Összefoglaló Kutatási Jelentés

Átírás

1 Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület: A helyi közszolgáltatások minőségfejlesztése KÖFOP VEKOP azonosító jelű "Helyi versenyképesség-fejlesztési kutatási program" című kiemelt projekt kapcsán Készítette: HBH Stratégia és Fejlesztés Kft. és Collective-Intelligence Kft. konzorcium Készült: március 29.

2 TARTALOMJEGYZÉK 1. BEVEZETÉS AZ ÖSSZEFOGLALÓ JELENTÉS CÉLJA AZ ÖSSZEFOGLALÓ JELENTÉS ÖSSZEÁLLÍTÁSÁNAK MUNKAMÓDSZERE AZ ÖSSZEFOGLALÓ JELENTÉS FELÉPÍTÉSE A KUTATÁSOK KÖZÖTTI KAPCSOLATOK KEZELÉSE A CÉLTERÜLETI KUTATÁSOK KÜLSŐ KÖRNYEZETÉT ÉRINTŐ VIZSGÁLATOK, EGYEZTETÉSEK EREDMÉNYEI MÁS KÖFOP PROJEKTEKKEL VALÓ KAPCSOLÓDÁSOK KEZELÉSE CÉLTERÜLETI KUTATÁS JOGSZABÁLYI KÖRNYEZETÉT ÉRINTŐ VIZSGÁLATOK FŐ MEGÁLLAPÍTÁSAI A TELJESÍTETT KUTATÁSOK SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZERTANI MEGKÖZELÍTÉSEK TAPASZTALATAINAK ÖSSZEFOGLALÁSA A CÉLTERÜLETI KUTATÁS CÉLJA ÉS TERJEDELME A KUTATÁSOK SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZERTANOK A KUTATÁSOK EREDMÉNYESSÉGÉT KORLÁTOZÓ TÉNYEZŐK A VÉGREHAJTOTT MEGALAPOZÓ KUTATÁSOK, CÉLTERÜLET-SPECIFIKUS ADAT-, ÉS INFORMÁCIÓGYŰJTÉSEK LAKOSSÁGI KÉRDŐÍVES FELMÉRÉS A KÖZPONTI SZAKRENDSZEREKBŐL GYŰJTÖTT ADATOK ESETTANULMÁNYOK SZAKÉRTŐI MÉLY- ÉS FÓKUSZCSOPORTOS INTERJÚK REGIONÁLIS MŰHELYMUNKÁK A KUTATÁSI TERÜLETEKET ÉRINTŐ ÁTFOGÓ PROBLÉMAFELTÁRÁS EREDMÉNYEI AZ ELVÉGZETT KUTATÁSOK EREDMÉNYEINEK BEMUTATÁSA NEMZETKÖZI SZAKIRODALOMKUTATÁS ÉS KAPCSOLÓDÓ BENCHMARKING ELEMZÉS ÓVODAI NEVELÉSI FORMÁK HÁZIORVOSI ÉS HÁZI GYERMEKORVOSI ELLÁTÁS VÉDŐNŐI ELLÁTÁS CSALÁD- ÉS GYERMEKJÓLÉTI SZOLGÁLAT ÉS KÖZPONT BÖLCSŐDEI ÉS MINI BÖLCSŐDEI ELLÁTÁS CSALÁDI BÖLCSŐDEI ÉS MUNKAHELYI BÖLCSŐDEI ELLÁTÁS GYERMEKEK- ÉS CSALÁDOK ÁTMENETI OTTHONA GYERMEKÉTKEZTETÉS SZOCIÁLIS ÉTKEZTETÉS HÁZI SEGÍTSÉGNYÚJTÁS IDŐSEK ÉS DEMENS SZEMÉLYEK NAPPALI ELLÁTÁSA /314. oldal

3 6.13. FOGYATÉKOS SZEMÉLYEK NAPPALI INTÉZMÉNYE IDŐSEK OTTHONA HAJLÉKTALANOK ÁTMENETI SZÁLLÁSA KÖZMŰVELŐDÉSI FELADATELLÁTÁS KÖZREMŰKÖDÉS A KÖZBIZTONSÁG BIZTOSÍTÁSÁBAN, KÖZBIZTONSÁGRÓL VALÓ GONDOSKODÁS ZÖLDFELÜLET-GAZDÁLKODÁS IVÓVÍZZEL, SZENNYVÍZZEL ÉS CSAPADÉKVÍZZEL KAPCSOLATOS SZOLGÁLTATÁSOK KÖZVILÁGÍTÁS BIZTOSÍTÁSA HELYI KÖZUTAK FENNTARTÁSA HULLADÉKGAZDÁLKODÁSSAL KAPCSOLATOS SZOLGÁLTATÁSOK ÁTFOGÓ SZAKMAPOLITIKAI JAVASLATOK BEMUTATÁSA, VALAMINT HATÁS ÉS KOCKÁZATELEMZÉSE A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK NYILVÁNTARTÁSI RENDSZERÉNEK FEJLESZTÉSE A VÁROSOKBAN A SZOLGÁLTATÁSI SZINT AJÁNLÁSOK ALKALMAZÁSA A SZABÁLYOZÁS, TERVEZÉS, FEJLESZTÉS, ILLETVE OKTATÁS TÁMOGATÁSÁRA A SZOLGÁLTATÁSI SZINT AJÁNLÁSOK ALKALMAZÁSA HELYI CHARTÁK FORMÁJÁBAN JAVASLAT A SZAKEMBERHIÁNY KEZELÉSÉRE JAVASLAT A MUNKAERŐHIÁNY KEZELÉSÉRE AZ ELÉGEDETTSÉGMÉRÉS GYAKORLATÁNAK ELTERJESZTÉSE A FELTÁRT FEJLESZTÉSI SZÜKSÉGLETEK HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSONKÉNT ÓVODAI NEVELÉSI FORMÁK HÁZIORVOSI ÉS HÁZI GYERMEKORVOSI ELLÁTÁS VÉDŐNŐI ELLÁTÁS CSALÁD- ÉS GYERMEKJÓLÉTI SZOLGÁLAT CSALÁD- ÉS GYERMEKJÓLÉTI KÖZPONT BÖLCSŐDEI ÉS MINI BÖLCSŐDEI ELLÁTÁS CSALÁDI BÖLCSŐDEI ÉS MUNKAHELYI BÖLCSŐDEI ELLÁTÁS GYERMEKEK ÁTMENETI OTTHONA CSALÁDOK ÁTMENETI OTTHONA GYERMEKÉTKEZTETÉS SZOCIÁLIS ÉTKEZTETÉS HÁZI SEGÍTSÉGNYÚJTÁS IDŐSEK NAPPALI ELLÁTÁSA FOGYATÉKOS SZEMÉLYEK NAPPALI INTÉZMÉNYE DEMENS SZEMÉLYEK NAPPALI ELLÁTÁSA /314. oldal

4 8.16. IDŐSEK OTTHONA HAJLÉKTALANOK ÁTMENETI SZÁLLÁSA KÖZMŰVELŐDÉSI FELADATELLÁTÁS KÖZREMŰKÖDÉS A KÖZBIZTONSÁG BIZTOSÍTÁSÁBAN, KÖZBIZTONSÁGRÓL VALÓ GONDOSKODÁS ZÖLDFELÜLET-GAZDÁLKODÁS IVÓVÍZZEL, SZENNYVÍZZEL, CSAPADÉKVÍZZEL KAPCSOLATOS SZOLGÁLTATÁSOK KÖZVILÁGÍTÁS BIZTOSÍTÁSA HELYI KÖZUTAK FENNTARTÁSA HULLADÉKGAZDÁLKODÁSSAL KAPCSOLATOS SZOLGÁLTATÁSOK A KUTATÁSI EREDMÉNYEK TOVÁBBI HASZNOSÍTÁSI LEHETŐSÉGEI A PROJEKT LEZÁRÁSÁT KÖVETŐEN TOVÁBBI KUTATÁSOK ALAPJÁUL SZOLGÁLÓ TERÜLETEK, INDOKLÁSSAL A KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEÉPÜLÉSE KAPCSOLÓDÓ PROJEKTEKBE, PROGRAMOKBA (SZINERGIA LEHETŐSÉGEK REALIZÁLÁSA) A KUTATÁSI EREDMÉNYEK EREDMÉNYES HASZNOSULÁSÁHOZ, FENNTARTÁSÁHOZ SZÜKSÉGES FELTÉTELEK VIZSGÁLATA A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK ÉS A VÁLLALT INDIKÁTOROK TELJESÜLÉSÉNEK CÉLTERÜLET- SPECIFIKUS ÉRTÉKELÉSE A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK TELJESÜLÉSÉNEK ÉRTÉKELÉSE MELLÉKLETEK SZ. MELLÉKLET: FOGALMAK ÉS RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE SZ. MELLÉKLET: A NEMZETKÖZI SZAKIRODALOMKUTATÁS EREDMÉNYE SZ. MELLÉKLET: A LAKOSSÁGI FELMÉRÉS KÉRDŐÍVE SZ. MELLÉKLET: AZ ESETTANULMÁNYOK DOKUMENTÁCIÓJA SZ. MELLÉKLET: ELŐZETES AJÁNLÁS A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK SZOLGÁLTATÁSI SZINTJEIRŐL SZ. MELLÉKLET: AJÁNLÁS A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK SZOLGÁLTATÁSI SZINTJEIRŐL SZ. MELLÉKLET: AZ IKIR PROJEKT SZÁMÁRA ÁTADOTT LAKOSSÁGI FELMÉRÉSI ADATTÁBLÁK /314. oldal

5 TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE 1. táblázat: A jelentés főbb fejezeteinek tartalmi áttekintése táblázat: A célterületi kutatások közötti kapcsolatok táblázat: Más KÖFOP projektekkel való kapcsolódások kezelése táblázat: A vizsgált helyi közszolgáltatások listája táblázat: A lakossági kérdőíves felmérés során lekérdezett elemszámok megyénként táblázat: A HVK projekt keretében végrehajtott lakossági felmérés által vizsgált helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos elégedettség tekintetében adott érvényes válaszok száma táblázat: A központi szakrendszerektől átvett adatok táblázat: A legalább 26 fő óvodás korú gyermekkel igen, de óvodával nem rendelkező települések táblázat: Jelentős óvodai elvándorlással sújtott városok táblázat: Óvodai elvándorlás a régiókban táblázat: Járások, ahol a szakemberhiány legalább 5 települést érint táblázat: A szakmai interjúk során felmerült szempontok, lehetőségek a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátási minőségfejlesztésében táblázat: Háziorvosi és házi gyermekorvosi közszolgáltatások fejlesztése/létrehozása járt együtt az alábbi fejlesztésekkel, beruházásokkal válaszok az önkormányzati kérdőív alapján táblázat: Bruttó átlagkereset 2016-os adatok szerint táblázat: Családi bölcsődék a legalább 40 fő 3 év alatti lakónépességgel rendelkező településeken táblázat: A 3 év alatti lakosság tekintetében legnagyobb olyan települések, ahol a fajlagos férőhelyek száma nem éri el az országos átlag felét táblázat: Az állami víziközmű-szolgáltatók jellemző mutatói táblázat: Óvodai és más szempontból is hátrányos helyzetű települések táblázat: Háziorvosi és házi gyermekorvosi közszolgáltatásokkal kapcsolatos javaslatok részletezett hatás-, és kockázatelemzése táblázat: Bölcsődei többlet-munkaerő felvételére vonatkozó javaslat táblázat: Javaslat a gondozási díj felülvizsgálatára táblázat: Települések közötti adóerő-képesség különbségek táblázat: Házi segítségnyújtás ellátási körének ponthatárai táblázat: A dokumentumban alkalmazott fogalmak és rövidítések jegyzéke /314. oldal

6 ÁBRÁK JEGYZÉKE 1. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Milyen gyakran veszi igénybe Ön vagy a háztartás valamely tagja a közszolgáltatást? kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje az alábbi közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje az alábbi közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Mennyivel utazna többet egy jobb minőségű szolgáltatásért? kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Hol veszi veszi igénybe Ön vagy a háztartás valamely tagja a közszolgáltatást? kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Mennyivel utazna többet egy jobb minőségű szolgáltatásért? kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje az alábbi közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Milyen gyakran veszi igénybe Ön vagy a háztartás valamely tagja a közszolgáltatást? kérdésre ábra: A lefolytatott önkormányzati kérdőív alapján született rangsor a közszolgáltatások fejlesztéséről/létrehozásáról ábra: A falubusz utazási céljaira adott válaszok megoszlása a második önkormányzati kérdőívben ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: Család- és gyermekjóléti szolgálat hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: Család- és gyermekjóléti központ hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: A bölcsődei és családi napközi férőhelyek aránya megyénként (2016) ábra: A bölcsődei férőhellyel való ellátottság összefüggése a bölcsődei és családi napközi férőhelyek arányával ábra: Gyermekek átmeneti otthonának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: Családok átmeneti otthonának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán /314. oldal

7 18. ábra: A gyermekétkeztetés hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: A szociális étkeztetés hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: A házi segítségnyújtás hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: Az idősek nappali ellátásának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: A demens személyek nappali ellátásának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: A fogyatékos személyek nappali ellátásának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: Az idősek otthona hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: A hajléktalanok átmeneti szállásának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett szabadszavas válaszok alapján készült szófelhő ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a közparkok látogatási gyakoriságával kapcsolatban településméret szerinti bontásban ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a közparkok látogatási gyakoriságával kapcsolatban lakókörnyezet szerinti bontásban ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a közparkok használatának okával kapcsolatban ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok zöldterületek minőségével kapcsolatban az elköltözési hajlandóság fényében ábra: A szennyvízgyűjtő-hálózatban (közcsatornákban) elvezett szennyvíz (2000 LE alatti települések), 2015, Forrás: KSH, saját szerkesztés ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett szabadszavas válaszok alapján készült szófelhő ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Hogyan változott a közszolgáltatás minősége? kérdésre /314. oldal

8 37. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett szabadszavas válaszok alapján készült szófelhő ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Hogyan változott a közszolgáltatás minősége? kérdésre ábra: A vállalkozói kérdőívek alapján született eredmények a helyi közutak fenntartásával, üzemeltetésével kapcsolatban ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre ábra: A zöldfelületi nyilvántartással kapcsolatos gyakorlat megoszlása a válaszadó önkormányzatok között ábra: A helyi közút nyilvántartással kapcsolatos gyakorlat megoszlása a válaszadó önkormányzatok között ábra: A szakemberhiánnyal kapcsolatos kérdésekre adott válaszok megoszlása a válaszadó önkormányzatok körében a háziorvosi helyi közszolgáltatás esetében ábra: A szakemberhiánnyal kapcsolatos kérdésekre adott válaszok megoszlása a válaszadó önkormányzatok körében a házi gyermekorvosi helyi közszolgáltatás esetében ábra: A nemzeti védőnői szolgálat lehetséges szervezeti felépítése ábra: Települési önkormányzatok véleménye a család- és gyermekjóléti szolgálathoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (szakmai létszám bővítése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye a család- és gyermekjóléti szolgálathoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (szakmai létszám bővítése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye a gyermekétkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (választható menürendszer bevezetése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye a gyermekétkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (választható menürendszer bevezetése) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye a gyermekétkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (szünidei gyermekétkeztetés kibővítése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye az étkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (az étkeztetés biztosítása az év 8/314. oldal

9 minden napján) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye az étkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (az étkeztetés biztosítása az év minden napján) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye az étkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (az étkeztetés keretében napi háromszori főétkezés biztosítása) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye az étkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (az étkeztetés keretében napi háromszori főétkezés biztosítása) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (a szolgáltatás időbeli kiterjesztése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (a távgondozás bevezetése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (a szolgáltatás időbeli kiterjesztése) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (a távgondozás bevezetése) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye az idősek nappali ellátásához kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (programszervező, animátor alkalmazása) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán ábra: Települési önkormányzatok véleménye az idősek nappali ellátásához kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (infrastrukturális feltételek javítása) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán /314. oldal

10 1. BEVEZETÉS A helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonala meghatározó eleme a lakossági életminőségnek, a vállalkozások telephelyválasztási motivációinak és a gazdaság működésének. Ezért a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának megtartása, illetve fejlesztése fontos feladata mind a helyi közszolgáltatások többségét biztosító önkormányzatoknak, mind a szabályozási feladatot ellátó ágazatirányítóknak. A szolgáltatási színvonal a helyi igényeknek, feltételeknek, lehetőségeknek megfelelő optimumának megtalálása önmagában is jelentős kihívást jelent a szolgáltatók, fenntartók, finanszírozók, ágazatirányítók számára. Növeli ezt a kihívást az, hogy szolgáltatási színvonala szempontjából meghatározó lakossági, vállalkozói igények változása és a technológiai fejlődések miatt a jól bevált megoldásokat is rendszeresen felül kell vizsgálni az optimum biztosításához. A helyi közszolgáltatások felülvizsgálatának, optimalizálásának előfeltétele az, hogy a szolgáltatási színvonal mérhető legyen, és az érdekelt felek egységesen értelmezzék a kapcsolódó fogalmakat. A helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának meghatározásához, méréséhez elengedhetetlenek a feladatellátás területi és terjedelmi kérdéseire, az állampolgári és ügyféligények témakörére, a tervezési, finanszírozási, valamint ellenőrzési módszerekre, a közszolgáltatás-szervezésre vonatkozó aktuális információk. Mivel a helyi közszolgáltatások rendszerét átfogóan érintő vizsgálatra évek, egyes esetekben évtizedek óta nem került sor, ezért ágazatirányítási szinten ezen információk nem álltak teljes körűen rendelkezésre, szükség volt a közszolgáltatások felülvizsgálatát megalapozó kutatások végrehajtására. Erre tekintettel Magyarország Kormány a KÖFOP éves fejlesztési keretének megállapításáról szóló 1004/2016 (I. 18.) Kormány határozatban kiemelt projektként nevesítette a KÖFOP VEKOP azonosító jelű Helyi versenyképesség-fejlesztési kutatási programot (továbbiakban: HVK projekt vagy projekt). A HVK projekt megvalósításáért a Belügyminisztérium (továbbiakban: BM) felelt. A BM vállalta, hogy a projekt megvalósításával hozzájárul a helyi közszolgáltatások rendszerének megújításához, optimalizálásához. A HVK projekt keretében komplex vizsgálatokra építve a helyi közszolgáltatásokat érintő regionális politika és vezetés-szervezés, valamint közgazdaság-tudomány területén azonosítható elméleti eredmények és gyakorlati megoldások feltárására, feldolgozására és kapcsolódó szakpolitikai ajánlások, modelljavaslatok kidolgozására, lehetséges adaptációs és/vagy pilot lehetőségek megvalósítására, illetve a tárgyhoz kapcsolódó hatáselemzések elkészítésére került sor. A projekt keretében végrehajtott alkalmazott kutatások a helyi közszolgáltatásokkal öszszefüggő helyi versenyképesség szempontjából meghatározó tényezők vizsgálatát célozták meg öt egymással szorosan összefüggő célterületen: a helyi közszolgáltatások minőségének javítására irányuló lehetőségek, eszközök és módszerek kutatása, létező jó gyakorlatok azonosítása, valamint adaptációs/implementációs lehetőségeinek feltárása (célterület 1, amelyről jelen kutatási jelentés számol be), a helyi közszolgáltatások feladatellátás-szervezési megoldásai - feladatméretezési és szervezési módszerek, gyakorlatok fejlesztésének elméleti megala- 10/314. oldal

11 pozása és ezzel összefüggő hatékonyságjavítási lehetőségek azonosítása (célterület 2), a helyi közszolgáltatások finanszírozásával és a kapcsolódó erőforrások felhasználásával összefüggő tervezési és kontroll megoldások fejlesztési lehetőségei feltárása (célterület 3), a kapcsolódó önkormányzati feladatok ellátásához, a helyi versenyképesség fejlesztéséhez kapcsolódó humán kompetencia és képességek elemzése, a vonatkozó fejlesztési fókuszterületek, lehetőségek és eszközök azonosítása (célterület 4), valamint a helyi gazdaságfejlesztést támogató önkormányzati eszközrendszer fejlesztési lehetőségeinek kutatása keretében befektetés- és beruházás-élénkítési megoldások azonosítása, elemzése, a helyi közszolgáltatások kiterjedési, minőségi és gazdasági összefüggéseinek vizsgálata (célterület 5). A projekt szakmai megvalósítása érdekében a BM szeptember 15-én Vállalkozási szerződés a KÖFOP VEKOP-16 azonosító jelű Helyi versenyképesség-fejlesztési kutatási program szakmai megvalósításának részletes kutatási, tervezési, elemzési, felmérési, tanulmánykészítési, mintaprojekt végrehajtási és disszeminációs feladatainak ellátására tárgyban közbeszerzési eljárást indított. A közbeszerzési eljárást a HBH Stratégia és Fejlesztés Kft. és a Collective-Intelligence Kft. konzorcium (továbbiakban: Vállalkozó) nyerte meg. A HVK projekt vállalkozói feladatainak szakmai megvalósítására február 13. és március 31. között került sor. Jelen összefoglaló jelentés a 1. kutatási célterület (A helyi közszolgáltatási minőségfejlesztés) esetében foglalja össze a végrehajtott kutatások eredményeit és tapasztalatait AZ ÖSSZEFOGLALÓ JELENTÉS CÉLJA Jelen célterületi Összefoglaló Kutatási Jelentés összeállításának célja az elfogadott célterületi kutatási tervek megvalósítására figyelemmel a 1. célterületen végzett kutatások eredményeinek és a kutatások során szerzett tapasztalatoknak, tanulságoknak az összefoglalása volt. Ennek érdekében a jelentés bemutatja az elfogadott célterületi tervekben meghatározottak szerint alkalmazott módszertani megközelítések tapasztalatait, az időközi finomhangolások indokait, az elvégzett kutatások, elemzések eredményeit, a kutatások eredményei alapján megfogalmazott szakmapolitikai ajánlások, javaslatok előzetes hatásértékelését, valamint a műszaki leírás valamennyi megvalósult célterület-specifikus tartalmi elemét. A jelentés elkészítésével a HVK projekt egyrészt dokumentálta az elvégzett célterületi kutatásokat, lehetővé téve azt, hogy a szakma és más kutatócsoportok számára az eredmények a felhasznált módszertan és adatok ismeretében legyenek értelmezhetők. A jelentés továbbá számos olyan kutatási eredményt is bemutat, amely háttérinformációként került felhasználásra a HVK projektben megfogalmazott javaslatok kidolgozásakor. Ezek az információk fontosak az adott helyi közszolgáltatásokkal foglalkozó szakmai és ágazati irányítók, valamint további ágazati szakemberek számára a közszolgáltatások helyzetének teljeskörű megismeréséhez és az aktuális szakpolitikai, ágazati szabályozási feladatok megalapozásához. 11/314. oldal

12 1.2. AZ ÖSSZEFOGLALÓ JELENTÉS ÖSSZEÁLLÍTÁSÁNAK MUNKAMÓD- SZERE Az Összefoglaló Kutatási Jelentés elkészítése során a célterületen dolgozó kutatók a következő tevékenységeket hajtották végre: Áttekintésre és a kutatási célok teljesíthetősége és a gyakorlati tapasztalatok alapján felülvizsgálatra kerültek a célterületi kutatási tervben bemutatott módszertanok. A felülvizsgálat során aktualizáltuk, kiegészítettük a módszertani leírásokat, kitérve a módszertanok alkalmazása során szerzett tapasztalatokra is. Összegyűjtésre és rendszerezésre kerültek a célterületi elemzések során felhasznált adatok, felkeresett partnerek, interjúalanyokat jellemző információk, hogy minden esetben transzparens és visszakövethető legyen a felhasznált információk forrása. Minden vizsgált helyi közszolgáltatás esetében áttekintettük és kiegészítettük a célterület keretében kidolgozott előzetes ajánlásokban az adott helyi közszolgáltatás szabályozási, szervezeti hátterével kapcsolatban megfogalmazott szakmai észrevételeket. A célterület vizsgálatai során feltárt eredmények, megállapítások egyeztetésre kerültek az érintett szakmák képviselőivel, és az ágazatirányítókkal. A jelentés teljeskörűen tartalmazza az egyeztetések eredményeire figyelemmel megfogalmazott javaslatokat. A vizsgálati eredmények átfogó elemzése és az egyeztetések alapján javaslatokat fogalmaztunk meg a feltárt problémák kezelése és az optimális szolgáltatási színvonal közelítése érdekében. A projekt megvalósítása során az egyes célterületek kutatói egymással szoros egyeztetésben végezték a kutatásokat. A jelentés bemutatja a projekt és a célterületi kutatások, valamint az elkészült kutatási eredményekben érvényesített, más célterületekkel közösen kezelt szinergia lehetőségekből adódó kapcsolódási pontokat AZ ÖSSZEFOGLALÓ JELENTÉS FELÉPÍTÉSE Az alábbiakban a jelentés felépítését mutatjuk be a fejezetek tartalmának rövid ismertetésével. 1. táblázat: A jelentés főbb fejezeteinek tartalmi áttekintése Fejezetcím Fejezet rövid tartalma 1. Vezetői összefoglaló A célterületi kutatások legfontosabb megállapításainak, javaslatainak összefoglalója. 2. Bevezető A célterületi Összefoglaló Kutatási Jelentés hátterének, céljának, az összeállítás munkamódszerének és a dokumentum felépítésének rövid bemutatása. 3. A célterületi kutatások külső környezetét érintő vizsgálatok, egyeztetések eredményei A kutatás külső környezetét mutatjuk be, kitérve az együttműködésekre, illetve a vizsgált szabályozási környezetet érintő átfogó megállapításokra. 12/314. oldal

13 Fejezetcím 4. A teljesített kutatások során alkalmazott módszertani megközelítések tapasztalatainak összefoglalása 5. A végrehajtott megalapozó kutatások, célterület-specifikus adat és információgyűjtések 6. A kutatási területeket érintő problémafeltárás eredményei 7. Az elvégzett kutatások eredményeinek bemutatása 8. A kapcsolódó szakmapolitikai javaslatok és azok előzetes hatás-, és kockázatelemzése 9. A kutatási eredmények további hasznosítási lehetőségei 10. A kutatási eredmények eredményes hasznosulásához, fenntartásához szükséges feltételek vizsgálata 11. Az kutatási hipotézisek és a vállalt indikátorok teljesülésének célterületspecifikus értékelése Mellékletek Fejezet rövid tartalma Ebben a fejezetben bemutatjuk, hogy mit, milyen megközelítésekkel kutattunk és mik voltak az alkalmazott módszertani megközelítések tapasztalatai. Itt mutatjuk be azokat a felmérési tevékenységeket, amelyek biztosították a kutatás információigényét. Bemutatjuk a vizsgált helyi közszolgáltatások helyzetét az elvégzett felmérés alapján, kitérve a szolgáltatási színvonal szempontjából legjelentősebb problémákra. Ebben a fejezetben a kutatási eredmények alapján megfogalmazott legfontosabb megállapításokat mutatjuk be. A HVK projekt által feltárt problémákra reagáló szakmapolitikai javaslatokat mutatjuk be itt, a kapcsolódó hatás és kockázatelemzésekkel együtt. Bemutatja azokat a lehetőségeket, amelyek mentén a HVK projekt eredményei a továbbiakban hasznosíthatók. A fejezet bemutatja a kutatási eredmények hasznosításához szükséges feltételek biztosításához kapcsolódó javaslatokat. A Műszaki Leírás előírásai szerint a HVK projektnek több indikátorral is mérnie kell vállalásainak teljesülését. Ebben a fejezetben ezen indikátorok célterület specifikus értékeit mutatjuk be. A jelentés a következő mellékleteket tartalmazza: 1. Fogalmak és rövidítések jegyzéke 2. A nemzetközi szakirodalomkutatás eredménye 3. A lakossági felmérés kérdőíve 4. Az esettanulmányok dokumentációja 5. Előzetes ajánlás a helyi közszolgáltatások szolgáltatási szintjeiről 6. Ajánlás a helyi közszolgáltatások szolgáltatási szintjeiről 7. Az IKIR projekt számára átadott adatbázis Az első három célterület ugyanazt a 25 helyi közszolgáltatást vizsgálta különböző szempontok szerint. Emiatt a célterületek azonos adatháttérre, szakirodalmi forrásokra támaszkodtak és a lebonyolított interjúkon és egyeztetéseken is mindhárom célterület té- 13/314. oldal

14 makörei teret kaptak. Az ismétlések elkerülése érdekében a három célterülethez kapcsolódóan gyűjtött adatokat és információkat, valamint a felhasznált forrásokat, illetve az elvégzett egyeztetéseket, továbbá az interjú, fókuszcsoport keretében megkeresettek körét csak egyszer mutatjuk be, a 3. célterület Összefoglaló Kutatási Jelentésében A KUTATÁSOK KÖZÖTTI KAPCSOLATOK KEZELÉSE A célterület kutatásai számos ponton kapcsolódtak más célterület kutatásaihoz és eredménydokumentumaihoz. Az alábbi táblázat összefoglalóan bemutatja a kutatások során kezelt kapcsolódási pontokat. 2. táblázat: A célterületi kutatások közötti kapcsolatok Célterület Eredménytermék megnevezése Az eredménytermék rövid tartalma Az 1. célterületi kutatások kapcsolódása az eredménytermékhez 2. célterület A helyi közszolgáltatások optimális körének meghatározása településtípusonként Ajánlás a helyi közszolgáltatások térségi optimalizációjára Bemutatja a helyi közszolgáltatások térségi optimalizációjával kapcsolatos eredményeket és javaslatokat. Az ajánlás elkészítése kapcsán végzett vizsgálatok az 1. célterület keretében elkészített szolgáltatási színvonal javaslatokra, és a feltárt lakossági igényekre támaszkodnak. Utólagos hatáselemzés Bemutatja a helyi közszolgáltatásokat érintő átalakítások hatását az önkormányzati feladatellátásra. A kutatások során felhasználtuk a hatáselemzés megállapításait a javaslatok kidolgozása során. Kutatási összefoglaló jelentés Összefoglalja a célterület munkáját és eredményeit. A célterület keretében olyan átfogó javaslatokat fogalmaztunk meg, amelynek egyes részeit a 2. célterület jelentése fejti ki részletesen. 3. célterület - A helyi közszolgáltatások költségvetése és gazdálkodása Javaslat a felülvizsgált normatívákra Ajánlásokat fogalmaz meg a finanszírozási megoldások felülvizsgálatára. A finanszírozás felülvizsgálatát szolgáló vizsgálatok az 1. célterület által megfogalmazott szolgáltatási szint definíciókat alkalmazták. A szolgáltatási szint javaslatokat a finanszírozási vizsgálatok alapján finom hangoltuk. Kutatási összefoglaló jelentés Összefoglalja a célterület munkáját és eredményeit. A célterület keretében olyan átfogó javaslatokat fogalmaztunk meg, amelynek egyes részeit a 3. célterület jelentése fejti ki részletesen. Összefoglaló a 3. célterülethez kapcsolódóan végrehajtott mintaprojekt eredményeiről Bemutatja a célterület keretében végrehajtott mintaprojekt módszertanát és tapasztalatait. - 14/314. oldal

15 Célterület Eredménytermék megnevezése Az eredménytermék rövid tartalma Az 1. célterületi kutatások kapcsolódása az eredménytermékhez 4. célterület Az önkormányzati humán kompetenciák és képességek Tudatos település útmutató Bemutatja a tudatos településmenedzsment legfontosabb kihívásait és területeit. A célterület kutatásai bemenetet képeztek az útmutató a helyi közszolgáltatások tudatos menedzsmentjét bemutató fejezeteihez. Kutatási összefoglaló jelentés Összefoglalja a célterület munkáját és eredményeit. A célterület által elkészített kompetencia térkép kitér a helyi közszolgáltatások szempontjából fontos szerepkörökkel kapcsolatos elvárásokra is. Ehhez a célterület fogalmazott meg bemeneteket. 5. célterület Helyi gazdaságfejlesztési lehetőségek Ajánlás a helyi erőforrás-térkép elkészítéséhez Bemutatja a helyi erőforrás-térkép elkészítéséhez szükséges módszertant. - Gazdaság-ösztönzési útmutató Ajánlásokat fogalmaz meg az önkormányzatok számára a gazdaság-ösztönzés terén. - Kutatási összefoglaló jelentés Összefoglalja a célterület munkáját és eredményeit. - Összefoglaló az 5. célterülethez kapcsolódóan végrehajtott mintaprojekt eredményeiről Bemutatja a célterület keretében végrehajtott mintaprojekt módszertanát és tapasztalatait. - 15/314. oldal

16 2. A CÉLTERÜLETI KUTATÁSOK KÜLSŐ KÖRNYEZETÉT ÉRIN- TŐ VIZSGÁLATOK, EGYEZTETÉSEK EREDMÉNYEI Ebben a fejezetben azok a külső tényezők, partnerségek kerülnek bemutatásra, amelyek befolyásolták a célterület kutatásait MÁS KÖFOP PROJEKTEKKEL VALÓ KAPCSOLÓDÁSOK KEZELÉSE Az alábbi táblázat bemutatja, hogy a célterületi kutatások végrehajtása során milyen más KÖFOP-ból finanszírozott projekttel valósult meg együttműködés. A táblázatban nem szereplő egyéb KÖFOP-os projekteknek nem volt érintettsége a célterület kapcsán. 3. táblázat: Más KÖFOP projektekkel való kapcsolódások kezelése Kapcsolódó projektek KÖFOP VEKOP Helyi közszolgáltatás információs rendszer fejlesztése és bevezetése (IKIR projekt) KÖFOP VEKOP Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése II. (ÖFFK II.) Célterületi kutatási tevékenységek érintettsége Az IKIR projekt kutatási elemet nem tartalmazott. A célterületek során végzett vizsgálatok tudták hasznosítani az IKIR megvalósítása során feltárt adatbázisok, adatkérések információit, meggyorsítva a HVK projekt számára az adatok elérését. Az adatok nem közvetlenül az IKIR-ből kerültek átvételre, de az adatgazdák az IKIR által már megkért adatokat rövidebb idő alatt tudták a kutatás rendelkezésére bocsátani, mintha új adatkéréseket indítottunk volna. A HVK projekt 1. kutatási célterülete keretében végzett országos reprezentatív kérdőíves felmérés adatai az IKIR projekt szakértőivel történt egyeztetések alapján kialakított formában átadásra kerültek az IKIR projekt számára. Az egyes helyi közszolgáltatások fejlesztését célzó javaslatok között több is van, amely inputként szolgálhat az IKIR rendszer jelen projekt lezárását követő továbbfejlesztéséhez, az IKIR rendszer funkcionális bővítéséhez. A helyi versenyképesség-fejlesztési kutatási program és az ÖFFK II. projekt kutatási célterületei jól lehatároltak. Mindkét projekt keretében végrehajtásra kerültek kvantitatív és kvalitatív felmérések, mint például lakossági, önkormányzati és vállalkozói felmérések, regionális műhelymunkák. A felmérések és az események előtt több egyeztetés keretében vizsgálták meg az előkészített kérdőíveket, terveket a projektek elkerülendő az átfedéseket és csökkentve az önkormányzatokat érintő megkeresések számát CÉLTERÜLETI KUTATÁS JOGSZABÁLYI KÖRNYEZETÉT ÉRINTŐ VIZSGÁLATOK FŐ MEGÁLLAPÍTÁSAI A célterületi kutatás során fontos szempont volt a szabályozási környezet vizsgálata, mivel jogszabályokban és egyéb szabályozókban kerül rögzítésre a helyi közszolgáltatásokra vonatkozó követelmények jelentős része. 16/314. oldal

17 A célterületi kutatás előkészítése során dokumentumelemzés keretében azonosítottuk a vizsgált helyi közszolgáltatások szabályozási környezetét, amelyet a kutatás folyamán pontosítottunk. A jogszabályok és egyéb szabályozók a célterület kutatási témáihoz több módon kapcsolódhatnak: meghatározzák az egyes közszolgáltatáshoz való hozzáférést befolyásoló állampolgári jogokat; szabályozzák az önkormányzati feladatellátást és hatáskör telepítést; rögzítik az egyes közszolgáltatások alapvető követelményeit. A feltárt szabályozókat a kutatási munkába kétféleképpen építtettük be. Egyrészt voltak olyan jogszabályok, illetve egyéb szabályozók, amelyek a központi, ágazati, szakmai követelmények azonosítását segítették, másrészt voltak olyanok, amelyeket a feladatellátással kapcsolatos szempontok vizsgálata során jogforrásként vizsgáltuk meg. A célterület esetében jogszabályok nem csak a kutatás külső jogi környezetét jelentik, hanem a kutatás tárgyát is képezik. A jogszabályok vizsgálata szerves része volt a kutatási feladatnak, ezért a vizsgálat eredménye nem ebben, hanem a 6. fejezetben kerül bemutatásra. 17/314. oldal

18 3. A TELJESÍTETT KUTATÁSOK SORÁN ALKALMAZOTT MÓD- SZERTANI MEGKÖZELÍTÉSEK TAPASZTALATAINAK ÖSSZE- FOGLALÁSA Jelen fejezetben bemutatjuk a célterületen lebonyolított kutatási tevékenységek végleges módszertanát annak érdekében, hogy a kutatási eredmények ezek fényében legyenek értelmezhetők, illetve a kutatás (ha szükséges) megismételhető legyen. A módszertan ismertetése előtt röviden bemutatjuk a célterületi kutatás célját, és hipotéziseit, hogy ezáltal megvilágítsuk a módszertannal kapcsolatos döntéseink hátterét A CÉLTERÜLETI KUTATÁS CÉLJA ÉS TERJEDELME A Közigazgatás- és Közszolgáltatás Fejlesztési Stratégia a korábbiakhoz képest nagyobb hangsúlyt fektet a közszolgáltatások versenyképességi szempontú javítására, vagyis a szolgáltatás színvonalának növelésére, ugyanis az ügyfelek akár lakossági, akár vállalati leginkább a közszolgáltatások (különös tekintettel az állampolgárok mindennapjait leginkább meghatározó helyi közszolgáltatások) színvonalán keresztül tudják megítélni az állam működését. Ennek magyarázata, hogy míg a közigazgatás és az ügyfél kapcsolata általában eseti, egy adott ügy lefolytatásáig tart, addig egy adott közszolgáltatás jellegéből adódóan az ügyfél életének szerves részét képezi. Ebből következően az ügyfél, illetve az állampolgár életminősége szempontjából elsősorban a helyi közszolgáltatások köre, ellátásuk módja, minőségük színvonala és hozzáférhetősége a legfontosabb. Ezért a HVK projekt meghatározó célja a helyi közszolgáltatások minőségi színvonalának növeléséhez szükséges kutatási háttér biztosítása volt. Ezen célnak fő eszköze az 1. kutatási célterület. A HVK projekt 1. célterületén végzett kutatás átfogó célja a Műszaki Leírásban rögzített kutatási hipotézisek igazolása. A Műszaki Leírás a célterület kapcsán a következő két hipotézist állította fel: 1. hipotézis: előállítható olyan egységes mutatórendszer, amelynek segítségével a vizsgált helyi közszolgáltatások minősége az elérhető adatok felhasználásával mérhetővé válik a felhasználók és a döntéshozók számára. 2. hipotézis: léteznek olyan a minőségméréshez használható mutatórendszerhez illeszkedő minőségfejlesztési módszertan(ok), amely(ek) bevezetése javasolható a magyar önkormányzatok számára. A célterület célja volt továbbá az is, hogy a kutatás rámutasson a helyi közszolgáltatásokat érintő minőségfejlesztési lehetőségekre felhasználva a hazai és külföldi jó gyakorlatokat. 18/314. oldal

19 3.2. A KUTATÁSOK SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZERTANOK A célterület keretében végzett kutatást több összefüggő tevékenység keretében láttuk el. Elsőként röviden felsoroljuk ezeket a tevékenységeket, majd kitérünk az egyes tevékenységek részletes bemutatására, a megszerzett tapasztalatokkal együtt. 1. Összegyűjtöttük a vizsgált 25 db helyi közszolgáltatással kapcsolatos központi, ágazati, szakmai követelményeket, és követelményjegyzékben dokumentáltuk, amelyeket később tovább fejlesztve beépítettünk az ajánlásokba. A követelményjegyzékben a jogszabályok által előírt és az adott közszolgáltatás szabályai közé tartozó követelményeket szerepeltettük. 2. Nemzetközi szakirodalom kutatást végzünk, amelynek keretében feltártuk a helyi közszolgáltatások minőségének jellemzésére alkalmazott mutatókat. 3. Felmértük a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos elvárásokat az igénybevevők részéről. Ehhez lebonyolítottunk egy országos reprezentatív lakossági felmérést, illetve felhasználtuk az 5. célterületen végrehajtott reprezentatív vállalkozási felmérés eredményeit. Az eredmények alapján kiegészítettük a jogszabályokból feltárt követelményeket a felhasználói elvárásokkal. 4. Helyzetfelmérést végeztünk a vizsgált helyi közszolgáltatások kapcsán szakmai interjúk, fókuszcsoportok, dokumentumelemzés, valamint a 2. célterület kapcsán végrehajtott települési interjúk felhasználásával. 5. Ajánlásokat készítünk a 25 db kiválasztott helyi közszolgáltatásra, az azonosított követelményeket szolgáltatási szintekhez kötve. Az ajánlásokban továbbá a 3. célterülettel együttműködve azonosítottuk azokat az erőforrásokat, amelyek szükségesek a meghatározott szolgáltatási szintek biztosításához. Ahol volt erre jó példa, ott minőségfejlesztési módszertanokat is javasoltunk a szolgáltatási szintek közötti fejlesztéshez az önkormányzatok és közszolgáltatók számára. 6. A jogszabályok és egyéb dokumentumok áttekintése alapján, valamint felhasználva a helyzetfelmérés eredményeit, megvizsgáltuk a kiválasztott helyi közszolgáltatások szabályozási, szervezési és erőforrás hátterét. A vizsgálat alapján azonosítottuk azokat a tényezőket, amelyek fejlesztése szükséges ahhoz, hogy az elvárható minimum szint az összes feladatellátási helyen biztosítható legyen, illetve megvalósulhasson a szolgáltatási színvonal emelése. 7. Esettanulmányok segítségével megvizsgáltuk a helyi közszolgáltatások minőségfejlesztési lehetőségeit négy településen. Az esettanulmányokat a közbiztonság, a gyermekek szünidei felügyelete, településüzemeltetés (kiemelten a felszíni csapadékvíz-elvezetés, köz- és zöldterületek fenntartása), valamint gyerek-, és szociális étkeztetés területekről készítettük el. 8. Egy mintaprojekt segítségével példát mutatunk be a minőségfejlesztés gyakorlatára, a gyermekek szünidei felügyelete közszolgáltatás esetében. 9. A célterületi kutatások keretében végrehajtott reprezentatív lakossági felmérés elégedettségre vonatkozó adatai átadásra kerültek az IKIR projekt számára a két projekt közötti egyeztetéseknek megfelelő kialakított felmérési adattáblák formájában. Az átadott adatok támogatni tudják az IKIR benchmarking funkcióját. 10. A helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalával kapcsolatos, valamint az ágazati szabályozás fejlesztésére vonatkozó javaslatokat egyeztettük az érintett 19/314. oldal

20 szakmák képviselőivel, az ágazatirányítást ellátó szervezetekkel, valamint a műhelymunkák keretében az önkormányzatok képviselőivel. 11. A célterület keretében javaslatokat fogalmaztunk meg a projekt keretében készülő átfogó kormányjelentés számára is, a közszolgáltatások minőségfejlesztésével kapcsolatban. A vizsgálatokat a kutatás előkészítése során meghozott döntésnek megfelelően a következő 25 db helyi közszolgáltatás esetében végeztük el. 4. táblázat: A vizsgált helyi közszolgáltatások listája Ssz. Helyi közszolgáltatás megnevezése Megjegyzés 1. Óvodai nevelési formák - 2. Háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás - 3. Védőnői ellátás - 4. Család- és gyermekjóléti szolgálat 5. Család- és gyermekjóléti központ Bölcsőde - 7. Családi napközi A projekttel egy időben hatályosult jogszabályváltozás kapcsán a családi napközi, mint ellátási forma megszűnt, és helyét a családi bölcsődei és munkahelyi bölcsődei ellátás vette át. Ezért az ajánlás is a családi bölcsődei és munkahelyi bölcsődei ellátás tárgyban készült el. 8. Gyermekek átmeneti otthona - 9. Családok átmeneti otthona Gyermekétkeztetés Szociális étkeztetés Házi segítségnyújtás Idősek nappali ellátása Fogyatékosok nappali intézménye - 20/314. oldal

21 Ssz. Helyi közszolgáltatás megnevezése Megjegyzés 15. Demens személyek nappali ellátása 16. Idősek otthona (ápolást, gondozást biztosító intézmény) 17. Hajléktalanok átmeneti szállása Közművelődési feladatellátás Közreműködés a közbiztonság biztosításában, közbiztonságról való gondoskodás 20. Közparkok és a helyi közterületek fenntartása 21. Ivóvízzel kapcsolatos szolgáltatások 22. Szennyvízzel, csapadékvízzel kapcsolatos szolgáltatások - A közszolgáltatás pontosabb jellemzése érdekében zöldfelület-gazdálkodás néven szerepeltetjük az ajánlást. A két helyi közszolgáltatás ajánlása összevontan került dokumentálásra a technológiai, szervezeti összefüggések kapcsán. A két helyi közszolgáltatás, különálló blokkok formájában jelenik meg az egységes ajánlásban. 23. Közvilágítás biztosítása Helyi közutak fenntartása Hulladékkezeléssel kapcsolatos szolgáltatások - Az áttekintést követően a következő alfejezetekben bemutatjuk a meghatározó módszertani megoldásokat, azok alkalmazási tapasztalataival együtt. Az adatgyűjtési tevékenységet a következő fő fejezetben mutatjuk be. 21/314. oldal

