályokat és elveket, ami eredményeként szándékosan vagy a nélkül, a sietségnek vagy az oda nem figyelésnek betudhatóan már az előkészítés során sem megfelelő, végső soron 17