22 A FELADATELLÁTÁST ÉRINTŐ KÖVETELMÉNYEK FELTÁRÁSA ÉS A SZOL- GÁLTATÁSI SZÍNVONAL MEGHATÁROZÁSA A szolgáltatások minősége nehezen megfogható, összetett fogalom. Ahhoz, hogy ezen a területen elemzésekre, érdemi szakmai vitákra, valamint megalapozott szakpolitikai döntésekre nyíljon lehetőség, elsőként azt kell tisztázni, hogy mit értenek a felek minőség alatt. A célterület egyik legfontosabb feladata pont az volt, hogy ezen a téren fogalmazzon meg javaslatokat, és adjon alkalmazható eszközöket mind a célcsoportok, mind a HVK projekt számára. A célterület kutatói a munka során abban állapodtak meg, hogy a minőség fogalom helyett a szolgáltatási színvonal kifejezést alkalmazzák, mert ez a minőség mellett magában foglal további, az igénybe vevők szempontjából fontos szempontokat, mint például az elérhetőség, vagy megfizethetőség. A továbbiakban a dokumentumban ezért a szolgáltatási színvonal kifejezést fogjuk használni az alábbi definíció szerint: Szolgáltatási színvonal: a szolgáltatástól elvárt, elsősorban a használó/ igénybe vevő észlelései, fogyasztói elégedettsége oldaláról meghatározott követelmények (mennyiségi, minőségi, elérhetőségi, finanszírozhatósági stb.) összessége. A célterület legfontosabb feladata az volt, hogy meghatározza mindazokat a szakmai, tárgyi és személyi követelményeket, amelyek meghatározók a szolgáltatási színvonal szempontjából, és ezeket szintekbe rendezze. Mivel a közszférában nincs jelentős gyakorlata a közszolgáltatásokkal kapcsolatos elvárások egy dokumentumban történő összefoglalásának, ezért a piaci szféra gyakorlatából merítettünk példát. A for-profit szervezetek gyakorlatában már több évtizede megjelent a szolgáltatások minőségének szolgáltatási-szint keret-megállapodás (angolul servicelevel agreement, rövidítve SLA) segítségével történő meghatározása. Ezt a minőségmenedzsment megoldást mind a belső szolgáltatások (pl.: IT support), mind a külső szolgáltatások (pl.: villamos-energia szolgáltatás) minőségének meghatározására alkalmazzák. A megoldás lényege az, hogy a szolgáltató és a megrendelő a szolgáltatást elemi egységekre bontják, és részletesen meghatározzák az elvárásokat, valamint az azok teljesülését jelző mutatókat. Így a szolgáltatás minősége már explicit követelmények mentén megfogható (és mérhető) mindkét fél számára, amely nagy segítséget jelent a szolgáltatás minőségének és költségének (díjazásának) egyeztetése során, valamint a szolgáltatás teljesítésének megítélésekor. A szolgáltatással kapcsolatos elvárások rögzítése nem csak a felhasználó számára fontos, hanem a szolgáltató számára is, hiszen így egyrészt megmutathatja a megrendelő számára a minőség-költség összefüggéseket, másrészt pontosan látva az elvárásokat a szolgáltatást tudatosan tudja optimalizálni az igényekre. Különösen fontos ez olyan esetekben, amikor a megrendelő és a szolgáltató egy szervezetben található (pl.: IT felhasználó szervezeti egység IT support), mert ilyen esetekben a verseny - mint a minőséget kikényszerítő motivációs kényszer nem jelentkezik, ezért nehéz a szolgáltatási minőség és költség közötti optimumot meghatározni. Hasonló a helyzet a közszolgáltatások területén, ahol a verseny szintén csak korlátozottan tud érvényesülni és sok esetben az íratlan és változó elvárások ütköznek a kemény költségvetési korlátokkal. 22/314. oldal

23 Mivel a szolgáltatási-szint keret-megállapodások gyakorlata a piaci szférában ma már kiforrottnak tekinthető, ezért onnan vettük át követelményjegyzék tervezett tartalmi elemeit, adaptálva azokat a közszféra fogalomkészletéhez. A követelmények feltárása érdekében a következő lépéssorozatot hajtottuk végre: 1. Első lépésként, a kutatási terv elkészítése során összegyűjtöttük azokat a dokumentumokat, amelyeket a követelmények meghatározásához át fogunk tekinteni dokumentumelemzés (desk research) keretében. A dokumentumok körének meghatározásakor arra voltunk tekintettel, hogy minden olyan törvényt, kormányrendeletet, miniszteri rendeletet, ajánlást, szabványt, illetve további szakmagyakorlási előírásokat megfogalmazó dokumentumot szerepeltessünk, amely az adott közszolgáltatásra releváns lehet. A dokumentumok körét a későbbiekben validáltuk az adott közszolgáltatás napi gyakorlatában jártas szakemberekkel folytatott interjúk során. 2. Szintén a kutatási terv elkészítése során meghatároztuk azon szakemberek, illetve testületek körét, akiktől interjú, vagy fókuszcsoport keretében információt várunk az adott helyi közszolgáltatással kapcsolatos követelményekről. A tervezett kört aktualizáltuk a kutatás során megszerzett információk alapján. Alapvetően ezen körrel folytattuk le a szakmai egyeztetéseket is a tervezett javaslatokról. 3. A kiválasztott dokumentumok elemzésével kivonatoltuk mindazokat a követelményeket, amelyekre igazak az alábbi feltételek: o o o a helyi közszolgáltatás szolgáltatási színvonalára közvetlenül, vagy közvetetten hatnak a felhasználók szempontjából. Ide értjük az összes olyan műszaki, szakmai követelményt is, amelyek a felhasználóra akár csak közvetlenül hatnak ki (pl.: higiéniai szabályok, kapacitás-allokációt érintő szabályok stb.), a közszolgáltatás finanszírozását határozzák meg, a közszolgáltatás ellátásának területi szintjére hatnak. Nem kezeltük követelményként azokat az előírásokat, amelyek nincsenek hatással az igénybe vevők által érzékelt szolgáltatási színvonalra (pl.: a fenntartóközszolgáltató, vagy a finanszírozó-közszolgáltató közötti információcserét szabályozzák). A követelményeket táblázatos formában dokumentáltuk. 4. A kivonatolt követelményekhez azok teljesítésének mértékét mérő mutatókat határoztunk meg, ahol lehetséges azok elérendő mutatóival együtt (pl.: m 2 /fő). A mutatók és értékek egy része az áttekintett dokumentumokból származott, más részét a nemzetközi szakirodalomkutatás, illetve hazai közszolgáltatói, fenntartói gyakorlat alapján határoztuk meg. 5. Előzetes feltételezésünknek megfelelően számos követelmény teljesítése nem mérhető mutatóval, illetve vannak olyan követelmények is, amelyeknél csak az együttes teljesülés mérhető. Ezen követelményekre, amelyeknél a teljesülés nem mérhető egy diszkrét skálán, egyéb ellenőrzési módszereket javasoltunk a teljesülés megállapítására (pl.: helyszíni szemle). A fenti tevékenységek teljes mértékben megfeleltek a kutatási tervben is eltervezett módszertannak. Ugyanakkor alkalmazásuk több tanulsággal is szolgált: 23/314. oldal

24 A mérhetőség korlátai: Számos helyi közszolgáltatás esetében azonosítható olyan tényezője a szolgáltatási színvonalnak, amely nem írható le jól objektív mutatókkal. Ezek többsége az igénybe vevőkkel kapcsolatot tartó személyzet hozzáállására, vagy a kapcsolódó közszolgáltatásokkal kialakított együttműködés minőségére vonatkozott, és jellemzően a humán közszolgáltatásoknál volt hangsúlyos. Példaként említhető a család- és gyermekvédelmi szolgálat munkatársainak hozzáállása az ellátottakhoz, amelynek egyik (és negatív) szélsőértéke az adminisztratív jellegű kapcsolattartás, míg másik (és pozitív) véglete a személyre szabott gondoskodás. Ezen skála nem fogható meg objektív mutatókkal, és nem lehetséges olyan országos normatív előírásokat érvényesíteni ezen a területen, amelyeknél ne lenne meg a kockázata annak, hogy a pozitív szándék ellenére negatív hatással bírnak. A már példaként hozott család és gyermekvédelmi szolgálat esetében például a kapcsolattartás rendszeressége merülhetne fel lehetőségként, de az ilyen input jellegű mutatók könnyen teljesíthetők anélkül, hogy valóban közvetlen hatással lennének az igénybe vevők által érzékelt minőségre. Ha viszont a másik oldalról, a hatás oldaláról közelítünk és például a szegénységi minimum kategóriából kikerülő ellátottak számával próbáljuk meg a minőséget közelíteni, könnyen ösztönözhetjük a szolgálatot arra, hogy igyekezzen a kitörésre legesélyesebb személyekre koncentrálni, hanyagolva a leginkább rászorulókat. Ezen tényezők ezért csak megfelelő hozzáállással, emberséggel kezelhetők és csak helyben. Ennek megfelelően az ilyen jellegű minőségi tényezőket csak akkor jelenítettünk meg az országos hatókörű ajánlásokban, ha nem volt kockázata annak, hogy káros hatásuk lehet. Ahol indokolt, ott szolgáltatási alapelvekként jelenítettük meg ezeket az elvárásokat mutatók és ellenőrzési módszer nélkül. Az ellenőrzés szakember igénye: A követelmények, mutatók és ellenőrzési módszerek kidolgozása után nyilvánvalóvá vált, hogy a rögzített elvárások teljesülését csak az adott helyi közszolgáltatás területén jelentős gyakorlattal bíró szakemberek tudják megítélni. Ez kizárja annak a lehetőségét, hogy a szolgáltatási szinteket a finanszírozást ellenőrző szervezet (a Magyar Államkincstár) önállóan igazolja. A tapasztalat egyébként összecseng a közszolgáltatások gyakorlatával is. Példaként említhető a köznevelés területén működő szakfelügyeleti rendszer, amely a szintén a közszolgáltatást biztosító szakemberek részvételével lát el minőségellenőrzési szerepet. A tanulságnak megfelelően az alkalmazási javaslatok között olyan ellenőrzési mechanizmusokat és fejlesztési elképzeléseket fogalmaztunk meg, amelyek biztosítják a szükséges szakember kapacitást. A meghatározott követelményeket kettő-négy szolgáltatási szintbe csoportosítottuk, mert bár a szolgáltatási színvonal folyamatos skála mentén is leírható lenne, de sem a szabályozás, sem a finanszírozási rendszer nem tudna kezelni jelentős számú szolgáltatási szintet. A szolgáltatási szintek meghatározása minden egyes helyi közszolgáltatás esetén az adott terület sajátosságait figyelembe véve egyedileg, de a következő szempontok egységes alkalmazására figyelve történt meg: Az első szolgáltatási szinten az ország teljes területén elvárható, szakmai minimum elvárások jelennek meg, amelyek többségét a jogszabályok is tartalmazzák. Megfordítva az is igaz, hogy a jogszabályi kötelezettségek többsége is ezen a szinten jelenik meg az ajánlásokban, mivel a jogszabályok többsége csak a minimum elvárásokat rögzíti és ritka az emelt szolgáltatási színvonallal kapcsolatos elvárások rögzítése a szabályozásban. Az esetek többségében az első szolgál- 24/314. oldal

25 tatási szinten megjelenő követelmények teljesítése az adott településen történik. Például mindig az adott településen biztosított a védőnői rendelés, de a magasabb szolgáltatási szinten meghatározott szűrésekhez már csak a térség központi rendelőjében találhatóak meg a feltételek. A további szolgáltatási szintek esetében vagy további elvárások (adott esetben kiegészítő szolgáltatások) jelennek meg, vagy az első szinten is biztosított szolgáltatások minőségi jellemzői szerepelnek magasabb szinten (pl.: hosszabb nyitva tartás). A második szolgáltatási szint jellemzően még egy, a Magyarországon biztosítható feltételek mellett a feladat-ellátási helyek számára reálisan elérhető elvárásrendszert fogalmaz meg. A harmadik szint a hazai körülmények között reálisan elvárható legmagasabb szintet írja le. Ez a szint egyben egy szakmai víziót is megjelenít az elérendő szolgáltatási szintről. Egyetlen esetben, a közreműködés a közbiztonság biztosításában helyi közszolgáltatás esetében egy negyedik szint kialakítása is indokolt volt, mert ennél a helyi közszolgáltatásnál olyannyira eltérőek a helyi igények, illetve a technikai lehetőségek, hogy azokat három szintben túlságosan általánosítva lehetett volna meghatározni. Ebben az esetben a negyedik szint jelenti a hazai körülmények között reálisan elvárható legmagasabb szintet, és a harmadik szint átmenetet valósít meg a negyedik és a második szint között. Az elsőtől magasabb szolgáltatási szintek eléréséhez a fenntartók többsége számára többletfinanszírozás, és számos esetben a feltételek fejlesztése (pl.: képzések) szükséges. Ugyanakkor számos olyan feladat-ellátási hely található elsősorban a nagyobb gazdasági erejű településeken - amelyeknél a követelmények többsége már ma is teljesül. A szolgáltatási szintek létrehozása és egyeztetése is számos tanulsággal szolgált: Vannak olyan helyi közszolgáltatások, amelyek esetében jelentős számú feladat-ellátási helyen nem biztosíthatók a jogszabály szerinti minimum elvárások. Ezekben az esetekben ezt jeleztük az ajánlásban, de az első szolgáltatási szint elvárásrendszerét ezzel együtt is a jogszabályok alapján fogalmaztuk meg. Egyes közszolgáltatások esetében nem alakult ki egyértelmű állami elvárásrendszer, amely megjelenne a szabályozásban, így már az első szolgáltatási szint megállapítása is a szakemberek víziója alapján történt az általuk szakmai minimumnak tekintett szint alapján. Példaként említhető erre a zöldfelület-gazdálkodás. Célszerűbbnek láttuk az első célterület kapcsán kidolgozott ajánlásokban szerepeltetni a szolgáltatási szintekhez kapcsolódóan a szükséges erőforrásokat, mert ezek biztosítása elengedhetetlen az egyes szolgáltatási szintek eléréséhez. Ezért fontosnak tartottuk az elsősorban a helyi döntéshozók és szolgáltatási szakemberek számára készített ajánlásban megjeleníteni az erőforrásokat, még akkor is, ha ezek elsősorban a harmadik célterület kutatásaihoz biztosítottak inputot. 25/314. oldal

26 MÁS CÉLTERÜLETEKHEZ KAPCSOLÓDÓ KUTATÁSI TEVÉKENYSÉGEK A célterület keretében több olyan feladatot is végrehajtottunk, amelyek más célterületek munkáját segítették. Ezek közül a leginkább meghatározók a következők voltak: 1. Az ágazati jogszabályokból kivonatolt követelményeket megvizsgáltuk a következő elemzési szempontok szerint: a. az ágazati jogszabályból kivonatolt követelmények együttesen meghatározzák-e a feladat-és hatáskörellátáshoz szükséges minimális szakmai, személyi, tárgyi és gazdasági feltételeket (Mötv.) 11..)? b. a követelményeknek megfelelően differenciáltak-e a településtípusok szerint (Mötv.) 11..)? Ezen szempont vizsgálata során az adott közszolgáltatás szakmai, műszaki, mérethatékonysági szempontjai során vizsgáljuk a differenciáltság megfelelőségét. c. a követelmények korlátozzák-e valamilyen módon a feladat-ellátási szabadság elvét (Mötv. 41. (6), és (8))? A vizsgálat b.) és c.) elemének eredményét átadtuk a 2. célterület számára, ahol más vizsgálatokhoz illesztve megtörténik a két kérdéskör átfogó elemzése. Az a.) kérdés eredményét a jogszabályalkotási javaslatok kidolgozásakor vettük figyelembe. 2. Megvizsgáltuk a követelmények alapján az adott helyi közszolgáltatás területi ellátási szintjeire vonatkozó szempontokat. Megjelöltük a követelmények közül azokat, amelyek ellátása csak az adott településen lehetséges, és a többi követelményhez is meghatároztuk a területi telepítés szempontjait. Ez az információ segítette a szolgáltatási szintek megfelelő meghatározását, tovább a 2. célterület térségi optimalizációt érintő vizsgálatait. 3. Meghatároztuk a helyi közszolgáltatások ellátása szempontjából legfontosabb önkormányzati szerepköröket, amelyeket inputként hasznosított a 4. célterület a vizsgált szerepkörök kiválasztásakor NEMZETKÖZI SZAKIRODALOMKUTATÁS A hazai gyakorlat feltárása mellett fontosnak tartotta a megrendelő és a HVK projekt is a nemzetközi gyakorlat tanulmányozását a helyi közszolgáltatások minőségfejlesztése terén. A műszaki leírás alapján jelen célterület keretében a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának mérhetőségét biztosító mutatók használatának és az ezekre alapozó benchmarking módszertan használatának gyakorlatát kellett vizsgálni. A célterület keretében ennek megfelelően a nemzetközi szakirodalom széleskörű elemzése történt meg. Az elemzés eredménye egyrészt egy külön dokumentumban jelenik meg, amely a jelentés 2. számú mellékletét képezi, másrészt beépül egyes ajánlásokba a javasolt mutatókon keresztül. Az elemzés révén előállt dokumentum a helyi közszolgáltatások benchmarkingjának lehetőségeit kívánja körüljárni: egyrészt a nemzetközi elméleti és módszertani tapasztalatok bemutatásával, másrészt a hazai, elérhető adatok, információk és a nemzetközi gyakorlatban használt indikátorok számbavétele és bemutatása alapján. 26/314. oldal

27 A dokumentum arra törekszik, hogy rámutasson a helyi közszolgáltatások terén tapasztalható rendkívül gazdag és rendkívül különböző megközelítésekre, megoldásokra, egyben bizonyítva azt, hogy a benchmarking akkor alkalmas a közszolgáltatások minőségének fejlesztésére, ha világos közpolitikai célok, stratégia alapján zajlik, és az érintettek konszenzusát élvező adatokra és eljárásokra épül, valamint a rendszer egésze az érdekeltek összetett céljait, igényeit kölcsönösen képes kiszolgálni. A témában rendelkezésre álló hatalmas szakirodalom igazolja azt, hogy szakmailag és közpolitikai szempontból is olyan kihívásról, olyan témakörről van szó, amelyben nehéz egységes, egyetlen megoldást kiválasztani, mintaként alkalmazni. A közszolgáltatási típusok, szervezeti környezet, pénzügyi feltételek, szakmai elvárások, léptékek nagyon különbözőek, mint ahogy a helyi közszolgáltatások iránti igények is. A cél tehát csak az lehet, hogy megteremtsük egy, a hazai viszonyok sajátosságaira épülő benchmarking rendszer alapjait, felismertessük a minőség és a teljesítmény szisztematikus mérésének előnyeit, és a sikerességhez szükséges minimális szakmai, információs, eljárási, szervezeti feltételeket. A tanulmány elméleti része számos nemzetközi szakirodalom és tanulmány, monográfia megállapításaira támaszkodik, törekedve minél szélesebb körben és mélységben bemutatni a különböző gyakorlatokat, modelleket. A tanulmány módszertani fejezete a lehetséges mérési, értékelési modelleket járja körül. Terjedelmileg a legnagyobb része a dokumentumnak a hazai és a nemzetközi gyakorlatban használt statisztikai és egyéb információkat, indikátorokat, indexeket mutatja be, értékeli, osztályozza a hozzáférhető rendszeres és alkalmi, nemzetközi, nemzeti és önkormányzati léptékű benchmarking megoldások segítségével A KUTATÁSOK EREDMÉNYESSÉGÉT KORLÁTOZÓ TÉNYEZŐK A fejezet olyan, a célterületi kutatások eredményességét korlátozó tényezőkre hívja fel a figyelmet, amelyek figyelembe vétele javasolt a további kutatási, elemzési, döntéselőkészítési tevékenységek végrehajtása előtt. A HKV projekt végrehajtásának időszakában nem állt rendelkezésre országos szintű információ arról, hogy a vizsgált helyi közszolgáltatások az egyes feladatellátási helyeken milyen szolgáltatási színvonalon valósulnak meg. A HVK projekt kutatásai feltárták azt, hogy számos meghatározó jellemző mentén jelentősen eltér a szolgáltatási színvonal az egyes feladatellátási helyek között, de nem volt lehetőségünk egyik helyi közszolgáltatás esetében sem ezt országos szinten számszerűsíteni információhiány miatt. Egységes információ hiányában sem kutatási, sem döntéselőkészítési célból nem lehet elemezni azt, hogy a feladatellátási helyek milyen arányban képesek a minimálisnál magasabb szolgáltatási színvonalat biztosítani. Ez jelentősen korlátozza azt, hogy mennyire lehet célzott minőségfejlesztési intézkedéseket kidolgozni. Több helyi közszolgáltatás esetében nincs meg a szükséges szakmai konszenzus arról, hogy mi tartozik pontosan az adott helyi közszolgáltatás terjedelmébe, mik a szakma minimum elvárásai és szakmai víziói. Ezen helyi közszolgáltatások esetében ezen okból kifolyólag a Projekt által előállított ajánlások egyeztetése jelentősen elhúzódott. Bár az ajánlások egyeztetése kapcsán lefolytatott szakmai beszélgetések nagyon fontosak voltak egy szakmai konszenzus kialakítása szempontjából, ezeknél a közszolgáltatásoknál annyi időt igényeltek, amennyi érdemben csökkentette a fejlesztési javaslatokra szánható idő- 27/314. oldal

28 tartamot a Projekt záros időkeretein belül. Ezeknél a helyi közszolgáltatásoknál csak további egyeztetések révén lesz lehetőség az összes javaslat érdemi áttekintésére az összes releváns szereplő részéről. A lakossági kérdőíves felmérés a magas elemszám (4.000 fő) mellett is korlátozott eredményt tudott hozni olyan helyi közszolgáltatások esetében, amelyeket relatív kevesen használnak (példaként említhető a gyermekek átmeneti otthona). Ennek oka az volt, hogy a minta a teljes lakosságot reprezentálta, így a kevesek által igénybevett közszolgáltatásokról értelemszerűen csak kevés válaszadó tudott nyilatkozni. Ezen közszolgáltatások esetében ezért nem tudtunk sem az elégedettségmérés, sem az igénybevétel jellemzői tekintetében a lakossági felmérés adataira támaszkodni. A lakossági kérdőíves felmérés másik korlátozó tényezője a területi reprezentativitás volt. A relatív magas mintavétel ellenére csak megyei szinten voltak reprezentatívak az adatok, illetve egyes településkategóriákra. Ugyanakkor nem voltak reprezentatívak az adatok több vizsgálati jellemző kombinációjára, így például nem lehetett következtetést levonni az egy adott megyén belül található településkategóriák tekintetében. Ez korlátozta a lakossági felmérés adatainak összevethetőségét más, az ellátást jellemző adatokkal. 28/314. oldal

29 4. A VÉGREHAJTOTT MEGALAPOZÓ KUTATÁSOK, CÉLTERÜ- LET-SPECIFIKUS ADAT-, ÉS INFORMÁCIÓGYŰJTÉSEK A célterületi kutatások kapcsán, országos szinten több felmérés végrehajtására került sor a helyi közszolgáltatások vonatkozásában. Ezek a felmérések biztosították az információkat a célterület keretében elvégzett kutatásokhoz LAKOSSÁGI KÉRDŐÍVES FELMÉRÉS Az 1. célterület esetében az egyik legfontosabb végrehajtott felmérés a lakossági lekérdezés volt, amelynek elvárt minimális elemszáma 4000 db volt. A felmérés révén összesen 4004 db érvényes kitöltött kérdőív érkezett be, melyből mindegyik felhasználható volt az elemzéshez. A kérdőívezést 200 településen hajtottuk végre és utólagos mintavételezéssel biztosítottuk, hogy a felmérésben résztvevő települések megfelelően reprezentálják az összes magyarországi települést. A reprezentativitás főbb szempontjai a Részletes Megvalósítási Tanulmány (továbbiakban: RMT) alapelveit is figyelembe véve a megyék népességsúlyának aránya, a településkategóriák szerint megállapított mintanagyságok, továbbá az iparági funkciók megoszlása volt. A megyénként lekérdezett darabszámok az alábbiak szerint alakultak: 5. táblázat: A lakossági kérdőíves felmérés során lekérdezett elemszámok megyénként Megye Lekérdezett darabszám Megye Lekérdezett darabszám Bács-Kiskun 209 Jász-Nagykun-Szolnok 153 Baranya 159 Komárom-Esztergom 127 Békés 145 Nógrád 85 Borsod-Abaúj-Zemplén 276 Pest 482 Budapest 724 Somogy 127 Csongrád 168 Szabolcs-Szatmár- Bereg 219 Fejér 175 Tolna 94 Győr-Moson-Sopron 185 Vas 104 Hajdú-Bihar 218 Veszprém 144 Heves 130 Zala 117 A kérdőívet négy elkülöníthető blokkra tagoltuk: 1. a kérdezett demográfiai adataira, családi állapotára, élethelyzetére vonatkozó kérdésekre, melyek a többi kérdésre adott válaszok elemzésének dimenzióit határozzák meg, 2. a kiválasztott közszolgáltatások igénybevételére vonatkozó általános kérdésekre (igénybevétel gyakorisága, elégedettség, elvárások, elérhetőség kérdései stb.), 3. illetve külön kérdések vonatkoznak az önkormányzatok tevékenységével kapcsolatos lakossági vélemények feltárására, 29/314. oldal

30 4. valamint az egyes helyi közszolgáltatásokra vonatkozó specifikus kérdésekre. A lekérdezést követően az eredmények a következő független változók alapján kerültek kialakításra: a válaszadó neme, a válaszadó lakhelye, a válaszadó kora, a válaszadó családi állapota, a háztartás nettó jövedelme, a válaszadó munkaerőpiaci státusza, a válaszadó iskolai végzettsége, a foglalkoztató ágazati besorolása, a válaszadó legmagasabb iskolai végzettsége, gyermekek száma a háztartásban, lakás jellege, a településhez való hozzáállás (költözne, nem költözne), a település kedvezményezetti besorolása, a település mérete, a település jogállása, a település ágazati jellege, a közszolgáltatások igénybe vételének gyakorisága, a közszolgáltatásokkal kapcsolatos elvárások. Az eredményeket három adattartalom alapján kategorizálhatjuk. Vannak az alapmegoszlásokat tartalmazó táblák, melyek gyakorisági táblákat tartalmaznak egyrészt a megkérdezettek jellemzőivel és a független változókkal, másrészt pedig a kérdőívben elemzett kérdéscsoportokkal. Továbbá vannak a független változókkal való összefüggéseket vizsgáló táblák kérdésenként, melyek kereszttáblákat és függetlenségvizsgálatokat tartalmaznak a meghatározott kategóriaváltozók mentén. Valamint vannak a részletesen elemzett közszolgáltatások táblázatai, amelyek a megfelelő esetszámmal rendelkező közszolgáltatások független változókkal való összefüggéseit vizsgálja. A táblák elkészítésére kétfajta módszert alkalmaztunk. Az alapmegoszlások bemutatása gyakorisági táblákkal történik, míg a független változókkal való összevetés kereszttáblákkal és az azokhoz tartozó függetlenségvizsgálatokkal történik. Mivel a felhasznált függő és független változók mindegyike nominális, illetve ordinális mérési szintű, ezért ez a módszer alkalmazható az egyszerű összefüggések vizsgálatára. A gyakorisági táblákban az adott változóhoz tartozó attribútumok megoszlása látható esetszám, illetve százalékos arány formájában, a kereszttáblákban, illetve az azokhoz tartozó függetlenségvizsgálatokban a változók közötti kapcsolatok láthatók. A kérdőív keretében az alábbi táblázatban felsorolt 22 db helyi közszolgáltatással kapcsolatban történt meg a lakosság véleményének felmérése és a válaszadóknak csak azokkal a közszolgáltatásokkal kapcsolatban volt lehetősége a kérdéseket megválaszolni, melyekkel legalább egyszer kapcsolatba kerültek, igénybe vették. A hajléktalanok átmeneti otthona, a demens személyek, illetve fogyatékos személyes nappali ellátása esetében az igénybevevők nehéz elérhetősége miatt nem tettünk fel kérdéseket. Egyes közszolgáltatások esetében így is nagyon kevés válasz érkezett, melyek benchmarként való alkalmazása az elemszámra való utalás mellett javasolt ( válasz esetén), illetve nem javasolt (kevesebb, mint 50 válasz esetén). 30/314. oldal

31 6. táblázat: A HVK projekt keretében végrehajtott lakossági felmérés által vizsgált helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos elégedettség tekintetében adott érvényes válaszok száma Ssz. Vizsgált helyi közszolgáltatás Érvényes válaszok száma Benchmarkként való alkalmazása 1. Óvoda 314 Javasolt 2. Bölcsőde/ családi bölcsőde Napközbeni gyermekfelügyelet (korábban családi napközi) 157 Javasolt 4. Háziorvos Javasolt 5. Házi gyermekorvos 752 Javasolt 6. Védőnői ellátás 485 Javasolt 7. Gyermekétkeztetés 535 Javasolt 8. Szociális étkeztetés 208 Javasolt Elemszámra való utalás mellett javasolt 9. Közművelődési programok (Például a településhez köthető szervezet által megszervezett szakkörök, kiállítások, előadások, kulturális rendezvények, táborok. stb., de nem színház és mozi) Javasolt 10. Idősek nappali ellátása (idősek klubja) 74 Elemszámra való utalás mellett javasolt 11. Idősek otthona 6 Nem javasolt 12. Házi segítségnyújtás Család és gyermekjóléti központ Család- és gyermekjóléti szolgálat 64 Elemszámra való utalás mellett javasolt Elemszámra való utalás mellett javasolt Elemszámra való utalás mellett javasolt 15. Gyermekek átmeneti otthona 7 Nem javasolt 16. Zöldfelület-gazdálkodás (Helyi közparkok és játszóterek kialakítása és fenntartása a kérdőívben) Javasolt 17. Közbiztonság a településen Javasolt 18. Ivóvíz szolgáltatás Javasolt 19. Szennyvíz, csapadékvíz elvezetés, elszállítás Javasolt 20. Közvilágítás Javasolt 21. Településen belüli közutak (amelyek nem országos jelentőségű főutak) Javasolt 22. Hulladék elszállítása és kezelése Javasolt A felméréshez alkalmazott kérdőívet a 3. számú melléket tartalmazza. 31/314. oldal

32 4.2. A KÖZPONTI SZAKRENDSZEREKBŐL GYŰJTÖTT ADATOK Az egyes helyi közszolgáltatásoknál felmerülő információs igények vizsgálata alapján kerültek konszolidáltan meghatározásra az országos szintű központi szakrendszerek felé továbbított adatigények, amelyek alapján az érintett adatgazdákkal történt konzultációkat követően az alábbi szakrendszerekből kerültek átvételre adatok kutatási célra. A forrásrendszerek és az adatkörök jelentős mértékben átfedtek az IKIR projektben azonosítottakkal, ezért az adatkéréseket egyeztetve hajtottuk végre. 7. táblázat: A központi szakrendszerektől átvett adatok Ssz. Gyűjtött adatkörök Adatgazda neve Adatok felhasználási területe 1 EBR42 teljes adatállomány (összesítő lapok adatai): a szociális közszolgáltatások finanszírozásával összefüggő, település soros, 2017-re vonatkozó adatok Nemzetgazdasági Minisztérium, Önkormányzati Költségvetési Rendszerek Főosztály Az adatok az 1. célterület keretében készülő, helyi közszolgáltatások szolgáltatási szintjeinek megállapítása során kerültek felhasználásra, továbbá a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez nyújtottak inputokat. 2 KGR-K11 teljes adatbázis ra vonatkozóan: önkormányzatok, intézmények elemi költségvetését és éves beszámolóinak adatait tartalmazó részletes adatbázis Az adatok a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez nyújtottak inputokat. 3 Helyi adó adatokat tartalmazó, I. és II. félévi, valamint a I. és II. félévi zárási összesítők Magyar Államkincstár, Önkormányzati Főosztály Az adatok a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez nyújtottak inputokat. 4 A törzskönyvi nyilvántartásban ( K-TÖRZS ) szereplő összes törzskönyvi jogi személy címadatai 4 időállapotra vonatkozóan ( ; ; ; ) A 2. célterület keretében készülő területi optimalizációs modellhez és a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez nyújtottak inputokat. 5 A TEVADMIN és a MŰKENG rendszerekből elérhető, szociális közszolgáltatásokkal kapcsolatos férőhely és igénybevételi adatok 2017-re vonatkozóan Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság Az adatok az 1. célterület keretében készülő, helyi közszolgáltatások szolgáltatási szintjeinek megállapítása során kerültek felhasználásra, továbbá a 2. célterület keretében készülő területi optimalizációs modellhez és a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez nyújtottak inputokat. 6 KIR-STAT rendszerből elérhető, óvodai neveléssel kapcsolatos, igénybevételi és feladatellátási adatok, ei állapota Oktatási Hivatal, Köznevelési Nyilvántartási Főosztály, KIR Tájékoztatási és Adatfeldolgozási Osztály Az adatok az 1. célterület keretében készülő, helyi közszolgáltatások szolgáltatási szintjeinek megállapítása során kerültek felhasználásra, továbbá a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez nyújtottak inputokat. 32/314. oldal

33 Ssz. Gyűjtött adatkörök Adatgazda neve Adatok felhasználási területe 7 A 76/2004. (VIII.19.) ESzCsM rendelet 1. sz. melléklete szerinti, 1003/09 nyilvántartási számú védőnői ágazati adatgyűjtési rendszer teljes adatbázisa 2015-re és 2016-ra. Emberi Erőforrások Minisztériuma, Országos Tisztifőorvosi Feladatokért Felelős Helyettes Államtitkárság, Védőnői Módszertani Osztály Az adatok az 1. célterület keretében készülő, helyi közszolgáltatások szolgáltatási szintjeinek megállapítása során kerültek felhasználásra, továbbá a 2. célterület keretében készülő területi optimalizációs modellhez és a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez nyújtottak inputokat. 8 A as uniós ciklus pályázatainak EMIR adatbázisa (TA és VOP kivételével) Miniszterelnökség Az adatok inputként szolgáltak a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez. 9 KULT-STAT: a közművelődéssel kapcsolatos 1438-as OSAP gyűjtés adatai évre vonatkozó adatai Nyilvánosan elérhető az Emberi Erőforrások Minisztériuma honlapjáról Az adatok az 1. célterület keretében készülő, helyi közszolgáltatások szolgáltatási szintjeinek megállapítása során kerültek felhasználásra, továbbá a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez nyújtottak inputokat. 10 Háziorvosi ellátással kapcsolatos finanszírozási adatok re vonatkozóan Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő, Projektigazgatási és Adatszolgáltatási Főosztály, Elemzési és Adatszolgáltatási Osztály Az adatok a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez voltak szükségesek, továbbá a 3. célterület kapcsán a háziorvosi ellátással kapcsolatos elemzésekhez szolgáltak inputként. 11 Vízközmű szolgáltatással (ivóvíz, szennyvíz) és hulladékkezeléssel kapcsolatos közszolgáltatások adatai Magyar Energetikai és Közműszabályozási Hivatal, Elemzési és Statisztikai Főosztály, Hatósági Adatszolgáltatói Kapcsolatok Osztálya Az adatok a 3. célterület keretében készülő finanszírozási modellhez nyújtottak inputokat. 33/314. oldal

34 4.3. ESETTANULMÁNYOK A 2. célterülethez kapcsolódóan 50 db önkormányzati mélyinterjú került végrehajtásra. A mélyinterjúk alapján kiválasztásra került négy település, amelyeknél a jó gyakorlatokat és sajátosságokat mélyebben is vizsgáltuk esettanulmányok segítségével. A mélyinterjúk biztosították azt, hogy az adott település sajátosságait, helyzetét megértsük, így az esettanulmányok is megfelelően leképezik a feltárt minőségfejlesztési intézkedések kontextusát. A kiválasztott települések gyakorlata alapján az 1. célterületen belül elkészítettünk négy esettanulmányt a helyi közszolgáltatások minőségfejlesztési lehetőségeinek felmérésére. A minőségfejlesztési lehetőségek felmérése mellett cél volt továbbá a jó gyakorlatok feltárása, bemutatva a sikeres intézkedések kontextusát. A fókuszterületek kiválasztása során azokat a jó gyakorlatokat preferáltuk, amelyek több helyi közszolgáltatásra kiterjeszthető általános minőségfejlesztő, menedzsment megoldásokat alkalmaznak, így a következő területeket céloztuk meg: közrend, közbiztonság, a gyermekek szünidei felügyeletével kapcsolatos önkormányzati kötelezettségek teljesítésének alternatív szervezési módjai, településüzemeltetés (kiemelten a felszíni csapadékvíz-elvezetés), köz- és zöldterületek fenntartása, valamint gyerek-, és szociális étkeztetés területek. Az esettanulmányok a fent részletezett célok mellett rámutatnak: a szolgáltatások szervezeti kereteire és optimalizációs lehetőségeire, a minimális és optimális minőséget befolyásoló területi lépték szempontjaira (például az elérhetőség biztosítása szempontjából), a szolgáltatás minőségjavítási feltételeire, a minőségbiztosítás érvényesíthetőségének kérdéseire, a szolgáltatásszervezés lehetőségeire. Az esettanulmányok kiegészítő információt biztosítottak az ajánlások kidolgozásához az egyes közszolgáltatásokkal foglalkozó kutatók számára azzal, hogy egy-egy konkrét módszertan hazai gyakorlatáról adnak egyrészt információt, másrészt rávilágítanak a minőségfejlesztési módszerek bevezetésével kapcsolatos tanulságokra, problémákra. Az esettanulmányok dokumentációja a 4. számú mellékletben található SZAKÉRTŐI MÉLY- ÉS FÓKUSZCSOPORTOS INTERJÚK A felhasználói elvárások, valamint a minőség és a minőségfejlesztési lehetőségek kontextusának megértése céljából a HVK projekt keretében a lakossági felmérésen kívül a közszolgáltatásban dolgozó, az adott szakmában jártas, illetve annak szabályozását, felügyeletét ellátó szakemberekkel szakértői mély- és fókuszcsoportos interjúkat folytatottunk le, és azokon keresztül is vizsgáltuk a felmerült, tisztázandó kérdéseket. Továbbá a dokumentumelemzés során vizsgált dokumentumokban rögzített minimum követelmények mellett számos olyan szakmagyakorlási elvárás létezik, amelyek minőségi követelményként azonosítandók, ezért az interjúk alapján kiegészítettük a korábban feltárt szakmai követelményeket. 34/314. oldal

35 A fókuszcsoportos interjúk a kiválasztott önkormányzatok közszolgáltatást végző szakembereivel folytattuk le. Ezek során további inputokat gyűjtöttünk a szolgáltatási szintek meghatározásához. A HVK projekt III. fázisában lebonyolított szakértői mély- és fókuszcsoportos interjúk során egyeztettük a projekt által kidolgozott javaslatokat is, felmérve azok relevanciáját és megvalósíthatóságát REGIONÁLIS MŰHELYMUNKÁK A HVK projekt jelentős mértékben támaszkodott az önkormányzatok képviselőinek véleményére mind a kutatási területek problémafeltárása, mind a javaslatok megfogalmazása során. Az önkormányzatok véleményének megismerésére a 2. célterületen megvalósított mélyinterjúk mellett elsősorban a regionális műhelymunkák két köre szolgált A REGIONÁLIS MŰHELYMUNKÁK ELSŐ KÖRE Az első műhelymunka-sorozat megtartására a projekt I. szakaszában, 2017 májusában került sor. Ennek a körnek két célja volt: a kutatás keretében vizsgált közszolgáltatásokat befolyásoló tényezők közös feltérképezése, rendszerszintű jellemzők és a problémák meghatározása, valamint a helyi gazdaságfejlesztés nehézségeinek és problémáinak feltárása, tapasztalatainak meghallgatása, a projekt számára hasznos javaslatok rögzítése. A tematikus műhelymunkák régiónkénti résztvevői létszáma az eredményes lebonyolítás érdekében előzetesen 45 főben került meghatározásra, maximalizálásra. A műhelymunkára minden régióban meghívást kaptak a helyi önkormányzatok közül: az érintett régió megyei jogú városainak önkormányzatai, a járásszékhely városok önkormányzatai, valamint a 2000 főnél (egy-egy régió esetén az 1000 főnél) nagyobb települések önkormányzatai. Az eredményes műhelymunka és a résztvevői kör vegyes összetétele érdekében az önkormányzatok mellett meghívást kaptak a projekt kutatási fókuszába eső közszolgáltatásokért felelős cégek vezetői, valamint nagyobb helyi vállalkozások és a civil szféra képviselői. Az első körben a tematikus műhelymunkák napirendje a hét régióban ugyanazon menetrend mentén zajlott. A megnyitó után tájékoztató előadás került megtartásra a helyi versenyképesség-fejlesztési kutatási programról, valamint a regionális műhelymunka céljáról és menetéről. Ezután szekció beszélgetések zajlottak le a helyi közszolgáltatások jellemzőiről, az érzékelt problémákról és lehetséges megoldásokról, valamint az önkormányzatok stratégiáiról, feladatainak, folyamatainak szervezettségéről és gazdaságfejlesztési lehetőségeiről. A beszélgetésekre három szekció csoportban került sor az alábbiak szerint: helyi gazdaságfejlesztés, tudatos településmenedzsment, településüzemeltetés és infrastruktúra, humán közszolgáltatások. A hét regionális tematikus műhelymunkán összesen 146 meghívott vett részt. A részvevők száma a Közép-Dunántúli régióban volt a legmagasabb, míg a legkevesebben a Délalföldi régióban jelentek meg. Jellemzően a regisztrált jelentkezők 60-80%-a jelent meg 35/314. oldal

36 a rendezvényeken, de régiónként jelentkeztek kiugró értékek e tekintetben. A legnagyobb lemorzsolódás Közép-magyarországi régióban volt tapasztalható, ahol a regisztráltak fele jött el a műhelymunkára, míg a Nyugat-dunántúli regisztráltak közel 90%-a megjelent a műhelymunkán. Településméret szempontjából elmondható, hogy a megjelent résztvevők közel fele 5000 lélekszám alatti településről érkezett, melynek nagy részét a 2000 és 5000 fő létszámú települések képviselői jelentették. A 2000 fő alatti települések résztvevői főleg az Északmagyarországi, Dél-dunántúli és Nyugat-dunántúli településekről érkeztek. A Fővárosból, illetve a megyei jogú városokból elsősorban a regionális közszolgáltató vállalatok (víziközmű társaságok, hulladékgazdálkodási társaságok, illetve városüzemeltetési feladatokat ellátó társaságok) képviseltették magukat, így ők részvételükkel a településüzemeltetés és infrastruktúra szekciómunkát erősítették. A legtöbben városi jogállású településekről érkeztek, akik jellemzően önkormányzati szféra képviselői, illetve civil egyesületek tagjai voltak. A kisebb településekről - községek, nagyközségek - elsősorban (al)polgármesterek és (al)jegyzők érkeztek a műhelymunkákra. Túlnyomórészt elmondható, hogy az önkormányzati szféra képviselői lényeges többségben voltak a műhelymunkákon, a közszolgáltatásokért felelős cégek vezetőihez, a helyi vállalkozások és a civil szféra képviselőihez képest. Általánosságban a legtöbben a helyi gazdaságfejlesztés és tudatos településmenedzsment (5-10 fő) és településüzemeltetés (4-10 fő) szekciókban vettek részt, míg a humán infrastruktúra szekciók résztvevői általában kevesebben voltak (4-5 fő). A résztvevők által régiónként képviselt, néhány település kis mintának tekinthető valamennyi régióban az érintett önkormányzatok számához viszonyítva, így a szakmai összefoglaló nem tekinthető reprezentatív információ-gyűjtés összegzésének; az összegyűjtött információk nem általánosíthatók sem regionális szinten, sem országos szinten. Ugyanakkor a műhelymunkában résztvevők aktivitása, konstruktív viszonyulása, az általuk elmondott tapasztalatok, vélemények és javaslatok alapján mind a hét régiós műhelymunka hasznos inputként szolgál a HVK projekt megfelelő célterületi tevékenységeinek folytatásához, figyelembe véve azt is, hogy a hét műhelymunka résztvevői összetétele és szakmai eredménye alapján érzékelhetők voltak regionális eltérések. A résztvevők hozzáállása a munkához az eddigi hasonló jellegű kutatások, megkérdezések tapasztalatait figyelembe véve példaértékű volt. Ahogy azt a résztvevők is megjegyezték, jó hangulatú, tartalmas, a témára koncentráló beszélgetés, tapasztalatcsere zajlott, a különböző álláspontok, vélemények tapasztalatok statikus közlése helyett. A jó és rossz tapasztalatok bemutatása minden résztvevő számára hozzáadott értékkel bírt. A műhelymunka pozitív visszhangját az is jelzi, hogy a résztvevők mintegy kétharmada jelezte, hogy szívesen részt venne a további munkában, nyitott a további információcserére és kifejezetten érdeklődik a projekt közbenső eredményei / részeredményei iránt. Nyitott további megkeresésekre, szakértői interjúkra / fókuszcsoportos megbeszélésekre A REGIONÁLIS MŰHELYMUNKÁK MÁSODIK KÖRE A október november között megrendezésre került II. Regionális Tematikus Műhelymunka keretében a kutatások során már megvalósított eredmények, megfogalmazott javaslatok egyeztetésére került sor az ország hét régiójában. A rendezvény kiemelt célja volt a már megvalósított kutatások eredményeinek ismertetése, valamint a már megfo- 36/314. oldal

37 galmazott ajánlások, javaslatok egyeztetése és validálása az önkormányzatok vezetőinek, munkatársainak közreműködésével. A második regionális műhelymunka-sorozat azonos forgatókönyv szerint zajlott a hét régióban. A műhelymunkák első részében, a megnyitót követően a projekt eddigi eredményeinek ismertetésére került sor. Ennek keretében bemutatásra kerültek a projekt célterületei keretében elvégzett kutatási feladatok: a helyi közszolgáltatások minőségi szintjeivel és finanszírozásával, továbbá az önkormányzatok kompetenciáival és a helyi gazdaságfejlesztési lehetőségekkel kapcsolatos kutatás köztes eredményei. A műhelymunkák második részében a projekt köztes kutatási eredményeinek, tapasztalatainak részletes bemutatására, a résztvevőkkel, önkormányzati partnerekkel közösen történő végig gondolására került sor két szekcióban. A munka jelen fázisára beépítésre kerültek az első körös műhelymunkák tapasztalatai is. A műhelymunkák második körében a HVK projekt eddigi eredményeinek validálása során összegyűjtött önkormányzati véleményeket, javaslatokat figyelembe vesszük a HVK projekt hátralévő időszakában, a készülő dokumentumok (ajánlások, javaslatok stb.) véglegesítéséhez. 37/314. oldal

38 5. A KUTATÁSI TERÜLETEKET ÉRINTŐ ÁTFOGÓ PROBLÉMA- FELTÁRÁS EREDMÉNYEI A célterület keretében elvégzett kutatások során a vizsgált helyi közszolgáltatások kapcsán számos problémát tártunk fel, amelyek megoldása szükséges a helyi közszolgáltatások megfelelő minőségben történő biztosításához. A problémafeltárás eredményei alapján fogalmaztuk meg a fejlesztési javaslatokat. A célterület keretében végzett felmérések és adatelemzések alapján megállapítható, hogy a helyi közszolgáltatások színvonala jelentős mértékben eltér az egyes települések között, de adott esetben még településen belül is az eltérő feladatellátási helyek között. Ennek számos, sokszor egymással összefüggő oka van. o o o o Egyrészt egyes helyi közszolgáltatások esetében markáns eltérések tapasztalhatók az igénybevevők elvárásaiban. Erre a legjobb példa a zöldfelület-gazdálkodás. A lakossági kérdőív elemzése rámutatott ezen közszolgáltatás esetében arra, hogy jelentősen eltérnek a főt meghaladó népességszámú településen lakók elvárásai a kisebb településeken lakókétól. Érzékelhető különbségek tapasztalhatók az eltérő korosztályok elvárásaiban is. Ezeket a különbségeket ha markánsan megjelentek a felmérésben az egyes helyi közszolgáltatásoknál mutatjuk be. A helyi közszolgáltatásokat fenntartó települési önkormányzatok gazdasági lehetőségei jelentősen eltérők, és ez meghatározó szempont a szolgáltatási színvonal kialakulásában. Az állami szabályozás, valamint a központi finanszírozás behatárolja a szolgáltatás feltételrendszerét. Vannak olyan települések, amelyek ezen túl tudnak terjeszkedni a saját bevételeik révén, de a települések többsége számára ezek a korlátok határozzák meg az elérhető szolgáltatási színvonalat. A szolgáltatási színvonal, a helyi költségvetés és a finanszírozás kapcsolatát a 2., és 3. célterülettel együtt vizsgáltuk. Az eredményeket részben ebben a jelentésben, részben a másik két célterület jelentésében mutatjuk be, attól függően, hogy melyik szempont (minőség, területiség, financiális) volt a meghatározó az adott jelentés szempontjából. A helyi közszolgáltatások szükségszerűen bonyolult szabályozási háttere számos olyan elemet tartalmaz, amely egyes települések esetében kontraproduktív lehet a szolgáltatási színvonal szempontjából. Az ilyen komplex szabályozási rendszerek esetében az előírásokat célszerű rendszeresen felülvizsgálni, finomhangolni. A felmérések során számos olyan problémát azonosítottunk, amelyet érdemes lenne az adott ágazatirányításnak kezelnie a megfelelő szolgáltatási színvonal elérése érdekében. Ezeket a felvetéseket az egyes helyi közszolgáltatások helyzetének elemzésénél, illetve a fejlesztési szükségletek között mutatjuk be. A helyi közszolgáltatás szolgáltatási színvonalára szintén jelentős hatása van a szolgáltatást irányító szakemberek és személyzet szakmai, módszertani ismereteinek. Ezek bővítése érdekében feltártunk számos jó példát és módszertant, amely a minőségfejlesztés céljára hasznosítható helyben. Ezeket a célterület ajánlásában mutatjuk be helyi közszolgáltatásonként. 38/314. oldal

39 Általánosságban megállapítható az, hogy a helyi közszolgáltatások szabályozási környezete igen nehezen tekinthető át. Jellemző, hogy több törvényben, kormányrendeletben és egyéb jogszabályban elszórtan találhatók előírások, követelmények. Ez megnehezíti a helyi közszolgáltatások ellátását, felügyeletét végző szakemberek számára az elvárások követését. A probléma nem csak a helyi szakemberek nagyobb leterheltségében érhető tetten, de egyes esetekben az állami támogatás felhasználásával kapcsolatos tévedésekhez, és emiatt visszafizetésekhez is vezet. A Projekt a probléma kezelését rövidtávon azzal kívánta segíteni, hogy a szolgáltatási színvonal szempontjából meghatározó jogszabályokat feldolgozta és a célterület keretében előállított jogszabályokban strukturált formában megjelenítette. Az elkészített ajánlások alkalmasak arra, hogy a pályakezdő szakemberek, vagy például új önkormányzati képviselők egy, áttekinthető dokumentum segítségével megismerhessék a követelményeket. Az ajánlások alkalmazása (és rendszeres aktualizálása) mellett indokoltnak látjuk egy átfogó dereguláció elindítását is, amely áttekinti az egyes helyi közszolgáltatások szabályozását, eltörli a felesleges szabályokat, és csökkenti a szabályozók számát. Kijelenthető az is, hogy a jogszabályok csak korlátozottan alkalmasak a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának meghatározására. A jogszabályok szükségszerűen minden feladatellátási helyen érvényes normatív szabályokat határoznak meg, így csak korlátozottan van lehetőség ezek révén az eltérő lakossági, vállalkozói igényekhez és szolgáltatási szintekhez igazodó elvárások rögzítésére. Az elemzésünk alapján megállapítható, hogy erre csak kevés esetben (például egyes szociális helyi közszolgáltatásoknál) van példa. A jogszabályok többsége jellemzően a minden feladatellátási helyen elvárható minimum elvárásokkal jellemezhető az alapszintet rögzíti. Meglátásunk szerint ezen a gyakorlaton nem is érdemes változtatni, mert ez kezelhető az ágazatirányítók kapacitásai és információ ellátottsága mellett. A magasabb szolgáltatási szintek elvárásait érdemes nem jogszabályokban rögzíteni, és lehetőség szerint helyi kompetenciakörben meghagyni, hogy azok igazíthatók legyenek a helyi igényekhez. A célterület keretében kidolgozott ajánlásokat úgy készítettük el, hogy ezen elv gyakorlatban ültetésének lehessenek eszközei. A helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának mérését, menedzsmentjét számos mutató támogathatja. Ezen mutatók feltárása, kidolgozása is részét képezte a célterület kutatási feladatának. Az elvégzett kutatások során számos mutatórendszert és mutatót vizsgáltunk meg ennek érdekében. A vizsgálatok alapján az állapítható meg, hogy a mutatók többsége adathiány miatt nem alkalmazható jól helyi szinten, de így is több olyan mutató alkalmazására tesz a célterületi kutatás javaslatot, amely segítheti a helyi közszolgáltatások esetében a szakpolitika és a helyi döntéshozók munkáját. Jelentős potenciált jelent a benchmarking gyakorlat elterjesztése a helyi közszolgáltatások minőségmenedzsmentje területén. A nemzetközi szakirodalomelemzés számos nemzetközi jó gyakorlatot feltárt ezen a téren, amelyek adaptálása Magyarországon is indokolt. A benchmarking kiterjedtebb alkalmazása az ágazatirányítás területén és az önkormányzati gyakorlatban is indokolt. Ennek megfelelően a kutatás számos olyan mutató alkalmazására, gyűjtésére tett javaslatot, amelyek felhasználhatók benchmarking céljára. A megfelelő kompetenciával rendelkező szakemberek hiánya a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalát veszélyeztető kritikus kockázattá vált az elmúlt években. A vizsgált helyi közszolgáltatások közül több esetében 39/314. oldal

40 számos olyan település volt azonosítható, amelyek esetében az ellátás csak ideiglenes és szuboptimális megoldásokkal biztosítható már most is. A probléma az előrejelzések szerint csak növekedni fog a jövőben, korlátozva a minőségfejlesztés lehetőségét, sőt veszélyeztetve a jelenlegi szolgáltatási színvonal fenntartását is. Kutatásunk szerint ez a probléma leginkább hangsúlyosan a háziorvosi, házi gyermekorvosi, védőnői és óvoda pedagógusi szakmák esetén jelentkezik, de már a szociális munkás és művelődésszervező, valamint a településüzemeltetéshez szükséges mérnöki szakmák képviselőit is egyre nehezebben tudják foglalkoztatni az önkormányzatok. Jelentős problémát jelent az is, hogy a helyi közszolgáltatások tervezhetőségéhez szükséges alapvető információk hiányoznak mind helyi, mind országos szinten. Helyi szinten elsősorban a demográfiai trendekkel, lakossági igényekkel, elégedettséggel, a jogszabályváltozásokkal kapcsolatos információk hiányoznak. Az ágazatirányítók pedig nem rendelkeznek részletes településsoros adatokkal a helyi közszolgáltatások infrastruktúrájának állapotáról. Előbbi elsősorban a helyi közszolgáltatások térségi optimalizációját nehezíti meg, utóbbi hiányában pedig az ágazati fejlesztési programok tervezése és a finanszírozási rendszer finomhangolása akadályozott. A minőségfejlesztés lehetőségét korlátozza az önkormányzatok minőségmenedzsment kultúrájának gyengesége. A szolgáltatási színvonal menedzsmentje számos önkormányzatnál nincs előtérben, ezért nem foglalkoznak ezzel a területtel tudatosan a vezetők. Így sok esetben hiányzik a megfelelő szakmai felkészültség és a kapcsolódó jó gyakorlatok ismerete. Egyelőre inkább csak kivétel jelleggel lehet olyan önkormányzatokat találni, ahol aktívan használnák az elégedettségmérés eszközét a helyi közszolgáltatások minőségfejlesztése érdekében. Erre utal a lakossági kérdőívezés eredménye is, amely alapján megállapítható, hogy a válaszadók több mint 90%-át nem kérdezték meg az elmúlt öt évben véleményéről egyetlen helyi közszolgáltatás esetében sem. 40/314. oldal

41 6. AZ ELVÉGZETT KUTATÁSOK EREDMÉNYEINEK BEMUTATÁ- SA A célterületi kutatások végrehajtása során számos olyan eredmény állt elő, amelynek ismerete hasznos lehet az adott helyi közszolgáltatások szakmai-ágazati irányítói, vagy kutatói számára. Az alábbi alfejezetekben ezekről számolunk be NEMZETKÖZI SZAKIRODALOMKUTATÁS ÉS KAPCSOLÓDÓ BENCH- MARKING ELEMZÉS A célterület keretében a vonatkozó nemzetközi szakirodalom széleskörű elemzése történt meg, amely a helyi közszolgáltatások benchmarkingjának lehetőségeit kívánta körüljárni, egyrészt a nemzetközi elméleti és módszertani tapasztalatok bemutatásával, másrészt a hazai, elérhető adatok, információk és a nemzetközi gyakorlatban használt indikátorok számbavétele és bemutatása alapján. A témában rendelkezésre álló hatalmas szakirodalom igazolja azt, hogy szakmailag és közpolitikai szempontból is komoly kihívás egy egységes, egyetlen megoldást kiválasztani és mintaként alkalmazni. A közszolgáltatási típusok, szervezeti környezet, pénzügyi feltételek, szakmai elvárások, léptékek nagyon különbözőek, mint ahogy a helyi közszolgáltatások iránti igények is. A cél tehát a vizsgálat alapján csak az lehet, hogy megteremtsük egy, a hazai viszonyok sajátosságaira épülő benchmarking rendszer alapjait, felismertessük a minőség és a teljesítmény szisztematikus mérésének előnyeit, és a sikerességhez szükséges minimális szakmai, információs, eljárási, szervezeti feltételeket. A szakirodalom alapján megállapítható, hogy jellemzően világbanki kutatásokból levonható következtetések alapján van összefüggés az országok teljesítménye és a kormányzás minősége között, vagyis egy adott ország például GDP-ben, vagy demográfiai, jóléti mutatókban mért teljesítménye mellett meghatározó a minőségi oldal is, amelyek között megjelenik a közszolgáltatások hatékonysága is. A kormányzati munka minőségére vonatkozóan a Világbank által meghatározott indikátorok között megjelenik a kormányzati hatékonyság és a szabályozási minőség, amelyeknek jelentős kapcsolata van a közszolgáltatások hatékonyságával és minőségével. Ugyancsak a Világbank keretében született tanulmány 80 ország kormányzási teljesítményének elemzése alapján a helyi közszolgáltatások megszervezéséhez és elemzéséhez szükséges ismereteket, módszereket foglal össze, értelemszerűen általános megközelítésben. Egyes kutatók a közszolgáltatások indikátorainak és módszereinek kidolgozása során abból indulnak ki, hogy a közszolgáltatások minőségére több determináns között hatással van kormányzás teljesítménye. A kormányzati szempontok között kiemelésre kerül a finanszírozási rendszer, a közszolgáltatás működési feltételeinek biztosítása, a személyi állomány minősége. A közszolgáltatások minőségével kapcsolatban a kutatások során felmerül a centralizáció, decentralizáció kérdése, vagyis annak eldöntése, hogy a közszolgáltatási funkciók telepítése mikor optimális. A centralizáció- decentralizáció optimuma nagyon összetett, térben, időben változó tényezők függvénye, nehéz általánosítható érvényű törvényszerűségeket felállítani. Az un. decentralizációs index kidolgozói úgy találták, hogy a gazdaságilag jól teljesítő országok többnyire jobban decentralizáltak, 41/314. oldal

42 ugyanakkor vannak kutatási eredmények, amelyek kifejezetten a decentralizáció veszélyeire hívják fel a figyelmet. A tanulmány elméleti része részletesen foglalkozik a benchmarking szerepével a közszolgáltatások területén. Kitér a vertikális és horizontális benchmarking jellemzőire, amely a szereplők szempontjából mutat különbséget: A horizontális benchmarking (amit tekinthetünk bottom up modellnek is) esetén az érintett önkormányzat maga ismeri fel és tervezi meg, hajtja végre az összehasonlítást, értékelve saját teljesítményét és keresve a jó gyakorlatokat. A vertikális, vagy külsődleges (top down) benchmarking viszont felügyeleti, ellenőrzési jellegű, s egyben azt is jelenti, hogy az érintett önkormányzatnak nincs teljes mozgásszabadsága a mérési folyamat és az indikátorok meghatározásában. A benchmarking horizontális vagy önkéntes változata esetében nagyon gyakori, hogy az önkormányzatok egymással együttműködve, hálózatokat hoznak létre. Különösen jó tapasztalatokat mutatnak az USA önkormányzatai, és az Egyesült Királyságban is elterjedtek a helyi kezdeményezésű, un. kooperatív, részvételi összehasonlító projektek. A nemzetközi példák mellett meg kell említeni, hogy a hazai közszolgáltatások területén egy-egy kivételtől, elszigetelt példától eltekintve lényegesen kisebb figyelem és kapacitás irányul a minőség ellenőrzésére, a minőség mérésére, ezen belül is az ügyfelek elégedettségének szisztematikus és folyamatos monitorozására. Ebből adódóan is relatíve kicsi a lehetősége a különböző szintű (nemzetközi, országos, önkormányzati, intézményi) összehasonlításoknak, annak ellenére, hogy nemzetközi példák alapján jól működő gyakorlatokat láthatunk a különböző benchmarking szintek alkalmazására LEHETSÉGES MÉRÉSI MODELLEK A NEMZETKÖZI GYAKORLATBAN A tanulmány módszertani fejezete a helyi közszolgáltatások minőségének lehetséges mérési, értékelési modelleket járja körül, ezek között kiemelten a termelékenység-elemzést, a hatékonyság-elemzést, az indexek képzését és a minőségméréseket. A termelékenység-elemzés input-output szemléletben, intenzitási mutatókkal, arányszámokkal méri a minőséget, illetve a hatékonyságot. Vetítési alapnak leggyakrabban a pénzegységet vagy a létszámot veszik, de előfordulhat az idő is. Az input-output szemlélet két oldalról közelíthet: lehet output-maximalizáló modell (amely adott inputmennyiség bázisán keresi az előállítható maximális outputmennyiséget) vagy input-minimalizáló modell (amely adott outputmennyiséghez keresi a felhasználandó legkisebb inputmennyiséget). A települések szintjén végzett hatékonyság-vizsgálatoknak két típusa terjedt el a szakirodalomban: az egyik a települési hatékonyság átfogó elemzésére törekszik aggregált input- és output-mutatók segítségével, a kutatások másik ága egy-egy közszolgáltatás hatékonyságát helyezi a középpontba azzal a céllal, hogy kimutathassák a szolgáltatás ellátásának erős és gyenge pontjait. Egyes tanulmányok a közszektor minőségét/hatékonyságát kombinált módon, indexek formájában vizsgálják. Az indexképzés az információtömörítés egy formája, ami által 42/314. oldal

43 könnyebbé válik komplex jelenségek összehasonlítása és a fő hiányosságok, beavatkozási területek azonosítása, így szakpolitikai célokat is szolgál. A szakma az összetett indikátorokat egyre jobban elismeri, mint a szakmapolitikai elemzés és a kommunikáció, valamint a benchmarking eszközeit, ugyanis könnyebben interpretálhatók, mint ha számos különböző indikátor közös trendjeit kellene azonosítani. A minőségfelmérések indexei arra próbálnak választ adni, hogy a közszolgáltatások elérési lehetősége és észlelt szintje milyen hatással van a lakosság életminőségére. Mindez az európai életminőség-felmérések (European Quality of Life Survey, EQLS, Eurofound) felméréseiben válik gyakorlattá, amelynek során indexeket használnak a minőség számbavételére. Az Eurofound második európai életminőség-felmérése a közszolgáltatások tekintetében hat területre terjedt ki: egészségügy, oktatási rendszer, nyugdíjak, közösségi közlekedés, gyermekgondozás és idősgondozás. Az Eurofound a Harmadik Európai Életminőség Felmérését 2011-ben végezte (a korábbiakat 2003-ban, illetve 2007-ben), eredményeit 2013-ban publikálta, így az már a pénzügyi-gazdasági válság következményeit is tartalmazza (Eurofound 2013). A korábbiakban használt indexek mellett további indexeket is bevezetett, melyek egy része a közszolgáltatásokhoz kapcsolódik: a közszolgáltatások használatának indexe; a gyermekgondozás hozzáférhetőségi index; az idősgondozás hozzáférhetőségi index és az egészségügyi szolgáltatások hozzáférhetőségi indexe. A módszertani fejezet foglalkozik még a nemzetközi szervezetek, kiemelten az Európa Tanács, a Világbank, az ENSZ szakosított szervei és az OECD bencmarking gyakorlatával, továbbá a jó gyakorlatok transzferének lehetőségével és szükségességével AZ ALKALMAZOTT MUTATÓK ELEMZÉSE Terjedelmileg a legnagyobb része a dokumentumnak a hazai és a nemzetközi gyakorlatban használt statisztikai és egyéb információkat, indikátorokat, indexeket mutatja be, értékeli, osztályozza a hozzáférhető rendszeres és alkalmi, nemzetközi, nemzeti és önkormányzati léptékű benchmarking megoldások segítségével. A hazai és nemzetközi információs források között kiemelésre kerülnek a tényadatok (Pl.: a hazai OSAP statisztikák és az intézményi költségvetési beszámolók), továbbá néhány példában láthatunk szakmai értékeléseket, valamint vélemény-felmérési eredményeket és elemzéseket. Megállapíthatjuk, hogy a hazai gyakorlatban nem állnak rendelkezésre az egyes közszolgáltatások minőségét értékelő olyan mutatók, amelyek lehetővé tennék a nemzetközi összehasonlításokat. Míg Magyarországon az OSAP statisztikák jellemzően mennyiségi és értékadatokat tartalmaznak a közszolgáltatásokra vonatkozóan, addig a külföldi tapasztalatok azt mutatják, hogy a tényadatok mellett számos, a szolgáltatási minőséget közvetlenül vagy közvetetten értékelő mutatókat használnak a napi gyakorlatban. A fentiek figyelembe vételével a nemzetközi szinten jól bevált gyakorlatok és a minőség mérésére alkalmas mutatók hazai alkalmazásba vételét vizsgálni szükséges, többek között annak érdekében, hogy egyrészt a hazai szolgáltatási minőséget hasonlítani tudjuk más országokban nyújtott minőségi szinthez, 43/314. oldal

44 másrészt kiemelten arra tekintettel, hogy mely szolgáltatások esetében, illetve milyen pontokon szükséges a működés és/vagy a finanszírozás rendszerszintű fejlesztése. Alapul véve a nemzetközi szinten használt mutatókat, az előrelépés érdekében a következőket javasolhatók: A nemzetközi gyakorlatban alkalmazott minőségi elvárások és hozzájuk kapcsolódó mutatók beépítése az egyes szolgáltatásokra vonatkozó minőségi ajánlásokba, amely lehetővé teszi, hogy önkormányzati és/vagy intézményi szinten láthatóvá tegyük a minőségi szintet. Az OSAP statisztikákba beépíthető mutatók meghatározása, amelyek folyamatos gyűjtésével és feldolgozásával biztosítható az önkormányzati közszolgáltatások minőségének széles körű összehasonlítása, kiemelten nemzetközi szinten, más nemzetek országos szintű adataival történő benchmark elemzések elvégzésével, de ne hagyjuk figyelmen kívül a hazai, országon belüli összehasonítási lehetőségeket sem. A nemzetközi szinten alkalmazott kb. 870 elvárás és mutató közül kb. 160 olyan indikátort találtunk, amelyek esetében indokoltnak tartottuk a minőségi ajánlásokba történő beépítést. A nemzetközi indikátorok ajánlásokba történő beépítése kisebb-nagyobb különbségeket mutat az egyes közszolgáltatások tekintetében. A szociális közszolgáltatások esetében sok (összesen 88), a hazai gyakorlatban is jól megfogható, az egyes önkormányzatok vagy közszolgáltatások esetében is jól értelmezhető nemzetközi szinten alkalmazott elvárás és indikátor van. Ezen belül is kiemelt a gyermekek átmeneti otthona, a gyermekétkeztetés, a házi segítségnyújtás és a fogyatékosok nappali intézménye esetében beépíthető nemzetközi szinten is használt indikátorok száma, ugyanakkor a többi szolgáltatás (pl.: szociális étkeztetés, idősek otthona, hajléktalanok átmeneti szállása) esetében sem elhanyagolható. A minőségi ajánlásokba beépíthető nemzetközi indikátorok közül 77 olyan van, amelyet érdemesnek tartunk beépíteni az OSAP statisztikákba, illetve nem azonosítottunk olyan nemzetközi mutatót, amelyet szükségesnek tartunk felvenni az OSAP statisztikákba, de nem részei a minőségi ajánlásoknak. Szükséges kiemelni, hogy a szociális szolgáltatások esetében nem találtunk olyan rendszeresen alkalmazott mutatót, amely összehasonlítási lehetőséget biztosítana a nemzetközi szinten használt mutatókkal, tehát jelentős mértékben indokolt a hazai mutatók kialakítása, minőségi ajánlásokba történő beépítése, valamint a minőségi mutatók értékeinek gyűjtése és országos feldolgozása. A többi közszolgáltatás esetében példa jelleggel, néhányat kiemelve az alábbi jellemzők azonosíthatók: A háziorvosi szolgálat esetében 15 nemzetközi indikátor beépítése indokolt a minőségi ajánlásokba, amelyek közül 5 olyan mutató van, amelyet szükségesnek tartunk felvenni az OSAP statisztikai rendszerbe, valamint egy olyan, ami már most is része a hazai statisztikának. A védőnői ellátás esetében 8 olyan nemzetközi indikátort azonosítottunk, amelyek megjelennek a minőségi ajánlások között. Ezek közül 3 már most is szerepel az OSAP statisztikákba, tehát részben biztosított a nemzetközi összehasonlítás. Az ivóvíz szolgáltatások nemzetközi szinten használt minőségi indikátorai közül 6 mutatót építettünk be a minőségi ajánlásokba, melyek közül egyet tartunk szükségesnek felvenni az OSAP statisztikába. 44/314. oldal

45 A szennyvízzel és csapadékvízzel kapcsolatos szolgáltatások esetében 6 nemzetközi szinten is használt elvárás és mutató beépítése indokolt a minőségi ajánlásokba, amelyekből 5 része lehet az OSAP statisztikának (egy mutatót már jelenleg is tartalmaz a statisztika), valamint 3 olyan nemzetközi indikátor is van, amelyek részlegesen összevethetők hazai mutatókkal. A közvilágítás minőségének mérésére alkalmas nemzetközi mutatók közül 9 olyan van, amelyeket figyelembe vettünk a minőségi ajánlások meghatározása során, amelyből 8 mutatót az OSAP statisztikákban is javasolunk megjeleníteni (részben már jelenleg is része a statisztikának). A helyi közutak fenntartását jellemző nemzetközi elvárások közül 9 mutatót építettünk be a minőségi ajánlásokba, ebből 7 beépítése indokolt az OSAP statisztikákba. A hulladékkezelés és hulladékszállítás területén 12 nemzetközi szinten is használt mutató került be a minőségi ajánlások közé, amelyek közül 4 esetben indokolt az, hogy az OSAP statisztika része legyen (két mutató már jelenleg is szerepel az OSAP statisztikába). A közbiztonság területén 6 nemzetközi szinten is használt indikátor került be a minőségi ajánlásokba. Összegzésként megállapításra kerül, hogy a benchmarking eljárásoknak feltétele a minőség javítása iránti elkötelezettség helyi és központi döntéshozói szinten is. Nem elég csupán mérni és összehasonlítani a teljesítményt, hanem eszközöket is kell biztosítani a lemaradók javulásához. A benchmarking eljárás során fontos olyan rendszert kialakítani, amely a településeket releváns csoportokon belül értékeli, hiszen a különböző településtípusokban mind a nyújtandó szolgáltatások köre, mind az azokkal szembeni minőségi elvárások különbözőek lehetnek. Ezeket szem előtt tartva a közszolgáltatások minőségének településszintű értékeléséhez egy kétszintű benchmarking rendszer kiépítését javasoljuk. Az első (felső) szinten szükségesnek látjuk egy komplex települési közszolgáltatási index megalapozását, kidolgozását és használatát. Ezzel összefüggésben megemlíthető, hogy létezik egy-két kezdeményezés Magyarországon, amelyik a települések gazdaságitársadalmi körülményeit próbálja megragadni valamiféle összetett mutató segítségével, például a deprivációs index vagy a települések hátrányos helyzetű besoroláshoz felállított mutatószám-rendszer használatával. A második (alsó) szinten javasoljuk ágazati szolgáltatásminőséget mérő indexek kidolgozását. Mindez már az első szinten meghatározott komplex mutatónak is része, de itt részletesebb, kidolgozottabb bázisra épülhet a minőség-benchmark. A lefedendő ágazatok elsősorban a következők: oktatás, egészségügy, kommunális ágazat és szociális ágazat. Ezeken kívül még ide sorolható még a rendőrség, a közvilágítás, a hulladékkezelés és a tűzoltóság szolgáltatásminőségének a nyomon követése. 45/314. oldal

46 6.2. ÓVODAI NEVELÉSI FORMÁK PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS Az óvodai nevelés jelentősége Az óvodai nevelésnek mind a gyermekek, mind a családok szempontjából nagy jelentősége van. Az óvoda a magatartás szempontjából az egyik legnehezebb életszakaszban segíti a családok nevelő tevékenységét. Ugyanez az életszakasz egyúttal a világgal és a mindennapi dolgokkal kapcsolatos alapismeretek elsajátításának az időszaka is, amikor a tudatos cselekvés kifejlődik. Ez egyúttal az óvodák felelősségét is jól mutatja. Az Óvodai Nevelés Országos Alapprogramja kiemeli egyrészt a testi képességek fejlődésének és a mozgás összehangoltságának segítését, másfelől az egészséges életmód, a testápolás, az étkezés, az öltözködés, a betegségmegelőzés szokásainak alakításában betöltött szerepet. Ez különösen fontos azoknál a gyermekeknél, akik az ezekkel kapcsolatos útravalót otthon nem, vagy nem megfelelő minőségben kapják meg. Ez az időszak tehát jelentős szerepet tölt be abban, hogy a gyermekek később milyen felnőttek lesznek, legyen szó az önkifejezésről (beleértve a szóhasználatot), az önmagukkal szembeni elvárásokról/igényességről, az életmódról stb. Nem kevésbé fontos a 3 5 éves kornak a társas készségek fejlődésében és az érzelemkezelésben betöltött szerepe. Az Alapprogram így fogalmaz: Az óvodai élet szervezése segíti a gyermek erkölcsi tulajdonságainak (pl. együttérzés, segítőkészség, önzetlenség, figyelmesség) és akaratának (ezen beül: önállóságának, önfegyelmének, kitartásának, feladattudatának, szabálytudatának) fejlődését, szokás- és normarendszer megalapozását. Az Alapprogramból az óvodapedagógusok munkájának jelentőségét hangsúlyozandó és javaslataink alátámasztását is szolgáló módon talán azt is érdemes kiemelni, amit a játékról ír: A játék a kisgyermekkor legfontosabb és legfejlesztőbb tevékenysége, így az óvodai nevelés leghatékonyabb eszköze. [ ] A kisgyermek első valódi játszótársa a családban és az óvodában is a felnőtt szülő vagy óvodapedagógus. Utánozható mintát ad a játéktevékenységre, majd amikor a szabad játékfolyamat már kialakult, bevonható társ marad, illetve segítővé, kezdeményezővé lesz, ha a játékfolyamat elakad. A felnőtt jelenléte teszi lehetővé a gyerekek közötti játékkapcsolatok kialakulását is. Mindezek alapján, illetve a gyermekek óvodában töltött jelentős idejéből is adódóan az óvodai nevelés jelentősége három fő pontban áll: A gyermekek fejlődése, majd iskolára való felkészítése. A többgyermekes családokban a kisebb gyermekkel otthon lévő szülő tehermentesítése. A női munkavállalás feltételeinek javítása. 46/314. oldal

47 Az óvodai nevelés általános helyzete Magyarországon Magyarországon nincs 10 éve, hogy bevezették a női munkavállalást ösztönző óvodáztatási támogatást, majd 2011-ben a 3 évtől kötelező óvodáztatást. Ennek megfelelően az óvodai infrastruktúra széles körben áll rendelkezésre, a as időszak uniós forrásai is érdemben hozzájárultak a bővítéshez, és csak egy szűkebb települési körben fordul elő, hogy annak ellenére nem áll rendelkezésre az óvodai szolgáltatás, hogy azt a jogszabály előírja. Ugyanakkor a bővítés igénye miatt a fejlesztések területén az új építés előnyt élvezett a felújítással szemben, ami számos óvoda esetében eredményez régóta szükséges, de máig elmaradt felújításokat. A probléma jelentőségének megismeréséhez sajnos jelenleg nincs a központi szakigazgatás kezében egy olyan kataszter, amely a működő óvodák infrastrukturális helyzetének módszeres áttekintését lehetővé tenné őszén a bölcsődei-óvodai fejlesztési pályázatok első körében a TOP-forrásaira az önkormányzatok döntő arányban óvodafelújításra pályáztak. A program keretében a teljes as időszakra óvodai férőhely felújítását tervezték, de a pályázók a források csak egy részét elérhetővé tévő pályázaton ennél jóval több, férőhely felújítására jelentkeztek be. Ez a jelenlegi férőhelyek közel egyötöde, és a as időszak egységköltségeit, illetve az építőipari áremelkedéseket is figyelembe vevő 3 millió Ft/férőhely aránnyal számolva is több mint 200 Mrd Ft költséget jelentene. A ténylegesen felújítandó férőhelyek számát csak egy megfelelő kataszterezés állapíthatná meg. Az óvodaépületek karbantartásának finanszírozására elvileg fordíthatnának az intézmények a központi költségvetésből kapott óvodaműködtetési támogatásból is, de az jellemzően a folyó költségeket fedezi, az önkormányzatok saját hozzájárulása pedig nagy arányban a pedagógusok megtartását, anyagi ösztönzését célozza. Így az állagmegóvás, az épületek megfelelőségének biztosítása jelenleg is az esetleges pályázati pénzektől vagy az önkormányzat anyagi helyzetétől függ. A kutatás keretében készült részanyagok, polgármesterekkel készített interjúk rámutattak, hogy egyes, általában szegényebb területeken, rosszul felszereltebb, vagy a középosztályba tartozók szerint kedvezőtlen népességi összetételű óvodák esetében előfordul, hogy bár van helyben ellátás, sok család inkább a távolabbi, városi óvodába hordja a gyermeke(ke)t annak érdekében, hogy jobb körülmények, illetve hozzájuk vélelmezhetően hasonlóbb neveltetést kapott gyermekek között lehessenek. Ez a jelenség a kisebb települések óvodáinak szegregációjához, illetve kiürüléséhez vezethet, amely folyamattal szemben meg kell találni az eredményes eszközöket. A szakmai szervezetekkel folytatott beszélgetések megerősítették, hogy a városi óvodák (néhány peremkerületi intézménytől eltekintve) megfelelő finanszírozásban részesülnek, az önkormányzatok a szükséges plusz forrást hozzá tudják tenni a működéshez, ugyanakkor községi szinten jelentősebb problémák mutatkoznak és a szakemberhiány is kihívást jelent. Ez összhangban áll a HVK 2. kutatási célterülete keretében készített Utólagos hatáselemzés az önkormányzati közszolgáltatások rendszerének változásairól című, 50 önkormányzat mélyinterjús megkérdezése alapján összeállított kutatási jelentés megállapításaival. A hivatkozott kutatás felhívta a figyelmet néhány olyan szempontra, amely az önkormányzatok vagy az intézményvezetők oldalán jelentkezett, elsősorban a kisebb városokban és a községekben. Eszerint: 47/314. oldal

48 Az óvodai személyzet elöregedő, különösen a dajkák utánpótlása lesz nehéz. Számos városban már most problémát jelent a pedagógusok elégtelen száma miatti kapacitáshiány. A peremkerületek általában rosszabbul ellátottak mind minőségben, mind hozzáférésben, tehát a városi térségeken belül erősek a minőségi és hozzáférési különbségek; az épületek színvonala is egyenetlen, a felújítottak iránt érezhetően nagyobb az igény. A városokban jellemző, hogy a jobb helyen lévő óvodák csúcsra vannak járatva, míg a lakótelepiekre egyre kisebb a kereslet. A szabad kapacitások felé történő átirányítások gyakori konfliktushoz vezetnek a családokkal. A vizsgált városok többségében jelen van egyházi és/vagy alapítványi fenntartású intézmény is. A szakmai színvonalban nem, az eszközellátottságban érzékelnek különbséget utóbbiak javára (bár egyes vélemények szerint ebben a nagyobb mértékű szülői szponzoráció is benne van). A vallásosság azonban csak részben játszik szerepet az óvodaválasztásban, egyes intézmények esetében a romáktól való elkülönülés szándéka is tetten érhető. Ugyanennek a jelenségnek egy másik oldala, hogy óvodák esetében a hasonló infrastruktúra mellett, aki megteheti, az inkább a távolabbi óvodát választja gyermekének, a jobb minőségű humánszolgáltatás reményében. Szükséges azonban megjegyezni azt is, hogy az elszívó hatás mellett fordított irányú szolgáltatási kapcsolatra is akad példa, amikor a közeli nagyváros veszi igénybe a kisebb (agglomerációs) település által nyújtott szolgáltatást, mert ott a szülők a szolgáltatás minőségét megfelelőbbnek vélik (pl. kisebb csoportok, jobb felszereltség). A kisebb községekben nagyon jellemző probléma, hogy kevés a fejlesztő pedagógus, logopédus, pszichológus. A problémát sajnos jól érzékeltetik a kutatásból az alábbi idézetek: o o o Komoly problémát jelentenek a speciális szakemberek, pl. pszichológus hiánya, de nem tudnak embert felvenni, mert a környéken nincs jelentkező. Változatosabb fejlesztő eszközökre lenne szükség, próbálják pályázatokból beszerezni, de a legfontosabb, hogy fejlesztő pedagógusra, gyógypedagógusra, logopédusra nagyon nagy szükség lenne, hogy több időt töltsön itt. Leginkább a logopédiai ellátás hiányzik. Az óvónők nem képzettek ebben, Tapolcára kell hordani a gyerekeket, de az ottani ellátó túlterhelt. A nagyobb községekben, mikrotérségi központokban a feladatellátás megoldott és a szakemberállomány, illetve a finanszírozás is többnyire megfelelő. A szülők nagy számban igénylik a különfoglalkozásokat, elsősorban az úszásoktatás óvoda általi megszervezését. Ez is elsősorban kapacitásfüggő. A fentieket árnyalják a szakmai szervezetekkel folytatott konzultációk. A szóbeli egyeztetések legfontosabb idevágó tanulságait az alábbi pontokban foglaljuk össze: Egyes településeken valóban megfigyelhető az elöregedés, másfelől viszont a képzés felfutása miatt rengeteg a gyakornok, akiknek a betanítása, mentorálása nem megoldott. A csoportban dolgozó óvodapedagógusok többletpénz és órakedvezmény nélkül tanítják be az intézményekbe érkező gyakornokokat, saját munkájuk mellett kiszorított időben vagy fizetetlen túlórában. Az is gondot jelent, hogy sokan lemorzsolódnak, nem a szakmájukban helyezkednek el. A diploma megszerzését követően ugyanis két évig gyakornokként kell dolgozniuk, amely idő alatt a bértábla alapján 10 ezer forinttal kevesebb a fizetésük, 48/314. oldal

49 mint a dajkáknak, akik elvileg a beosztottjaik. A gyakornokok két év és minősítő vizsga után tudnak Pedagógus I. bérkategóriába lépni. A szülők által igényelt különprogramokat jelentősen szűrni kell, mert óvodás korban az ismeretek játékon keresztüli elsajátítása az egyetlen járható út, a tanulás még az iskola első és második osztályában sem igazán jó módszer. Az első osztályba menő gyermek nem iskolás, hanem iskolába íratott. Az óvodában a mozgásos programok viszont támogathatók, így az úszásoktatás, a zenéstáncos program és a szabad levegőn töltött játék is. Valóban van szakemberhiány, a kisebb településeken különösen nagy gondot jelent, ennek nagy része azonban megoldható lenne az óvodapedagógus-képzés javításával vagy a pedagógiai asszisztensek továbbképzésével. o o o o Az utazó gyógypedagógus nem tud a megfelelő időben a megfelelő helyen lenni. A merev időbeosztás nem mindig segítség, a gyógypedagógiai foglalkozásra szoruló gyermek állapota nem biztos, hogy pont akkor alkalmas. Ugyanakkor a kisebb óvodákban előírásszerűen gyógypedagógusokat alkalmazni nem életszerű, hiszen az igények folyamatosan változnak. Ehelyett inkább az óvodapedagógusok és a pedagógiai asszisztensek gyógypedagógiai asszisztensi továbbképzése jelenthet megoldást. A fejlesztőpedagógus fontos lenne, de nincs rá státusz. Többnyire az intézmények alkalmazottai, akik mellesleg fejlesztőpedagógusok, de csoportmunkájuk mellett ezt csak szűk idősávokban tudják gyakorolni. Logopédus városi/kisvárosi szinten van elegendő, a községekben azonban gondot jelenthet a hiányuk, különösen mivel a logopédiai szűrést 3 éves korra hozták előre, így az több szakembert és időráfordítást igényelne. Nem egységes az álláspont az óvodapszichológus iránti szükséglet tekintetében. Van, aki szerint minden intézményben elkelne, de egy másik álláspont szerint egy jól képzett óvodapedagógusnak a kisebb jelentőségű problémákat, családi tanácsadást, magatartászavarok kezelését, szorongásoldást stb. meg kellene tudnia oldani, ha pedig jelentős a probléma, a pedagógiai szakszolgálatot is igénybe lehet venni. Mindenesetre a jelenlegi szabályozás, hogy 500 gyerekre kell egy félállású pszichológus, értelmezhetetlen. A fentieken felül hangsúlyozni kell, hogy a közszolgáltatás jelentős kibővítése a csoportok túltelítettségéhez és az óvodapedagógusok részleges hiányához is vezetett. Általánosságban kimondható, hogy fős csoportokban a minimális pedagógiai/nevelési célok sem teljesíthetők. Ilyen körülmények között a gyermekek azt tanulják meg, hogy folyamatos a zaj, számos alkalommal nem válaszolnak arra, amit mondanak (mindenki egyszerre beszél, nincs kitüntetett figyelem, fontosságérzet), nincs hely a mozgásra, és a felnőtt egy huszonötöd része jut rájuk. Az óvoda semmilyen esetben nem tudja pótolni az otthon töltött időben a gyermekre ideális esetben jutó figyelmet, ez nem is lehet a célja, de a jelenlegi szabályozás fenntartása nem támogatható jó lelkiismerettel. 49/314. oldal

50 KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Óvodai ellátottság A jogszabály sajátosan fogalmaz az óvodai nevelés helyben történő ellátásának kötelezettségéről: minden olyan településen, ahol legalább nyolc óvodáskorú gyermek él (és várhatóan ez a mérés időpontját követő három évben fennmarad), továbbá, ha a szülők ezt igénylik. A továbbá ha jelentheti azt, hogy és ha, de jelentheti azt is, hogy vagy ha. Utóbbi értelmezés létszámlimit nélkül nem életszerű, mert akkor egy fő igénylése esetén is kötelezné az önkormányzatot, az és ha értelmezés viszont azt jelenti, hogy ha akár 20 óvodáskorú gyermek is van, de a szülők nem igénylik, akkor az önkormányzatnak nem kell helyben megszerveznie az óvodai nevelést. Erre figyelemmel megvizsgáltuk, hogy országosan milyen arányban oldják meg helyben ezt a közszolgáltatást azok az önkormányzatok, ahol legalább 8 fő óvodás korú gyermek él. A TeIR januári népességadatai és december végi óvodai statisztikái alapján az alábbi látszik: A 3156 magyar településből 2470 esetében volt a településen 8 fő óvodáskorú gyermek, de e települések közül csak 2131-en működött helyben óvoda, 339 településen nem. A 339 településből 221-en 8 és 12 között volt a releváns korcsoportba tartozó gyermekek száma. Ennél a létszámnál feltételezzük, hogy könnyen meg tudják oldani más körzeti óvodával az ellátást, a határvonalat 13 főnél, a többcsoportos óvodák minimális csoportlétszámánál húztuk meg. Ebben a körben felmutatható 118 település, ahol az óvodás korú gyermekek száma eléri vagy meghaladja a 13 főt, de nincs megoldva helyben az óvodai nevelés. Ezen belül is van 14 település, ahol a 26 főt is eléri vagy meghaladja a 3 5 éves korcsoport létszáma, de a TeIR szerint a településen nem található óvoda. E településeken nehéz elhinni, hogy nincs legalább 8 gyermek, akinek a vonatkozásában a szülők igényelnék a helyben történő feladatellátást (lásd alábbi táblázat). 8. táblázat: A legalább 26 fő óvodás korú gyermekkel igen, de óvodával nem rendelkező települések 3 5 év Település neve Megye közöttiek létszáma Keszü Baranya 47 Sé Vas 41 Fáj BAZ 40 Bogád Baranya 37 Szátok Nógrád 37 Gyöngyösfalu Vas 35 Uszka SzSzB 35 Kolontár Veszprém 34 Remeteszőlős Pest 34 Felsőregmec BAZ 32 50/314. oldal

51 Település neve Megye 3 5 év közöttiek létszáma Rásonysápberencs BAZ 27 Sormás Zala 27 Nagypáli Zala 26 Pusztamiske Veszprém 26 A fentiek alapján azt mondhatjuk, hogy az óvodával való ellátottság országosan jónak mondható, és ugyan több mint 10% azon települések aránya, ahol van legalább 8 fő óvodás korú, de nincs óvoda, ám e települések nagy részén a gyermekszám nem sokkal haladja meg a 8 főt, hosszabb távon bizonytalannak láttatva a keresletet. Az érintett települések kevesebb mint 4%-a esetében a januári adatok alapján egy 13 fős óvodáscsoport feltölthető lett volna, és van 14 település, ahol feltehetően mulasztás áll fenn, az ellátás ugyanis két óvodáscsoportra való gyermek ellenére sincs helyben megoldva Óvodai elvándorlás A problémafeltárás, helyzetelemzés fejezetben ismertettük azt a jelenséget, miszerint egyes települések esetében a családok egy része jellemzően inkább más településre járatja a gyermekét óvodába, holott a szolgáltatás helyben is elérhető és helyhiányról sincs szó. Megvizsgáltuk, hogy melyek azok a települések, ahol 2010 és 2016 között jelentősen csökkent az óvodába beíratott gyermekek száma. Csak azokat a településeket vontuk be az elemzésbe, ahol az óvodások száma csökkenést mutatott, ugyanakkor a számításhoz figyelembe vettük ugyanezen időszakban a gyermekszám országos csökkenését (demográfiai trend), valamint a települések vándorlási statisztikáit is, hiszen az óvodások számának csökkenését ezek is érdemben befolyásolják. Az óvodás korúak számának 2010 és 2016 közötti változása vizsgálatához a , illetve a években születettek számát vettük alapul. A két időszak között az óvodás korú gyermekek száma összességében körülbelül 10%-kal csökkent. Az elvándorlás közelítése nehezebb, hiszen nem lehet pontosan tudni, milyen arányban mennek el gyermekes, illetve gyermektelen személyek egy adott településről, illetve, hogy a gyermektelenek vállaltak-e gyermeket nem sokkal elköltözésük után. A becsléshez a termékenységet vettük alapul. A magyar termékenyégi mutató 2016-ban 1,34 volt, azaz két ember átlagosan 1,34 gyermekkel rendelkezik, így 1 elvándorló főhöz 0,67 gyermek tartozna. Ebből a következő évek óvodai létszámaiban csak az óvodás korú vagy annál kisebb gyermekek elvitele okoz csökkenést. Az elvándorlók családi helyzete azonban nem megismerhető, ezért a kapott arányt nem módosítottuk (az egyetemre/továbbtanulni menő (fiatal) felnőttek jellemzően gyermek nélkül mennek el, a jobb megélhetés reményében elvándorló kisgyermekes családokban pedig jellemzően egynél több gyermek van). A településeknél a vándorlási egyenleget vettük figyelembe, amelyben az odavándorlások is benne vannak. Azt nehéz megmondani, hogy a településre odavándorlók között milyen korú személyek lehetnek és hány gyermek, de azt feltételezzük, hogy ez nem torzítja jelentősen a gyermekek számának becslését. (Oly módon torzíthatja, hogy azt feltételez- 51/314. oldal

52 zük róluk: 1 odavándorló vitt magával 0,67 potenciális óvodást, de nem teszi, mert nagyobb gyerekei vannak már, vagy nagyobb arányban gyermektelenek vándorolnak oda. Ezt ellensúlyozza, hogy az elvándorlók között magasabb a gyermektelenek aránya, mint a népesség egészében a továbbtanulás céljából távozó fiatalok miatt, akik a vizsgált 6 éven belül nagyobb eséllyel nem vállalnak gyermeket). Az óvodai elvándorlás problémáját tehát az alábbi módon közelítettük. A 2016-ban óvodások számát elosztottuk 0,9-del (hogy a 10%-os népességcsökkenésre kontrolláljunk), majd az óvodások számának a csökkenését ez után számoltuk ki. Ezzel a kezdeti 1469 településből 1079 maradt, azaz 390 település esetében a demográfiai trend önmagában magyarázza az óvodások számának csökkenését. 1 Ezt követően a bennmaradó települések körében elosztottuk az óvodások számának csökkenését a vándorlási egyenleggel, és ha ez az érték nagyobb, mint 0,67 vagy kisebb, mint nulla, akkor óvodai elvándorlásról beszélünk. (Olyan települések esetében, ahol a vizsgált időszakban nem volt elvándorlás, vagy pozitív volt a vándorlási egyenleg, a fenti képlet lehetetlen eredményt vagy negatív eredményt fog adni a zérussal vagy ellenkező előjelű számmal végzett osztásból adódóan). Az így leszűrt településlistából csak azokat vettük figyelembe, ahol az óvodások számának a csökkenése meghaladta a 20%-ot és legalább 10 fő vagy a fölötti értékű csökkenésről volt szó (bár azokon a településeken, ahol a vándorlási egyenleg pozitív, bármilyen értékű óvodásszám-csökkenés vizsgálatra lenne érdemes). Kivettük továbbá azokat a településeket is, amelyek esetében 0-ra csökkent az óvodások száma, vagyis az óvoda nyilvánvalóan bezárt. A fenti szűrésekkel 110 település maradt benn a vizsgálatban. E 110 településből 105 község vagy nagyközség. Az 5 db érintett város a táblázatban látható. Település 9. táblázat: Jelentős óvodai elvándorlással sújtott városok Megye Óvodába beírt gyermekek száma, 2016 Óvodába beírt gyermekek száma, 2010 Csökkenés (demográfiai hatással korrigált %) Balatonföldvár Somogy ,10 Bélapátfalva Heves ,56 Besenyszög JNSZ ,35 Kadarkút Somogy ,22 Polgárdi Fejér ,44 A 95 községet egyenként nem mutatjuk be, megyei szinten Békés megye kivételével mindegyik területegység érintett, regionális megoszlásukat (a városokat is beleszámítva) a táblázatban közöljük. 10. táblázat: Óvodai elvándorlás a régiókban Régió Érintett települések száma Dél-Alföld 6 1 Természetesen előfordulhatnak olyan települések, ahol éppen nem volt csökkenő a demográfiai trend, viszont elvándoroltak, vagy inkább a városba vitték a gyermekeket óvodába. Ezeket az eseteket csak településenkénti vizsgálat tudná kimutatni. 52/314. oldal

53 Dél-Dunántúl 22 Észak-Alföld 13 Észak-Magyarország 23 Közép-Dunántúl 24 Közép-Magyarország (Pest megye) 8 Nyugat-Dunántúl 14 A táblázatból látható, hogy a keleti országrész nem áll rosszabbul, sőt Pest megye egy megyére jutó 8 települése igen magas érték, ami az egyik jele lehet annak, hogy az elmúlt időszakban az uniós forrás-elosztási szabályok miatt a központi régióba kevés forrás jutott. Bár az el- és odavándorlók családi összetételére vonatkozó információk hiányában becslési módszerünk csak hozzávetőleges eredmények megfogalmazására jogosítana, az eredmény robusztussága nem hagy kétségeket: az óvodai elvándorlás problémája nem földrajzi területtől, hanem településtípustól függő probléma, ami egybecseng a HVK-projekt 2. kutatási célterülete keretében készített Utólagos hatáselemzés a helyi közszolgáltatások fejlesztéseiről című kutatási jelentésben foglaltakkal, miszerint a helyi közszolgáltatások körében a problémák közötti differenciáló tényező alapvetően a településtípus és nem a megye vagy a régió Óvodapedagógus-ellátottság A szakágazattal és a szakmai szervezetekkel folytatott egyeztetések egy irányba mutattak a tekintetben, hogy az óvodai nevelés területén a szakemberhiány jelenti a legnagyobb gondot. Ezzel összefüggésben megvizsgáltuk, hogy országosan és helyi szinten teljesülnek-e a pedagóguslétszámra, illetve a gyermek/pedagógus arányra vonatkozó jogszabályi előírások. Elemzésünk a KIR-STAT 2017-es adatain alapul. A vizsgálat során intézményeként összevetettük az óvodába beírt gyermekek, illetve az alkalmazásban álló óvodapedagógusok számát, így azonosítva a szakemberhiánnyal érintett települések, térségek körét. A nemzeti köznevelésről szóló évi CXC. törvény értelmében az óvodai csoportok létszáma maximum 25 fő lehet, amelyhez csoportonként kettő fő óvodapedagógust kell biztosítani. Az egy óvodapedagógusra jutó gyermekszám ebből adódóan legfeljebb 12,5 lehet, így, ha az óvodába beírt gyermekek és az óvodapedagógusok számának hányadosa meghaladja ezt az értéket, akkor azt úgy tekintettük, hogy az adott intézmény vonatkozásában pedagógushiány azonosítható. (Ez a becslés megengedő, hiszen az óvodapedagógusok számát a férőhelyekhez, nem pedig az aktuálisan beíratott gyermekek számához kell igazítani, a jelen módszerrel azonban a konkrét problémát kívántuk vizsgálni, nem a jogi helyzetet.) A KIR-STAT júliusi adatbázisa szerint összesen 4694 feladat-ellátási helyen érhető el az óvodai nevelés helyi közszolgáltatás, ugyanakkor az adattisztítás során ez a szám 4568-ra csökkent, számításainkat a továbbiakban ezen az adatkörön végeztük. 2 Az említett 4568 feladat-ellátási hely összesen 2191 településen található. E települések közül 2 Az eredeti adatbázisban 120 olyan feladat-ellátási helyet azonosítottunk, amely egyetlen, számunkra releváns mutató esetében sem rögzített értéket, további 6 feladat-ellátási hely esetében pedig nem került feltüntetésre az óvodapedagógusok száma, ezért ezeket nem vettük figyelembe az elemzés során. 53/314. oldal

54 273 esetében figyelhető meg 12,5-nél magasabb érték, vagyis az adatok alapján az óvodai nevelés helyi közszolgáltatással rendelkező települések valamivel több, mint 12%-a esetében feltételezhető a szakemberhiány és/vagy a létszámok tekintetében a gyermekek számára nem ideális +20%-os lehetőség érvényesítése (max. 30 fős csoport a fenntartó döntésétől függően). Országosan mindemellett teljesül a minimális követelmény: adatbázisunk szerint az óvodába beírt gyermekek száma összesen fő, amelyhez közel fő alkalmazásban álló óvodapedagógus társul, így az egy pedagógusra jutó gyermekszám körülbelül 10, ami nem éri el a 12,5-es felső határt. Megállapítható tehát, hogy az óvodai nevelés területén lenne elegendő óvodapedagógus, de területi eloszlásuk nem megfelelő. Eredményeink szerint a hiánnyal küzdő 273 település között elsősorban kisebb lélekszámú, jellemzően 1 2 ezer lakossal rendelkező települések találhatók. 3 A szakemberhiánynyal küzdő települések közel háromnegyede esetében a hiány viszonylag mérsékelt, esetükben elképzelhető, hogy 30 fős csoportokból adódik, ugyanakkor nagyságrendileg 75 olyan település azonosítható, ahol az egy óvodapedagógusra jutó gyermekszám több mint 15. Ez esetben minden bizonnyal pedagógushiánnyal állunk szemben, hiszen az egy pedagógusra jutó gyermekszám a +20%-os kereten is felül van. Az arányszámok alapján a legsúlyosabb hiány (20-as vagy magasabb érték) főként az ezer lakosnál kisebb települések esetében figyelhető meg. E települések többségében egyetlen óvodapedagógus látja el a feladatokat, átlagosan 25 gyermek mellett. Vizsgáltuk továbbá, hogy melyek azok a járások, amelyeknél az óvodai nevelés vonatkozásában általános szakemberhiány lép fel. Általános hiánnyal jellemezhető járásnak azokat tekintettük, amelyek esetében legalább öt olyan település volt, amelyet érintett a szakemberhiány. Hiány összesen 118 járás esetében jelentkezett (ennyi olyan járást azonosítottunk, amelynek esetében legalább egy településen 12,5 feletti a mutató) ezek közül általános hiány összesen 13 járás esetében figyelhető meg. Ezeket az alábbi táblázat részletesebben is ismerteti. 11. táblázat: Járások, ahol a szakemberhiány legalább 5 települést érint Megye Járás Hiánnyal érintett települések száma a járásban Gyermek per óvodapedagógus (átlag) Szabolcs-Szatmár-Bereg Fehérgyarmati 15 16,8 Borsod-Abaúj-Zemplén Edelényi 12 17,2 Szabolcs-Szatmár-Bereg Nyírbátori 8 16,2 Szabolcs-Szatmár-Bereg Vásárosnaményi 6 21,0 Borsod-Abaúj-Zemplén Szikszói 6 16,7 Győr-Moson-Sopron Győri 6 13,8 Tolna Tamási 5 17,7 Borsod-Abaúj-Zemplén Ózdi 5 17,6 Heves Hevesi 5 15,9 Nógrád Salgótarjáni 5 15,7 Borsod-Abaúj-Zemplén Gönci 5 15,5 Bács-Kiskun Bajai 5 14,7 Borsod-Abaúj-Zemplén Putnoki 5 14,5 3 A szakemberhiánnyal küzdő települések közül egyedül Hajdúhadház rendelkezik 10 ezer főnél magasabb népességgel. 54/314. oldal

55 Az említett járások közül a hiánnyal érintett települések számát tekintve a Fehérgyarmati és az Edelényi járás kiemelkedik, rendre 15, illetve 12 olyan településsel, amely pedagógushiánnyal küzd. E települések esetében átlagosan 17 gyermek jut egy óvodapedagógusra, ami jelentősen meghaladja a felső határként megállapított 12,5-es értéket. A hiánnyal érintett települések számát tekintve érdemes továbbá kiemelni a Nyírbátori járást (8 településsel), az átlagos arányszámot tekintve pedig a Vásárosnaményi járást, amelynek esetében az óvodába beíratott gyermekek és az óvodapedagógusok aránya különösen kedvezőtlen, egy óvodapedagógusra ugyanis 21 gyermek jut. Megállapítható továbbá, hogy az általános pedagógushiány jellemzően a fejletlenebb térségeket a táblázat alapján elsősorban Borsod-Abaúj-Zemplén megyét és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyét érinti. A járások besorolását tartalmazó 290/2014. (XI. 26.) Korm. Rendelet alapján a 13 járásból 12 kedvezményezett (az egyedüli kivétel a Győri járás). Az eredményt a települési szintű vizsgálat is megerősíti, tekintve, hogy a 13 járás összesen 88 hiánnyal küzdő településének körülbelül a négyötöde, 71 település élvez kedvezményezetti besorolást (105/2015. Korm. Rendelet). A pedagógushiány tehát az óvodai elvándorlás - hoz hasonlóan elsősorban a községi szintet érinti, de ezen belül is túlnyomórészt az elmaradott területeket. A két probléma együtt arra mutat, hogy a községi óvodák helyzetét program szintű beavatkozással lenne szükséges javítani. Még sosem vettem igénybe ezt a szolgáltatást, bár jogosult lennék rá/nem vagyok rá jogosult Két igénybevétel között több év is eltelhet Évente legalább egy alkalommal, de ritkábban mint havonta Havonta legalább egyszer használom Hetente legalább egyszer használom Minden nap használom 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1 gyerekes 2 gyerekes 3 vagy több gyerekes 1. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Milyen gyakran veszi igénybe Ön vagy a háztartás valamely tagja a közszolgáltatást? kérdésre 55/314. oldal

56 A megkérdezettek közül a nagycsaládosok (3 vagy több gyermek) csupán 19%-a elégedett csak nagyon a településén elérhető óvodai közszolgáltatással. Nagyon elgéedetlen 3% Elégedetlen 3% Nagyon elégedett 19% Közepesen elégedett 14% Elégedett 61% 2. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje az alábbi közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre A 10 ezer fő alatti településeken élők kevésbé elégedettek az óvodai közszolgáltatással, mint a nagyobb településeken élők. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 ezer alatt 1-2 ezer 2-5 ezer 5-10 ezer ezer ezer ezer 100 ezer - 1 millió 1 millió felett 3. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje az alábbi közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre 56/314. oldal

57 A gyermekkel rendelkezők 16%-a legfeljebb 30 percet utazna a jobb minőségű szolgáltatásért. Legfeljebb 1 órával Legfeljebb 40 perccel Legfeljebb 30 perccel Legfeljebb 15 perccel Nem utaznék a jobb szolgáltatásért 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1 gyermekes 2 gyermekes 3 vagy több gyermekes 4. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Mennyivel utazna többet egy jobb minőségű szolgáltatásért? kérdésre 6.3. HÁZIORVOSI ÉS HÁZI GYERMEKORVOSI ELLÁTÁS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A célterületi kutatás során számos kihívást, problémát azonosítottunk a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás területén is. Az egészségügyi alapellátás részét képező közszolgáltatás minőségének fenntartásával és fejlesztésével összefüggő problémák feltárása a kutatás során elvégzett komplex helyzetelemzés részét képezte. A háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátással kapcsolatos észrevételek elsősorban a működési feltételekre, a humán erőforrás-gazdálkodásra, az integrált ellátás lehetőségeire és a finanszírozásra vonatkoznak. A háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás működési minimumfeltételeit az önkormányzatok biztosítják. Aprófalvas térségekben legalább 5-6 település alkot egy háziorvosi körzetet, de minden településnek háziorvosi rendelőt kell fenntartania. Ez elsősorban kistelepülések számára jelent nagy terheket. A háziorvosi rendelők a minimumfeltételek biztosítása mellett a további orvosi műszerekkel való felszereltséggel és az egyéb tárgyi feltételekkel helyben tudja megvalósítani a magasabb szintű ellátásfajtákat és/vagy szakellátási feladatokat. Az önkormányzatok költségvetésük és teherbírásuk alapján tudják nyújtani ezeket a magasabb ellátási szinten megjelenő működési feltételeket (pl. térítésmentes orvosi és/vagy nővérszoba, szolgálati gépkocsi), vagyis a működési feltételek nem egységesek, az ellátás infrastrukturális adottságaiban jelentős különbségek létezhetnek az ország egyes részei és települései között. Mindezek mellett a települési önkormányzatok gondoskodnak a háziorvosi rendelők karbantartásáról, felújításáról, az eszközállomány korszerűsítéséről, amelyre az elmúlt években pályázati for- 57/314. oldal

58 rások álltak rendelkezésre. Ennek ellenére sok helyen a rendelők rossz műszaki állapotban vannak, a forráshiány és az eszköztámogatás kis mértéke miatt a hátrányosabb helyzetű települések nehezen tudnak gondoskodni a rendelők fenntartásáról, működtetéséről A szakember-ellátottság helyzete A települési önkormányzat helyettesítéssel köteles fenntartani a betöltetlen háziorvosi praxisokat, ami egyrészt a háziorvosok leterheltségét növeli, másrészt a praxis működtetésére az Egészségbiztosítási Alapból (a továbbiakban: E. Alap) érkező finanszírozás csökkenésével jár a betöltött körzetekhez képest, harmadrészt pedig lakosok ellátáshoz való hozzáférésének esélyeit rontja. Elsősorban a hátrányos helyzetű országrészekben évek óta aktuális probléma a tartósan betöltetlen háziorvosi praxisok jelenléte. A jövőben fel kell készülni a szakemberhiány fokozódására, amely a háziorvosok elöregedéséből adódik, illetve összefügg a kevés pályakezdő háziorvossal. A szakemberhiány ellensúlyozása életpálya-modell hiányában komoly anyagi terheket jelent az önkormányzatok számára, hisz a Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő (a továbbiakban: NEAK) finanszírozáson felül helyi szinten kell kiegészítő támogatásokat nyújtani a háziorvosok helyben tartásához (pl. szolgálati lakás, üzemanyag költség, rezsi-támogatás stb.). A humán erőforrás-gazdálkodással kapcsolatos problémák egyik kiváltó oka az is, hogy nincs országosan egységes feladat-ellátási szerződés a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátásban. Részben a működési feltételekhez kötődően is megjelenő probléma, hogy a gyakorlatban nem érvényesülnek olyan szakmai szempontok, amelyek a rendelési időről és a betegforgalom előre programozhatóságáról és célzott beosztásáról szólnak A háziorvosi ellátás szerepe az egészségügy rendszerében A betegút-szervezés és az integrált ellátás hiányosságai miatt a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás nem tudja hiánytalanul megvalósítani a kapuőr-szerepét, ezért sokszor a progresszivitás elve nem érvényesül teljes mértékben az egészségügyi alapellátásban. Részben ezzel is összefüggésben a preventív szemlélet (egészségmegőrzés, betegség-megelőzés és egészségfejlesztés) szempontjai jelenleg nem kellő mértékben jelennek meg a gyógyításban, miközben igény mutatkozik megerősítésére mind a keresleti (lakosok), mind a kínálati (orvosok) oldalon. Mindezekhez hozzátartozik annak ismerete is, hogy egyrészt a magyar lakosság egészségi állapota az európai átlaghoz képest rosszabb, másrészt pedig az országon belül is jelentős területi különbségek vannak a megbetegedési és halálozási viszonyokban. Egyelőre a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás nem tud funkcionálisan és strukturálisan maradéktalanul alkalmazkodni a helyi szükségletekhez, amelyek a lakosság korösszetételéből (pl. időskorú népesség arányának növekedése), egészségi állapotából (pl. különböző krónikus betegségek magas aránya) és szociális helyzetéből (pl. hátrányos helyzetű társadalmi csoportok) adódnak. A felvilágosító és megelőző egészségfejlesztési programok hiányában a lakosok az elvárthoz képest kisebb aránya vesz részt népegészségügyi szűrővizsgálatokon, ezért a magyar lakosság életmódja, egészségtudatossága, egészségmagatartása elmarad a szükséges szinttől. A preventív szemlélet előtérbe helyezése a gyógyító tevékenységekben egyúttal megköveteli a jelenleginél erősebb szakma- és ágazatközi együttműködést, partnerséget, amelynek jó példája és a jövőben kiaknázható lehetőség lehet a praxisközösség és a csoportpraxis. 58/314. oldal

59 A finanszírozás és a minőség kapcsolata Jelenleg a teljesítmény- és a minőségmutatók érdemben nem jutnak szerephez a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás finanszírozásában. A minőségi indikátorokban egyáltalán nem, vagy csak kisebb mértékben jelennek meg olyan szakmai szempontok, amelyek a minőségi munka teljesítményalapú díjazását valósítanák meg. Hiányzik egy olyan indikátorrendszer, amellyel a háziorvos és a házi gyermekorvos által végzett gyógyító és megelőző tevékenységek kedvező hatásait, ezzel a lakosok egészségi állapotának javulását mérni lehetne, és ezt a finanszírozás alapjává lehetne tenni. Ezzel is összefüggésben jelenleg a finanszírozási rendszerből hiányzik a háziorvosi és házi gyermekorvosi praxisokban alkalmazható egészségügyi szakszemélyzet (pl. dietetikus, gyógytornász, pszichológus, diplomás nővér) nagyobb mértékű anyagi és erkölcsi támogatása. Kiemelendő, hogy az elmúlt években lényegében nem valósult meg a duális finanszírozás NEAK finanszírozást kiegészítő önkormányzati források a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátásban. Ennek biztosítása az önkormányzat gazdálkodási lehetőségeitől függ. Az önkormányzatok a háziorvosi ellátás megszervezésében a legtöbbször a minimumfeltételek biztosításával vesznek részt. A kistelepülések számára ez is komoly kihívást jelent. Az önkormányzatok nagy része a kihívások kezelésére valamilyen intézkedéssel reagál ás általában gazdálkodási feltételeiktől függően különböző kiegészítő támogatásokat biztosítanak a háziorvosok és házi gyermekorvosok számára. A kihívások és nehézségek ellenére vannak olyan kiaknázatlan lehetőségek, amelyek az önkormányzatok aktívabb szerepvállalását erősíthetik a közszolgáltatás feltételeinek javításában és a minőségfejlesztésben. A háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátással kapcsolatos problémák feltárása és ezek alapján a megoldási javaslatok kidolgozása már középtávon hozzájárulhat a közszolgáltatás minőségfejlesztéséhez, amivel helyi szinten hatékonyabbá lehet tenni a feladatellátás megszervezését, például egy új alapellátási modell közösségi szinten történő tervezésével. Ez lényegében a funkcionális integrációra épülhet, amely jelentheti: horizontálisan a szomszédos települések háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgáltatásainak területi együttműködését (pl. társulási formában), vertikálisan az alap- és a szakellátás szorosabb szakmai együttműködését, egymásra épülését (pl. csoportpraxis formájában), a szakmaközi és partnerségi együttműködést az alapellátás különböző szereplői között (pl. praxisközösség formájában). A kutatásban a különböző módszerekkel elvégzett vizsgálatok során számos olyan eredmény született, amelyek figyelembevétele a jövőbe a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás minőségfejlesztéséhez járulhat hozzá. A legfontosabb eredmények és tapasztalatok bemutatása az elvégzett vizsgálatok alapján történik meg. 59/314. oldal

60 KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Szakmai interjúk eredményei A szakmai interjúk során feltárt problémák és lehetőségek nemcsak a helyzetelemzéshez, a minőségi szolgáltatási szintek kialakításához járultak hozzá (lásd szakmai ajánlás), hanem olyan szempontok értelmezését is lehetővé tették, amelyek nagymértékben elősegíthetik a minőségfejlesztés érvényesülését a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátásban. A legtöbb ilyen felmerült szempont a humán erőforrás-gazdálkodással, a működési feltételekkel, az integrált ellátással, a preventív szemlélettel és a kiegészítő finanszírozással kapcsolatban kerültek előtérbe. Ezek beépülése a gyakorlatba és a döntéshozatalba elsősorban állami (ágazati), önkormányzati és háziorvosi/házi gyermekorvosi kompetenciák megerősítésével, szabályozásával segíthető elő. 12. táblázat: A szakmai interjúk során felmerült szempontok, lehetőségek a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátási minőségfejlesztésében Állami kompetencia Önkormányzati kompetencia Háziorvosi/házi gyermekorvosi kompetencia Humán erőforrás-gazdálkodás (pl. életpálya-modell) Működési feltételek egységesítése (pl. egységes önkormányzati feladat-ellátási szerződés Integrált ellátás megerősítése (pl. praxisközösség, csoportpraxis) Preventív szemlélet hangsúlyozása a gyógyításban (pl. szűrővizsgálatok, tanácsadás rendeléseken) Kiegészítő finanszírozás megteremtése (pl. minőség- és teljesítményindikátorok alapján) Jelmagyarázat: feladatellátás/fejlesztés megvalósításának lehetséges szereplője 60/314. oldal

61 Lakossági kérdőív eredményei A lefolytatott lakossági kérdőív keretében született válaszok alapján a legfontosabb tapasztalatok a következők: I. A lakosok helyben kívánják igénybe venni a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátást, mint közszolgáltatást. Az emberek 98%-a helyben veszi igénybe a háziorvosi ellátást, azon a településen, ahol él. másik településen 2 órán túl másik településen 1 órán belül másik településen 40 percen belül másik településen 30 percen belül másik településen 15 percen belül a településen, ahol él 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% éves éves éves éves éves 70 és afelett 5. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Hol veszi veszi igénybe Ön vagy a háztartás valamely tagja a közszolgáltatást? kérdésre Minél inkább fiatal valaki, annál inkább hajlandó nagyobb távolságra utazni a háziorvosi ellátás igénybevételéhez. A középkorúak (40-49 évesek) szintén nagyobb arányban hajlandók utazni percet a háziorvosi ellátás érdekében. A lakosok többsége viszont korosztálytól függetlenül helyben, azon a településen veszi igénybe a közszolgáltatást, ahol él. 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% éves éves éves éves éves 70 és afelett Nem utaznék a jobb szolgáltatásért Legfeljebb 30 perccel Legfeljebb 1 órával Akár többet is Legfeljebb 15 perccel Legfeljebb 40 perccel Legfeljebb 2 órával 6. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Mennyivel utazna többet egy jobb minőségű szolgáltatásért? kérdésre 61/314. oldal

62 A megkérdezett lakosok legalább 50%-a minden korosztályban nem hajlandó többet utazni a jobb szolgáltatásért. Általában a év közöttiek kb %-a max percet utazna a jobb szolgáltatásért. Ez a hajlandóság 60 év felett 10% alá csökken. II. Korosztálytól függetlenül az emberek többsége elégedett a háziorvosi ellátással. Minden korosztályban a megkérdezett emberek közel egyharmada nagyon elégedett, kétharmada pedig elégedett a háziorvosi ellátás minőségével. Mivel a többség helyben veszi igénybe ezt a közszolgáltatást, ezért a településen elérhető háziorvosi ellátással a lakosok többsége elégedett. Korosztálytól függetlenül az emberek 27%-a nagyon elégedett, 60%-a elégedett a háziorvosi ellátással. Nagyon elégedett 27% Nagyon elégedetlen 2% Elégedetlen 3% Közepesen elégedett 9% Elégedett 60% 7. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje az alábbi közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre III. Fiatal felnőttek között alacsony a háziorvosi ellátás igénybevétele. A évesek közel 40%-a még nem vette igénybe a háziorvosi ellátást élete folyamán, míg 30%-uk esetében több év is eltelik a két igénybevétel között. Vagyis, a fiatal felnőttek közel 70%-a évente egyszer sem fordul a háziorvosához, ami elsősorban a preventív gyógyászat (pl. elmaradó szűrővizsgálatok) hatékonyságát csökkenti. 62/314. oldal

63 Még sosem vettem igénybe ezt a szolgáltatást, bár jogosult lennék rá Két igénybevétel között több év is eltelhet Évente legalább egy alkalommal, de ritkábban mint havonta Havonta legalább egyszer használom Hetente legalább egyszer használom 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% éves éves éves éves éves 70 és afelett 8. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Milyen gyakran veszi igénybe Ön vagy a háztartás valamely tagja a közszolgáltatást? kérdésre IV. Házi gyermekorvosi ellátás helyi igénybevétele, minőségével való elégedettség és az utazási hajlandóság hasonlóan alakul a háziorvosi ellátáshoz. A házi gyermekorvosi szolgáltatást a fiatalabb korosztályok, vagyis a gyermekkel rendelkező családok veszik igénybe. A lakossági kérdőíves felmérés alapján megállapítható, hogy a év közötti korosztály 50%-a veszi igénybe ezt a szolgáltatást heti rendszerességgel. A megkérdezettek közül senki sem utazna többet 40 percnél a házi gyermekorvosi ellátás igénybevételéhez. Elsősorban a év közöttiek hajlandóak max. 1 órát utazni más településre a házi gyermekorvosi ellátás miatt. A megkérdezettek közel 60%- a nem utazna a jobb szolgáltatásért: ez több mint 70%-os arányt jelent a 70 év felettiek esetében. Valószínűleg ők, mint nagyszülők csak az adott településen, ahol élnek hajlandók igénybe venni ezt a közszolgáltatást Az első önkormányzati kérdőív eredményei A lefolytatott önkormányzati kérdőív keretében született válaszok alapján a legfontosabb tapasztalatok a következők: I. Az önkormányzatok számára jelentős erőfeszítést igényel a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás létrehozása és fejlesztése. A megkérdezett önkormányzatok közül 102 az első helyen nevezte meg a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátást abból a szempontból, hogy ezért a közszolgáltatásért (létrehozásáért/fejlesztéséért) tett a legtöbbet. Ezzel az eredménnyel ez a közszolgáltatás bekerült a négy legfontosabb közszolgáltatások közé, amelyekért jelentős erőfeszítéseket tesznek az önkormányzatok. Összesen 135 önkormányzat a második helyen, míg 83 a harmadik helyen nevezte meg ezt a közszolgáltatást: vagyis, az önkormányzatok többségének a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás létrehozása és fejlesztése jelentős kihívásokat jelent. 63/314. oldal

64 9. ábra: A lefolytatott önkormányzati kérdőív alapján született rangsor a közszolgáltatások fejlesztéséről/létrehozásáról Ugyanakkor az önkormányzatok szerint a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás fontos közszolgáltatás a helyi versenyképesség szempontjából. A megkérdezett összesen 1007 önkormányzat 1-től 5-ig terjedő skálán értékelte ennek a közszolgáltatásnak a szerepét a versenyképesség szempontjából. A válaszok alapján 4,65-ös átlagértéket kapott ennek a közszolgáltatásnak a megítélése, vagyis a helyi versenyképesség szempontjából meghatározó. Minél nagyobb egy település és városi jogállása van, annál biztosabb, hogy számára a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás fontos közszolgáltatás a versenyképesség szempontjából. II. Az önkormányzatok számára a jövőben kihívást jelent a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás fejlesztése. A települési önkormányzatok egyharmadában megnevezésre került, hogy a jövőben ezt a közszolgáltatást fejleszteni kell. Főként budapesti kerületek 75%-ban és Pest megyei települések 40%-ban jelezték a fejlesztendő közszolgáltatások között, míg legkisebb mértékben kevesebb, mint 30%-ban Baranya, Csongrád, Győr-Moson-Sopron, Hajdú-Bihar, Heves, Jász-Nagykun-Szolnok és Nógrád megyében jelent meg ez jövőbeli feladatként. Településkategóriák szerint minél nagyobb a település, annál inkább érinti a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás fejlesztése (leginkább az 5000 fő feletti települések esetében). A kerületekben 75%-ban, járásszékhelyeken 52%-ban, megyei jogú városokban 43%-ban, egyéb városokban 29%-ban, községekben 32%-ban jelenik meg ez a kihívás. III. Az ország fejlettebb területein az önkormányzatok önállóan látják el a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátást. A megkérdezett önkormányzatok 42%-a önállóan, 23%-a más településsel, 35%-a több településsel együttműködésben tartja fenn ezt a közszolgáltatást. Az önálló feladatellátás főként Budapesten, Pest, Fejér, Csongrád és Hajdú-Bihar megyében jelent meg. Több település együttműködése a községekre jellemző, főként 2000 fő alatti települések esetében, amely az aprófalvas megyékhez kötődnek (pl. Baranya, Vas, Zala megye). 64/314. oldal

65 IV. A településfejlesztési beruházások legtöbbször a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás fejlesztésével is együtt járnak. Leginkább a közösségi infrastruktúra fejlesztése vonja maga után a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás létrehozását és/vagy fejlesztését. Emellett a vállalkozások fejlesztése, bővítése szintén kedvezően hat ennek a közszolgáltatásnak a fejlesztésére: valószínűleg a vállalkozások fejlődése együtt jár a népességvonzó képesség javulásával, amely növeli a közszolgáltatás iránti igényeket is. Ipari vagy logisztikai park létrehozása azonban közvetlenül nem hat a népességnövekedésre (beköltözésre), ami együtt járhatna a háziorvosi ellátás fejlesztésével is. 13. táblázat: Háziorvosi és házi gyermekorvosi közszolgáltatások fejlesztése/létrehozása járt együtt az alábbi fejlesztésekkel, beruházásokkal válaszok az önkormányzati kérdőív alapján Településfejlesztési beruházások Háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás fejlesztésével járt együtt Közösségi infrastruktúra fejlesztése 34% Vállalkozások bővítése 11% Új vállalkozások létrehozása 10% Üzleti szolgáltatások fejlesztése 10% Vállalkozási zóna létrehozása 7% Ipari park létrehozása 5% Új ipari terület létrehozása 4% Logisztikai park létrehozása 2% A második önkormányzati kérdőív eredményei A második körös önkormányzati kérdőíves lekérdezés során cél volt a humán erőforrás helyzetének, a háziorvosi ellátás működtetésével kapcsolatos támogatások, az önkormányzati támogatások formáinak, a körzetmódosítás okainak, és az önként vállalt feladatoknak a feltárása. A válaszadó önkormányzatok 13%-a számára jelenleg is problémát okoz a háziorvos biztosítása, míg ugyanez a házi gyermekorvosok esetében az önkormányzatok 17%-át érinti. Mind a háziorvosi, mind pedig a házi gyermekorvosi ellátásban a megkérdezett ön-kormányzatok kb. harmada úgy látja, hogy a megfelelő humán erőforrás biztosítása 5 éven belül problémát fog jelenteni. A nagyobb települések (városok, megyeszékhelyek) viszont nagyobb arányban számoltak be arról, hogy nincs gond a háziorvos/házi gyermekorvos biztosításával és az utánpótlás is megoldott a jövőre nézve. Lényegében minden önkormányzat valamilyen formában hoz olyan intézkedéseket, amelyekkel a háziorvosi ellátásban jelentkező kihívásokat kezelni tudja. A többség a jövedelem-kiegészítés valamilyen formáját biztosítja a településen praktizáló háziorvosok és házi gyermekorvosok számára. Nagy számban jelenik meg az önkormányzatok részéről az utazási és/vagy a gépjármű-használat biztosítása, viszont a lakhatási támogatás (vagy szolgálati lakás rendelkezésre bocsájtása) kisebb arányban jelenik meg az önkormányzati intézkedések között. Az egyéb támogatások a következők, amiket az önkormányzatok megneveztek: évi vagy havi szinten adómentesen biztosított rendszeres támogatás a szolgálat működtetéséhez és/vagy a háziorvosi rendelő rezsiköltségeinek átvállalásához, egyszeri vagy folyamatos működési vagy fejlesztési támogatás, a helyi iparűzési adó el-engedése, bérleti díj elengedése, adókedvezmény nyújtása, eszközvásárlás támogatása. Kisebb részben megnevezett egyéb önkormányzati támogatások: rendelő tulajdonba vagy használatba való átadása, kölcsön 65/314. oldal

66 biztosítása, albérlet támogatása, vállalkozás számára székhely biztosítása, asszisztens bérköltségének átvállalása, vissza nem térítendő támogatás. Kiemelendő, hogy az önkormányzatok döntő többsége vállalja a háziorvosi rendelő karbantartási költségeit (ez egyébként jogszabályi kötelezettség is). Számottevő azon önkormányzatok száma is, amelyek a háziorvosi rendelő üzemeltetési, fenntartási költségeit teljesen vagy részlegesen támogatja. Megjegyzendő, hogy a településen található egészségügyi infrastruktúrát érintő pályázatok keretében az elmúlt években több önkormányzat is nyújtott valamilyen támogatást a helyi háziorvosok/házi gyermekorvosok számára. Azok az önkormányzatok, amelyek biztosítanak valamilyen helyi támogatást a települési háziorvosok/házi gyermekorvosok részére, nagyobbrészt a hatályos feladatellátási szerződésbe is belefoglalják ezeket az alkalmi (egyszeri) vagy rendszeres támogatási lehetőségeket. Csupán a kérdőívben megkérdezett önkormányzatok 3%-a számolt be arról, hogy nem releváns a településen olyan támogatás nyújtása, amely bekerült volna a hatályos feladatellátási szerződésbe. Az önkormányzatok 11%-a számolt be arról, hogy az Egészségbiztosítási Alapból befolyó finanszírozás kiegészítését célzó hozzájárulások rendszeres biztosítását nyújtja a háziorvosi és/vagy házi gyermekorvosi ellátásban (pl. üzemanyag költség támogatása, rezsi támogatás, többlet rendelési idő finanszírozása, rendelkezésre állás meghosszabbítása kapcsán fizetett hozzájárulás, eszközbeszerzés stb.). Az önkormányzatok által biztosított feltételek, lehetőségek és önként vállalt feladatok között szerepel a falubusz/falugondnoki busz működtetése, amelyet nemcsak a háziorvos/házi gyermekorvos elérhetőségének biztosításához használnak, hanem a lakosokat azzal juttatják el szakorvosi és szűrővizsgálatokra, ill. a kórházba. Valójában az az önkormányzat, amelyik rendelkezik falubusszal, kiaknázza ezt a lehetőséget a háziorvosi/házi gyermekorvosi ellátás működtetésében (pl. társult települések vagy együttműködések esetében). Milyen utazási célokat szolgál ki a falubusz a településen? Településüzemeltetési feladatokhoz szükséges Csoportok szállítása sporteseményekre Gyógyszerek szállítása páciensekhez a gyógyszertárból Páciensek szállítása a háziorvoshoz Ingázók szállítása munkahelyre és vissza Gyermekek szállítása óvodába és haza Gyermekek szállítása bölcsődébe és haza 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 10. ábra: A falubusz utazási céljaira adott válaszok megoszlása a második önkormányzati kérdőívben Az önként vállalt feladatok között az önkormányzatok 7%-ban helyben biztosítják a szűrővizsgálatokat a lakosok számára, 5%-ban rendszeresen szerveznek egészségnapot. Emellett megnevezték, hogy heti szinten helyben szervezik meg a vérvételt, 66/314. oldal

67 és a vérszállítás költségeit is vállalják. Egyelőre igen kevés az olyan település, ahol működne Egészségfejlesztési Iroda. A megkérdezett önkormányzatok 20%-ában 2007 óta történt módosítás a háziorvosi vagy házi gyermekorvosi körzet határaiban a településen belül. Ennek a leggyakoribb okai a következők voltak: nyugdíjba vonult a háziorvos/házi gyermekorvos (7%), tartósan betöltetlen praxis ellátása helyettesítéssel történt (6,5%), más településsel való együttműködés (5%). Továbbá néhány százalékban nevezték meg az önkormányzatok a következő okokat a körzetmódosítás során: pl. település mérete vagy népessége változott, hatékonysági és költségcsökkentési szempontok. Az új körzet létrehozásában leginkább az a fő indok, hogy növekedett a település népességszáma, vagy egy felnőtt háziorvosi körzetből alakítottak ki házi gyermekorvosi körzetet. A válaszadó önkormányzatok egyharmadában nincs önálló háziorvosi székhely, tehát a közszolgáltatás ellátása nagyobbrészt helyettesítéssel történik. Ugyanez az arány a házi gyermekorvosi ellátás esetében 61%. Ahol nincs önálló háziorvosi szolgálat, azokon a településeken a következő rendszerességgel történik a rendelés: minden nap: 7%, hetente háromszor: 4,5%, hetente kétszer: 10%, hetente egyszer: 10%, kéthetente egyszer vagy kétszer: 1-2%. Néhány kistelepülés arról számolt be, hogy havonta csak egyszer van helyben a településen háziorvosi ellátás. Több település válaszai között megjelent az, hogy a lakosokat falubusszal szállítják át másik településre. Egy rendelési alkalommal a rendelési idő általában 1-3 óra között változik. Végül a háziorvosi rendelő akadálymentes megközelítése szintén a háziorvosi ellátás minőségének egy fontos mutatója. A megkérdezett önkormányzatok 6,5%-a arról számolt be, hogy egyelőre nem lehet akadálymentesen megközelíteni a helyi rendelőt: nagy részük 1 vagy 1-2 éven belüli tervezi a beruházást, viszont néhány kistelepülés, sőt egyegy nagyobb város vagy fővárosi agglomerációs település csak 3 év múlva tervezi az akadálymentesítést. Ugyanakkor a megkérdezett települési önkormányzatok 1,8%-a elsődlegesen kistelepülések nem is terveznek ilyen jellegű fejlesztést. Összességében a második önkormányzati kérdőív válaszai egyrészt megerősítették a háziorvosi/házi gyermekorvosi ellátással kapcsolatban tapasztalt helyi kihívásokat, másrészt hasznos információkat adtak a települési intézkedési lehetőségekről, amelyek jelenlegi is helyi forrásból próbálják a minőségfejlesztés feltételeit biztosítani Önkormányzati mélyinterjúk eredményei 50 települési önkormányzatnál egyrészt a polgármesterekkel, jegyzőkkel, másrészt ágazati szereplőkkel (pl. háziorvos) készült mélyinterjúk tapasztalatai elsősorban a helyi problémákra, gyengeségekre, kihívásokra, ellenmondásokra hívta fel a figyelmet a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátással kapcsolatban, elsősorban a működtetésre és a finanszírozásra vonatkozóan. Általános észrevétel, hogy a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátásban egyszerre van jelen a munkaerőhiány és a munkaerőtöbblet. Hátrányos helyzetű (pl. aprófalvas) térségekben évek óta növekszik a betöltetlen háziorvosi és házi gyermekor- 67/314. oldal

68 vosi szolgálatok száma, ugyanakkor a nagyvárosokban, megyeszékhelyeken várólisták alakulnak ki a háziorvosi szolgálatok betöltésére. Szintén ellentmondásos helyzet alakult ki a háziorvosi körzetek önkormányzatok általi kijelölésében: egyrészt nagyobb városok agglomerációjában a felerősödő kiköltözés miatt válik szükségessé új körzetek létrehozása, másrészt aprófalvas térségekben a kistelepülések külső területeinek elnéptelenedése miatt körzetek összevonására kerül sor, így egyre több település ellátása tartozik egy-egy szolgálathoz/körzethez, ahol legtöbbször betöltetlen a praxis. Szinte minden településen arról számoltak be az egészségügyi ágazat szereplői, hogy a háziorvosi szolgálatok kapacitásai a maximumhoz közelítenek, így egyre inkább szükség lenne a komplex szolgáltatások létrehozására az egészségügyi alapellátásban. Ez leginkább a praxisközösségek és csoportpraxisok formájában valósítható meg. A legtöbb megkérdezett település nagy kihívásként éli meg a háziorvosi ügyelet fenntartását, működtetését és finanszírozását: az ügyeleti ellátás problémája minden települést érint, és ez függetlenül az önkormányzat gazdálkodási lehetőségeitől. Országszerte arról számoltak be az esettanulmányok során, hogy egyrészt a betöltetlen praxisok helyettesítése a háziorvos túlterheltségével jár együtt, másrészt a betöltött praxisok esetében is fel kell készülni az elkövetkezendő évben a jelenlegi humán erőforrás elöregedésére, nyugdíjazására, harmadrészt az utánpótlás pályakezdő háziorvosok, házi gyermekorvosok száma nagymértékben csökkent az elmúlt években. Az emberek egészségtudatosságát és önmenedzselését kell javítani általában a legtöbb megkérdezett egészségügyi alapellátási szereplő véleménye az volt, hogy az országban mindenhol jó a háziorvosi ellátás elérhetősége, azonban sokszor a hozzáférés akadályai a preventív szemlélet hiányával és a betegek nem megfelelő szintű egészségmagatartásával függnek össze VÉDŐNŐI ELLÁTÁS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A célterületi kutatás során számos kihívást, problémát azonosítottunk a védőnői ellátás területén is. Ez a fejezet ezeket mutatja be. A helyi közszolgáltatás definícióját a célterület ajánlásában dokumentáltuk. A védőnői ellátás, mint helyi közszolgáltatás minőségi jellemzőinek vizsgálata során a szabályozást és annak közelmúltbeli változásait, a feladatszervezés rendszerét és gyakorlatát, a személyi és fizikai kapacitások jellemzőit, valamint a finanszírozás rendszerét vizsgáltuk. A finanszírozásról részletesebben a harmadik célterületen belül írunk, de mivel jelentős hatása van a minőségre, ezért itt is szerepeltetjük. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban: Mötv.) szerint a helyi önkormányzatok által ellátandó feladat a védőnői ellátás közszolgáltatás biztosítása. A védőnői ellátás, mint helyi közszolgáltatás az önkormányzati hatáskörben, az egészségügyi alapellátás keretében megszervezett védőnői ellátásra terjed ki, az egészségügyi alapellátásról szóló évi CXXIII. törvénnyel összhangban. A törvény 5. -a szerint: 5. (1) A települési önkormányzat az egészségügyi alapellátás 68/314. oldal

69 körében gondoskodik: (...) d) a védőnői ellátásról, és e) az iskola-egészségügyi ellátásról Feltárt hiányosságok a szabályozás terén A kutatás megállapítása szerint szabályozási hiányosságot és a gyakorlatban bizonytalanságot jelent, hogy mindeddig nem lépett hatályba az egészségügyi alapellátásról szóló évi CXXIII. törvény végrehajtási rendelete, ami érinti a védőnői ellátást, illetve annak minőségét is. A védőnői ellátás kapcsán irányadó továbbá a területi védőnői ellátásról szóló 49/2004. (V. 21.) ESzCsM rendelet, valamint az iskola-egészségügyi ellátásról szóló 26/1997. (IX. 3.) NM rendelet. Ennek megfelelően a területi és az iskolai védőnői ellátás külön struktúrát jelentenek, és jellemzően az egyidejűleg területi és iskola-védőnői feladatellátásban, tehát az úgynevezett vegyes körzetekben mutatnak átfedést. A feladatellátás minőségét befolyásolja, hogy a szakmai szereplők szerint az említett jogszabályok részben elavultnak tekinthetők, és a jelenlegi szakmai elvárásokkal és gyakorlattal nincsenek teljesen összhangban. Kijelenthető, hogy a jelenlegi szabályozásból fakadó anomáliák, valamint az elmúlt időszak szabályozási változásai egyaránt befolyással vannak az ellátás minőségére. A jelenlegi szabályozást és a tényleges gyakorlatot vizsgálva a kutatás során nem volt megállapítható olyan további, alapvető jogszabályi hiányosság, amely a feladatellátást lényegileg gátolná. Ezzel együtt azonban megállapítható, hogy a részben hiányos, részben elavult jogi szabályozáson kívül számos szakmai protokoll érvényességi ideje is lejárt, megújításukra nem került sor, miközben a szakfelügyeleti és egyéb ellenőrzésekre ezek alapján kerül sor. A jogi szabályozás hiányosságai és részbeni elavultsága miatt a gyakorlat több esetben kényszerűen eltér a szabályoktól, ami anomáliákhoz vezet. Az alábbiakban bemutatunk néhány, a szabályozástól eltérő gyakorlatot előidéző, a feladatok szakszerű végrehajthatóságát gátló jelenséget, ill. tényezőt A védőnői ellátás kapcsolata az országos és helyi igényekkel A védőnői ellátás tágabb környezetét vizsgálva, általánosságban problémát jelent az átfogó szemléletű egészségnevelés hiánya, továbbá a családtervezés és a várandósságot megelőző, perikoncepcionális gondozás hiánya. Népegészségügyi szempontból fontos volna a megelőzés fokozott támogatása, és a prevenciós tevékenységet végző védőnői szolgálat megerősítése. A jelenlegi rendszerben is hangsúlyosan megjelenik a korai felismerés fontossága; ennek fokozottabb támogatása úgyszintén indokolt volna szakmai szempontból. A differenciált, helyi igényekre és feltételekre szabott szolgáltatásként megszervezett védőnői ellátás a jelenlegi körülmények között nem biztosítható megfelelően. A védőnői körzet és a gondozottak számának a jogszabály 4 szerinti meghatározása sok esetben nem életszerű és nem méltányos, ezenkívül egyenlőtlenségekhez vezet a feladatellátásban. Ennek elsődleges oka, hogy az ellátandó gondozotti körbe kötelezően beletartoznak azok a személyek is, akik év közben költöznek az adott védőnői körzetbe, illetve életvitelszerűen az adott körzetben élnek, bejelentett lakcímük azonban másutt van. Az ellátott gondozottak számának meghatározásakor viszont pl. a lakcím- 4 49/2004. (V. 21.) ESzCsM rendelet a területi védőnői ellátásról 69/314. oldal

70 bejelentés elmulasztása miatt jellemzően nem veszik számításba a bejelentett lakcímmel nem rendelkező, illetve az adott védőnői körzetbe év közben betelepülő gondozottakat. Mivel a körzethatárok módosítására többnyire az éves felülvizsgálatok alapján kerül sor, ez a jelenség egyes településeken aránytalanságokhoz és a védőnők jelentős túlterheltségéhez vezet. Mindemellett a 49/2004. (V. 21.) ESZCSM rendelet a megüresedett védőnői álláshelyek (ami jelenleg az összes álláshely hozzávetőlegesen 10%-a) kapcsán lehetőséget ad helyettesítésre, valamint úgynevezett vegyes körzet ellátására is 5, ami különösen tartós fennmaradása esetén szintén egyenlőtlenségekhez vezet a feladatellátásban. A gyakorlatban gondot jelenthet a védőnői állás megüresedése okán helyettesítéssel ellátott körzetekben a szükséges kapacitás biztosítása és a gondozottak megfelelő színvonalú ellátása. Országosan a védőnői ellátás rendszere meglehetősen széttagoltnak tekinthető. Az önkormányzati hatáskörben lévő helyi közszolgáltatásnak nem képezi részét a fekvőbetegszakellátást nyújtó egészségügyi szolgáltató, a családvédelmi szolgálat, a felsőoktatási intézmény, valamint a kizárólagosan oktatás-nevelési intézmény alkalmazásában álló védőnő tevékenysége. A védőnői ellátás rendszerének heterogén fenntartói struktúrája, a jellemző széttagoltság miatt az ellátás rendszere operatív szinten nélkülözi az egységes szemléletű szakmai irányítást. Különösen igaz ez a fenntartói kör túlnyomó többségét jelentő önkormányzatok esetében, ahol az önkormányzati munkáltató jellemzően nem rendelkezik a védőnő operatív szakmai irányításához szükséges szakmai kapacitással A szakmai irányítással kapcsolatos kihívások Az operatív szintű, országosan egységes szemléletű szakmai irányítás hiánya egyenetlenségeket okoz a feladatellátás minőségében, és akadályozza az egységes szakmai szempontok érvényesítését. A védőnői ellátás jelenlegi rendszerének operatív szintjein, az önkormányzati fenntartók hatáskörében csak esetlegesen, vagy egyáltalán nem biztosítható országosan egységes szemléletű szakmai irányítás. A személyi feltételek biztosítása a fenntartó feladata, a fenntartó azonban nem rendelkezik a szolgáltatás megfelelő minőségű biztosításához szükséges szakmai ismeretekkel, és jellemzően az operatív szintű szakmai irányításhoz és a minőségbiztosításhoz szükséges ismeretekkel sem. Belső minőségirányítás, minőségügyi vezető funkció nem jött létre a rendszerben, a minőség nyomon követése és számonkérése hiányzik. A védőnők jellemzően közalkalmazottak, ezért a szolgálat minősítése a munkáltatókon múlik, őket azonban a szabályozás nem kényszeríti a minőségbiztosítás belső rendszerének kialakítására, ezért nem is motiváltak annak megvalósításában. Egységes operatív irányítási rendszer, valamint ezzel együtt magas színvonalú szakmai támogatás - pl. szupervízió, védőnői közösségek - hiányában nehézségekbe ütközik az egységes minőség biztosítása. Egységes irányításra azért is szükség volna, mert területileg jelentősen eltér az ellátás iránti igény is, és a kapacitásokat az igényeknek megfelelően lehetne rugalmasabban szervezni. 5 49/2004. (V. 21.) ESzCsM rendelet a területi védőnői ellátásról, 5. (2) Amennyiben az iskolai védőnői feladatok ellátása teljes munkaidejű iskolavédőnő foglalkoztatásával nem biztosított, akkor a területi védőnő - a (3)-(4) bekezdésben foglaltak szerint - az oktatási intézmény(ek)ben is ellátja a védőnői feladatot. 70/314. oldal

71 Az operatív szintű szakmai irányítást ugyan nem helyettesítheti, a gyakorlatban azonban fontos szerepet tölt be az egységes szemlélet érvényesítésében az országos tisztifőorvosi szolgálat keretében működő védőnői szakmai felügyelet 6, amely a megyei és járási kormányhivatalokon keresztül, külső minőségirányítási funkcióként, a vezető védőnők közreműködésével látja el szakmai irányítási, felügyeleti feladatait 7. Jelenleg a szakfelügyelet egyidejűleg végzi az ellenőrzés és a szakmai/módszertani támogatás feladatait, ami ellentmondásos helyzetet eredményez. Ráadásul a szakmai támogatás elérhetősége és minősége területenként eltérő, nem egységes. A többségében önkormányzatok, önkormányzati intézmények alkalmazásában álló védőnők együttműködésben állnak a szakfelügyelettel, a szakfelügyelet azonban szintén nem része a helyi közszolgáltatásnak. Az említett széttagoltságot fokozza továbbá, hogy a védőnői szakfelügyelet járási és megyei kormányhivatalokhoz átkerült funkcionális irányítása a hétköznapokban inkább a hatósági szemléletet erősítette (előtérbe került a jogszabályok bürokratikus betartatásának szempontja), míg a szakmai támogató funkciók egyre inkább háttérbe szorulnak. Ez a folyamat némileg abból a szervezeti-működési sajátosságból adódhat, hogy a hivatali jellegű működéstől idegen a védőnői szakmai és módszertani támogatás korábban kialakult gyakorlata. A jogszabályi változások miatt szükséges volna a külső minőségirányítási funkciót ellátó szakfelügyelet feladatainak profiltisztítása (az egymással párhuzamosan gyakorolt ellenőrzési és támogató funkciók ellentmondásainak oldása) A feladatkörökkel és feltételrendszerrel kapcsolatos kihívások A minőség szempontjából fontos megjegyezni, hogy a védőnői ellátás jogszabályi feltételrendszere rögzíti a hatáskörök differenciált telepítésére vonatkozó kötelezettséget, valamint a feladat- és hatáskörellátáshoz szükséges minimális szakmai, személyi, és tárgyi feltételeket is. Emellett a finanszírozás rendszerét meghatározó jogszabály 8 tartalmaz az ellátandó terület sajátosságainak megfelelő differenciálási előírásokat, és a területi védőnői ellátást biztosító szolgáltató számára havi rendszerességű és fix összegű díjazási jogosultságot, ún. területi pótlékot határoz meg. A védőnői ellátás jogszabályi feltételrendszere ennek megfelelően javarészt összhangban áll a Mötv a által az ágazati jogalkotás számára kötelező jelleggel előírt, a hatáskörök differenciált telepítésére vonatkozó kötelezettséggel. Ugyanakkor az önkormányzatok gazdasági teljesítőképességének szempontjai szerinti differenciálás nem jelenik meg a védőnői ellátásra vonatkozó jogszabályokban, holott az a gyakorlatban közvetlenül befolyásolja a feladatellátás minőségét. A fentieken túl a minőség szempontjából problémát jelentenek a védőnői feladatkör pontos meghatározásának hiányosságai, és ebből fakadóan az a gyakorlat, hogy a védőnők jelenleg olyan külön nem finanszírozott feladatokat is ellátnak, amelyek nem tartoznak a hatáskörükbe. Ez részben a tevékenység jellegéből fakad: ugyan a védőnő az egészségügyi alapellátás rendszeréhez tartozik és hiánypótló tevékenységet foly- 6 Emberi Erőforrások Minisztériuma Országos Tisztifőorvosi Feladatokért Felelős Helyettes Államtitkárság, Alapellátás-fejlesztési és Módszertani Főosztály, Védőnői Módszertani Osztály 7 Lásd: az egészségügyi szolgáltatók hatósági szakfelügyeletéről, szakmai minőségértékeléséről és a minőségügyi vezetőkről szóló 33/2013. (V. 10.) EMMI rendelet; valamint az országos tisztifőorvos által kibocsátott NSSZEF 976-4/2016. sz. Elvi állásfoglalás a vezető védőnői (megyei/fővárosi, járási/fővárosi kerületi) feladatok egységes ellátásához 8 az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 71/314. oldal

72 tat a prevenció területén, valójában több szakma határterületén dolgozik, és együttműködik pl. az iskola-egészségügyi, háziorvosi, házi gyermekorvosi, egyéb szakorvosi, gyermekjóléti szolgálatokkal, pedagógiai szakszolgálatokkal. Ezenkívül a hatáskörtúllépés részben a meglévő szokásrendszer és a kialakult együttműködési gyakorlat sokszor kényszerű eredménye. Mindenesetre megállapítható, hogy a védőnői és a társszolgálatok hatáskörébe tartozó feladatok megosztásának bizonytalansága rontja a védőnői feladatellátás hatékonyságát (és egyébként nem finanszírozott feladat ellátása miatt von el erőforrásokat a finanszírozott feladatoktól), ezért fontos volna a feladatok precíz lehatárolása és a védőnő hatáskörének pontos, félreértésektől mentes meghatározása. Mindezeken kívül a feladatellátás minőségét alapjaiban befolyásolják az országosan eltérő színvonalú védőnői munkafeltételek, ezen belül különösen a védőnői szolgálati helyek, tanácsadó helyiségek fizikai minősége, a személyes adatok védelmét biztosító eszközök (pl. bútorok), a szűrővizsgálati eszközök, az infokommunikációs eszközök (különösen a számítógép, szélessávú internet-elérés, mobiltelefon), a munkaruházat és a műszerek beszerzésének, megfelelő utánpótlásának, cseréjének nehézségei, illetve elmaradása. Az elmúlt időszak szabályozási változásai szakmailag igazolhatónak és a védőnők prevenció terén betöltött hiánypótló szerepe szempontjából is örvendetesnek tekinthetők. A szabályozás változásait és a feladatellátás tényleges gyakorlatának összefüggéseit vizsgálva ugyanakkor megállapítható, hogy a változások érvényesítéséhez szükséges feltételek nem teljes mértékben adottak. Az alábbiakban megemlítjük a jelentősebb változásokat. A védőnővel való együttműködési kötelezettség a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló évi XXXI. törvény módosításával 9 hatályba lépett szigorítása olyan pozitív irányú fejlemény, amely elősegíti a gyermekek érdekeinek fokozottabb védelmét. A kutatás megállapításai szerint ugyanakkor a gyakorlatban további lépések indokoltak: pl. az együttműködési kötelezettség érvényesítéséhez a szülők felé pozitív ösztönzőkre, a szakmailag korrekt és bizalmi kapcsolatra épülő védőnői gondozáshoz szükséges feltételek biztosítására, valamint a prevenciós célú tájékoztatás hatékonyságának növelésére volna szükség. Mindez akkor lehetséges, ha a megfelelő kapacitások rendelkezésre állnak, és a társszolgálatokkal folytatott szakmaközi együttműködés gördülékeny és feszültségmentes. Ennek pozitív folyamatai már érzékelhetők a gyakorlatban. A további változások között említjük az ún. kora gyermekkori program eredményeinek rendszerszintű beépítését, ezen belül a kisgyermekkori státuszvizsgálatok gyakoriságát érintő változást. Az érintett 0-3 éves korosztály számára előírt szűrővizsgálatok számának sűrítése, megkétszerezése jó eséllyel hozzájárul a prevenció hatékonyabbá tételéhez, illetve a korai fejlesztés szélesebb körű alkalmazásához. A szűrővizsgálatok számának sűrítése azonban megnövekedett munkaterhelést idézett elő a védőnőknél, különösen a szűrések adminisztrációs terhei valamint ezzel egyidejűleg az informatikai támogatás hiánya következtében. A megnövekedett bürokratikus terhek a szakmai feladatellátástól vesznek el értékes időt /A. (3) Egyéb jelzés hiányában is súlyos veszélyeztető oknak minősül, ha a gyermeket gondozó sz ülő, más törvényes képviselő megtagadja az együttműködést az egészségügyi alapellátást nyújtó szolgáltatóval - háziorvossal, házi gyermekorvossal, védőnővel -, illetve a gyermek gondozása tekintetében a bölcsődei ellátást nyújtó szolgáltatóval, intézménnyel és a köznevelési intézménnyel. 72/314. oldal

73 A változások között megemlítjük továbbá a méhnyakszűrés kötelező és általános bevezetését, amelynek népegészségügyi jelentősége vitathatatlan, fontosságát a magyarországi halálozások magas száma igazolja. A prevenció azonban csak akkor lehet eredményes, ha a szűréseket a rendszer hatékonyan képes elvégezni, azokhoz a megfelelő felkészítéssel és fizikai feltételekkel rendelkezik. A kutatás tapasztalatai szerint a védőnők nem egységesek annak megítélésében, hogy a méhnyakszűrés valóban védőnői kompetenciába tartozó feladat, illetve, hogy a szűrés elvégzésének feltételei adottak, és valamennyi védőnő felkészült és képes a szűrések kötelező jellegű elvégzésére. Amennyiben a védőnő felkészült a szűrés elvégzésére, akkor is problémát jelenthet a több helyütt meglévő kapacitáshiány, ami miatt a kormányhivatalok (szakfelügyelet) szűrések számára vonatkozó volumen-elvárása esetenként nehezen teljesíthető. Az elmúlt időszakban számos pl. európai uniós támogatással megvalósult - projekt szolgálta a védőnői ellátás rendszerének fejlesztését. E projektek eredményeként fontos tartalmi, módszertani és technikai fejlesztések valósultak meg, valamint előremutató szabályozás-módosítási javaslatok születtek; jelenleg folyamatban van ezek szerves beépítése a rendszer működésébe. A kutatás megállapította, hogy több, szakmai szempontból fontos jogszabály jelenleg tervezetként létezik, még nem lépett hatályba. A fentiek alapján látható, hogy az újabb szakmai feladatok megjelenése a rendszerben akkor nem vezet ellátási anomáliákhoz (pl. további kapacitásproblémákhoz), amennyiben a szabályozás korszerűsítése és a rendszer működési hatékonyságának javítása egyaránt megvalósul A finanszírozással kapcsolatban feltárt problémák Néhány megállapítás a finanszírozásról. A védőnői ellátás gazdasági feltételeinek meghatározása vegyes jellegű finanszírozás keretében történik, fejkvóta, területi besorolás, ill. védőnői feladatok alapján, amelynek következtében a feladatok szintjén eltérések kevésbé jellemzőek, azonban a védőnői körzetek gazdasági és szocio-kulturális jellemzői és az önkormányzatok teherbíró-képessége jelentősen befolyásolják az ellátás minőségét. A jelenlegi helyzet fő jellemzői: A feladat meghatározás és a finanszírozás nincs összhangban a valós helyzettel, pl. nem veszi figyelembe a fokozott gondozást igénylők létszámát, a különösen hátrányos helyzetű térségek szükségleteit. Elmarad a szellemi és fizikai leterheltség mértékének figyelembevétele, mérése, valamint a törekvés a differenciált (pl. a védőnő képzettségének, életkori sajátosságainak megfelelő) feladatellátásra, a védőnői feladatok védőnők közötti megosztására. A személyi feltételek biztosítását nagymértékben megnehezíti a személyi költségek finanszírozásának összetett rendszere, és az alacsony szintű bérezés. A széttagolt, heterogén fenntartói struktúra és a fenntartói hozzáállás (és finanszírozás) nagymértékben befolyásolja a szolgáltatás minőségét. Nehezen, illetve nem átlátható a fenntartók gazdálkodása. A védőnői ellátásra biztosított források elszámolásának tényleges megvalósulása a védőnők számára többnyire nem ismert. Téves gyakorlatnak tekinthető, hogy a fenntartók jellemzően a védőnői ellátásra biztosított forrásból finanszírozzák a védőnői ellátásban 73/314. oldal

74 közreműködő technikai személyzet költségeit (takarító, karbantartó, illetve gondnoki személyzet). A településméret szerinti elnagyolt, a valós helyzetre és szükségletekre érzéketlen - differenciáláson túl az önkormányzatok gazdasági teljesítőképességének szempontjai szerinti differenciálás nem jelenik meg a védőnői ellátásra vonatkozó jogszabályokban, holott az a feladatellátás minőségét közvetlenül befolyásolja. A területi minőségi különbségek elsősorban a személyi juttatások, a tárgyi feltételek és az eszközellátottság terén érzékelhetők, mivel a lakossági és szakmai igényeknek egyaránt megfelelő fizikai feltételek biztosítása sok esetben pótlólagos forrásokat igényel az önkormányzat részéről, amit az önkormányzatok nem feltétlenül képesek biztosítani, illetve nem egységes feltételek szerint. (Annak ellenére sem, hogy a település lakosság-megtartó erejének fontos záloga a felnövekvő generációk egészséges fejlődését és egészségmegőrzését szolgáló szolgáltatások, kiemelten a védőnői ellátás biztosítása). Az önkormányzatok teherbíró-képességének különbözőségei miatt a védőnői ellátás minősége országos szinten jelentős egyenlőtlenségeket mutat. Összességében a kutatás ellentmondást érzékelt a finanszírozás megfelelőségének megítélésében. A fenntartók és a védőnők vélekedése eltérést mutat: az önkormányzatok jellemzően inkább megfelelő szintűnek tartják a finanszírozást, míg a védőnők jellemzően forráshiányt érzékelnek. Különösen jól érzékelhető feszültséget okoz a rendszerben az alacsony szintű bérezés, valamint a garantált bérminimum összegének változásai miatt a bértábla szerinti kategóriák összecsúszása (azaz a korábban alacsonyabb fizetési kategóriák elérik a magasabb kategóriák javadalmazási szintjét). A kutatás megállapítása szerint a finanszírozás jelenlegi rendszere ellenérdekeltségeket eredményez, ezért a költségvetés-tervezés során az önkormányzat több esetben nem veszi figyelembe a szakmai szempontokat (pl. a fix díjazási rendszer biztosította többlet-támogatás érdekében az ún. vegyes körzet visszaállításáról dönt ott, ahol főállású iskolavédőnő alkalmazása is finanszírozható volna). Ezenkívül a gazdálkodás jelenlegi gyakorlata nehezen átlátható, és nem ellenőrizhető teljes mértékben. A fent bemutatott anomáliák, különösen a széttagoltság, a védőnői ellátást az elmúlt években érintő jogszabályi, illetve szabályozási változások, valamint a finanszírozás egyenetlenségei fokozzák az igényt egy olyan rendszer iránt, amely a jelenleg meglévő egyenlőtlenségeket tompítani, csökkenteni képes. A kutatás során szerzett információk szerint a fentieknek megfelelően jelenleg napirenden van a védőnői ellátás rendszerének átalakítása, megújítása, ennek részeként pedig a szükséges szabályozási háttér kialakítása. Amennyiben a védőnői szolgálat megújítására a teljes rendszert átfogó módon, nemzeti szinten kerül sor, akkor a védőnői ellátást, mint helyi közszolgáltatást a jelenlegihez képest új struktúrában ezen belül a tartalmi-szakmai, az irányítási és a működtetési feladatok átalakításával szükséges megszervezni KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A kutatás során a különféle adat- és információgyűjtés tapasztalatai szerint megállapítható, hogy a Védőnői ellátás helyi közszolgáltatás rendszere átfogó megújításra szorul. A tekintélyes hagyományokkal és szakmai gyökerekkel rendelkező, világviszonylatban is egyedülállónak tekinthető és hungarikumként jegyzett - védőnői gondozás megújítása az utóbbi években megkezdődött, azonban még sok gyakorlati lépésre van szükség annak érdekében, hogy a közszolgáltatás az országban mindenütt egységes és magas színvonalon valósulhasson meg. A dokumentumelemzés és a szakmai interjúk 74/314. oldal

75 egyaránt rávilágítottak, hogy mindehhez országosan egyenlő esélyű hozzáférés, egységes szakmai szemlélet, a prevenciós tevékenység, kiemelten a korai felismerés, valamint a népegészségügyi jelentőségű megelőzés fokozottabb támogatása, a védőnői ellátórendszer személyi állományának nagyobb megbecsülése, az operatív szakmai irányítás kiépítése, korszerű eszközök és módszertanok, valamint a finanszírozás megújítása szükséges A szakmai és önkormányzati mélyinterjúk, műhelymunkák eredményei Ami a védőnői ellátáshoz való hozzáférést illeti, a kutatás során összegyűjtött információk azt tükrözik, hogy jelenleg nem beszélhetünk egyenlő esélyű hozzáférésről. Különösen a demográfiai folyamatok tükrében ugyanakkor túlzás nélkül állítható, hogy a hozzáférés biztosítása, illetve növelése nemzeti érdek. Könnyen belátható, hogy a védőnői ellátás megelőzést szolgáló szemlélete és tevékenysége kulcsfontosságú a felnövekvő generációk egészsége szempontjából, ezért a védőnői ellátás magas színvonalú működtetése elengedhetetlen annak érdekében, hogy Magyarországon jó egészségi állapotú és munkaképességű emberek éljenek a jövőben. A betegségek megelőzése a népesség jobb egészségi állapotán túl az egészségre fordított erőforrások jobb megtérülését is jelenti. Fontos volna tehát a közszolgáltatás egységes szakmai színvonalú biztosítása valamennyi állampolgár számára, függetlenül születési helyétől, lakhelyétől. Különösen fontos ez a lakossági kérdőívezés eredményei ismeretében, melyek szerint a védőnői ellátás iránti igény kimutathatóan nagyobb az alacsony, illetve a közepes jövedelmű népesség körében, továbbá a több hátrányos helyzetű térséget magában foglaló régiók esetében, ahol a betöltetlen védőnői álláshelyek száma egyébként is magasabb. Az egyenlő esélyű hozzáférés kapcsán továbbá fontos, és ezt a szakmai interjúk is megerősítették, hogy a védőnő ellátási területe a körzet maradjon, mivel ez biztosítja legjobban a gyermekek követését és védelmét. Ugyanakkor a szakmai interjúk tapasztalatai alapján fontos volna az is, hogy a körzet kialakítása a már említett operatív szintű szakmai irányítás egyetértésével, jóváhagyásával történhessen. Ezenkívül a védőnőkkel folytatott szakmai interjúk megerősítették, hogy szükséges volna a jó szakmai színvonalon, probléma-érzékeny módon működő szakfelügyelet feladat- és hatáskörének pontosítása, profiltisztítása. A regionális műhelyek, a dokumentumelemzés és a szakmai interjúk egyaránt megerősítették, hogy az egyenlő esélyű hozzáférésen túl fontos volna országosan egységes szakmai szemlélet alkalmazása, amely lehetővé tenné, hogy a közszolgáltatás ugyan a helyi sajátosságok figyelembevételével, differenciált módon, mégis szakmailag egységes minőségben valósuljon meg. Az egységes szakmai szemlélet hatékonyan támogatná a védőnőknek az egészségügyi alapellátás keretében végzett prevenciós tevékenységét, kiemelten a korai felismerést, valamint a népegészségügyi jelentőségű megelőzést. Egységes szemlélet mellett hatékonyabb volna az eredményes és egészséges életkezdet támogatása, a gyermekek fejlődésének nyomon követése és a bennük rejlő készségek kibontakoztatásának elősegítése, a fejlődési kockázati tényezők feltárása, az eltérő fejlődést mutató gyermekek korai kiszűrése. A szűrés, a korai felismerés és a megfelelő időben megvalósuló fejlesztés kulcsfontosságú az eredményes iskolakezdés és a tanulmányi előmenetel szempontjából különös tekintettel a sajátos nevelési igényű, illetve hátrányos helyzetű gyermekek esetében (lásd pl.: együttműködés a Biztos Kezdet Programmal). Természetesen a védőnők prevenciós feladatai a további generációk körében, a teljes gondozotti körben hatékonyabban valósulhatnának meg, ha a védőnők egységes szakmai szemléletben vállalhatnának közreműködést a népegészségügyi szempontból kiemelt kezdeményezésekben, saját körzetükben szervezve a szűréseket, valamint az egyéni és csoportos egészségnevelést. A fentiek érdekében a védőnők posztgraduális képzési lehetőségét 75/314. oldal

76 széles körben biztosítani szükséges. Ezenkívül fontos volna a rendszerszintű belső minőségirányítás és minőségfejlesztés ösztönzése és megvalósítása is. A szakmai szereplőkkel folytatott interjúk alapján elmondható, hogy az egységes szakmai szemlélet kialakítását és fenntartását, továbbá a jelenlegi feladatok magasabb színvonalú elvégzését jelentősen szolgálná, ha rendszerszerűvé válna a korszerű módszerek alkalmazása. Ennek érvényesítésére a védőnőkkel és a szakfelügyelettel folytatott interjúk szerint is számos lépés történt az utóbbi időszakban, mindenesetre további lépésekre volna szükség, pl. a koragyermekkori állapotfelmérés eredményességének javítása, vagy a szülők kompetenciájának növelése terén. Kiemelten fontos volna a szupervízió lehetőségének rendszeresítése, legalább járási szinten. Továbbá fontos volna a védőnői módszertani lehetőségek kutatására, fejlesztésére egy külön intézmény létrehozása, amely nem része az ellenőrzési funkciókat gyakorló szakfelügyeleti rendszernek. Az egységes szakmai szemlélet érdekében a továbbiakban is indokolt a védőnői ellátás szempontjából érintett szakmák, társszakmák számára közös irányelvek kidolgozása és rendszerbe illesztése. A hatékony prevenciós tevékenység érdekében az egyenlő esélyű hozzáférésen és az egységes szakmai szemléleten túl szükséges a személyi feltételek maradéktalan biztosítása a védőnői ellátás számára. Ehhez szükséges volna a betöltetlen védőnői álláshelyek mielőbbi betöltése, a meglévő személyi állomány nagyobb megbecsülése és megtartása a védőnői hivatásban, valamint egy kiszámítható pályaív kialakítása, és a finanszírozás rendszerének megújítása. (Nyilvántartás szerint kb fő rendelkezik főiskolai védőnői oklevéllel, közülük jelenleg kb fő nem védőnőként dolgozik.) Különösen fontos volna mindez azért, mert a reprezentatív önkormányzati kérdőíves felmérés eredménye szerint a védőnői ellátást az önkormányzati fenntartók több, mint 60%-a más településsel, ill. településekkel együttműködésben biztosítja. A védőnőkkel folytatott szakmai interjúk megállapításai szerint: a rendszer szintjén általában véve szükség volna továbbá az adminisztrációs terhek csökkentésére, az egységes elektronikus rendszerre épülő adatszolgáltatás feltételeinek biztosítására és gördülékeny működtetésére, valamint a szakmán belüli és szakmaközi együttműködés széleskörű gyakorlására. Mindez a fentebb említett a szakfelügyelettel párhuzamosan létrejövő egységes operatív szakmai irányítás kiépítésével volna eredményesen működtethető. A dokumentumelemzés, különösen a védőnői ellátás rendszerének átalakítására vonatkozó különböző szakmai javaslatok, koncepciók, valamint a védőnőkkel és a szakfelügyelettel folytatott szakmai interjúk alapján megállapítható, hogy az anomáliák csökkentése érdekében rendszerszinten szükséges volna a területi ellátási kötelezettség harmonizálása az alapellátási szakterületeken (család-, házi gyermekorvos, gyermekjóléti ellátás). Az önkormányzatok képviseletében a regionális műhelyeken részt vevő szakemberekkel, polgármesterekkel, jegyzőkkel folytatott műhelybeszélgetések is megerősítették azt a dokumentumelemzés során feldolgozott koncepciót, mely szerint bizonyos települések esetében célravezető megoldás lehet továbbá a praxisközösségek kialakításának ösztönzése, amely több védőnő együttműködésére és feladatmegosztására épülhetne. A regionális műhelyeken néhány résztvevőnek volt tudomása olyan településről, amely esetében a védőnői praxisközösség jellegű működés már most is a gyakorlat része, és véleményük szerint a praxisközösség, mint működési forma sok helyütt 76/314. oldal

77 ugyan nem valósítható meg reálisan, egyes települések esetében azonban hatékonyabb feladatellátást jelenthet a jelenleginél. A védőnői praxisközösség tagjai speciális képzettségüknek megfelelően a praxisközösség összes tagja részére nyújthatnak szolgáltatást, akár teljes munkaidőben; ehhez a finanszírozási feltételeket meg kellene teremteni. Az együttműködés ezenkívül kiterjedhetne az egészségügyi alapellátásban betöltött funkciók szerint az alapellátás további szereplőire (pl. háziorvos, házi gyermekorvos, közösségi nővér, pszichológus, korai fejlesztő, gyermekjóléti szolgálat, dietetikus, gyógytornász). Az együttműködésben résztvevő szakemberek az alapellátási feladatoktól függően, a képzettségüknek leginkább megfelelő feladatmegosztással dolgoznának együtt (pl. térségi szolgáltatási centrumok, csoport-praxis, alapellátási közösségek formájában). A fentieken túl célravezető lehet továbbá az ágazati kollektív szerződés érvényességének kiterjesztése a védőnőkre. Az önkormányzati mélyinterjúk megállapításai alapján az látható, hogy az önkormányzatok jellemzően nem érzékelnek különösebb problémát a védőnői ellátás működtetését illetően. A szakmai interjúk tapasztalatai azonban ennek ellentmondanak, mivel az önkormányzatokkal szemben a szakmai szereplők több olyan tényezőt is azonosítottak, amelyek az egységes szempontok szerinti, minőségi feladatellátást akadályozzák. Az interjúk alapján megállapítható, hogy fenntartók, jelenleg többségében az önkormányzatok oldaláról pozitív változást hozna, ha a fent említett egységes szakmai szempontok alapján, ugyanakkor a helyi lakosság igényeihez és szükségleteihez maximálisan igazodva valósulna meg a védőnői ellátás. Ehhez a fenntartók/munkáltatók számára egyértelmű és számon kérhető kötelezettségek, ill. differenciáltabb támogatási rendszer szükséges. Ha létrejönne az egységes operatív szakmai irányítás rendszere, akkor a fenntartók számára ez elsősorban a minimumfeltételek általános, egységes és garantált biztosítását jelentené minden településen. A szakmai interjúk egyöntetűen azt tükrözték, hogy fontos volna a személyi juttatások diplomás bérszínvonalnak megfelelő biztosítása, a védőnői juttatások közelítése az egészségügyi szakdolgozói javadalmazás mértékéhez. Megoldást jelenthet a külön védőnői bértábla, amely az egészségügyi szakdolgozói javadalmazás mértékével azonos javadalmazást biztosítana. Ezenkívül a javadalmazás fontos része volna a többletképzettség miatti többletbér, az utazásiköltség-térítés, a munkaruha-támogatás, valamint a béren kívüli juttatások (cafeteria). Ezek jelenleg településenként eltérő mértékben érvényesülnek, amint azt az önkormányzatok képviseletében a regionális műhelyeken részt vevő szakemberek is elismerték. A szakmai interjúk egyhangú vélekedése szerint a fenntartó feladata továbbá, hogy a település lakosságának minél magasabb színvonalú ellátása érdekében térítésmentesen biztosítson megfelelő elhelyezést, lehetőleg különálló tanácsadó helyiséget a védőnőnek (a nem folyamatos kihasználtságú telephelyek vonatkozásában is), valamint gondoskodjon annak rendszeres felújításáról, karbantartásáról. A fenntartó gondoskodjon továbbá arról, hogy a szükséges valamennyi eszköz korszerű és hatékonyan használható legyen. Fenntartói hatáskör továbbá a megfelelő munkafeltételek biztosítása a védőnők számára, pl. gyors közlekedési lehetőség és kommunikációs feltételek biztosítása, ill. támogatása (szolgálati gépkocsi, üzemanyag-költségtérítés, mozgó védőnői szolgálat, gondozottak igényei szerinti rendelkezésre állást szolgáló mobiltelefon, adatszolgáltatáshoz számítógép, szélessávú Internet-elérés stb.), valamint lakhatási, letelepedési támogatás, különösen a hátrányos helyzetű településeken (pl. szolgálati lakás biztosításával). A fenntartóktól elvárható volna a rugalmas munkarend általános elfogadása és érvényesítése, hiszen a védőnők munkavégzési gyakorlata szempontjából ez 77/314. oldal

78 volna életszerű. Ezenkívül a fenntartói ösztönzőrendszer eleme lehet, ha a feladatellátás jogviszonya megválasztható, valamint, ha a feladatátvállalás is egységes szempontoknak megfelelően, szabályozottan történik. A regionális műhelyeken részt vevő polgármesterek, jegyzők elmondása szerint a fenntartó önkormányzatok tisztában vannak a tárgyi feltételek biztosításával kapcsolatos felelősségükkel, azonban költségvetési források hiányában több településen nincs lehetőség a központi állami finanszírozáson felül további forrásokat a védőnői ellátásra fordítani Az önkormányzati kérdőíves felmérések eredményei A személyi feltételek biztosításának rendszerszintű kihívásait is visszaigazolta az önkormányzatok körében végzett kérdőíves felmérés. A felmérés eredménye szerint a védőnői ellátás szakember-ellátottságát tekintve a válaszadó 959 helyi önkormányzat közel 58%- a rendelkezik jelenleg megfelelő szakemberekkel és látja biztosítottnak az utánpótlást is. A válaszadók mintegy 23%-a jelezte, hogy jelenleg rendelkezik megfelelő szakemberekkel, de öt éven belül problémát lát ezen a területen, míg mintegy 9%-a azt jelezte, hogy jelenleg is problémát jelent a megfelelő szakemberek megfelelő létszámban történő biztosítása. Arra a kérdésre, hogy milyen intézkedéseket alkalmaz az önkormányzat, amennyiben a szakemberek megtartása kihívást jelent, a válaszadó helyi önkormányzatok több, mint egyötöde, 22%-a biztosít utazási támogatást, vagy támogatja a gépjármű használatot, 11%-a biztosít jövedelem-kiegészítést, 11%-a biztosít egyéb támogatást (pl.: adókedvezmény, eszközvásárlás stb.), valamint 10%-a biztosít lakhatási támogatást vagy szolgálati lakást. Ugyanakkor a válaszadók között elhanyagolható azon önkormányzatok száma, amelyek a felsorolt támogatási formák közül egyidejűleg kettőt vagy többet is biztosítanak a védőnők számára, ezért indokoltnak látszik a támogatási gyakorlat felülvizsgálata, illetve különösen a problémás szakember-ellátottságú településeken több, illetve több különböző típusú támogatás alkalmazása. A második önkormányzati kérdőíves felmérés eredménye visszaigazolta és pontosan tükrözi a kutatás során szerzett információkat, melyek szerint a védőnői ellátás rendszere jelenleg is szakember-hiánnyal küzd, és a helyzet a közeljövőben tovább romolhat. A kérdőív kérdéseire adott válaszok megerősítik a kutatás megállapításait és a megfogalmazott javaslatokat, különösen a személyi állomány megőrzését és utánpótlását elősegítő intézkedésekre vonatkozóan A lakossági kérdőíves felmérés eredményei A problémafeltárásnál bemutatott kihívások összessége a közszolgáltatás lakossági megítélését is befolyásolja. A lakossági felmérés eredményeit, a védőnői ellátás megyénként eltérő megítélését tükrözi az alábbi ábra. Az ábrán látható, hogy a lakossági elégedettség mértéke megyénként jelentős szórást mutat, azonban a lakosság inkább elégedettnek mutatkozik az ellátás minőségével. 78/314. oldal

79 Zala Veszprém Vas Tolna Szabolcs-Szatmár-Bereg Somogy Pest Nógrád Komárom-Esztergom Jász-Nagykun-Szolnok Heves Hajdú-Bihar Győr-Moson-Sopron Fejér Csongrád Budapest Borsod-Abaúj-Zemplén Békés Baranya Bács-Kiskun 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0% Nagyon elégedetlen Elégedetlen Közepesen elégedett Elégedett Nagyon elégedett 11. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre Összességében megállapítható, hogy a védőnői ellátás rendszerének megújítása egyidejűleg feltételezi a már megkezdett rendszerszintű változások és a szabályozás megújításának következetes folytatását, a szakmai és módszertani háttér és eszközök megújítását, a feladatszervezés átalakítását és az operatív szintű irányítás kialakítását, a fenntartói feladatok újragondolását és a védőnői feladatellátás személyi és tárgyi körülményeinek javítását, a szakfelügyelet funkciójának pontosítását, az egyre hatékonyabb szakmaközi együttműködés további fejlesztését, valamint a finanszírozás rendszerének átláthatóvá tételét, megújítását CSALÁD- ÉS GYERMEKJÓLÉTI SZOLGÁLAT ÉS KÖZPONT PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS Család- és gyermekjóléti szolgálat A család- és gyermekjóléti szolgálat fontosságát, szerepét jelzi, hogy a KENYSZI TEVADMIN adminisztrációs rendszer szerint egy hónapban nagyságrendileg 140 ezer fős kliensszámról lehet beszélni. A család- és gyermekjóléti szolgálattal kapcsolatban a következő problémák a legfontosabbak: a munkatársak anyagi megbecsülésének hiánya; a szakmai előírások és az állami finanszírozás nincs összehangolva; a hátrányos helyzetből fakadó többletfeladatok nincsenek finanszírozva; 79/314. oldal

80 a központok és a szolgálatok együttműködési nehézségei. Alapprobléma (minden önkormányzat által fenntartott szociális és gyermekjóléti szolgáltatás esetében, ezért külön nem mutatjuk be mindenhol) a szakképzett szakemberek hiánya, a fluktuáció, a jelentős arányú pályaelhagyás, így a munkatársak gyakori cserélődése. Ennek egyik fő oka az alacsony javadalmazás, a munkatársak ebből következő létbizonytalansága, az életpálya hiánya, másrészt a folyamatos túlterheltség, valamint a társadalmi, erkölcsi megbecsülés elmaradása. Mindez rányomja bélyegét az összes szociális ellátására, a szolgáltatások minőségére. Emellett minél hátrányosabb helyzetű egy térség, annál nehezebb már szakképzett munkaerőt találni, mialatt ezeken a területeken lenne szükség a leginkább képzett és tapasztalt szakemberekre. A család- és gyermekjóléti szolgálatok esetében a hátrányos helyzetű térségekben sok szolgáltatás esetében éppen amiatt nincs feltöltve a létszám, mert nem találni megfelelő végzettségű szakembereket gondozónak, a munkaerőhiány növekszik. Az egyes szolgálatok személyi kiadásait vizsgálva kijelenthető, hogy felsőfokú végzettséggel a havi átlagbér 160 ezer forint, a fizetési sáv bruttó ezer forint, ami messze alatta van az országos bruttó átlagkeresetnek. 14. táblázat: Bruttó átlagkereset 2016-os adatok szerint Gazdasági ágazat Havi bruttó átlagkereset (Ft.) szociális ellátás humán-egészségügyi ellátás Oktatás Nemzetgazdaság összesen Miként a fenti táblázatból látható, a hivatalos KSH adatok alapján, a szociális területen dolgozók átlagkeresete nem éri el az országos átlagkeresetek 50 százalékát, és már messze elmarad a más, döntően szintén állami szférában működő humán ágazatok átlagbéreitől is. Az elmúlt évtizedben az oktatás, egészségügy és a szociális szféra közötti bérkülönbségek folyamatosan növekedtek, ami közvetlen hatással is volt a dolgozókra. Aki tehette és nem hagyta ott a teljes humán ágazatot - a relatív jobb bérek miatt (gondozók, ápolók, gyógypedagógusok stb.) átvándorolt a másik ágazatokba. A szakmai problémákkal tehát szorosan összefügg az ellátások finanszírozási helyzete. Bár a kutatás külön foglalkozik az egyes önkormányzati szolgáltatások finanszírozásával, itt is fontosnak tartjuk kiemelni a lényeges pénzügyi problémákat. Döntően azokat, amelyek közvetlen hatással vannak a szakmai munkára, annak minőségére január 1-jétől a családsegítés és a gyermekjóléti szolgáltatás egy szakmai, szervezeti keretben, integráltan került kialakításra. Egyrészt települési szinten, mint család- és gyermekjóléti szolgálat, másrészt járási szinten, mint család- és gyermekjóléti központ. A települési önkormányzatok feladata a lakóhely szintű minimum és alapszolgáltatások biztosítása, míg a járásszékhely település önkormányzata által működtetett központ feladata a hatósági tevékenységhez, hatósági intézkedéshez kapcsolódó családgondozási, segítő tevékenység koordinálása, ellátása, továbbá azon speciális segítő, támogató tevékenységek biztosítása, amelyek speciális szaktudással rendelkező szakember bevonását igénylik (pl. jogi tájékoztatásnyújtás, pszichológiai tanácsadás, családkonzultáció, családterápia). 80/314. oldal

81 Több, a családok és gyermekek védelméhez kapcsolódó intézménnyel, ellátással van a szolgálatoknak együttműködési kötelezettsége, s bár 2016-tól léteznek szakmai szabályozók, protokollok, de ezek az együttműködések nincsenek minden esetben pontosan szabályozva, a helyben kialakult együttműködések minőségén múlik, hogy mennyire komplex, egyénre szabott ellátásban részesülhet egy-egy kliens január 1-től a család- és gyermekjóléti szolgálatok finanszírozása is alapjaiban megváltozott. Bevezetésre került a más szociális szolgáltatások esetében alkalmazott béralapú finanszírozás. A béralapú finanszírozás két részből tevődik össze. Egyrészt a szakmai munkatársakhoz kapcsolódó bértámogatásból, amely egy főre Ft., valamint a hozzá kapcsolódó dologi kiadásból, amelynek összege Ft. Összességében tehát egy szolgálat finanszírozása Ft./év/számított szakmai létszám. A szolgálatok esetében fő lakosságszámonként kerül biztosításra egy fő bér-alapú támogatás, azzal, hogy a finanszírozott létszám nem lehet kevesebb, mint 1 fő. Ez a finanszírozás nincs összhangban a 15/1998. (IV. 30.) NM rendelet szakmai létszám előírásaival, amely viszont fő lakosságszámban határozza meg egy-egy családgondozó munkatárs alkalmazását. Emellett alkalmazni szükséges azt a jogszabályi előírást is, amely szerint egy családgondozó legfeljebb 25 családot gondozhat. A finanszírozás emellett a család- és gyermekjóléti szolgálatok esetében nem veszi figyelembe a hátrányos helyzetű családok aránytalan eloszlását a települések, járások között. Megjelenik viszont a szakmai létszámra vonatkozó előírások között, hiszen egy családgondozóhoz maximum 25 család tartozhat, csak ehhez nem illeszkedik a jelenlegi finanszírozási logika, amely ezt az előírást nem veszi figyelembe. Ezért ennek a feltételnek azok a szolgálatok nem is tudnak megfelelni, ahol a hátrányok halmozódnak, és pont ott a legnagyobb a terhelés egy-egy családgondozón, ahol eleve több erőfeszítést kíván a családok támogatása. Szakmai szempontból teljesíthetetlen kihívások elé állítja a hátrányos helyzetű területeken dolgozó munkatársakat ez a finanszírozási logika, pontosabban annak hiánya. A szolgálatok esetében az átszervezés nem oldotta meg az alapproblémákat, a szakképzett szakemberek hiányát, a fluktuációt, a munkatársak gyakori cseréjét, a gyámhivatalokkal való együttműködés anomáliáit, az anyagi és erkölcsi megbecsülés hiányát. A központok és a szolgálatok feladatainak elválasztása a szakemberek jelzései alapján még sok helyen okoz problémát. Több helyen tapasztalható például párhuzamos gondozás, ahol sok időt vesz igénybe, amíg a családsegítő és az esetmenedzser levelezik egymással, miközben az ügyintézési határidő tartása veszélybe kerül. Az elkészült, 2016-ban kiadott szakmai szabályozók feltehetően segíteni fogják az anomáliák felszámolását. Az átszervezés tanulságai a gyámhivatalokkal való együttműködés során szintén több helyen negatívak a dolgozói visszajelzések alapján. A szolgálat és a gyámhivatal távolabb kerültek egymástól, a tárgyalásokra sok esetben nem hívják meg a családsegítőt, aki gondozta a családokat. A központ közbeiktatása miatt a folyamat lelassult. Lelassult a hatósági intézkedések folyamata (védelembe vétel, ideiglenes elhelyezés, mivel a gyámhivatal a központ véleményét is kéri a szolgálat mellett). Rövidek a határidők a különböző feladatok ellátására. A hatósági intézkedéseknél kevésbé érvényesül a szolgálat. 81/314. oldal

82 Család- és gyermekjóléti központ A család- és gyermekjóléti központ, amely a járásközpontban egyben ellátja a család-és gyermekjóléti szolgálat feladatokat is, alapvető feladata a hatósági tevékenységhez, hatósági intézkedéshez kapcsolódó családgondozási, segítő tevékenység ellátása, továbbá azon speciális segítő, támogató tevékenységek biztosítása, amelyek speciális szaktudással rendelkező szakember bevonását igénylik. A család- és gyermekjóléti központok működésével kapcsolatban a következő legfontosabb problémák emelhetők ki: a szakmai előírások és az állami finanszírozás nincs összehangolva; az új többletfeladatok finanszírozásának hiánya; a központok és a szolgálatok együttműködési nehézségei; a munkatársak anyagi megbecsülésének hiánya január 1-je előtt lakosságszámtól függetlenül kellett biztosítania a települési önkormányzatnak a gyermekjóléti szolgáltatást, a gyermekjóléti központ működtetése viszont csak a fő feletti települések kötelező feladata volt. A gyermekjóléti központok által nyújtott szolgáltatások ezért a települések legnagyobb részén nem voltak elérhetőek, a speciális szolgáltatások (pl. utcai, kórházi szociális munka) hiányoztak a kisebb településekről, illetve a szakképzett tanácsadás (pszichológiai, jogi tanácsadás) sem volt elérhető. A január 1-jével járási szintre kiterjesztett központi feladatok alapvetően közelebb vitték a szolgáltatásokat az ott lakókhoz. A korábban csak fő feletti településeken elérhető speciális szolgáltatások az ország minden járásában elérhetővé váltak. A központ feladatait a járásszékhely önkormányzata a járás összes településén biztosítja, így egy új feladat-ellátási szint került létrehozásra. Az új rendszer indulásakor nehézségként jelentkezett a szolgálatok és a központok együttműködése, a jog- és felelősségi körök nem voltak pontosan tisztázottak. Ezen az Emberi Erőforrások Minisztériuma (továbbiakban: EMMI) által készített útmutatók, protokollok segítettek, és javult az együttműködés, de több helyen találkozni még érdekellentétekkel. A központok fenntartója a járásszékhely település, aki érdekeltebb a saját településén élők ellátásában, mint a járás többi teleülésén való szolgáltatásnyújtásban. A költségvetési, finanszírozási érdekek emiatt a központ felé húznak a széleken lévő településekkel szemben. A központok jogszabály szerint nem irányítói, koordinálói a szolgálatok munkájának, de a pontos viszonyrendszer kialakítása is időbe telt, és nem volt feszültségmentes. A szociális és gyermekjóléti központban, függetlenül a járás lakosságszámától legalább 3 fő szakmai munkatárs alkalmazása kötelező. A járás lakosságszáma vonatkozásában főre vetítve kerül előírásra 1 fő esetmenedzser vagy 1 fő tanácsadó. Az intézményvezető döntésének függvényében kerülnek meghatározásra az esetmenedzserek, valamint a tanácsadók aránya, figyelembe véve a helyi sajátosságokat, szükségleteket. A központhoz kapcsolódó feladatok ellátásához biztosított szakmai létszám finanszírozása fő lakosonként kerül biztosításra a költségvetés által, azzal, hogy a legtöbb településsel rendelkező járás részére ennek a kétszerese kerül biztosításra, a többi járás esetében pedig arányosan csökken a finanszírozás. Emellett a kedvezményezett járások besorolásáról szóló 290/2014. (XI. 26.) Korm. rendelet szerinti kedvezményezett, fejlesztendő és komplex programmal fejlesztendő járások székhely települései részére 1-3 fő közötti többlet létszám kerül biztosításra a járás kedvezményezett besorolásától függően. 82/314. oldal

83 Összeggében tehát a család- és gyermekjóléti szolgálatok finanszírozásától eltérően a központoknál megjelenik a feladatfinanszírozási logika (több ellátott településhez nagyobb létszám finanszírozása kapcsolódik, és a hátrányos helyzetű térségekben jelentkező többlet feladatok is többlet létszámot indukálnak). Ez segíti a szakmai feladatellátáshoz szükséges alaplétszám fenntartását, de a család- és gyermekjóléti központok finanszírozása a szolgálatokhoz hasonlóan nincs viszont összhangban a szakmai létszámra vonatkozó előírásokkal (9.000 főként 1 fő munkatárs finanszírozása szemben a főnkénti 1 fő munkatárs kötelező alkalmazásával). Emellett nincsenek külön finanszírozva azok a többletfeladatok, amelyeket a jogszabály a központokhoz rendel, mint például a jogi- és pszichológiai tanácsadás, amelyet a járás összes településén szükséges biztosítani. A központokban dolgozó munkatársak bérezéséről, az ehhez kapcsolódó nehézségéről az előző fejezetben már írtunk, a központok nem különböznek jelentősen a szociális szféra egészétől, átlagától, de a feladatok jellege miatt több a felsőfokú végzettséggel rendelkező munkatárs más szolgáltatásokhoz, pl. az időskorúak otthonához képest. A jelenleg ismert szakpolitikai tervek szerint a családsegítés és gyermekjóléti szolgáltatás összevonásával nem ért véget a rendszer átalakítása. A várható legfontosabb változást a szociális diagnózis készítésének az országos bevezetése jelenti, amelynek jelenleg egy előkészítő mintaprogramja zajlik. A szociális diagnózis teljes körű alkalmazása jelentős hatással lesz a komplett szociális és gyermekjóléti ellátórendszerre, a diagnózis fogja meghatározni, hogy egy adott személy milyen ellátásokat, szolgáltatásokat vehet igénybe. A diagnózis felvételét az úgynevezett esetmenedzserek fogják végezni a központok keretein belül. Ezzel egy egységes, a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások igénybevételét megelőző bemeneti szűrő kerül bevezetésre, ami a szolgáltatás igénybevételének, illetve a szolgáltatás nyújtásának egyaránt feltétele lesz. Jelenleg nehéz megmondani, hogy milyen hatással lesz az ellátórendszerre a szociális diagnózis bevezetése, nagyon fontos körülmény, hogy mennyi idő, mennyi plusz finanszírozás és szakmai támogatás, koordináció kapcsolódik majd a bevezetéshez. A szolgálatok és központok átszervezése a kezdeti nehézségek után kezd normálisan működni, és kétségbevonhatatlan előnyként jelentkezik a gyermekjóléti szolgáltatás területi lefedettségének növekedése, a kötelező települési szintű ellátás miatt az ellátás közelebb kerülése a családokhoz KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Család- és gyermekjóléti szolgálat és központ A két közszolgáltatás témabeli átfedése miatt jelen fejezetben egyben kerültek kifejtésre. A kutatás a január 1-je utáni időszakban, a jelentős átalakulás, a családsegítés és gyermekjóléti szolgáltatás összevonása után zajlott le. A lakossági és önkormányzati kérdőívek nem hoztak számottevő vagy különleges eredményt, inkább csak az átalakítás utáni kezdeti bizonytalanságot, tájékozatlanságot tükrözték vissza. A lakosságnak általánosságban nincs valódi tudása sem az átalakításról, sem a jelenleg hatályos működésről. Emellett az összes szociális és gyermekjóléti szolgáltatás esetében a gyermekétkeztetést némiképp kivéve - igaz az, hogy bár az esetszámot tekintve jelentős igénybevevőről 83/314. oldal

84 lehet beszélni, de a teljes lakosságot tekintve szolgáltatásonként túl kevés igénybevevői létszám van ahhoz, hogy egy átfogó lakossági lekérdezés során reprezentatív eredményekhez jussunk. Összességében a lakosság, a ténylegesen érintett célcsoportot és hozzátartozóikat kivéve, nem igazán ismeri az önkormányzati szolgáltatásokat, és az önkormányzatok is csak a saját kötelező feladataikról bírnak nem mindig helytálló ismeretekkel Az önkormányzati kérdőíves felmérés eredményei 12. ábra: Család- és gyermekjóléti szolgálat hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán Az önkormányzati kérdőíves kutatás során rákérdeztünk mindkét ellátás hatékonyságára. Az önkormányzati vezetők válaszai alapján látható, hogy a család- és gyermekjóléti központok megítélése kissé rosszabb a szolgálatoknál, bár mindkét szolgáltatást alapvetően hatékonynak tartják a válaszadók. A két szolgáltatás között lényeges különbség, hogy amíg a központot összesen 310 válaszadó, az összes 959 válaszadó település csupán 32 százaléka értékelte, addig a szolgálatok hatékonyságára 732 település, a válaszadók 76 százaléka adott értékelést. Amint várható is volt, a központok működését még a települések vezetői sem ismerik behatóan; 351 településen nyilatkoztak úgy, hogy nincs ilyen szolgáltatás! Mialatt a család- és gyermekjóléti központoknak minden, a járáshoz tartozó településen nyújtania kell ellátást, azaz elvileg nincs olyan település, ahol a szolgáltatás nem releváns. 84/314. oldal

85 13. ábra: Család- és gyermekjóléti központ hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán Az interjúk, műhelymunkák és a dokumentumelemzés (szakirodalom, jogszabályok, ágazati útmutatók, módszertani anyagok) során az alábbi problémák rajzolódtak ki a családés gyermekjóléti központok és szolgálatok tekintetében: A szolgálatok finanszírozása, amelyet a fő problémák összegyűjtése során, az előző fejezetben már jelzetünk: az állami támogatás és a szakmai előírások összehangolatlansága és a finanszírozás differenciálatlansága a hátrányos helyzetű területek, települések vonatkozásában. Általános probléma a gyámhivatalokkal való együttműködés, az átszervezéssel a szolgálat és a gyámhivatal távolabb került egymástól, a tárgyalásokra sok esetben nem hívják meg a családsegítőt, aki gondozta a családokat. A központ közbeiktatása miatt a hatósági intézkedések folyamata (védelembe vétel, ideiglenes elhelyezés) lelassult. A gyámhivatal gyakran olyan szolgáltatások igénybevételét írja elő a család számára (pszichológiai, addiktológiai, pszichiátriai ellátás, korai fejlesztés stb.), ami az érintett családok számára elérhetetlen, és nem kapnak megfelelő segítséget az igénybevételhez. A kezdeti tapasztalatok szerint a központ és a szolgálat közötti viszonyrendszer még több helyen ellentmondásos, bár fokozatosan javul az együttműködés. Sok helyen a jogalkotó szándékával szemben - egyfajta hierarchia alakult ki, de jellemző volt az a vélemény is, hogy a szolgálatok nem érzik a központok szakmai támogatását, nem kapnak információt, vagy csak későn értesülnek fontos tudnivalókról. Nagyon sok panasz hangzott el az interjúk során az időigényes, elavult adminisztrációra, amely legfeljebb önigazolásra szolgál, de nem segíti a munkát. Jelentős előrelépések történtek, de még mindig van több terület, ahol hiányoznak a szakmai standardok, ami megnehezíti a munkát. Pl. a veszélyeztetettségi helyzet megítélésében rendkívül nagy eltérésekről számoltak be az interjúalanyok. Komoly problémaként jelent meg a kutatás során a már többször említett szakemberhiány, fluktuáció, a munkatársak túlzott leterheltsége, valamint kiégése. 85/314. oldal

86 6.6. BÖLCSŐDEI ÉS MINI BÖLCSŐDEI ELLÁTÁS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A bölcsődei ellátás hagyományosan több funkciót tölt be. A gyermek oldalán elsődleges jelentősége a társas készségek fejlesztésében, a szülőktől való tartósabb távollét megszokásában áll, illetve hátrányos helyzetű gyermekek esetében az alapkészségek fejlesztése és a társadalmi beilleszkedést segítő viselkedési minták elsajátítása is jelentős hozzáadott értéket képvisel. A szülő (többnyire az anya) oldalán a nappali gyermekellátás a munkavállalás, ennek hiányában a rekreáció lehetőségét teremti meg A bölcsődei ellátás helyzete általánosságban 1980-ra országosan a megfelelő korú gyermekek 15%-a, Budapesten pedig 33%-a járt bölcsődébe, de a születések számának nagymértékű csökkenése következtében a rendszerváltás idejére a meglévő intézmények kihasználtsága igen alacsony szintre esett vissza. A kilencvenes évek elejére tömegessé vált munkanélküliség is az intézmények kihasználtsága ellen hatott, így az 1990-es évek első felében a bölcsődék száma 40%-kal visszaesett. A kétezres években a munkaerő-piac részleges stabilizálódása nyomán a bölcsődék iránti igény ismét fokozódott, ami az intézményeknél túlzsúfoltságot eredményezett. A ma is fennálló (a szakpolitikai törekvéseknek köszönhetően csökkenő) kapacitáshiány a női munkavállalás kapcsán jelenti a legnagyobb problémát. Magyarországon a kisgyermeknevelés szempontjából talán leginkább érintett éves korcsoportban a nők foglalkoztatási rátája több mint 20 százalékponttal alacsonyabb a férfiakénál, és messze elmarad a gyermeket nem nevelő nőkétől is. Emellett a három éven aluli gyermeket nevelők körében a magyar foglalkoztatási adat a legalacsonyabb az EU tagállamai közül, ha a foglalkoztatást jogi szempontból nézzük. Azok körében, akiknek 3 éven aluli gyermekük van és ténylegesen dolgoznak is (nincsenek szülési szabadságon), a magyar adat a harmadik legrosszabb (Csehországot és Szlovákiát követően). A női foglalkoztatás és a kapacitáshiány összefüggése mindemellett településtípusonként eltérő: A fő feletti településeken a férőhely-kihasználtság jellemzően maximális, számos gyermeknek nem jut hely, ami akadályozza a munkalehetőséggel rendelkező, magasabban képzett szülők (anyák) munkavállalását. A kisvárosokban, illetve községekben, különösen az elmaradottabb területeken ezzel szemben a magas munkanélküliségből/inaktivitási rátából adódóan alacsony a kereslet a bölcsőde iránt. Viszont mivel a bölcsődei ellátásra a gyermek alapvetően akkor jogosult, ha az édesanya legális munkaviszonnyal rendelkezik (Gyvt., 41. ), a (jobbára hátrányos helyzetű) családanyák akkor sem tudnak munkát vállalni, ha lenne lehetőségük, mert nem tudják a gyermeket intézményre bízni, az önkormányzatok pedig mindaddig nehezen voltak motiválhatók bölcsődelétesítésre, amíg magas a munkanélküliség/inaktivitás és az ösztönzőrendszer nem volt megfelelő. A 2017 januárjától hatályos szabályozás a kínálati oldalon lépett fel a megoldás szándékával, ugyanakkor a kötelezően létesítendő intézmények gazdaságos üzemeltetéséhez a kereslet élénkítésére, ehhez pedig a foglalkoztatáspolitikai programok bölcsődefejlesztési programmal való összekapcsolására lehet szükség. 86/314. oldal

87 A kereslet és a kínálat kapcsolata Hazánkban egy további lényeges szempont a bölcsődétől való idegenkedés oldása. A gyermekpszichológiai szakirodalom viszonylag egységes álláspontot képvisel a tekintetben, hogy míg másfél éves kor alatt inkább a szülővel közös közösségi programok hatnak jól a gyermekek fejlődésére, addig 2 éves kor fölött egyértelműen a gyermekek társas készségeinek fejlődését szolgálja a bölcsődei szocializáció (a másfél-két éves kor közötti időszak esetében a szülőtől való elszakadás hatása gyermekfüggő). A szakirodalomban is megjelenő állítás, miszerint általánosságban elmondható, hogy a magyar lakosság a gyermek otthoni, család általi gondozását tartja elfogadhatónak, annak legalább hároméves koráig. Ezzel sok gyermek társas készségei később kezdenek el fejlődni, illetve az anya rekreációs lehetőségei is jóval szűkebbek, ami pedig egyre inkább szükséges, mivel a nukleáris családok számának növekedésével a gyermekkel otthon maradó szülő sok esetben magára utalva látja el a gyermekek gondozását. A gyermekek lelki fejlődését az szolgálja, ha a szülő még ha rövid időkre is, de viszonylag rendszeresen ki tud kapcsolódni, és feltöltődve visszatérni hozzájuk. Ennek a megközelítésnek a szélesebb körűvé tétele a társadalmi tudatformálás feladata, ugyanakkor nem ösztönözhető jó lelkiismerettel mindaddig, amíg a már meglévő keresletet sem tudja az intézményrendszer kielégíteni. Szintén jelentős kérdéskör a latens kereslet. A kereslet többféleképpen közelíthető, az intézmények számára leginkább a bölcsődébe jelentkezők számából azonosítható. Azokon a helyeken azonban, ahol nincs bölcsőde, nem tud megjelenni a kereslet, így pusztán az elutasítási ráták nem használhatók a kereslet becslésének mutatószámaként. A latens keresletnek két fő iránya azonosítható: Vannak családok, ahol lenne igény helybeni bölcsődei szolgáltatásra, de ezt nem jelzik (azonosítatlan kereslet). Ennek egy alesetét képezik a fővárosi agglomeráció ingázói, akik sok esetben Budapestre hordják bölcsődébe a gyermeküket. Ez utóbbi igazából nem probléma, hiszen a gyermek így több időt tölt a szülővel és kevesebbet az intézményben. Társadalompolitikai szempontból azonban fontosak azok a hátrányos helyzetű térségekben élő családok, ahol a szülők nem gondolnák bölcsődébe adni a gyermeküket, holott az a gyermek szocializációja, mintakövetése, társas készségeinek fejlődése szempontjából kívánatos volna különösen a képzetlenebb szülők gyermekei esetében (megteremtendő kereslet). Végül a bölcsődefejlesztés kontextusához az Európai Unió törekvései is hozzájárulnak: az ún. barcelonai célok egyike, hogy a 3 év alatti gyermekek legalább 33%-a járjon bölcsődébe, ami tekintve, hogy hazánkban a bölcsődébe íratott gyermekek 90%-a 2 év fölötti Magyarország esetében úgy is lefordítható, hogy a 2 és 3 év közötti gyermekek szinte mindegyike járjon bölcsődébe. 10 Ez európai szinten kulturális és családpolitikai kérdéseket is felvet, hiszen nem minden országban egyformák a családmodellek és így a gyermekek bölcsődébe adásával kapcsolatos társadalmi normák sem. Érdekes OECD-adat például, hogy vannak országok, ahol a 0 3 éves gyermekkel rendelkező nőknek jobb a foglalkoztatási rátájuk, mint általában a nőknek (Görögország, Spanyolország, Portugália, Ciprus és Belgium), miközben régóta a nyugat-európai kultúrához tartozó országok körében is találunk olyanokat, ahol a kisgyermeket nevelő anyák nagy arányban maradnak otthon a gyermekekkel (Ausztria, Németország, Finnország) /314. oldal

88 Mindemellett a hazai kereslet látható növekedése és a kisgyermeket nevelők nemzetközi összehasonlításban kritikusan alacsony foglalkoztatási aránya egyértelműen a bölcsődefejlesztés hazai szakpolitikai törekvéseit támasztják alá A közelmúlt fejleményei a bölcsődei nevelés területén Eközben január 1-jétől lényeges változások álltak be a bölcsődelétesítési/fenntartási kötelezettségben is. Míg azt megelőzően csak a fő lakónépességet meghaladó településeken volt köteles az önkormányzat megszervezni a bölcsődei ellátást, a jogszabályváltozás óta ezt minden olyan településnek meg kell tennie, ahol a 3 év alattiak létszáma eléri a 40 főt, vagy ahol azt legalább 5 gyermek vonatkozásában a szülők igénylik végén a TeIR adatai alapján 399 településen volt elérhető bölcsődei intézményi ellátás, összesen 755 feladat-ellátási helyen, mintegy férőhelyet biztosítva (családi napközik nélkül). Mindeközben a 3 év alatti lakosság száma 1139 település esetében haladta meg a 40 főt, azaz 2018 végéig mindezeken a településeken létre kellene jönnie a bölcsőde valamilyen formájának. Az említett 399 településből azonban csak 381 olyan, ahol a 3 év alatti népesség eléri a 40 főt, így 18 településen annak ellenére van bölcsőde, hogy azt semmilyen jogszabályi kötelezettség nem írja elő előtt a bölcsődék mellett a családi napközik is kivették részüket a feladatellátásból, 2016-ban 284 településen, 1195 feladat-ellátási helyen. Ezek közül azonban csak 159 olyan település volt, ahol nem volt bölcsőde, 125 településen a bölcsődék mellett, azok férőhelyhiányát kompenzálandó jöttek létre, jellemzően a nagyobb városokban. A 159 olyan településből, ahol nem volt bölcsőde, de volt családi napközi, 103 településen éri el a 3 év alatti lakosság a 40 főt, vagyis az új jogszabályoknak való megfelelés = 484 településen volt adott a 1139-ből. Ez 655 településen jelentett bölcsődelétesítési kötelezettséget 2018 végéig. A bölcsődék az elmúlt időszakban törekedtek a csoportlétszámok feltöltésére, amire a jellemzően magas kereslet mellett a finanszírozási rendszer is ösztönözte őket. Olyannyira, hogy a tartósan fel nem töltött csoportlétszámok az intézményfinanszírozás nehézségeihez vezettek, és az önkormányzattól vagy a szülőktől kívántak extra hozzájárulást. Ebben sajnos a 2018-ban bevezetett finanszírozási rendszer sem hozott döntő változást, hiszen továbbra is a bölcsődében ténylegesen megjelenő gyermekek számához köti a bértámogatást (lásd a 3. kutatási célterülethez tartozó bölcsődei javaslati anyagot). A fentieken felül a HVK 2. kutatási célterülete keretében készített Utólagos hatáselemzés az önkormányzati közszolgáltatások rendszerének változásairól című, 50 önkormányzat mélyinterjús megkérdezése alapján összeállított kutatási jelentés is felhívta a figyelmet néhány olyan szempontra a bölcsődei ellátás kapcsán, amely az önkormányzatok vagy az intézményvezetők oldalán jelentkezett. Eszerint: A nagyvárosokban o o a népességszám változása az urbanizáció folytatódásával többnyire kihívást jelent (pl. Sopron), jellemzőek a várólisták, bár van olyan település is, ahol a kapacitások kihasználatlanok a jelentős elvándorlás miatt (Pécs), a peremkerületek általában rosszabbul ellátottak mind minőségben, mind hozzáférésben, tehát a városi térségeken belül erősek a minőségi és hozzáférési különbségek; az épületek színvonala is egyenetlen, a felújítottak iránt érezhetően nagyobb az igény, 88/314. oldal

89 o A városokban o o o o egyre növekszik a korai fejlesztési igény az SNI-s gyermekek emelkedő száma miatt. A gyógypedagógiai szakember-ellátottság jó, pszichológus alkalmazásának szükségességét vetették fel. saját forrásokból lehet csak megoldani a jó munkaerő megőrzését, főként a humán szolgáltatások területén (pl. a kisgyermeknevelők megtartása vagy gyógypedagógus alkalmazása), az agglomerációs városokban jelentős a népességnövekedés nyomása, a fiatalabb korösszetételű (és jellemzően gazdaságilag fejlett) városokban várólisták is előfordulnak, bölcsődevezetők részéről mutatkozik igény gyógypedagógus és gyógypedagógiai asszisztensi szolgáltatások iránt, a bölcsődék működéséhez jellemzően hozzátesznek saját forrást a városok KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A szakmai szervezetekkel történt egyeztetések megerősítették, hogy a bölcsődék alapfeladatainak ellátása jelenleg biztosított, ami egybecseng a HVK 2. célterülete keretében készített Utólagos hatáselemzés az önkormányzati közszolgáltatások rendszerének változásairól című, 50 önkormányzat mélyinterjús megkérdezése alapján összeállított kutatási jelentés megállapításával, miszerint a nagyvárosokban és a városokban jelentős javulás ment végbe az elmúlt öt évben a bölcsődék mennyiségi és minőségi mutatói tekintetében egyaránt (a községekben nemigen van bölcsőde). Mindemellett az alábbi kutatási eredmények figyelemre érdemesek, és létező problémákra világítanak rá, amelyek alapján a későbbi fejezetekben ajánlásokat fogalmazunk meg Bölcsődelétesítési kötelezettség alakulása A kormányzat érdemi lépéseket tett annak érdekében, hogy a 6.6. fejezetben említett kapacitáshiányt csökkentse. Ezek eredményeként 2017-ben a 3 éven aluli gyermekeknek már 17%-a tudta igénybe venni a napközbeni ellátás valamely formáját, mintegy férőhellyel, amely a 2010-es 12%-os arányhoz képest 7 év alatt összesen 42%-os növekedést jelent. Az EMMI célkitűzése, hogy 2020-ra a 3 év alatti kisgyermekek napközbeni ellátásához kapcsolódó férőhelyek száma re nőjön. Ez a teljes, 3 év alatti gyermekeket fogadó jelenlegi férőhelyszámhoz képest több mint es, 28%-os férőhelybővítést jelentene, amivel az ellátórendszer a 2020-ra várható korosztályos népességadatokat figyelembe véve az összes 3 év alatti gyermek 22,2%-át, az 1 3. életév közöttieknek pedig 33,2%-át fedné le. Így az egy és három év közötti gyermekek mintegy egyharmadának biztosítható lenne a bölcsődei ellátás. A fejlesztések forrásait részben az uniós finanszírozású programok adják, részben a hazai költségvetés biztosítja. A Terület- és Településfejlesztési Operatív Program (TOP), illetve a Versenyképes Közép-Magyarország Operatív Program (VEKOP) keretén belül mintegy 100 Mrd Ft áll(t) rendelkezésre, de ennek része az óvodafejlesztés és a családi bölcsődék fejlesztése is. Az ebből bölcsőde és mini bölcsőde fejlesztésére fordított hányad friss FAIR adatok alapján lenne azonosítható. Emellett 2017-ben a központi költségvetés 1,1 Mrd forintot biztosított mini bölcsődei férőhelyek kialakításának támogatására ( lakos alatti, rászoruló települési önkormányzatok részére, önkormányzatonként legfeljebb 10 89/314. oldal

90 millió Ft értékben) ban ugyanezen célra már 1,5 Mrd forint áll rendelkezésre a központi költségvetésben, ezen felül pedig további 3,5 Mrd forintot biztosítanak bölcsődefejlesztési programra. Összességében tehát bölcsődei férőhelyek kialakításának támogatására 2018-ban 5 Mrd forintot fordít a központi költségvetés, ami a 2016-os érték több mint hatszorosa. A fentieken túl a bölcsődék fejlesztését jelentős jogszabályi változások is ösztönözték. Ahogyan azt a korábbi fejezetben rögzítettük, január 1-jével jelentősen kibővült a bölcsődelétesítésre/fenntartásra kötelezett települések köre. A kisebb települések önkormányzatainak vonakodását volt hivatott oldani az a 2018 januárjával életbe lépő változás, amely jelentősen megemeli az óvodai bértámogatáshoz hasonlóvá, de azzal nem azonossá teszi a központi költségvetés hozzájárulását a dolgozók béréhez. Ez sok helyütt helytelenül feladat alapú finanszírozásra való áttérés -ként jelent meg (és a kormányzat is így tekint rá), valójában egy magasabb támogatásról van szó, amely az eddiginél bonyolultabb alapokon működik, de továbbra is függővé teszi a bértámogatást a bölcsődében ténylegesen megjelent gyermekek számától. Tény, hogy ha teljes vagy közel teljes létszámmal működik a bölcsőde/mini bölcsőde, akkor a központi költségvetési finanszírozás megközelíti az óvodáknál tapasztalt szintet, de az elmaradottabb térségekben és/vagy kisebb településeken a kisebb csoportlétszámmal indítandó bölcsődék számára továbbra sem ad biztonságos finanszírozást (az önkormányzat és a szülők hozzájárulására hagyatkozik, ami épp ezeken a településeken nem mindig teremthető elő). A családi napközi intézménye azonban 2017-tel megszűnt, és az intézményi jogállású mini bölcsőde, valamint a szolgáltatási jogállású családi bölcsőde vette át a bölcsődés korúak kisebb csoportokban való felügyeletét/ellátását. Mivel a családi napközik az EMMI tájékoztatása szerint mintegy 80%-ban bölcsődés korúakat láttak el, feltételezhető volt, hogy döntő többségük családi bölcsődeként működik tovább. A KSH Statisztikai Tükör c. kiadványának január 8-i száma szerint május 31-én már 941 családi bölcsőde és 50 mini bölcsőde működött a 754 klasszikus bölcsőde mellett. Kérdés, hogy az új ellátási formák, a mini és családi bölcsődék milyen arányban jöttek létre olyan településen, ahol a 40 fős szabály miatt jogszabályi kötelezettség a bölcsődelétesítés. Az 50 mini bölcsőde összesen 32 településhez kötődik, közülük mindössze 18 olyan, ahol nem működik klasszikus bölcsőde, és csak 15 olyan, ahol sem klasszikus bölcsőde, sem családi bölcsőde nem üzemel. A mini bölcsődék alapítása tehát 2017 első felében még nem érintette jelentősen a szolgáltatáshiányos területeket, de ez érthető is, hiszen új épületek kialakítása ennél jellemzően több időt vesz igénybe. Ennek megfelelően az első időszakban jobbára a 2018 végéig felszámolandó egyesített óvoda-bölcsődék bölcsődei csoportjai váltak le önálló intézménnyé. Ugyanakkor december 20-án a Bács- Kiskun megyei online hírportál (baon.hu) a hazai pályázati forrásról hozott NGM-döntés eredményeként már 69 új mini bölcsőde építéséről számolt be. A meglévő családi napközi infrastruktúrára támaszkodva a családi bölcsődék gyorsan megjelentek a piacon, sőt, amennyiben nem jeleztek egyéb igényt, automatikusan családi bölcsődeként regisztrálták őket. A KSH az előzőek szerint 941 családi bölcsődét számolt május 31-én, ugyanakkor az SZGYF-től kapott június 30-i igénybevevői adatok alapján 997 családi bölcsőde került a részletes adatbázisunkba. Közülük 61 intézménynél nem volt megadva a település, ezért végeredményben 935 családi bölcsőde elhelyezkedéséről tudtunk pontosabb képet alkotni, összesen 258 településhez kapcsolódóan. Ebből 55 településen nem éri el a 3 év alatti népesség száma a 40 főt, vagyis ezek a települések nem relevánsak a bölcsődelétesítési kötelezettség szempontjából. Ugyanakkor figyelemre méltó, hogy ebben a települési körben korábban 56 családi napközi 90/314. oldal

91 működött, tehát feltételezhető, hogy szinte mindegyikük családi bölcsődévé alakult, ami a kisebb településeken is mutatja az ellátás iránti igényt. 15. táblázat: Családi bölcsődék a legalább 40 fő 3 év alatti lakónépességgel rendelkező településeken Településkategória 2016 Települések száma Ebből családi bölcsődével rendelkezik Bölcsőde + CsaNa Bölcsőde igen, CsaNa nem Bölcsőde nem, CsaNa igen Sem bölcsőde, sem CsaNa A táblázatot arra figyelemmel kell értelmezni, hogy az újonnan létrejött mini bölcsődék 15 olyan települést érintenek, ahol sem klasszikus bölcsőde, sem családi bölcsőde nincs. Mindezt egybevetve a táblázat azt mutatja, hogy míg a bölcsődefenntartásra (létesítésre) kötelezett 1139 település közül 2016-ban 484 településen volt vagy bölcsőde vagy családi napközi ( ), addig most e települések száma 489 ( ), a semmilyen szolgáltatással nem rendelkező, de bölcsődelétesítésre kötelezett települések köre pedig 655-ről 648-ra csökkent a jogszabályváltozást követő első fél évben végéig ezek a számok jelentősen változnak, hiszen a 2016-ban sem bölcsődével, sem családi napközivel nem rendelkező települések közül 142 már az első pályázati körben jelentkezett TOP-forrásokra (igaz, ezek a források az óvodafejlesztésekkel közösen kerültek meghirdetésre, jelentős óvodai jelentkezési túlsúly mellett), és azóta meghirdetésre került a vonatkozó uniós pályázatok második köre is, erősebb bölcsődefejlesztési fókusszal. A Századvég 2016-os, bölcsőde- és óvodafejlesztésekkel foglalkozó értékelő jelentése 4 millió Ft/új férőhellyel számolt, eszerint ahhoz, hogy 7 férőhelyes mini bölcsődékkel számolva 648 településen létrejöjjön bölcsődei ellátás, mintegy 18,1 Mrd Ft szükséges. Ezt a számot valamivel növeli az építőiparban bekövetkezett áremelkedés, ugyanakkor csökkentik azok az esetek, amikor a településen családi bölcsőde jelenti majd a megoldást 5 7 fős csoportokkal Férőhelyhiány a bölcsődével rendelkező településeken Ugyanakkor a KSH már idézett gyorsjelentése kiemeli, hogy 2017-ben 2610 olyan település is volt Magyarországon, ahol összesen több mint 70 ezer gyermek számára nem volt helyben elérhető a napközbeni ellátás. Ez az érintett gyermekek 26%-a, 2,8 százalékponttal több, mint az előző évi arány. A kedvezőtlen megállapítás nem feltétlenül érinti a jogszabályilag bölcsődelétesítésre kötelezett települések körét, mert a vázolt jelenség úgy is előállhatott, hogy a 40-nél kevesebb bölcsődés korú lakossal rendelkező településeken nőtt meg a születésszám, ugyanakkor egyrészt e településeken is kérhetik a szülők bölcsődei ellátás kialakítását, ha legalább öt gyermek vonatkozásában erre igény van, másfelől növelheti a fejlesztési igényt azon települések köre is, ahol korábban volt családi napközi, de az nem alakult át családi bölcsődévé, így növelve a szolgáltatáshiányt. Mindemellett fontos azon települések körének vizsgálata, ahol ugyan működik bölcsőde, de a 3 év alattiak számához viszonyítva az országos átlagot jóval alulmúló férőhelyszámmal. E tekintetben is a TeIR évi adataira tudtunk csak támaszkodni. Eszerint azokon a településeken, ahol volt bölcsőde és az új szabályozás értelmében kell is, hogy 91/314. oldal

92 legyen, összesen mintegy bölcsődés korú gyermek élt, és közel férőhely állt rendelkezésre (családi napközik nélkül). A konkrét számértékek alapján 10 bölcsődés korú gyermekre 2,06 férőhely jutott. Az egyes települések természetesen jelentősen eltértek ettől az átlagtól. Az alábbiakban a szélsőséges eseteket vizsgáljuk meg. A szóban forgó 381 településből 240 település, vagyis az érintett települések közel kétharmada esetében a 10 bölcsődés korú gyermekre jutó férőhelyek száma az országos átlag kétharmada és másfélszerese közé esik, amit átlag körüli értékeknek tekintettünk. Harminchét település esetében a relatív férőhelyszám az országos átlag másfélszeresét is meghaladja, ezek a települések 16 megyében helyezkednek el, földrajzi koncentrációjukról nem beszélhetünk. Extrém értékeket a Bács-Kiskun megyei Madaras és a Komárom-Esztergom megyei Almásfüzitő képviselnek. Előbbi esetében 67 fő 3 év alatti lakosra 62 bölcsődei férőhely jutott, és 51 gyermek be is volt íratva a bölcsődébe, míg Almásfüzitőn 48 fő 3 év alatti gyermekből 40 számára volt férőhely és azt fel is töltötték a családok (elképzelhető, hogy részben környező települések gyermekeivel). Szintén nagyon magas, az országos átlag háromszorosához közeli arányt értek el a férőhelyekkel a Vas megyei Vasszecső és a Pest megyei Vasad települések, de kiemelkedő az ellátottság Csomádon, Lengyeltótiban, Zalakaroson és Nagykörűben is. A megyei jogú városok közül Dunaújvárosban, Veszprémben és Szolnokon látható az országos átlag másfélszeresét kitevő férőhely-kínálat, míg Érden és főleg Salgótarjánban az országos átlag felét sem éri el. A bölcsődefejlesztések szempontjából a kritikus halmazt az országos átlagot jóval alulmúló 109 település jelenti. Közülük az átlag egynegyedét sem éri el a Jász-Nagykun-Szolnok megyei Túrkeve, a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Encs és Alsózsolca, valamint a Pest megyei Tura. További 15 településen a férőhelyek aránya az országos átlag egyharmada alatt, de egynegyede fölött van. A Fejér megyei Pusztaszabolcs és a Tolna megyei Bátaszék, továbbá a Pest megyei Csömör és Pilisvörösvár kivételével ezek keletmagyarországi települések, köztük Salgótarjánnal, ahol az első bölcsőde csak a as uniós fejlesztési ciklusban épült. Az országos átlag fele és harmada között összesen 40 település található, közülük 8 a Dunántúlon, 6 Pest megyében, a többi pedig keleten. Végül az országos átlag fele és kétharmada közötti 50 települést vizsgáltuk. Ezeknek már alig több mint a fele tartozik a keleti országrészhez, a helyzetet azonban súlyosbítja, hogy ezek nem kistelepülések. Az átlag egynegyede alatt lévőkön mind 250 körüli a bölcsődés korú, de az átlag fele alatti, közel 60 települést magában foglaló csoportból is mindössze 20 településen van 200 fő alatt a bölcsődés korúak száma. Mindezek alapján elmondható, hogy a kritikusan alacsony férőhelyszámmal rendelkező településeken a probléma abszolút értékben is sok gyermeket érint. Az alábbi táblázatban a 15 leginkább érintett települést mutatjuk be. 92/314. oldal

93 Település 16. táblázat: A 3 év alatti lakosság tekintetében legnagyobb olyan települések, ahol a fajlagos férőhelyek száma nem éri el az országos átlag felét Megye Lakónépesség (fő) 3 év alattiak (fő) Bölcsődei férőhelyek (db) 10 főre jutó férőhely (db/10 fő) Érd Pest ,00 Ózd BAZ ,87 Hajdúböszörmény Hajdú-Bihar ,84 Salgótarján Nógrád ,66 Gyömrő Pest ,97 Kiskunhalas Bács-Kiskun ,91 Nagykőrös Pest ,83 Jászberény JNSZ ,86 Hajdúhadház Hajdú-Bihar ,75 Törökszentmiklós JNSZ ,92 Hajdúsámson Hajdú-Bihar ,78 Mezőtúr JNSZ ,95 Hajdúnánás Hajdú-Bihar ,99 Püspökladány Hajdú-Bihar ,54 Lajosmizse Bács-Kiskun ,59 A fenti táblázat tehát azon települések közül, ahol a 10 főre jutó férőhelyek száma nem éri el az országos átlag felét, azt a 15 települést mutatja, ahol a legmagasabb a bölcsődés korúak száma. Látható, hogy a volumenében is igazán jelentős problémák kizárólag Pest megyét és a keleti országrészt érintik, mégpedig azon nagyobb települések körében, ahol már van bölcsőde. Itt jegyezzük meg, hogy az adatbázis alapján találtunk 5 olyan települést, amelyek még a 2017 előtti feltételeknek sem felelnek meg: lakónépességük fő feletti és nem működtetnek bölcsődét. Ezek a Pest megyei Dabas, Kistarcsa, Maglód és Nagykáta, valamint a Tolna megyei Tolna település. Mindegyik településen működik családi bölcsőde, és Nagykáta pályázatot is nyert 4 csoportos klasszikus bölcsőde kialakítására, de a négy másik településen a családi bölcsődék csak partikuláris igényeket tudnak kielégíteni, a fejlesztés a népességszámra figyelemmel is elengedhetetlen volna Kisgyermeknevelői létszám megfelelőségének vizsgálata A kutatás keretében azt is vizsgáltuk, hogy a beíratott gyermekek létszáma hogyan viszonyul a kisgyermeknevelők számához. Az egyes intézményekben létezhetnek speciális megoldások, de főszabály szerint a 15/1998. (IV.30.) NM rendelet alapján egy bölcsődei csoportban legfeljebb 14 gyermek nevelhető (ha mindegyik gyermek 2 év feletti és egyik sem SNI), akikhez csoportonként 2 fő kisgyermeknevelőt kell biztosítani. Az egy kisgyermeknevelőre jutó gyermekszám ebből adódóan legfeljebb 7 lehet, így, ha a bölcsődébe beíratott gyermekek és a kisgyermeknevelők számának hányadosa meghaladja ezt az értéket, akkor úgy tekintettük, hogy az adott intézmény vonatkozásában nevelőhiány azonosítható. A vizsgálat során intézményenként összevetettük a bölcsődébe beíratott gyermekek, illetve az alkalmazásban álló kisgyermeknevelők számát, és az eredményeket települési szinten összesítettük. A TeIR adatbázisa szerint országosan a bölcsődébe beíratott gyermekek száma 2016-ban nagyságrendileg fő volt, a férőhely-kihasználtság a mintegy 40 ezer férőhely is- 93/314. oldal

94 meretében pedig körülbelül 95%-os, amelyhez közel 7400 fő alkalmazásban álló kisgyermeknevelő párosult. Ebből adódóan az egy nevelőre jutó gyermekszám körülbelül 5,2-es értéket vesz fel, ami nem éri el az előző bekezdésben bevezetett 7-es felső értékhatárt. Megállapítható tehát, hogy a bölcsődei ellátás területén a kisgyermeknevelők száma országosan kielégítő volt 2016-ban. Az összesen 755 bölcsőde 399 településen működött, e települések közül 14 esetében figyelhető meg 7-nél magasabb érték, azaz a bölcsődével rendelkező települések mindössze 3,5 százaléka esetében merült fel problémaként a szakemberhiány (közülük csupán három rendelkezik kedvezményezetti besorolással). Ez a probléma önmagában 20 fő pótlólagos felvételével orvosolható lenne. A hiánnyal érintett települések bölcsődéi esetében a beíratott gyermekek száma átlagosan 32 volt, amely mellett átlagosan 4 kisgyermeknevelőt jegyeztünk fel. Az egy nevelőre jutó gyermekek száma jellemzően 7 10 közötti volt, amely alól egyedül Tokodaltáró képez kivételt e település esetében ugyanis 16 gyermek jutott egyetlen kisgyermeknevelőre. Így az is megállapítható, hogy ban néhány kivételtől eltekintve helyi szinten is megfelelő volt a kisgyermeknevelők létszáma a bölcsődei ellátás alapvető elvárásainak teljesítéséhez. Hangsúlyozzuk azonban, hogy a kisgyermeknevelők számának növelése több okból is elkerülhetetlen: A jelenleg is zajló bölcsődefejlesztési hullám jelentős számú kisgyermeknevelőt igényel. Ha csak a 2018 végéig teljesítendő feltételeket vesszük, ez legalább 650 fő új kisgyermeknevelőt jelent a rendszerben, és ekkor még nem vettük számításba a már bölcsődével rendelkező települések bővítési tevékenységét, az újak esetében pedig kizárólag mini vagy családi bölcsődékkel számoltunk. A már működő bölcsődék minőségfejlesztése is megkövetelné a nagyobb kisgyermeknevelői létszámot, mert a jogszabály által is listázott többletszolgáltatásokra (ügyelet, időszakos gyermekfelügyelet, gyermekhotel stb.) csak akkor tud erőforrást fordítani a bölcsőde, ha azt az állományi létszám megengedi. Tekintettel arra, hogy a kisgyermeknevelői munkakör a pedagógus életpályamodell részévé vált, a kisgyermeknevelők a 21 nap alapszabadság mellé már megkapják a 25 nap pedagógus-pótszabadságot is. Ez azt jelenti, hogy év közben immár nem csak betegség miatt, hanem szabad akaratukból is távol lehetnek a munkahelyüktől pl. továbbképzés céljával, amelynek ideje alatt a helyettesítést meg kellene oldani, ellenkező esetben az egy kisgyermeknevelőre jutó létszámok nem teljesülnek. Mindezek a szempontok vezetnek a jelen kutatási összefoglalóban megfogalmazott ajánlásokhoz Infrastruktúra Fontos végül a bölcsődei épületek megfelelő állapota. Jelenleg nincs a központi szakigazgatás kezében egy olyan kataszter, amely a működő bölcsődék infrastrukturális helyzetének módszeres áttekintését lehetővé tenné. Friss FAIR-adatok alapján meg lehetne határozni, hogy a bölcsődék hány százaléka jelentkezett a férőhely-felújítást is támogató pályázatokon, de ez sem definitív az infrastruktúrára nézve. Az elmúlt évtizedben a bölcsődék felújítására, bővítésére szinte csak az uniós források álltak rendelkezésre, és között azok is nagyobb részben az óvodák bővítését célozták, elsősorban a 3 évtől kötelező óvodáztatás bevezetésének támogatására. Ennek megfelelően a bölcsődei 94/314. oldal

95 épületek sok helyütt nincsenek az elvárható állapotban, illetve nem jutott forrás az épület funkcióinak vagy területének bővítésére. A felújítandó férőhelyek számát csak egy megfelelő kataszterezés állapíthatná meg, de a Századvég (op. cit.) feltárta a felújítható férőhelyek számát. Elemzésükben azokat a meglévő férőhelyeket tekintették felújíthatónak, amelyeket nem a as időszakban építettek vagy újítottak fel. Számításukból a családi napközi férőhelyek levonásával (mivel azok fejlesztése döntően TÁMOPpénzből történt, ezért nem az infrastruktúra fejlesztését tartalmazta) nagyságrendileg bölcsődei férőhely szorulhat valamilyen mértékű felújításra. A tényleges érték ennél nyilvánvalóan kisebb, hiszen bizonyos önkormányzatok uniós forrástól függetlenül is áldoztak arra, hogy bölcsődéjük épületét felújítsák. A bölcsődei épületek karbantartásának finanszírozási rendszere azonban nem kialakított, a szülőktől beszedett gondozási díj a szolgáltatás költségét hivatott fedezni, és a költségvetési normatívába eleddig nem került beépítésre olyan tétel, amely fejlesztési alap képzését szolgálta volna. Így az állagmegóvás, az épületek megfelelőségének biztosítása jelenleg is az esetleges pályázati pénzektől vagy az önkormányzat anyagi helyzetétől függ A bölcsődei prémium szolgáltatások iránti kereslet Ebben a fejezetben azokat a többletszolgáltatásokat mutatjuk be, amelyek iránt az intézmények igényeit ismerő szakmai szervezetek jelzései alapján igény mutatkozik és egyúttal összeegyeztethető a bölcsődei nevelés elveivel Különfoglalkozások Szemben az óvodával, a bölcsődés korú gyermekek esetében a különfoglalkozásokon nincs nagy hangsúly, a szülők részéről sincs erre túlzott igény. Ugyanakkor a gyermekek beszoktatása, majd fejlődése szempontjából az alábbi különfoglalkozások életszerűek lehetnek: Beszoktató klubfoglalkozás: Még a bölcsődébe íratás előtt, valamint a bölcsődéztetés kezdete táján a gyermeküket később vagy épp bölcsődébe íratni szándékozó fiatal édesanyákkal közös (jó időben lehetőség szerint kültéri) program szervezése, ahol a kisgyermeknevelők hasznos tanácsokkal tudják ellátni főleg az első gyermekes édesanyákat, a gyermekek pedig szüleikkel együtt ismerkednek meg és szoknak bele a bölcsődei életbe. Székesfehérváron alapítványi bölcsődei körben bevált jó gyakorlatról lehet beszélni ezen a területen. Speciális fejlesztő foglalkozások: Bár a bölcsődékben alapvetően az életkornak megfelelő játék és a gyermekek ellátása teszi ki a gondozást, egyes gyermekek esetében szükség lehet a mozgásos vagy ügyességi foglalkozások intenzívebb alkalmazására, vagy személyre/kisebb csoportra szabott játszó-, mese- vagy fejlesztő foglalkozásra, adott esetben speciális szakember bevonásával. Különösen a 2,5 3 éves gyermekek körében felmerülhet nyári tábor szervezése, amennyiben a gyermekek számára a tartós távollét nem okoz gondot. Ez voltaképp a gyermekhotel-szolgáltatás egy speciális esete, de nem elsősorban a szülők munkavégzésének, hanem inkább rekreációjának lehetővé tétele céljával Időben (és térben) rugalmas ellátás A bölcsődékkel szemben a szülői elvárások túlnyomórészt az ellátás időbeli rugalmasságával vannak összefüggésben. A térben rugalmas ellátásra elsősorban a civil vagy egyhá- 95/314. oldal

96 zi fenntartású intézmények lehetnek alkalmasak, amelyek kisgyermeknevelőiket adott esetben külső helyszínre is kiküldhetik. Az önkormányzati fenntartású intézmények körében ez a rugalmasság szabályozási kérdéseket is felvet. A tapasztalatok szerint az alábbi időbeli és térbeli rugalmasság iránt mutatkozik igény: Rugalmas vagy ügyelettel meghosszabbított nyitva tartás: A szülők munkarendjéhez, adott esetben a változó műszakokhoz igazodó nyitva tartás, vagy a rendes nyitva tartási időn túl, ügyeletben vállalt gondozás eseti vagy rendszeres jelleggel. Időszakos gyermekfelügyelet: Van, aki vizsgaidőszakra kéri, van, aki minden hónap utolsó két hetére, van, aki minden héten kedd-péntekre, de van olyan szakmai vélemény, amely szerint már csak házasságvédelmi okból is hasznos (pl. olyan SNI gyermek esetében, aki mellől az egyik szülő két éve nem tudott elmozdulni). Az időszakos gyermekfelügyeletnek szabályozási oldalról két módja van: o o Vagy nincs feltöltve valamelyik bölcsődei csoportlétszám és az alkalmi gyermek beilleszthető a csoport szabad helyére (SNI gyermek esetében figyelemmel a csökkentett csoportlétszámra vonatkozó szabályokra), vagy önálló időszakos csoport létrehozásával, ekkor 7 főig plusz egy kisgyermeknevelő allokálásával, a fölött pedig többel. Ez utóbbi főleg akkor lehet működőképes, ha többségében előre látható, hogy mely időszakokban jönnek a gyermekek. De arra is van gyakorlat, hogy plusz egy kisgyermeknevelővel oldják meg a speciális csoportot és 7-nél több gyermekre vonatkozóan kötnek szerződést az időszakos felügyeletet igénylő családokkal. Ekkor azonban arra is figyelni kell, hogy egyszerre csak hét gyermek lehet ott, és ne reklamálhasson a szerződése alapján az, aki későn szólt és már nem fér be. Gyermekhotel: A régebben alkalmazott hetes bölcsőde részleges továbbélését jelenti, mert manapság is előfordul az igény rá, elsősorban a hosszú műszakokban dolgozó szülők esetében, vagy idénymunka esetén. Utóbbi főleg fizetőképtelen szülőket jelent. Mivel szakmailag nem támogatható a bölcsődés korú gyermek szülőktől való hosszú távolléte, alkalmazása csak nagyon speciális esetekben indokolt (pl. egyedülálló szülő kórházi kezelése esetén), akkor viszont fontos. Igénybevételének lehetőségét korlátozza, hogy az ellátási napok számát a jogszabály a gyermekek érdekében nevelési évenként tíz napban maximálja. Szolgáltatáshiányos területre alkalmilag utazó vagy a bölcsőde környékén alkalmilag a család otthonában segítő kisgyermeknevelő: Vannak családok, ahol a szülő nem íratja bölcsődébe a gyermeket, mert például van egy még kisebb gyermek, akivel egyébként is otthon van, ugyanakkor megbetegedése, vagy egyéb elfoglaltsága miatt esetileg igényelné a szakszerű felügyeletet (nem bízná a gyermekét kisgyermeknevelés tekintetében képzettséggel nem rendelkező szolgáltatóra). Más esetben szolgáltatáshiányos területen merült fel az alkalmi felügyelet igénye Kisebb csoportlétszám nagyobb figyelem Húsz évvel ez előtt Magyarországon legfeljebb 10 főben volt meghatározva a csoportlétszám, ezt később a jogszabály 12 főre módosította. A 2000-es évek első évtizedében ennek megfelelően még átlagosan 5 gyermek jutott egy kisgyermeknevelőre (ami nemzetközi összevetésben is jónak minősült), ma viszont már 6 7 gyermek jut. Szakmai ol- 96/314. oldal

97 dalról az egy gyermekre jutó nagyobb figyelem, a többletszolgáltatások iránti reális szülői igények teljesíthetősége és a kisgyermeknevelők szükség esetén mutatkozó helyettesítésének szabályos megoldása érdekében is törekedni kellene arra, hogy a szabályozás újból közelítsen az egyszer már működött, a jelenleginél jobb feltételeket biztosító rendszerhez. Értelemszerűen a szülők részéről is megfigyelhető olyan tendencia, hogy szívesebben viszik a gyermeket abba az intézménybe, ahol nagyobb figyelem jut rá. A kisebb csoportlétszám gazdaságos működtetéséhez természetesen a finanszírozás átalakítása is szükséges Infrastrukturális fejlesztések A kutatási eredmények abba az irányba mutatnak, hogy a szülők érezhetően szívesebben viszik a gyermekeket a jobb állapotú épületekbe, jobb felszereltséggel működő intézményekbe. Az infrastrukturális fejlesztések iránt továbbá a külön foglalkozások tekintetében is merül fel igény, és a gyermekek megbetegedésének megelőzésében, egészségének megőrzésében is szerepet játszó sószoba kialakítása is megjelent az igények között (utóbbinak a költsége nem tekinthető jelentősnek, kis összegű automatikus pályázattal majdnem az egész ország lefedhető). Elmaradott térségekben, ahol a gyermekeknek sokszor otthon nincs megfelelő mennyiségű és minőségű játékuk, a bölcsőde szerepet vállalhat abban is, hogy a gyermekek számára kedves játékokat kikölcsönzi, adott esetben az otthoni játékot ösztönző céllal juttatja azt Tanácsadás Elsősorban hátrányos helyzetű, nem megfelelő szociális hátteret biztosító családok, illetve BTMN, SNI vagy veszélyeztetett gyermekek esetében szükséges, és kiemelten hasznos lehet, ha a bölcsőde tanácsadási tevékenységet is tud folytatni. Ez jelenti egyrészt a szülőnek nyújtott szóbeli tanácsadási tevékenységet magatartási vagy kommunikációs helyzetek kezelésére, vagy a gyermekkel közös elfoglaltságra, a gyermek életmódjának változtatására stb. vonatkozóan, ugyanakkor a fent említett klubfoglalkozás egy alesetét is. Hátrányos helyzetű családok esetében felmerült olyan probléma is, hogy a gyermekekkel nem igazán játszanak/foglalkoznak otthon, a szülő nem is igen tudja, hogyan s mit foglalkozzon a gyermekkel (annak idején vele sem játszottak/foglalkoztak). Ilyen esetben, jellemzően speciális szakember vagy társszerv (pl. családsegítő szolgálat munkatársa) bevonásával, különfoglalkozás keretében is elképzelhető a tanácsadási tevékenység. 97/314. oldal

98 6.7. CSALÁDI BÖLCSŐDEI ÉS MUNKAHELYI BÖLCSŐDEI ELLÁTÁS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS Családi bölcsőde A családi bölcsődei ellátás a családi napközi intézményéből nőtt ki, a vonatkozó jogszabályok január 1-jén hatályba lépő módosításai nyomán. Funkciója alapvetően kettős lenne: csökkenteni a bölcsődékre nehezedő nyomást és a várólistákat olyan településeken, ahol ugyan van bölcsőde, de nem tudja kielégíteni a keresletet, bölcsődei szolgáltatást nyújtani az alapvetően szolgáltatáshiányos területeken a női munkavállalás lehetővé tétele és a hátrányos helyzetű gyermekek szocializációja érdekében. Az első pont a városokat, főként a nagyobb városokat jellemzi, ahol van munkakínálat, vannak szakismeretekkel rendelkező édesanyák, akik munkába állnának, és az elégtelen bölcsődei intézményi férőhely-kínálat miatt kialakult egy családi napközi kínálat, amely megtalálta a fizetőképes keresletet. Ez azonban a valóban jobban kereső családokra jellemző, mert a tapasztalatok szerint egy családi bölcsődei férőhelyet havonta mintegy Ft/fő költségből lehet fenntartani. Az állami finanszírozás ebből nagyságrendileg Ft-ot áll, az önkormányzatok pedig piaci intézménynek tekintették a családi napköziket (ma már családi bölcsődék), ezért nem volt jellemző, hogy kiegészítő támogatást adtak volna számukra. A hiányzó havi Ft azonban jellemzően sok egy átlagosnál gyengébb keresetű családnak, amiből adódóan sok esetben a városokban is problémát jelent a férőhelyhiány azok számára, akiknek ez az elitellátásként működő intézmény nem jelent valós megoldást. Az igazán jelentős problémát mindemellett a községi szint képviseli, ahol jellemzően nincs bölcsőde, és ez akadályozza mind a nők munkába állását, mind a hátrányos helyzetű gyermekek szocializációját. Utóbbiak esetében a bölcsődei ellátás sok esetben nem csak a társas készségek fejlesztését szolgálja (a szülő idejének felszabadítása mellett), hanem az alapkészségek fejlesztése és a társadalmi beilleszkedést segítő viselkedési minták elsajátítása terén is jelentős hozzáadott értéket képvisel. A községi önkormányzatok az intézményfinanszírozás rendszere miatt vonakodtak a kisebb településeken bölcsődét létesíteni, mert az alacsony kihasználtság mellett nem rentábilis. Sajnos ez a 2018 januárjától érvényes szabályozás mellett is igaz, hiszen az csak a maximumra vagy annak közelébe feltöltött bölcsődei csoportok esetében növeli jelentősen a központi költségvetési hozzájárulás arányát, ugyanakkor egy 8 9 fős bölcsőde esetében a működés fenntarthatatlan, mert a költségvetési hozzájárulás végső soron még mindig a bölcsődében megjelenő gyermekek számától függ. Ezen enyhít a mini bölcsőde intézménye, de számos elmaradott területen, ahol a szülő egyébként is inkább a családra bízza a gyermeket, vagy ahol munkanélküliség miatt a szülő van vele, ott a gyermek valószínűleg bölcsődelétesítés esetén sem kerülne beíratásra, holott a saját hosszabb távú fejlődése miatt az lenne a leginkább előnyös számára. Emellett a mini bölcsőde infrastrukturális feltételeit az önkormányzatnak kell kialakítania és fenn is kell tartania, míg a családi bölcsőde esetében ez alapvetően nem áll fenn. Az elmaradott térségekkel kapcsolatosan fontos kérdéskör még a latens kereslet. Az intézmények számára a kereslet leginkább a bölcsődébe jelentkezők számából azonosítha- 98/314. oldal

99 tó, de azokon a helyeken, ahol nincs bölcsőde, nem tud megjelenni a kereslet, így az elutasítási ráták nem használhatók a kereslet becslésének mutatószámaként. A latens keresletnek két fő iránya azonosítható: Vannak családok, ahol lenne igény helybeni bölcsődei szolgáltatásra, de ezt nem jelzik (azonosítatlan kereslet). Ennek egy alesetét képezik a fővárosi agglomeráció ingázói, akik sok esetben Budapestre hordják bölcsődébe a gyermeküket. Ez utóbbi nem igazán probléma, hiszen a gyermek így több időt tölt a szülővel és kevesebbet az intézményben. Vannak azonban hátrányos helyzetű (térségekben élő) családok, ahol a szülők nem gondolnák bölcsődébe adni a gyermeküket, holott az a gyermek szocializációja, mintakövetése, társas készségeinek fejlődése szempontjából kívánatos volna különösen a képzetlenebb szülők gyermekei esetében (megteremtendő kereslet). Bár a családi bölcsőde egyszerű és gazdaságos megoldás volna az önkormányzatok részére, kialakításuk községi szinten nem terjedt el széles körben, és ehhez az állami ösztönzők is hiányoznak. Mindebben szerepe van annak is, hogy a családi bölcsőde normatívája jelentősen elmarad az intézményi formák támogatási volumenétől, ráadásul a évi költségvetési törvény úgy fogalmaz, hogy a normatíva csak a települési önkormányzat által fenntartott intézmények esetében igényelhető. Körük bővítése (a finanszírozási modell módosításával) mindemellett indokoltnak tűnik, májusi adatok szerint 6044 családi bölcsődei férőhely állt rendelkezésre, és 651 gyermeket, a jelentkezők több mint 10%-át el kellett utasítani helyhiány miatt a családi bölcsődékből, miközben 5743 főt vettek fel (ebből adódóan be nem töltött férőhelyek is vannak, a kereslet nem mindig éppen ott jelentkezik, ahol a szabad férőhely található). A szolgáltatás jelentős előnye az intézményi formákkal szemben, hogy a nyitva tartás, a speciális esetek sokkal rugalmasabban egyeztethetők, s további előnye, hogy a szolgáltatást különösen a magánvállalkozások esetében olyan személy (rendszerint egyébként gyakorló anya) nyújtja, akinek a minőség fejlesztésére van motivációja, mert ebből él. Az alacsony gyermeklétszám a teljes bölcsődei körhöz viszonyítva pedig önmagában is minőségfejlesztő hatással jár, hiszen az egy gyermekre jutó figyelem nagyobb Munkahelyi bölcsőde Magyarországon munkahelyi bölcsődei ellátásról rendszerszinten nem beszélhetünk. A KSH januári, Statisztikai Tükör c. kiadványa 7 db munkahelyi bölcsődét azonosított. Ösztönzésére láthatóan nem bizonyul elegendőnek, hogy a működés költsége leírható az adóból, mert 4 5 millió Ft a fenntartása egy évben, amely egy nagyobb cégnél nem jelent komolyabb tételt (kisebb cégeket nemigen érint). A létesítésüket ösztönző GINOP pályázat sem vált kellően népszerűvé, holott egyes szakmák, illetve intézménytípusok esetében kimondottan kívánatos megoldást jelentene KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Családi bölcsődék földrajzi megoszlása A családi bölcsődék döntően a családi napközik jogutódjaiként működnek, és jelentős szerepük lehet a január 1-jével bölcsődelétesítésre/fenntartásra újonnan kötelezett települések körében a kötelezettség teljesítésében. Ebből adódóan vizsgáltuk, hogy a családi napközik és családi bölcsődék száma és megoszlása hogyan alakult. A TeIR /314. oldal

100 év végi adatai alapján a 142 db fő feletti településből 100-on volt családi napközi, és 137 településen volt bölcsőde. A vizsgált időpontban országos átlagban a 3 év alatti gyermekek 17%-a számára volt férőhely, bár a városokban az igény is jellemzően nagyobb. A családi napközik azonban piaci alapon szerveződtek, kielégítve ezzel a többletigények egy részét. Minderre figyelemmel azokat a fő feletti településeket tekintettük szolgáltatáshiányosnak, ahol a gyermekek 20%-ot el nem érő arányának állt csak rendelkezésére bölcsődei vagy családi napközi férőhely. Megvizsgáltuk a bölcsődei és a családi napközi férőhelyek arányát abban a 95 városban, ahol mindkét szolgáltatás rendelkezésre állt. A vizsgálat alapján megállapítható, hogy elég széles skálán mozognak tehát a települések: ha csak az eloszlás nagy részét képező 83 települést nézzük, a tízszerestől a kiegyenlített arányokig húzódik a skála, és további számításaink azt is megmutatták, hogy a lakónépesség és a vizsgált arányszám között semmilyen korreláció nincs (akkor sem, ha a fő feletti települések népesség tekintetében torzító hatását kivesszük a korrelációs vektorból). Az eloszlást megyei szinten is megvizsgáltuk. A következő ábrán látható, hogy a megyék között meglepően nagy különbségek vannak, de nem fejlettség szerint. Zala megye kiugró értéke különösen szembeötlő, hiszen a fejlett nyugat-dunántúli térség részeként képvisel nagyon magas bölcsődei arányt a családi napközikkel szemben. 14. ábra: A bölcsődei és családi napközi férőhelyek aránya megyénként (2016) Végül megvizsgáltuk, hogy ezek az arányok mennyire tudhatók be a bölcsődék által nyújtott kínálat nagyságának. Vagyis például Zala megye esetében azért ilyenek-e az arányok, mert nagyon jó a bölcsődei ellátottság a 3 év alattiak számára vetítve, és így nem volt szükség családi napközikre. 100/314. oldal

101 15. ábra: A bölcsődei férőhellyel való ellátottság összefüggése a bölcsődei és családi napközi férőhelyek arányával A fenti ábra jelzi, hogy kimutatható a kapcsolat a bölcsődei férőhely-ellátottság és a férőhelyarányok között. A férőhely-ellátottságot Zala és Budapest vezeti, emellett Budapesten a családi napközi férőhely is jelentős volt, míg Zalában a bölcsődék gyakorlatilag kiszolgálják a keresletet. A bölcsődei ellátottság tekintetében Nógrád megye helyzete siralmas, ennek megfelelően érthető az y tengely menti alacsony érték is, amely a családi napközik relatíve magasabb arányát mutatja. Érdekes Csongrád és Fejér megyék esete, ahol a magas bölcsődei ellátottság ellenére alacsony a bölcsődei és a családi napközi férőhelyek aránya. Az említett térségekben ez már egy minőségi differenciálás irányába mutathat, míg Komárom és Békés megyék esetében feltételezhető, hogy a családi napközikkel együtt sem volt megfelelő a férőhely-ellátottság 2016 végén. Számításaink szerint ez a helyzet nem sokat javult 2017 közepéig, amely időszakról már családi bölcsődei adatok is rendelkezésre állnak. Azon települések körében, ahol van legalább 40 fő 3 év alatti gyermek (azaz bölcsődefenntartásra, annak hiányában létesítésre kötelezettek), az alábbi megállapításokat tehetjük: a korábban bölcsődével és családi napközivel is rendelkező 125 település közül (903 családi napközi) jelenleg 108 esetében működik családi bölcsőde (összesen 693 szolgáltatási hely); a korábban bölcsődével rendelkező, de családi napközivel nem rendelkező 256 település közül jelenleg 2 esetében működik családi bölcsőde (összesen 4 szolgáltatási hellyel); a korábban bölcsődével nem, de családi napközivel rendelkező 103 település közül (213 családi napközi) jelenleg 86 esetében működik családi bölcsőde (összesen 174 szolgáltatási hely); 101/314. oldal

102 a korábban bölcsődével és családi napközivel sem rendelkező 655 település közül jelenleg 7 esetében működik családi bölcsőde (összesen 9 szolgáltatási hely). A rendelkezésünkre álló adatok alapján nagyságrendileg családi napközi nem alakult át családi bölcsődévé, s bár eközben egyes településeken kialakítottak családi bölcsődét, a jogszabályváltozás nyomán összesen 25-tel csökkent azon települések száma, ahol a családi ellátási forma jelen volt 2017 első felének végére. Végül fontos megjegyezni, hogy a családi bölcsődék a munkaerő szempontjából is felértékelődtek: a szabályozás megemelte a szakmai követelményszintet, nagyjából a bölcsőde szintjére. Míg korábban a családi napközi működtetéséhez alapfokú végzettség és egy 40 órás tanfolyam is elég volt, most a családi bölcsődék esetében 100 órás tanfolyam szükséges, középfokú képesítés mellett. Aki már működteti az intézményt, annak a tapasztalatát ugyanakkor elismeri a szabályozás, esetükben ezért egy 20 órás ráképzés is elegendő a családi bölcsőde fenntartásának jogához. Tehát inkább az a probléma lép fel, hogy a fizetőképes kereslettel rendelkező városokban sok óvodapedagógus is inkább családi bölcsődét nyit, mert azzal jobban keres. Így miközben a bölcsődei ágazat látva a családi bölcsődékben lévő potenciált a szolgáltatáshiányos területek támogatásában érthető módon a normatíva további emelése és az intézményi nevelési formákhoz való közelítése mellett kardoskodik, addig az óvodai ágazatban ez a munkaerő oldalán további elszívó hatást eredményezhet immár a szolgáltatáshiányos térségekben is A családi bölcsőde iránti kereslet vetületei Ebben a fejezetben összefoglaljuk a szabályozásból és a családi bölcsődék korábbi fejezetben bemutatott helyzetéből és területi eloszlásából fakadó potenciális keresleti jellemzőket. Azokban a városokban, ahol van bölcsőde, de magasak az elutasítási ráták, vélhetően lenne fizetőképes kereslet további családi bölcsődei szolgáltatások iránt. Azokon a településeken, ahol a 3 év alatti lakosság száma eléri a 40 főt, 2018 közepén szükséges egy felmérést végezni, hogyan állnak a bölcsődelétesítéssel. Az e szempontból nehézséggel küzdő településeken jó megoldás lehet a családi bölcsődék kialakításának ösztönzése. A jogszabály nem hozza könnyű helyzetbe azokat a településeket, ahol a 3 év alattiak száma ugyan nem éri el a 40 főt, de legalább 5 gyermek vonatkozásában kérik a szülők bölcsődei ellátás megszervezését. Mivel egy gyermek jellemzően egy-másfél évig jár bölcsődébe, e településeken az ellátás megszervezését követő években semmilyen garancia nincs arra, hogy ismét lesz 5 szülő, aki azt kérni fogja. Az 5 fős szabály teljesítésében ezért nem minden fenntartótípus esetében jó megoldás a családi bölcsőde létesítése, de részben kielégítheti a keresletet. Azokon a településeken, amelyek egyik fenti kategóriába sem tartoznak, de a 105/2015. Korm. rendelet szerinti besorolásuk alapján kedvezményezett települések, valamint a 3 év alattiak száma eléri a 20 főt és nem működik a területükön Biztos Kezdet Gyerekház, szintén szükség lenne a kisgyermekekkel és szüleikkel foglalkozó intézményre, de ez esetben első lépésben a Gyerekház-funkció kialakítását, vagy alternatív napközbeni ellátás keretében, önkormányzati ingatlan rendelkezésre bocsátásával játszóház kialakítását látjuk megfelelő megoldásnak. A négy pontból a 2. és 3. esetében a kialakítás költségeiben is részt kell vállalnia az államnak, és a finanszírozás újragondolása is szükséges. 102/314. oldal

103 Munkahelyi bölcsőde A Századvég 2016-os, bölcsőde- és óvodafejlesztéseket értékelő jelentése 11 rámutat, hogy a nagy- és középvállalatok mellett például az egyetemek hallgatói és dolgozói, valamint az egészségügyi intézmények dolgozói esetében az intézmény fenntartására alkalmas kereslet mutatható fel. Különösen fontos az egészségügyi intézmények köre, ahol a korábban nővérként dolgozók a szülési szabadságról csak jelentős késedelemmel tudnak visszatérni a munkába, mivel a munka több műszakos jellegéhez igazodó gyermekellátási forma nem áll rendelkezésre. A krónikus nővérhiányra tekintettel az egészségügyi intézmények esetében így speciális, éjszakai felügyelet biztosítását is vállaló intézményi forma (munkahelyi bölcsőde) kialakításának ösztönzése jelenthetne megoldást. Hasonlóan jó elképzelés, hogy az egyetemek jelenleg sok esetben szétszórt épületeinek a kormány szándéka szerinti campusokba rendezésével koncentrált kereslet jelentkezhet a hallgatók (és a dolgozók) gyermekeinek kialakított munkahelyi bölcsőde iránt. A központi költségvetés intézményeinek, mint munkaadóknak egyúttal példát kellene mutatniuk a munkahelyi bölcsőde létesítésében. Ehhez meg is teremtette a költségvetés a 2017-ben még nem létezett többlet-ösztönzést, miszerint a költségvetési intézmények kétszeres normatívát kapnak a magáncégek munkahelyi bölcsődéihez képest. Szintén a 2018-as évtől életbe lépett ösztönző, hogy a munkahelyi bölcsőde munkavállalóit nem feltétlenül az adott intézménynek vagy vállalkozásnak kell alkalmaznia, kiszervezett tevékenységként is működtetheti azt GYERMEKEK- ÉS CSALÁDOK ÁTMENETI OTTHONA PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS Gyermekek átmeneti otthona A gyermekek átmeneti otthona szolgáltatással kapcsolatban az alábbi problémák azonosíthatók: kapacitáshiány; területi lefedettség, a lakóhely közeli ellátás hiánya; munkatársak anyagi megbecsülésének hiánya. A gyermekvédelmi törvény alapján a gyermekek átmeneti gondozását - a szülői felügyeletet gyakorló szülő vagy más törvényes képviselő kérelmére vagy belegyezésével - ideiglenes jelleggel, teljes körű ellátással kell biztosítani, ha a szülő egészségi állapota, életvezetési problémája, indokolt távolléte vagy más akadályoztatása miatt a gyermek nevelését a családban nem tudja megoldani, vagy utógondozói ellátásban részesül. A gyermekek átmeneti gondozása ténylegesen átmenetet jelent, mert a családban élő gyermekek számára időlegesen biztosít lakhatást. Az ellátás igénybe vételét szinte minden esetben a szülő kezdeményezi, az átmeneti gondozás nem érinti a szülői felügyeleti jogot. Az átmeneti szó jelentése az ellátás időtartamára utal, amely legfeljebb 12 hónapig tarthat. 11 Századvég (2016): Bölcsőde- és óvodafejlesztések értékelése. Ex post értékelő jelentés. 103/314. oldal

104 E gondoskodási forma hétköznapi haszna olyankor mutatkozik (mutatkozna) meg, amikor az egyedülálló szülő egyszerűen nem tudja átmenetileg másra hagyni gyermekét, ha például kórházba kerül, vagy lakóhelyétől távol kell munkát vállalnia, vagy a családon belüli erőszak érintettjei kénytelenek elmenekülni saját otthonukból. A gyermekek átmeneti otthona viszonylag új elem a gyermekvédelmi ellátórendszerben óta kötelezi csak az 59 darab húszezer fő lakosságszámú települést a törvény arra, hogy gyermekek átmeneti otthonát létesítsenek. Ehhez képest harminckét ilyen intézmény működik Magyarországon, közülük tizennégy a fővárosban. A települések töredéke teljesíti tehát csak ellátási kötelezettségét, és vannak megyék, ahol egyetlen átmeneti otthon sincs. A társadalmi változások viszont egyre nagyobb igényt generálnak erre az ellátási formára is. A KSH egy 2014-es tanulmánya 12 szerint az otthonok és a helyettes szülők átlagos éves forgalma mintegy kétszerese a rendelkezésre álló kapacitásnak. Az átmeneti gondozást biztosító intézmények befogadóképessége évente mintegy 5 százalékkal bővült, ám a férőhelyek folyamatosan megteltek, sőt az ellátottak száma a kapacitásoknál jelentősebb arányban emelkedett. Valószínűsíthető, hogy további bővülés esetén fokozottabb igény mutatkozna ilyen ellátásra, különösen a családok együttes elhelyezését lehetővé tevő otthonokban. Az ellátást kérők számának problémák szerinti megoszlása azt mutatja, hogy egyre nagyobb számban fordul elő az átmeneti gondozás igénybevétele elégtelen lakhatási körülmények és családon belüli bántalmazás miatt. A gondozásból kikerülő gyermekek optimális esetben vér szerinti családjukhoz vagy közeli hozzátartozóhoz távoznak. Ennek alapfeltétele, hogy az ellátás igénybe vételét kiváltó probléma megoldódjon. Az esetek egy részében azonban gyermekvédelmi szakellátás elrendelése válik szükségessé. Ilyenkor a vér szerinti szülő felügyeleti jogát is fel kell függeszteni, vagyis a probléma nem megoldódik, hanem súlyosbodik. Az átmeneti gondozásból kikerülők közül évente átlagosan 300 kiskorú, a távozók 5 százaléka szakellátásba (gyermekotthonba vagy nevelőszülőhöz) került. Ezekben az esetekben a gyermek vagy a család problémája olyan jelleget vagy méretet öltött, hogy megoldást csak a gyermek családból való kiemelése jelenthetett. Az egyéb helyre távozók között számos gyermek egy másik intézményben vagy helyettes szülőnél kezdett új átmeneti gondozott jogviszonyt. Egy másik lehetőség, hogy ott helyben időlegesen megszüntették a gondozásukat, majd újra felvették az ellátottak közé azért, hogy ne kerüljenek az utcára vagy szakellátást biztosító helyre, ahol a szülő már nem maradhatna a gyermekével. A jelenlegi szabályozás szerint a gyermekek átmeneti otthona szolgáltatást kötelezően működteti: főnél nagyobb lakosságszámú önkormányzatok, Fővárosi kerületi önkormányzat. A szolgáltatás esetében fontos szempont, hogy az átmeneti nevelésbe vett gyermekekkel állandó kapcsolatot tudjon tartani a szülő, és a gyermek az addig látogatott intézményben (óvoda, iskola) maradhasson. Ezért az ellátást a lakóhelyhez közel, pl. járásközpon- 12 Központi Statisztikai Hivatal: Statisztikai Tükör. VIII. évfolyam 11. szám. (Letöltés: ) 104/314. oldal

105 tokban javasolt megszervezni. A jelenlegi szabályozás a városhiányos, alacsony lakosságszámú térségekben élők számára sokkal nehezebben elérhető, mert a legközelebbi fős település messze van. Szabolcs-Szatmár-Bereg és Vas megyében csak a megyeszékhely települések érik el a 20 ezer főt, de Baranya és Somogy megyében is csak két-két település haladja meg ezt a létszámot, a megyeszékhely településekkel együtt. Ezen térségekben, és az ehhez hasonló területeken a jogszabály lakóhelyhez közeli ellátásra vonatkozó előírásai betarthatatlanok, a területi egyenlőtlenségek kiugróan jelennek meg a szabályozás hatására. Emellett az is fontos körülmény, hogy bár a jogszabály kötelezővé teszi, a Budapesten kívüli 59 húszezer fő lakosságszám feletti településen sincs mindenhol gyermekek átmeneti intézménye. A KENYSZI- TEVADMIN rendszer adatai alapján mindösszesen 23 önkormányzat tart fent ilyen ellátást. A szolgáltatásnyújtás térbeli szempontjait együtt kell átgondolni a családok átmeneti otthona és a helyettes szülő szolgáltatásokkal (a gyermekek átmeneti gondozása mindhárom ellátási típusban, sürgős esetben pedig gyermekotthonban is biztosítható.). A 2 intézményi szolgáltatás közül a gyermekek átmeneti otthonát veszik igénybe a legkevesebben. A helyettes szülői hálózatot minden települési önkormányzatnak biztosítania kell, ahol család- és gyermekjóléti szolgálat működik (a szolgálat feladata a hálózat megszervezése), tehát elvileg ebben az esetben egy területileg teljesen lefedett szolgáltatásról beszélünk. Ez viszont értelemszerűen csak a gyermekek ideiglenes elhelyezését szolgálja, családok nem tudják igénybe venni. De itt is fontos megemlítenünk, hogy a KENYSZI hivatalos adatai szerint mindösszesen 21 önkormányzati fenntartású helyettes szülői hálózat, és 40 nem hálózat keretében nyújtott helyettes szülői ellátás működik. Mindez elenyésző az igényekhez (problémákhoz) mérten, s a szolgáltatás az ország nagy részén nem is elérhető. Az átmeneti otthonok esetében is jellemző a munkatársak bérezésének problémái, a család- és gyermekjóléti szolgálatoknál bemutatott bruttó átlagkereset itt is ugyanolyan nagyságrendű, s emellett nehezíti a munkát a 24 órás nyitva tartás, működési rendszer is Családok átmeneti otthona Legfontosabb problémák: kapacitáshiány, területi lefedettség, lakóhely közeli ellátás hiánya, munkatársak anyagi megbecsülésének hiánya, elmaradott, hiányos infrastruktúra. A családok átmeneti otthonában nyújtott segítség célja, hogy a lakhatási gondokkal küzdő családok számára lehetőséget biztosítson a család egységének megtartására, és a szociális munka eszközeivel támogassa a családot önálló életvitelük megtartásában, vagy annak visszaállításában. A családok átmeneti otthonának célcsoportja az otthontalanul maradt gyermek és szülője, veszélyeztető környezetből menekülő, családon belüli erőszak áldozatává vált gyermek és szülője, illetve a válsághelyzetben lévő várandós anya. 105/314. oldal

106 A KSH 2014-es felmérései alapján az átmeneti gondozást kérők számának problémák szerinti megoszlása azt mutatja, hogy egyre nagyobb számban fordul elő az átmeneti gondozás igénybevétele elégtelen lakhatási körülmények és családon belüli bántalmazás miatt 13. A családok átmeneti otthonaiban jellemző a kapacitáshiány, de a pontos adatok nem ismertek. Ennek oka, hogy a várólista adatok nem pontosak, mert ugyan kötelező az intézményeknek a KENYSZI rendszerben havonta megadni a várakozók számát, a becslések szerint az intézmények százaléka ennek ellenére sem jelenti azokat, és az adatszolgáltatók is csak arról számolnak be, akik írásbeli kérelmet nyújtottak be a bekerülés érdekében. De sokan vannak, akik nem nyújtják be az igényüket, amikor kiderül, hogy nincs férőhely az intézményben, mert nincs idejük várakozni, azonnali elhelyezést kell találni a családnak. Összességében minden intézményben vannak várakozók, mialatt olyan szolgáltatásról van szó, amelyeknek éppen a hirtelen felmerülő problémákra kell nagyon sürgősen választ (elhelyezést) adniuk. A szolgáltatás törvényi szinten deklarált célja, hogy közreműködjön az átmeneti gondozást szükségessé tevő okok, elsődlegesen az otthontalanság megszüntetésében, de ezt a kapcsolódó tanulmányok alapján 14 kevés sikerrel tudja biztosítani. Az ingatlan- és lakásbérleti árak nagyarányú megemelkedése, az átmeneti otthonokban élőket sújtó diszkrimináció miatt legtöbbször nem sikerül biztos és tartós lakhatást biztosítani az átmeneti idő lejárta után a kliens családok részére. A családok átmeneti otthonai hivatalosan nem a hajléktalan-ellátás, hanem a gyermekvédelem intézményrendszeréhez tartoznak, ugyanakkor ezekben az intézményekben nagyon gyakran egyedülálló hajléktalan nők vagy családok élnek gyerekeikkel. Az elmúlt években a lakásárak és az albérletárak folyamatos növekedése fokozódó veszélyt jelentett az alacsony jövedelemmel rendelkező családok számára, növelve az igényt az átmeneti ellátás iránt. A szakemberek sok esetben az otthonokban folyó intenzív gondozás ellenére sem tudják az otthontalanságot felszámolni, mert ehhez nincsenek eszközeik, és a gondozási idő lejártával a támogatásnak nincs folytatása. A családok amíg a gyermek veszélyeztetettsége miatt nem emelik ki onnan, s akkor, mint család is megszűnnek létezni vándorolnak az intézményrendszerben, s valójában hajléktalanok. Ez a folyamat erősödött az elmúlt években. A családok átmeneti otthonát - ami az átmeneti elhelyezések közül a gyermekek átmeneti otthonánál nagyobb igénybevevői körrel bír kötelezően működteti: főnél nagyobb lakosságszámú önkormányzatok, Fővárosi kerületi önkormányzat. A problémát a városhiányos térségek jelentik, ahol pl. nincs elérhető közelségben olyan település, akinek kötelező lenne az ellátást biztosítani. 8 megyében csak a megyeszékhelyek létszáma éri el a főt. 13 KSH: Statisztikai Tükör. Gyermekek átmeneti gondozása , oldal (Letöltés ) 14 Zombai Tamás: Dilemmák, lehetőségek. Szociális munka a családok átmeneti otthonaiban. Esély, 2014/4. (Letöltés: ) Szilvási Léna: Szociális munka gyermekes családokkal. ELTE Társadalomtudományi Kar Szociálpolitika Szociális Munka Doktori Program. PhD disszertáció. (Letöltés: ) 106/314. oldal

107 Ezen térségekben, és az ehhez hasonló területeken a jogszabály lakóhelyhez közeli ellátásra vonatkozó előírásai betarthatatlanok, a területi egyenlőtlenségek kiugróan jelennek meg a szabályozás hatására. (Országosan mindösszesen 35 település létszáma van fő fölött.). A KENYSZI TEVADMIN rendszer augusztusi adatai szerint 46 önkormányzati fenntartású intézmény működik 1000 férőhellyel, ami elenyésző a létező igényekhez képest. Ezt egészíti ki a 116 egyházi és nonprofit intézmény kb férőhelye, de ezzel együtt sincs összhangban a probléma és a megoldást nyújtani próbáló intézményrendszer. Uniós forrásból sok átmeneti intézményt sikerült felújítani az elmúlt évtizedben, de még mindig vannak rossz állapotban lévő, nem akadálymentes, zsúfolt, városszéli intézmények, amelyek nehezen tudják a szükséges intimitást, pihenést biztosítani egy válsághelyzetben lévő család számára KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Gyermekek- és családok átmeneti otthona A két közszolgáltatás témabeli átfedése miatt jelen fejezetben egyben kerültek kifejtésre. A két átmeneti ellátásra különösen igaz, hogy a teljes lakosságot tekintve túl kevés az igénybevevői létszám ahhoz, hogy egy átfogó lakossági lekérdezés során reprezentatív eredményekhez jussunk. Összességében a lakosság - a ténylegesen érintett célcsoportot kivéve egyáltalán nem ismeri ezt a két ellátást Az önkormányzati kérdőíves felmérés eredményei A gyermekek átmeneti otthona az egyik legkevésbé ismert, illetve helyben működő szolgáltatás, amelyről kérdőíves kutatásunk során is csak a válaszadó települési önkormányzatok csupán 9 százaléka nyilatkozott. A kutatás keretében a szolgáltatások hatékonyságára kérdeztünk rá, a válaszadók a települések vezetői (polgármesterek, jegyzők) voltak. A kutatásba bevont szolgáltatások közül a gyermekek és a családok átmeneti otthona ellátások osztják meg leginkább a válaszadókat, a legmagasabb arányban vannak azok a települések, amelyek szerint nem hatékony a szolgáltatás. Ennek valószínű oka éppen az, hogy az ellátás a legtöbb településen nem elérhető. 107/314. oldal

108 16. ábra: Gyermekek átmeneti otthonának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán A családok átmeneti otthona a gyermekek átmeneti otthonához hasonlóan kevésbé ismert, és igen vegyes megítélésű szolgáltatás. A válaszadók mindössze 10 százaléka adott értékelést az ellátás hatékonyságáról, és ezen belül is megoszlanak a vélemények. 17. ábra: Családok átmeneti otthonának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán Az interjúk, műhelymunkák és a dokumentumelemzés (szakirodalom, jogszabályok, ágazati útmutatók, módszertani anyagok) során az alábbi problémák rajzolódtak ki a gyermekek átmeneti gondozásához kapcsolódóan: A szolgáltatás lefedettségét vizsgálva komoly problémákat találunk az igények, szükségletek és az ellátás biztosításának helyszínei között. o o Egyrészt a gyermekek átmeneti otthonát csak fő fölötti lakosságszámnál, a családok átmeneti otthonát fő fölötti lakosságszám esetében kötelező biztosítani az önkormányzatoknak, de ez sem történik meg. A gyermekek átmeneti otthona esetében még 50 százalékot sem éri el a lefedettség. (A két szolgáltatást valamelyest kiváltó helyettes szülői hálózatról amit elvileg minden önkormányzat család- és gyermekjóléti szolgálatának meg kell szervezni nem is beszélve; a KENYSZI adatok szerint itt 1 százalékról lehet csak beszélni.) Másrészt a városhiányos térségekben egészében hiányoznak ezek a szolgáltatások, ami jelentős területi egyenlőtlenségeket hozott létre az országban. Több helyen jelezték, hogy az átmeneti intézmény szakemberek hiányában nem tudja fogadni a speciális szükségletekkel rendelkező gyerekeket (pl. súlyosan látássérültek), pedig rendszeresen van rá igény. Ezt segítené a helyettes szülői hálózat, ami viszont a legtöbb helyen nincs. 108/314. oldal

109 6.9. GYERMEKÉTKEZTETÉS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS Legfontosabb problémák: átláthatatlan szolgáltatási rendszer, jelentős minőségi különbségek a szolgáltatások között; területi egyenlőtlenségek, helyenként elmaradott, hiányos infrastruktúra. A gyermekétkeztetés a gyermekvédelmi törvényben meghatározott természetbeni ellátás; a jogosult gyermek számára a települési önkormányzat vagy az egyházi, nem állami fenntartású intézmény tekintetében az intézményfenntartó természetbeni ellátásként biztosítja a szolgáltatást. Az igénybevevők és gondviselőik számára jelentős dilemmát okoz, hogy pontosan ki nyújtja a szolgáltatást, kihez lehet panasszal fordulni a gyermekétkeztetés esetleges minőségi hibáiért, vagy éppen a megállapított térítési díjak ügyében. Az önkormányzati ellátási kötelezettség szinte mindig valamilyen gyermekeket nevelő, gondozó intézményhez kötődik, a szolgáltatás közvetlen biztosításán (az étel felszolgálásán, átadásán) túl az adminisztráció (pl. a térítési díj befizetések ellenőrzése) ellátásáig is. Tovább bonyolította az ellátást az önkormányzati iskolák állami átvétele, mialatt a gyermekétkeztetés továbbra is önkormányzati kötelezettség maradt; ezzel az önkormányzatok jelentős részben nem általuk fenntartott intézményekben nyújtják az ellátást. Mindenből következik, hogy a szociális és gyermekjóléti önkormányzati szolgáltatások között ez a szolgáltatás bizonyos szempontból nemcsak a legismertebb, de a legkevésbé átlátható is az igénybevevők számára. Az ellátott gyermekek, közvetve a szülők többsége nem tudja, pontosan ki és mit nyújt a szolgáltatás keretében, mialatt az ellátási felelősség a helyi önkormányzatoké. Átfogó, az országot teljesen lefedő és szinte 100 százalékban biztosított szolgáltatásról van szó, amelynél átfogó problémának a minőség, és az étel elfogyasztásának körülményei, tehát az infrastrukturális feltételek (hiánya) tekinthető. Egységes színvonalról egyáltalán nem lehet beszélni, nagyon jelentős különbségek vannak az önkormányzatok anyagi erőforrásainak és hozzáállásának (akaratának) függvényében. A két vagy háromféle menüből történő választási lehetőségtől kezdve a félig már kihűlt, ebédlő híján éthordókban szétosztott ebédig nagyon széles skálán mozog a gyermekétkeztetés minősége, ahol nem csak az ételek között van nagy eltérés, de a kapcsolódó infrastruktúrában is (étkező, kézmosó stb.). A bölcsődei, óvodai gyermekétkeztetés biztosítása óvodai nevelési napokon az általa fenntartott intézményekben a települési önkormányzat feladata. A közigazgatási területén a települési önkormányzat biztosítja az étkeztetést a Klebelsberg Központ által fenntartott nevelési-oktatási intézményekben iskolai tanítási napokon; kollégiumban pedig a déli meleg főétkezésen és a két további étkezésen kívüli további étkezéseket (szombaton, vasárnap és ünnepnapokon is.) A fővárosi önkormányzat köteles biztosítani az étkeztetést azon nevelési-oktatási intézményben, amely saját tulajdonában álló ingatlanban működik. A főváros közigazgatási területén lévő tankerületekben az étkeztetést a kerületi önkormányzat biztosítja. Az egyéb állami fenntartású nevelés, oktatási intézményekben az adott fenntartó biztosítja a gyermekek, tanulók étkeztetését. 109/314. oldal

110 A Klebelsberg Központ kerületi, járási tankerületi igazgatóságai felelősek azért, hogy az önkormányzatok milyen színvonalon teljesítik gyermekétkeztetéssel kapcsolatos kötelező feladataikat. A közétkeztetésre vonatkozó táplálkozás-egészségügyi előírásokról szóló rendelet előírásainak való megfelelést a közétkeztetési szolgáltatás nyújtásának helye szerint fővárosi és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatala ellenőrzi. Észrevételekkel, kifogásokkal a közétkeztetést biztosító települési önkormányzat jegyzőjéhez lehet fordulni jogszabálysértésre vagy érdeksérelemre való hivatkozással. A közétkeztetésre vonatkozó táplálkozás-egészségügyi előírásokról szóló áprilisban elfogadott minisztériumi rendeletet (37/2014. (IV.30) EMMI rendelet) írja elő a napi étkezés mennyiségét és energiatartalmát, a nyersanyag normát és a diétás étkeztetés szabályait. Összességében bár az igénybevevők többsége nem így gondolja nem a szolgáltatást nyújtó adott intézmény (iskola, óvoda) felelős az étel minőségért, mennyiségért, ízeiért óta nagyon pontosan és egységesen szabályozott az ételek nyersanyag, energia, cukor és sótartalma, változatossága, s az, hogy milyen anyagokat lehet, illetve nem lehet felhasználni az ételkészítés során. Az egységes szabályozás nagy előrelépés volt a közétkeztetés területén, de több helyen nagy ellenállás is kibontakozott egyes előírások (pl. a csökkentett sóbevitel) miatt. Nem része a közszolgáltatásnak a napi meleg főétkezés (ebéd) otthoni biztosítása, házhozszállítás vagy elviteli lehetőség nyújtása. S nem része, bár egyre több helyen biztosítják a menürendszeres étkezést, ahol általában az ebéd igénybevételekor előre lehet 2 vagy 3 féle főételből választani. A gyermekétkeztetés nagyon fontos szociális célokat szolgál. A hátrányos helyzetű településeknek és gyermekeknek juttatott ingyenes étkezés biztosítása eszközként szolgál a gyermekszegénység csökkentéséhez, a gyermekek alapvető szükségleteinek biztosításához. Emiatt nagyon fontos az ingyenes vagy kedvezményes gyermekétkeztetésben érintettek körét úgy meghatározni, hogy egyetlen rászoruló gyermek ne maradjon ki belőle. A gyerekkori éhezés növeli a krónikus betegségek valószínűségét, rontja az iskolai teljesítményt, hátráltatja a szociális és más képességek fejlődését is. A jövedelmi egyenlőtlenségek növekedése súlyosan érinti a gyerekes családokat. Az alacsony jövedelem hozza magával a rosszabb, gyakran egészségtelen táplálkozást, a gyerekek fejlődését nehezítő rossz lakáskörülményeket. Az Egyesült Nemzetek Nemzetközi Gyermek Gyorssegélyalapja (továbbiakban: UNICEF) 2016-os jelentése 15 szerint az egyenlőtlenség legnagyobb arányú legalább 5 százalékpontos növekedése négy dél-európai országban (Görögország, Olaszország, Portugália és Spanyolország) és három kelet-európai országban (Magyarország, Szlovákia és Szlovénia) tapasztalható. Ezekben az országokban (kivéve Szlovákiát) a gyermekek medián háztartási jövedelme lecsökkent, de a legalsó 10 százalékban lévők jövedelme sokkal drasztikusabban zuhant, ezzel a legszegényebb gyermekek még inkább hátra maradtak. A legszegényebb gyermekek 60 százaléka él munkanélküli/keresettel nem rendelkező háztartásban Magyarországon. 15 UNICEF 13. számú éves jelentés: gyermekek helyzete a fejlett világban /314. oldal

111 A területi egyenlőtlenségek is megjelennek a gyermekétkeztetés jelenlegi rendszerében; azokon a kistelepüléseken, ahol nincs konyha, a normatívából nemcsak az étel előállítását kell finanszírozni, de a máshonnan való szállítás költségét is. Továbbá, ahol nincs a településen a gyerekek ebédeltetésére alkalmas közintézmény, ott a települések házhoz szállítják a gyerekek részére a meleg ételt, de a szállítás költségei szintén nincsenek finanszírozva KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A vizsgált szociális és gyermekvédelmi ellátások között a gyermekétkeztetés a legismertebb önkormányzati ellátás Az interjúk, műhelymunkák és dokumentumelemzés eredményei Az interjúk, műhelymunkák és a dokumentumelemzés (szakirodalom, jogszabályok, ágazati útmutatók, módszertani anyagok) során az alábbi problémák rajzolódtak ki a gyermekek étkeztetéséhez kapcsolódóan: Sok helyen felmerült a óta érvényben lévő, a napi étkezés mennyiségét és energiatartalmát, a nyersanyag normát és a diétás étkeztetés szabályait előíró szabályozás felülvizsgálatának, módosításának igénye. Egyrészt az igénybevevők elégedetlensége, másrészt a túlbonyolított szabályozás egyszerűsítésének igénye miatt. Az interjúk során jelezték a szakemberek - miként a problémák összegyűjtésénél írtuk -, hogy azokon a kistelepüléseken, ahol nincs konyha, ott az étel máshonnan történő szállítását is finanszírozni kell, illetve ahol nincs a településen közintézmény, ott a házhozszállítás költségeit is, ugyanakkor ezeket nem támogatja az állam. Minél hátrányosabb helyzetű egy település, annál több az ingyenesen étkező gyermek a helyi intézményekben. Az interjúk során felmerült, hogy komoly problémát jelent, ha az ingyenes étkezést igénybe vevő (családok) nem mondják le az étkezést, de valamilyen okból nem veszik igénybe. Ekkor ugyanúgy finanszírozni kell az étel előállítását, de igénybevevő híján nem lehet elszámolni; s minél több ingyenes étkező van, annál gyakoribb ez a probléma, amivel jogi szabályozás útján kellene kezdeni valamit Az önkormányzati kérdőíves felmérés eredményei Az önkormányzatokat érintő kérdőíves kutatásunk során rákérdeztünk arra, hogy az egyes szociális, illetve gyermekjóléti szolgáltatásokat mennyire tartják hatékonynak a településen. Az alábbi ábrán százalékos arányban láthatóak a válaszok. A gyermekétkeztetés a települési vezetők szerint egyértelműen hatékony, fontos szolgáltatás, 1-2 százalék csupán azok aránya, akik szerint nem hatékonyak ez az ellátás. 111/314. oldal

112 18. ábra: A gyermekétkeztetés hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán SZOCIÁLIS ÉTKEZTETÉS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A szociális étkeztetéssel kapcsolatban azonosítható problémák a következők szerint foglalhatók össze: jelentősen alulfinanszírozott ellátás; jelentős minőségi különbségek a szolgáltatások között; területi egyenlőtlenségek; szabálytalan működési megoldások (népkonyha). A szociális alapszolgáltatások egyik formája az étkeztetés, melyet valamennyi önkormányzat a lakosságszámtól függetlenül köteles biztosítani. Az étkeztetés keretében azoknak a szociálisan rászorultaknak a legalább napi egyszeri meleg étkezéséről kell gondoskodni, akik azt önmaguk, illetve eltartottjaik részére tartósan vagy átmeneti jelleggel nem képesek biztosítani, különösen koruk, egészségi állapotuk, fogyatékosságuk, pszichiátriai betegségük, szenvedélybetegségük vagy hajléktalanságuk miatt. A szolgáltatás megszervezése tárgyi feltételeiben döntően a nappali ellátásokra épül. A legnagyobb hiányosság az épületek akadálymentesítésének az elmaradása, a rámpa, küszöbnélküliség, mozgáskorlátozott vizesblokkok hiánya és az ajtók szélességének nem megfelelősége, ami nem teszi lehetővé a kerekes székes akadálymentes közlekedést. Az étkeztetés a vizsgált esetek többségében szociális konyháról (iskola, óvoda, bentlakásos intézmény) biztosított, illetve jellemző a vendéglátóhelyekről vásárolt élelmezés. Számos esetben a szociális konyhát is vállalkozó üzemelteti. 112/314. oldal

113 Kiszolgálással egyidejű helyben fogyasztásra nem mindenhol van lehetőség. A kistelepülésekre jellemző, hogy helyben már nem működik sem nappali ellátás, sem pedig főzőkonyha, az ebédet más településekről szállítják ételhordókban, és csak az adagolás történik helyben. Ezekben az esetekben a tárgyi feltételeket nem tudják biztosítani a helyben fogyasztáshoz, azaz nem áll rendelkezésre megfelelő, étkezésre alkalmas helyiség és felszerelés, az iskolai, óvodai konyha esetén jellemzően csak a gyermekek számára biztosított étkező. Többségében egyszeri meleg étel biztosításáról van szó, amelynél általában nem választható különböző menü. A minőség, mint alapprobléma jelentősen összefügg a finanszírozással, így elengedhetetlen, hogy arról is beszéljünk. Minden önkormányzatnak hozzá kell tenni az állami normatívához, így elsődlegesen a helyi erőforrásokon múlik, mekkora különbség van az egyes szolgáltatások minősége, és a kapcsolódó infrastruktúra állapota között. A szociális étkeztetés egységes normatívája forint/fő/év. Azokon a településeken, ahol nincs konyha, a normatívából nemcsak az étel előállítását vagy szolgáltatótól való megvásárlását kell finanszírozni, de a máshonnan való szállítás költségét is. Emellett külön költséget jelent az étel házhozszállítása, illetve az étel helyben fogyasztását lehetővé tevő infrastruktúra üzemeltetése is. A normatíva önkormányzati kiegészítés nélkül nem elegendő megfelelő minőségű, a 37/2014. (IV. 30.) EMMI rendelet a közétkeztetésre vonatkozó táplálkozás-egészségügyi előírásokról szóló jogszabályban foglalt előírások betartásával készülő étkezés biztosítására. A becslések, szolgáltatók visszajelzése szerint egy adag előállítása költsége 600 forint körül van, az állami egy főre és egy adagra jutó, átlagosan 220 forint - támogatást ehhez a nagyságrendhez viszonyítva lehet, kell értelmezni. Fontos kiemelni, hogy az utolsó adatok szerint a mindenhol kötelező szolgáltatás a települések 90%-ában áll csak rendelkezésre. A hozzáférés a települések lélekszáma mentén lefelé haladva csökken. Minél hátrányosabb helyzetű egy település, annál nehezebb kiegészítenie önerőből az alacsony állami normatívát, és annál több lakos fizet csak rászorultsága miatt kedvezményes térítési díjat, vagy veszi igénybe ingyenesen a szolgáltatást. Ezért a területi egyenlőtlenségek közvetlenül visszaköszönnek az étkezés minőségében, de a kapcsolódó infrastrukturális feltételekben is. Új feladat ellátási, vagy inkább feladat helyettesítési megoldás egyre több önkormányzat esetében, hogy (szociális) étkeztetés helyett népkonyhát működtetnek. Ebben az esetben enyhébbek az előírások (leves és főétel helyett csak főételt kell biztosítani, nincs jövedelemvizsgálat, az igénybevételt egyszerű aláírással elegendő igazolni, nem kell TAJ szám vagy egyéb módon beazonosítani az igénybevevőket), de ugyanaz a normatív támogatás jár. Valójában ez nem felel meg a kötelező alapellátás biztosítása követelményének, ennek ellenére egyre nagyobb számban választják ezt a megoldást az önkormányzatok. 113/314. oldal

114 KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Az interjúk, műhelymunkák és dokumentumelemzés eredményei Az interjúk, műhelymunkák és a dokumentumelemzés (szakirodalom, jogszabályok, ágazati útmutatók, módszertani anyagok) során az alábbi problémák rajzolódtak ki a szociális étkeztetéséhez kapcsolódóan: A legáltalánosabb, átfogó vélemény a szolgáltatáshoz kapcsolódóan, hogy a normatíva egyáltalán nem elegendő a szolgáltatás biztosítására. Az egy főre és egy napra jutó összeg egy hétköznapra számolva 220 forint, mialatt a megkérdezett szolgáltatók szerint minimum 600 forint egy leves és főételből álló adag elkészítése. Ennek következménye lehet, hogy valójában a jogszabályok megkerülésével egyre több önkormányzat népkonyhát működtet szociális étkeztetés helyett, ahol nem kell levest biztosítani, és nem kell az igénybevevők adatait tételesen gyűjteni (akár a teljes település részesülhet a szolgáltatásban). Komoly probléma emellett, hogy a jelenlegi finanszírozás nem veszi figyelembe a települések közötti anyagi különbségeket, sem a rászorulók számát. A normatíván túli plusz összeget a jobb helyzetben lévő önkormányzatok könnyebben ki tudják gazdálkodni, de a hátrányos helyzetű települések önkormányzatai ahol arányosan épp, hogy több a rászoruló, szociális étkeztetésre jogosult személy már sokkal kevésbé. A gyermekétkeztetéshez hasonlóan a finanszírozás nem veszi figyelembe, hogy sok helyen az étel előállítása mellet még a szállítás költségét is finanszírozni kell. Problémaként merült fel, hogy a szociális étkeztetésben a jövedelem kimutatásánál nem lehet az adósságot beszámolni, így sokaknak nem jár az ellátás, pedig nagy segítséget jelentene, de csak a jövedelem számít. (Viszont a népkonyhán bárki ehet.) Az önkormányzatok jelentős része magán szolgáltatók igénybevételével oldja meg az étkeztetést, de általánosságban sok a panasz a szolgáltatóra, mert nem tekintik igazi piaci szereplőnek az önkormányzatokat, a szociális ellátásokat Az önkormányzati kérdőíves felmérés eredményei Az önkormányzati kérdőíves kutatás során a válaszadók egyértelműen a szolgáltatás fontosságát jelezték vissza. Más szociális szolgáltatásokhoz viszonyítva is nagyon hatékonynak gondolják az ellátást a települések. 114/314. oldal

115 19. ábra: A szociális étkeztetés hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán HÁZI SEGÍTSÉGNYÚJTÁS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A házi segítségnyújtás szolgáltatással kapcsolatban az alábbi - legfontosabbnak ítélt problémák kezelése szükséges: a közvetlen, helyi szolgáltatás hiánya; túlzottan szigorú szolgáltatásnyújtási feltételek; leterhelt, alulfizetett munkatársak. Házi segítségnyújtás keretében a szolgáltatást igénybe vevő személy számára a saját lakókörnyezetében kell biztosítani az önálló életvitel fenntartása érdekében szükséges ellátást. A többi szociális ellátáshoz hasonlóan nagy problémát jelent a munkaerőhiány, aminek elsődleges oka a szakmai presztízs, a megbecsültség hiánya, a humán ágazatok közötti legalacsonyabb bérezés. A szolgáltatás igénybevétele önkéntes, az ellátást az igénylő, illetve törvényes képviselője kérelmére, indítványára történik. Ezt követően felmérik az igénylő egészségi, szellemi és fizikai állapotát, megállapítják a gondozási szükséglet mértékét, és ennek megfelelően a szükségletekhez igazodóan állapítják meg a részére nyújtott szolgáltatásokat. A gondozási szükséglet vizsgálata keretében meg kell állapítani azt, hogy az ellátást igénylő esetében szociális segítés vagy személyi gondozás indokolt. Az ellátás igénybevétele tehát a valós szükségletek vizsgálata alapján történik, ehhez jogszabályban meghatározott pontrendszer kapcsolódik. De ez a rendszer csak a legin- 115/314. oldal

116 kább rászoruló időseket engedi be az ellátásba, mialatt jóval nagyobb körnek nyújtana érdemi segítséget a szolgáltatáshoz való hozzáférés. Az alapvető ápolási, gondozási feladatokat magában foglaló házi segítségnyújtást ben a települések 95%-ában lehetett igénybe venni, ami azt jelenti, hogy bár minden önkormányzat számára kötelező az ellátást biztosítani, de még mindig nem érte el a teljes lefedettséget. Az ellátottság továbbra is függ a települések nagyságától, ráadásul gyakran nem a szolgáltatás, hanem csak a hozzáférés biztosított helyben. Ez azt jelenti, hogy ezek a helységek úgynevezett bevont településként részesülnek a gondozásból, vagyis egy központi helyen lévő intézmény szervezi a környező helyek ellátását, a gondozók pedig vándorolnak a települések között. A házi segítségnyújtást helyben működtető települések aránya az 1000 fő alatti falvaknál 13%, míg országos szinten 33%. A KENYSZI - TEVADMIN adminisztrációs rendszer adatai alapján az elmúlt hónapokban munkanapokon átlagosan 83 ezer fő vette igénybe a szolgáltatást, ami a szociális étkeztetés után a második legnagyobb igénybevevői kört jelenti. Nagyon fontos, nagy igénnyel bíró közszolgáltatásról van szó, amelynek bármilyen módosítása azonnali hatással nagy tömeget érint. Ez mintegy 900 településen csak napi egy-két embert jelent, de a nagyvárosokban több mint ezer főt naponta. Ma már közismertek azok az elmúlt években lejátszódott demográfiai folyamatok, amelyek a házi segítségnyújtás iránti igényeket befolyásolják (növelik). A házi segítségnyújtásban részt vevő lakosság közel 80 százaléka 80 év feletti, tehát a demográfiai elöregedés többletterhet jelent a házi segítségnyújtást végzők számára. Ehhez a demográfiai adathoz társul az a következmény is, hogy a növekvő igényhez képest csökken a tradicionális, informális gondozóknak a gondoskodó kapacitása. A demográfiai és egészségügyi folyamatok hatására az alacsony gyermekszám miatt egyre kevesebb figyelem és gondoskodás juthat az idősekre a családok és közösségek oldaláról, ezért az állam vagy a piac szerepe folyamatosan növekszik. Emellett Magyarországon európai összehasonlításban alacsony az egészségben eltöltött életévek száma, ami viszont különösen a nők esetében nem befolyásolja számottevően a születéskor várható élettartamot. Ez azt a veszélyt, tendenciát hordozza magában, hogy az aktív korú lakosság lélekszáma csökken, a nyugdíjasok száma emelkedik, s közülük egyre többen szorulnak valamilyen támogatásra, gondozásra. A házi segítségnyújtás átalakítására vonatkozó javaslatoknál kötelezően figyelembe kell venni a demográfiai kihívásokból adódó, fokozódó többletfeladatokat. A társadalmi attitűd pozitív formálása, a generációk közötti szolidaritás erősítése nélkül nem képzelhető el hatékony, igényes idősellátás KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A házi segítségnyújtás az étkeztetés után a második leggyakrabban igénybe vett önkormányzati szolgáltatás (a KSH adatok szerint mintegy 100 ezer fő), de országosan, a teljes lakosságot tekintve ez is túl kevés igénybevevői létszám volt ahhoz, hogy egy átfogó lakossági lekérdezés során reprezentatív eredményekhez jussunk. 116/314. oldal

117 Az interjúk, műhelymunkák és dokumentumelemzés eredményei Az interjúk, műhelymunkák és a dokumentumelemzés (szakirodalom, jogszabályok, ágazati útmutatók, módszertani anyagok) során az alábbi problémák rajzolódtak ki a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódóan: Általános problémaként jelezték az interjúk során a gondozók vándorlását a települések között, miként az előző fejezetben már bemutattuk. Több helyen felmerült, hogy nagy igény van a házi gondozás hétvégi kiterjesztésére, ami a legtöbb helyen még mindig óra között van. A rendszer átalakítása (személyi gondozás, szociális segítés gondozási formák bevezetése) az interjúalanyok egyöntetű véleménye alapján a valóságban nem válik szigorúan ketté, az adminisztráció viszont nagyon megnehezíti a működtetést. (Az útidő elszámolását kifejezetten abszurdnak minősítették.) Az adminisztráció a vélemények alapján már szinte lehetetlen, a munka rovására megy. Van olyan szolgáltató, ahol emellett például egy év alatt nyolcszor ellenőrizték a működtetést. Szintén általános vélemény, hogy a szolgáltatáshoz való hozzáférés túlságosan szigorú követelményeken nyugszik, csak a legjobban rászorulók részesülnek az ellátásban, mialatt a tényleges igények jóval nagyobbak és folyamatosan növekednek. (Emiatt például több önkormányzat nyomást gyakorol a háziorvosra, hogy az általuk rászorulónak vélt idős ember bekerüljön a gondozottak közé.) Az önkormányzati kérdőíves felmérés eredményei A szolgáltatást kifejezetten hatékonynak és fontosnak tartják az önkormányzatok, ami visszaköszönt a kérdőíves kutatásban is. A válaszadó települések több, mint 70 százaléka adott a 6 fokú skálán 5-ös vagy 6-os jelzést a házi segítségnyújtás nagy hatékonyságára. 20. ábra: A házi segítségnyújtás hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán 117/314. oldal

118 6.12. IDŐSEK ÉS DEMENS SZEMÉLYEK NAPPALI ELLÁTÁSA PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS Idősek nappali ellátása A szolgáltatással kapcsolatban a következő problémák azonosíthatók: az állami finanszírozás alacsony szintje; az alacsony lélekszámú térségekben a területi lefedettség, lakóhely közeli ellátás hiánya; fejlesztő, támogató programok alacsony száma; munkatársak anyagi megbecsülésének hiánya. Az idősek nappali ellátása a napközbeni tartózkodásra, a társas kapcsolatok kialakítására biztosít lehetőséget azon személyek számára, akik a településen saját otthonukban élnek, és nem szorulnak állandó ápolásra, felügyeletre. A nappali ellátás viszont segítséget nyújthat számukra életvitelük fenntartásában, az elszigetelődés megakadályozásában. Bár más szociális ellátásokhoz képest alacsonyan van meghatározva a dolgozói létszám (30 férőhelyre vetítve 1 fő gondozó), itt is problémát jelent a más, rokon ágazatokhoz és az országos átlaghoz viszonyítva is nagyon alacsony bérezés, az ebből fakadó munkaerőhiány. Az ellátást 3000 fő feletti önkormányzatoknak kötelező biztosítani, az igények, szükségletek viszont értelemszerűen ennél kisebb településeken is léteznek, s a kisebb településeken egyre inkább elöregedő lakosságról lehet beszélni. Ezért növekvő problémát jelent a területi lefedettség hiánya. Az ellátottak köre főként az időskorúak köréből tevődik össze, de indokolt estben felvehető az a 18. életévét betöltött személy is, aki egészségi és szociális helyzete miatt támogatásra szorul. Az idősek nappali ellátását a köznyelv leginkább, mint idősek klubja, vagy mint nyugdíjas klub ismeri. Emiatt összekeverhető a nonprofit szervezetek által működtetett, szabadidős tevékenység megvalósítására létrehozott helyi nyugdíjas civil szervezetekkel. A szolgáltatás nem bentlakásos ellátás, és nem csak az időseknek, nyugdíjas korúaknak biztosított az ellátás igénybevétele, bár többségében valóban ők veszik igénybe a szolgáltatást. Az ellátást nagyon komolyan érintik a magyarországi demográfiai változások, az időskorúak, demenciával veszélyeztetett idősek számának és arányának növekedése, mialatt az állami finanszírozás a tervezhető térítési díjakkal együtt is alatta marad a fenntartási, működtetési költségeknek, a költségvetési törvényben meghatározott fix összegű ( Ft.) normatíva nem elegendő a munkatársak minimálbérének kifizetésére sem. A szolgáltatás működtetése jelentős önkormányzati hozzájárulást igényel. A változások része az individualizáció folyamata is, ami azt jelenti, hogy a családok egyre kevésbé töltik be a természetes védőháló szerepét, a gondozási funkciókat. Mindezek miatt az intézményes ellátások aránya és jelentősége folyamatosan növekszik, egyre nagyobb szerep hárul az időskorúak napközbeni támogatására, segítésére is. Az időskorban meghosszabbodott szabadidő minőségének nagyon fontos szerepe van a szubjektív jólét, a magas színvonalú életminőség elérésében. Ennek egyik kulcseleme 118/314. oldal

119 lehet az idősödő generáció tudásának elismerése és hasznosítása, amelyre a nappali ellátás programjai legtöbbször még nem kínálnak lehetőséget Demens személyek nappali ellátása Legfontosabb problémák a következők szerint összegezhetők: hiányzó protokollok, módszertani útmutatók; alacsony lélekszámú térségekben a területi lefedettség, lakóhely közeli ellátás hiánya; munkatársak anyagi megbecsülésének hiánya. A demens személyek nappali ellátása a Pszichiátriai/Neurológiai Szakkollégium által befogadott demencia centrum, Budapest Főváros Kormányhivatala, a rehabilitációs szakértői szerv vagy pszichiáter, neurológus, geriáter szakorvos demencia kórképet megállapító szakvéleményével rendelkező személyeket látja el. Jellemző módon bár az ellátás önálló módon is megszervezhető az idősek nappali ellátása keretében biztosítják az önkormányzatok a szolgáltatást. Az idősek otthonához képest igazodva a demenciában szenvedő idősek speciális szükségleteihez - szigorúbb szakmai létszámelőírások vonatkoznak az ellátásra (7 főre vetítve 1 fő szociális gondozó, és minimum napi 4 óra időtartamban 1 fő szociális, mentálhigiénés munkatárs), így a humánerőforrás problémák még inkább jelentkeznek, hasonlóan a többi ellátásnál is leírtakhoz. A demens ellátás irányelve a személyközpontúság alapelveire épül. A személyközpontú gondoskodás célja, hogy elősegítse a demenciával küzdő idősödő embereknek, családjaiknak, és mindazoknak a jól-létét, akik törődnek velük. A demenciában szenvedők ápolása, gondozása a szociális és az egészségügyi ellátórendszer határán mozog, de fontos kiemelni, hogy ez az ellátás nem egészségügyi szakápolás, így nem része például a pszichiátriai gondozás. A szolgáltatás keretében a kapcsolattartást kell biztosítani az illetékes szakorvossal, egészségügyi intézményrendszerrel. A demens személyek nappali ellátására vonatkozóan a szociális törvény nem fogalmaz meg semmilyen előírást, csak általánosan, a pszichiátriai betegekre vonatkozóan szerepelnek a törvényben előírások. Nincsenek érvényben lévő protokollok, módszertani útmutatók, ami összességében bizonytalanná teszi a szolgáltatás szervezését, biztosítását. Az 1/2000. (I.7.) SzCsM rendelet tartalmaz erre az ellátási formára vonatkozó különös szabályokat, de pár pontnál (szakmai munkára vonatkozóan) ír elő elvárásokat, és van utalás a biztonságos tárgyi környezet kialakítása iránti elvárásra is. Több kapaszkodó nincs a jogi szabályozásban. Nehezen kezelhető az igénybevételi eljárás speciális szabályainak hiánya. A szociális ellátások igénybevétele önkéntes, de az intézményekbe bekerülő demens személyek csak korlátozottan képesek saját ügyeik vitelére. Az időskorúak számának és lakosságon belüli arányának folyamatos magyarországi növekedésével együtt emelkedik a demenciában szenvedő betegek száma is. Fontos jellemző a 80 év feletti idősek arányának hangsúlyos növekedése, mialatt az életkor előrehaladásával fokozatosan növekszik a demens idősek száma; 90 év felett a demenciával küzdők aránya már 30 százalék. Ha egyes területeken már jelenleg is felkészületlen, szakemberhiányos ellátórendszer nem reagál folyamatában erre a változásra, nem fogja tudni 119/314. oldal

120 kezelni a növekvő igényeket, növekedni fog a várólistákon lévő. ellátatlan demens betegek száma KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Idősek és demens személyek nappali ellátása Az idősek és a demens személyek nappali ellátása helyi közszolgáltatások ebben a fejezetben együtt mutatjuk be, mert a feltárt problémák, illetve kialakult eredmények alapvetően azonosak, tekintettel arra, hogy a demens személyek nappali ellátása leggyakrabban még az idősellátás keretében valósul meg. Az idősek nappali ellátása az önkormányzatok között az egyik legnépszerűbb ellátás, tekintve, hogy bár csak 3000 fő lakosságszám felett kötelező biztosítani, nagyon sok ennél kisebb településen is működik ilyen ellátás. Az önkormányzati kérdőíves kutatás is megerősíti az idősek nappali ellátásának fontosságát és jelentős szerepét a helyi szolgáltatások között. A települési önkormányzatok válaszai alapján egyértelműen hatékony ellátásról lehet beszélni, viszont a demens személyek ellátásának hatékonysága már jobban megosztja a válaszadókat. Ennek egyik oka, hogy az integrált ellátás, az idős és demens személyek együttes gondozása több helyen nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, és a megfelelő szakemberek hiányában feszültséget szül az integrált szolgáltatás. 21. ábra: Az idősek nappali ellátásának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán 120/314. oldal

121 22. ábra: A demens személyek nappali ellátásának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán Az interjúk során az alábbi problémák rajzolódtak ki az idős és demens nappali ellátáshoz kapcsolódóan: Az integrált ellátás (demens és nem demens idősek együttes ellátása) több interjúalany szerint komoly nehézségekbe ütközik, jó lenne külön demens klubokat létrehozni, a mostani működésnek nem szakmai, hanem finanszírozási okai vannak. Mindkét ellátásnál fokozódó igény van az egészségügyi szakápolásra, de ennek szintén nincsenek meg a finanszírozási feltételei. Súlyosbítja a problémát, hogy a legtöbb önkormányzat nem kér térítési díjat az ellátásért (csak az ebédért), ezt az igénybevevők már így is szokták meg, nehéz lenne térítéskötelessé tenni az ellátást. A demens személyek nappali ellátására vonatkozóan nincsenek érvényben lévő protokollok, módszertani útmutatók, ami összességében bizonytalanná teszi a szolgáltatás szervezését, biztosítását. Nehezen kezelhető az igénybevételi eljárás speciális szabályainak hiánya. A szociális ellátások igénybevétele önkéntes, de az intézményekbe bekerülő demens személyek csak korlátozottan képesek saját ügyeik vitelére FOGYATÉKOS SZEMÉLYEK NAPPALI INTÉZMÉNYE PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A fogyatékos személyek nappali ellátásának problémái közül a következők kiemelése indokolt: a területi lefedettség, lakóhely közeli ellátás hiánya; a nagyarányú ellátatlan igény; a szolgáltatási színvonal jelentős különbözősége; a munkatársak anyagi megbecsülésének hiánya. 121/314. oldal

122 A fogyatékos személyek nappali ellátása elsősorban a saját otthonukban élő, harmadik életévüket betöltött, önkiszolgálásra részben képes vagy önellátásra nem képes, felügyeletre szoruló fogyatékos, illetve autista személyek részére biztosít lehetőséget a szolgáltatások igénybevételére. A humán erőforrás problémák ugyanúgy fennállnak, mint a többi szociális ellátás esetében; az alulfizetett, az országos átlagtól messze elmaradó bérezésért nagyon nehéz területen dolgozó terápiás munkatársak, szociális gondozók hamar kiégnek, nagy a fluktuáció, a pályaelhagyás, a munkaerőhiány. A nappali ellátás leggyakrabban a már nem iskoláztatható, de a nyílt munkaerőpiacról kiszorult fogyatékos embereknek nyújt gondozási lehetőséget. A család tehermentesítése nagyon fontos szerepe a nappali ellátásnak. A köznevelési rendszerből kikerülő, magánháztartásban élő felnőtt fogyatékos emberek családját is tehermentesíti, amennyiben az nem tudja megoldani a fogyatékos felnőtt családtag napközbeni elhelyezését. A Társadalomkutatási Intézet Zrt. (továbbiakban: TÁRKI) friss kutatása 16 szerint a nappali intézmények szolgáltatásai között a legnagyobb arányban biztosított tevékenységek 2016-ban, országos átlagban a szabadidős programok voltak, amelyben az igénybe vevők 91 százaléka részesült. Emellett az ügyintézéshez nyújtott támogatásban és mentális tanácsadásban is jelentős arányban részesültek a nappali szolgáltatások igénybe vevői (57, illetve 74 százalékban). Nappali ellátás megszervezéséről jelenleg az a települési önkormányzat köteles gondoskodni, amelyiknek a területén tízezer főnél több állandó lakos él. A területi lefedettség éles különbségeket mutat: a törvényileg kötelezett önkormányzatoknak csupán 70 százaléka képes nappali ellátást biztosítani, a tízezer főnél kisebb helységek közül pedig csupán minden negyedik. A szolgáltatásokhoz való hozzáférés nagyon egyenlőtlenül oszlik el az országban, szélsőséges különbségek tapasztalhatók, s vannak olyan megyék, ahol szinte lehetetlen találni belőlük. A jelenlegi szabályozás a városhiányos, alacsony lakosságszámú térségekben élők számára sokkal nehezebben elérhető, mert a legközelebbi minimum fős település messze van. A városhiányos térségekben, és az ehhez hasonló területeken a lakóhelyhez közeli ellátásra vonatkozó méltányos elvárások betarthatatlanok, a területi egyenlőtlenségek kiugróan jelennek meg a jelenlegi rendszerben. Vannak olyan megyék, ahol mindössze három vagy négy fős település van (Nógrád, Somogy, Vas, Zala, Baranya, Tolna). A TÁRKI kutatás szerint az ellátásra várakozók száma alacsony, de ez nem azt jelzi, hogy nincsenek ellátatlan szükségletek, hanem azt, hogy ezek különböző okok miatt nem jelennek meg a rendszerben. A KENYSZI TEVADMIN adminisztrációs rendszer adatai alapján, országos szinten mintegy férőhellyel lehetett számolni, közte önkormányzati férőhellyel. Ez azt jelenti, hogy a rendelkezésre álló források a magánháztartásban, családban élő fogyatékos személyek mindössze másfél százalékának ellátására elégségesek. 16 TÁRKI Zrt.: A fogyatékos nappali ellátásban biztosított fejlesztések, programok, tevékenységek feltáró vizsgálata. Budapest, április. (Letöltés augusztus 08.) 122/314. oldal

123 Ehhez még azt is hozzá kell tenni, hogy az eleve szűkös kapacitások eloszlása egyenlőtlen az egyes megyék, régiók között, és egyáltalán nem tükrözi az ott élő fogyatékos emberek számát. Az ellátás színvonala jelenleg széles skálán mozog a kvázi melegedőtől a professzionális támogató környezetig, ahol munkalehetőséget is biztosítanak. Ez kizárólag a fenntartó szakmai elkötelezettségén és hozzáállásán múlik, mivel a szakmai sztenderdeket nem ellenőrzik, a rosszabb minőségű ellátást nem szankcionálják. Három területen mutatkozik ellátatlan igény. Egyrészt az aránylag kevés támogatást igénylő személyek esetében, akik elsősorban foglalkoztatásba szeretnének kerülni, de erre a helyi munkaerőpiacon, munkaerőpiaci szolgáltatások hiányában nincs lehetőségük. Másrészt a súlyos fogyatékossággal élők és komplex szükségletekkel rendelkezők esetében, akiknek az ellátására a nappali szolgáltatások nincsenek fölkészülve, és nem rendelkeznek megfelelő erőforrásokkal. Harmadrészt ellátatlan igények vannak bizonyos földrajzi térségekben, illetve a leginkább hátrányos helyzetű csoportokban, akik számára a térítési díj és a közlekedés is vállalhatatlan kiadásokat jelent. A szolgáltatás fenntartásában, működtetésében jelenleg a nonprofit szféráé a legnagyobb szerep, valamivel megelőzve az önkormányzatokat. Nem elhanyagolható az egyházi szolgáltatók nappali ellátás esetében egyre növekvő szerepe sem. A magánszektor jelenlétéről viszont nem lehet beszélni KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A fogyatékos személyek nappali intézménye esetében szintén fennáll az a probléma, hogy bármennyire is fontos és hiánypótló ellátásról van szó, a teljes lakosságot tekintve túl kevés az igénybevevői létszám ahhoz, hogy egy átfogó lakossági lekérdezés során reprezentatív eredményekhez jussunk. Összességében a lakosság - a ténylegesen érintett célcsoportot kivéve egyáltalán nem ismeri ezt az ellátást Az önkormányzati kérdőíves felmérés eredményei Az önkormányzati kérdőíves kutatás eredményeit elemezve elmondható, hogy más ellátásokhoz képest viszonylag magas, 15 százalék azon települési válaszok aránya, amelyek szerint egyáltalán nem hatékony a fogyatékos személyek nappali ellátása. Az összes válaszadót figyelembe véve kicsi a válaszadói arány, ami jelzi a lefedettség hiányát is. Mindössze a válaszadók 11 százaléka, 108 önkormányzat értékelte a szolgáltatást. Közülük a többség viszont, 60 százalékban a magas hatékonyság mellett foglalt állást. 123/314. oldal

124 23. ábra: A fogyatékos személyek nappali ellátásának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán Az interjúk, műhelymunkák és dokumentumelemzés eredményei Az interjúk, műhelymunkák és a dokumentumelemzés (szakirodalom, jogszabályok, ágazati útmutatók, módszertani anyagok) során az alábbi problémák rajzolódtak ki a fogyatékos személyek nappali ellátásához kapcsolódóan: A szakemberek általános véleménye a szolgáltatásokhoz való hozzáférés egyenetlensége, elérhetetlensége, ami a szabályozás következménye. Az ellátásra várakozók száma alacsony, de ez nem azt jelzi, hogy nincsenek ellátatlan szükségletek, hanem azt, hogy ezek különböző okok miatt nem jelennek meg a rendszerben. A megjelenő és gyakran nem kielégíthető igények egyrészt az aránylag kevés támogatást igénylő személyek esetében lépnek fel, akik elsősorban foglalkoztatásba szeretnének kerülni, de erre a helyi munkaerőpiacon, munkaerőpiaci szolgáltatások hiányában nincs lehetőségük, másrészt a súlyos fogyatékossággal élők és komplex szükségletekkel rendelkezők esetében, akiknek az ellátására a nappali szolgáltatások nincsenek fölkészülve, és nem rendelkeznek megfelelő erőforrásokkal. Harmadrészt ellátatlan igények vannak a már említett egyenetlen földrajzi eloszlás miatt bizonyos térségekben, és a leghátrányosabb helyzetű csoportokban, akik számára a térítési díj és a közlekedés is vállalhatatlan kiadásokat jelent. A nappali intézmények döntően csak az értelmi fogyatékos emberek ellátásra fókuszáltak, ezért a többi fogyatékossági csoport (mozgás-, hallás, látássérült személyek) nappali ellátása Budapesten kívül szinte egyáltalán nem biztosított. Az interjúalanyok szerint az önkormányzati intézményekben a nonprofit szférához képest folyamatos problémát jelent a szakképzett munkaerő megtartása és motiválása. Ehhez kapcsolódik, hogy a legtöbb intézményben amúgy is növelni kellene az ellátottakra jutó segítők számát, mert jelenleg a munkatársak erőforrásai gyakran csak a fizikai szükségletek kielégítésére és a megőrző funkcióra elegendőek, de személyre szabott támogatásra és a foglalkoztatás elősegítésére már nem. A napjainkban zajló nagyarányú bentlakásos intézményi férőhelykiváltáshoz kapcsolódóan többször felmerült a nappali ellátás szolgáltatásainak átgondolása, új 124/314. oldal

125 szolgáltatási tartalmak bevezetése (foglalkoztatási lehetőségek erősítése, személyre szabott fejlesztési és szabadidős tevékenységek bővítése) IDŐSEK OTTHONA PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS Az idősek otthona szolgáltatással kapcsolatban azonosított legfontosabb problémák: területi lefedettség, lakóhely közeli ellátás hiánya; szolgáltatásra várakozók nagy száma; más, hiányzó ellátások miatt megjelenő kliensek nagy száma (hajléktalanok, fogyatékos emberek) munkatársak anyagi megbecsülésének hiánya; helyenként elmaradott, hiányos infrastruktúra. Az ápolást, gondozást nyújtó intézmények közé tartozik az idősek otthona. Általánosságban azok a személyek gondozhatók az otthonokban, akik úgynevezett III. fokozatú (napi 4 órát meghaladó) gondozási szükséglettel vagy a gondozási szükségletet megalapozó egyéb körülménnyel rendelkeznek, rendszeres fekvőbeteg-gyógyintézeti kezelést nem igényelnek, és a rájuk irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötték. A szociális törvény a Fővárosi Önkormányzat és a megyei jogú városok számára írja elő kötelező önkormányzati feladatként az ellátás biztosítását, de a társadalmi igényekre reagálva ez a szolgáltatás a leginkább nem kötelező feladatként is biztosított önkormányzati ellátási forma. Több mint 300, önkormányzat által fenntartott telephelyen működik idősek otthona körülbelül 20 ezer férőhellyel, és emellett működnek az egyházi, nonprofit és közvetlenül állami fenntartásban lévő otthonok, ahol a KENYSZI TEVADMIN rendszer júliusi adatai szerint összesen mintegy 500 telephelyen 30 ezer férőhely áll rendelkezésre. Fontos megkülönböztetni az önkormányzati, állami fenntartásban működő, gondozási szükséglet alapján igénybe vehető idősek otthonát a kiemelten magas belépési és térítési díjért igénybe vehető, egyfajta szállodai szolgáltatást biztosítva működő idősotthonoktól. Az önkormányzatok által fenntartott idősek otthonai ma azok a nem tiszta profilú intézmények, ahol a legnagyobb a várólistán várakozók száma. Az idősotthonokba szigorúak a bekerülési feltételek (magas gondozási szükséglet), és nem egyenletes eloszlásban, de hosszú várólista van. A KENYSZI adminisztrációs rendszer júliusi adatai szerint több mint 25 ezer fő szerepel a várólistán. Ennek egyrészt nyilvánvalóan oka a magyar társadalom elöregedése, másrészt az egészségügyi ellátórendszer és a kapcsolódó szociális ellátó rendszerek (elsődlegesen a hajléktalan- és a fogyatékos személyek ellátásának) rossz, nem hatékony működése, és oka a hatályos szabályozás is. Ma ezekben az otthonokban nagy számban élnek más intézményi elhelyezés hiányában nem időskorú mozgáskorlátozott és hajléktalan személyek. Emellett a bekerülési feltételek szigorodásával, a befogadáshoz szükséges gondozási szükségleti küszöb megemelésével egyre súlyosabb fizikai és mentális állapotban lévő idősek élnek az otthonokban. 125/314. oldal

126 Bár uniós forrásból több idősotthont sikerült az elmúlt évtizedben felújítani, korszerűsíteni, még sok olyan önkormányzati intézmény van, ahol nagyon rosszak az infrastrukturális körülmények, zsúfoltak a szobák, korszerűtlen a felszereltség. Ezt a helyzetet súlyosbítja csak a várakozók hatalmas száma. Az átlagosan bruttó ezer forintért dolgozó gondozók kiégettek, fásultak, nagy a fluktuáció, ami az ellátásra is nagyon rányomja a bélyegét KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Az idősek otthona egy olyan önkormányzati ellátás, ami a lakosság fejében teljesen keveredik a magánszolgáltatók által nyújtott, magas bekerülési díj ellenében igénybe vehető, esetenként szállodaszerű, magas színvonalú ellátással. A többi önkormányzati szociális szolgáltatásnál viszonylag ismertebb és nagy (egyben folyamatosan növekvő) igénybevevői kört ellátó intézményrendszerről van szó, amelybe egyre nehezebb bekerülni, a jelenlegi adatok szerint a várólista több, mit 25 ezer fő országos szinten Az önkormányzati kérdőíves felmérés eredményei Az idősek otthona az önkormányzatok véleménye alapján a hatékony szolgáltatások közé tartozik, egyértelmű az ellátást nagyon hatékonynak tartó válaszadók túlsúlya. A legtöbb településen nem működik ez az ellátási forma, így csupán kérdőíves kutatásunk során a válaszadó települések 20 százaléka értékelte az ellátást. 24. ábra: Az idősek otthona hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán Az interjúk, műhelymunkák és dokumentumelemzés eredményei Az interjúk, műhelymunkák és a dokumentumelemzés (szakirodalom, jogszabályok, ágazati útmutatók, módszertani anyagok) során az alábbi problémák rajzolódtak ki az ellátásához kapcsolódóan: 126/314. oldal

127 A bekerülési feltételek szigorodásával, a befogadáshoz szükséges gondozási szükségleti küszöb megemelésével egyre súlyosabb fizikai és mentális állapotban lévő idősek élnek az otthonokban. A lakók általános egészségügyi, fizikai és mentális helyzetének folyamatos változásához (romlásához) kellene igazítani az intézményi szolgáltatásokat, több, a geriátriában képzett orvos és szakápoló alkalmazásával. Ágazati szinten lenne szükséges reagálni a folyamatosan növekvő igényekre, és a férőhelybővítés mellett új intézmények létrehozására van szükség. Más célcsoportok, így különösen a hajléktalan emberek és a mozgáskorlátozott fogyatékos emberek bentlakásos ellátásának fejlesztése szintén elősegítené a várólisták csökkenését, és hogy az idősotthonok férőhelyeit ténylegesen az időskorú rászorulók vegyék igénybe HAJLÉKTALANOK ÁTMENETI SZÁLLÁSA PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A hajléktalan ellátás legfontosabb problémái a következők szerint összegezhetők: területi lefedettség hiánya; budapesti és a vidéki ellátás aránytalansága; szolgáltatásra várakozók nagy száma; más, hiányzó szolgáltatások miatt megjelenő kliensek nagy száma (tartós ápolást, gondozást igénylő, vagy éppen olcsó bérlakásban önálló életvitelre is képes személyek); munkatársak anyagi megbecsülésének hiánya. A hajléktalan személyek átmeneti szállása az önellátásra képes hajléktalan személyeknek biztosít lakhatási szolgáltatást, vagy lakhatási szolgáltatást és az önálló életvitel fenntartása érdekében szükség szerinti mértékű esetvitelt (szociális munkát). Az átmeneti ellátás eredeti célcsoportja azok a hajléktalan személyek voltak, akik életvitelszerű lakáshasználat és a szociális munka segítségével képesek az önellátásra, és vállalják az intézménnyel való együttműködést. A legújabb jogszabályi módosítások felismerve a lakhatás önállóan is létező problémáját már lehetővé teszik, hogy kizárólag a lakhatási szolgáltatást vegye igénybe a hajléktalan személy az átmeneti ellátás keretében, legfeljebb 3 évig. A hajléktalan-ellátás egy része nem ingyenes, hanem fizetős szolgáltatás: a tartós bentlakásos, közte a rehabilitációs intézmények és az átmeneti szállók is. Ritkán kap figyelmet az a körülmény, hogy ezekért az ellátásokért maguknak az igénybe vevőknek is fizetniük kell. Hangsúlyozottan nem tartozik a közszolgáltatás körébe a tartós megoldást biztosító elhelyezés, így önállóan, vagy a támogató szociális munka segítségével az átmeneti időszak alatt kell, hogy állandó, hosszabb távú megoldást találjanak a kliensek a lakhatásukra, az azt megalapozó stabil jövedelem megszerzésére. 127/314. oldal

128 Ennek ellenére az átmeneti szállásokon élők jelentős része tartós ápolást, gondozást igénylő, vagy ellenkezőleg, a saját életvitelre, munkavégzésre önállóan is teljesen képes személy. Nekik nem az átmeneti ellátás, hanem az ápolást, gondozást nyújtó intézmények (hajléktalanok otthona), vagy a másik esetben munkásszálló, bérelt lakás stb. lenne a megfelelő ellátás. Legtöbbször az elhelyezés 3-4, vagy akár annál is több ágyas szobákban történik, így nem része a szolgáltatásnak a saját, önálló szoba biztosítása, főként nem a fürdőszobával ellátott saját szoba biztosítása. Emiatt a nyugodt pihenésre, valóban önálló életvitelre, intimitásra korlátozott lehetőséget biztosít a szolgáltatás. A hajléktalan ellátás számos olyan embert lát el, akinek a nyújtott szolgáltatások nem megfelelőek, nem elegendőek, állapotuk más profilú intézményekben, tartós gondozást, ápolást igényelne. Ezek közé tartozik a hajléktalanok átmeneti szállása is. Az átmeneti szállásokon a tartós elhelyezésre és ápolásra-gondozásra szorulók aránya elérheti a jelenlegi lakók felét. Az átmeneti szállások részben kvázi tartós bentlakásos intézményként, részben kvázi munkásszállóként működnek 17. A férőhelyek nagyobb részén ugyanis olyan, nem munkaképes hajléktalan emberek számára nyújtanak elhelyezést, akiknek tartós bentlakásos intézményben (pszichiátriai intézményben, idősellátásban, fogyatékkal élők intézményeiben, szenvedélybetegek intézményeiben) vagy egészségügyi intézményben lenne a helye. A férőhelyek kisebb részén pedig olyan emberek élnek, akiknek állandó munkájuk, illetve jövedelmük van, vagyis akár némi támogatással - a lakáspiacon lenne a helyük. Mindez azt jelenti, hogy az átmeneti szálláson történő elhelyezés mindkét nagy csoport esetében súlyosan diszfunkcionális. A hajléktalan ellátás belső struktúrája területi szempontból jelentős torzulásokat mutat. Nagyon nagy a budapesti és a vidéki ellátás régóta fennálló aránytalansága. A lakhatási kapacitások (átmeneti szállók) kétharmada Budapesten működik, egy-egy régióban annyi átmeneti szállás férőhely van, mint Budapest egy-egy nagyobb intézményében 18. A KENYSZI 19 adminisztrációs rendszer 2017-es adatai szerint mintegy engedélyezett önkormányzati férőhely van az átmeneti szállók vonatkozásában, a várakozók száma júliusban 715 fő volt, ami a férőhelyekhez mért arányt tekintve 24 százalék. Ebből 571 fő Budapesti intézményi elhelyezésre vár, ez a létszám a várakozók 80 százaléka. A évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól pont rögzíti, hogy az önkormányzatok feladata a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása. Ez a törvényi rendelkezés soha nem ment át a gyakorlatba, a kapcsolódó végrehajtási jogszabályokban nincs konkrét feladat meghatározás, és a szociális jogszabályokkal sincsen összehangolva. A jogszabályok alapján a települések ellenérdekeltek a hajléktalanná válás megelőzésében, mert amíg a megelőzés a települési önkormányzatok költségvetését 17 Gyuris Tamás: A Budapesti Módszertani Szociális Központ és Intézményei vezetésére, fejlesztésére vonatkozó szakmai program. Budapest, (Letöltés: július 31.) 18 Győri Péter: Hajléktanügyi országjelentés. Bp., (Letöltés július 31.) 19 KENYSZI: központi elektronikus nyilvántartási rendszer (igénybevevői nyilvántartás) 128/314. oldal

129 terhelné, addig a már hajléktalanná vált emberekről való gondoskodás döntően a központi költségvetést terheli. A hajléktalanok átmeneti szállását csak főnél nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatoknak, és a Fővárosi Önkormányzatnak szükséges biztosítani. Emiatt (is) területileg, a fentebb már említett arányban torzult az ellátórendszer főnél nagyobb lakosságszámmal jelenleg Magyarország több megyéjében kizárólag csak a megyeszékhely rendelkezik, és mindösszesen 35 ilyen település van KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A hajléktalan ellátás szétszabdalt intézményrendszerének egyik fontos eleme az átmeneti szállás, vagy ismertebb nevén az átmeneti szálló, de a teljes lakosságot tekintve itt is túl kevés az igénybevevői létszám ahhoz, hogy egy átfogó lakossági lekérdezés során reprezentatív eredményekhez jussunk. Összességében a lakosság nem ismeri a hajléktalan ellátás intézményrendszerét, azon belül az átmeneti szállók funkcióját, működését különösen nem Az önkormányzati kérdőíves felmérés eredményei A hajléktalanok átmeneti szállásának hatékonyságáról alkotott önkormányzati vezetői vélemények is erősen megoszlanak, amit kérdőíves kutatásunk során tártunk fel. Majdnem annyian tartják rossznak, mint jónak az ellátás hatékonyságát, ami valószínűsíthetően függ a helyi szolgáltatás tényleges minőségétől, és a válaszadók általános elképzeléséről a hatékonyság mibenlétét illetően. Amennyiben a társadalmi reintegrációt tekintjük a hatékonyság fokmérőjének, akkor nem beszélhetünk igazán eredményekről, de ha csak az ellátás igénybevételének nagyságát, a nyújtott szolgáltatás (ideiglenes lakhatás) működését, akkor már inkább. 25. ábra: A hajléktalanok átmeneti szállásának hatékonysága az önkormányzatok véleménye alapján az 1 (egyáltalán nem hatékony) 6 (nagyon hatékony) skálán 129/314. oldal

130 Az interjúk, műhelymunkák és dokumentumelemzés eredményei Az interjúk, műhelymunkák és a dokumentumelemzés (szakirodalom, jogszabályok, ágazati útmutatók, módszertani anyagok) során az alábbi problémák rajzolódtak ki az átmeneti ellátásához kapcsolódóan: A területen dolgozó szakemberek egyöntetű véleménye, és az esetenkénti adatfelvételek is alátámasztják a már említett területi szempontú ellátási torzulást. A lakhatási kapacitások (átmeneti szállók) kétharmada Budapesten működik, egyegy régióban annyi átmeneti szállás férőhely van, mint Budapest egy-egy nagyobb intézményében. A területi egyenlőtlenségek mellett a másik általános, a hajléktalan ellátásban közismert probléma az ellátotti csoport keveredése. Az interjúalanyok szerint az átmeneti szállásokon a tartós elhelyezésre és ápolásra - gondozásra szorulók aránya elérheti a jelenlegi lakók felét. Az átmeneti szállások döntően valóban átmeneti időre nyújtanak szállást az igénybe vevők részére, de valójában az igénybe vevők egy része esetében ez az eredeti jogalkotói szándéktól eltérően hosszú idejű lakhatási formává vált. Folyamatosan jelen van a szakemberhiány, ami a nehéz célcsoporthoz, munkakörülményekhez, alacsony javadalmazáshoz kapcsolódik. Emellett fontos körülmény az is, hogy a hajléktalan embereknek nyújtott tényleges segítségnyújtáshoz nem csak szociális munkás végzettségű szakemberekre, hanem egyéb speciális szakemberekre is szükség lenne (addiktológusok, pszichológusok, pszichiáterek, jogászok, felnőttképzési szakemberek stb.). A kevés kivételtől eltekintve a szállók infrastrukturálisan rossz állapotban vannak, zsúfolt tömegszállások, amelyek korszerűsítése elengedhetetlen KÖZMŰVELŐDÉSI FELADATELLÁTÁS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS Az integrált közösségi és szolgáltató terek helyzete A közművelődési feladatellátás helyzetének elemzése során hangsúlyosan érdemes foglalkozni az Integrált közösségi és szolgáltató terek (továbbiakban: IKSZT) helyzetével. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (továbbiakban: ÚMVP) III. tengelyes intézkedésének célja volt a vidéki lakosság megtartása érdekében a helyben elérhető alapszolgáltatások körének bővítése, minőségének és hozzáférhetőségének javítása többfunkciós szolgáltató központok létrehozásával, a többnyire kihasználatlan épületek felújítása és műszaki korszerűsítése révén. Ennek eredményeként az fő alatti lakosú településeken létrejöttek az IKSZT-k, amelyek célja az volt, hogy ezeken a településeken elérhetővé tegyen olyan állami szolgáltatásokat, amiket egyenként nem, vagy csak alacsony színvonalon válhatnak elérhetővé a kistelepüléseken. Azon önkormányzatok, illetve fenntartó szervezetek, amelyek megszűnt az IKSZT beruházáshoz és működtetéséhez kapott uniós támogatáshoz kapcsolódó öt éves támogatási kötelezettsége, kikerülnek az IKSZT 130/314. oldal

131 működtetését szabályozó rendelet 20 alól, így vidéken a szakmai-szolgáltatási hálózat szabályozás és finanszírozás nélkül maradhat. Ezen a területen változást hozhat A muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló évi CXL. törvény (továbbiakban: Kultv.) 2017 évi módosítása egyrészt lehetőséget nyújthat a vidékfejlesztési rendszerből kieső intézményeknek, hogy egyéb tevékenységeknek, szolgáltatások megszervezésének is helyszínt biztosítsanak IKSZT-ként, mellyel akár tovább működhetnek a közművelődési intézmény- és közszolgáltatási rendszer részeiként, másrészt megszilárdítaná az IKSZT státuszát, mellyel a közművelődési intézmények típusai közé tartozna. Az IKSZT-k jövője a kutatási tevékenység zárásáig nem mérhető fel egyértelműen A szakember-ellátottság helyzete Hasonlóan problémás az ágazat szempontjából az egyre erősebben jelentkező szakemberhiány, illetve elvándorlás. A kulturális területen történő bérfejlesztés a közszféra bérhelyzetéhez képest utolsó helyen van, míg a pedagógiai, egészségügyi stb. területeken növekmény látható. Nagy előrelépés a területen, hogy 2018-tól a közművelődési terület BA és mester fokú felsőoktatási képzése újra elérhető lesz, de továbbra sem biztos a fenntarthatósága és munkaerőpiaci hatékonysága, karrierív és életpálya modell kidolgozása nélkül, valamint a kulturális törvény által előrevetített fejlesztések sem teljesíthetők stratégiai távon. A közművelődési feladatellátást másik meghatározó jelenség az elmúlt években a közfoglalkoztatás felfutása volt az ágazatban. Az EMMI a közművelődés további fejlesztésének, segítésének érdekében többször is elindította a Kulturális Közfoglalkoztatási Programot, mely sorozat 2017-ben lezárult, ezáltal több mint 2000 fő távozik a közművelődés területéről. Ezen közfoglalkoztatottak a programba történő belépésükkor nem rendelkeztek szakképzettséggel, amely képzettségbeli alapvető hiányosságokat az NMI által biztosított képzésekkel jórészt pótoltak. Az ő továbbfoglalkoztatásukat az érintett szervezetek nem tudják megoldani, valamint különösen a kistelepülések nem tudják pótolni a munkaerőt szakképzett munkatársakkal szakemberhiány és szükséges forrás hiányában. Megoldást jelenthet azon települések számára a magasabb szolgáltatási szinten történő szolgáltatásnyújtás, illetve a folyamatos szakmai képzés, amelyek a normatív támogatást nem tudják a szükséges mértékben kiegészíteni saját adóerejükből, de a közművelődési alapszolgáltatásokat igénybe vevők száma és a magasabb szolgáltatási szinttel járó többletfinanszírozás fenntarthatóvá teszi a közfeladat-ellátásukat. A minőségfejlesztés lehetőségei szempontjából érdemes még megemlíteni, hogy a Kultv. jelenlegi változata szerint közművelődési célú egyesületek településenként, kerületenként legfeljebb hároméves időtartamra létrehozhatnak úgynevezett Közművelődési Kerekasztalt a helyi, lakossági képviselet érdekében, mely rendszeresen és folyamatosan szolgálja a lakossági igények megjelenítését, a kulturális érdekérvényesítést, és a közművelődési tevékenységek önkéntes összehangolását /2009. (VIII. 29.) FVM rendelet 21 Kultv /314. oldal

132 Azon intézményeknek, illetve az intézményfenntartásért és a közfeladat-ellátásért felelős települési önkormányzatoknak, melyeknek nincs lehetősége Közművelődési Kerekasztal létrehozására, a közművelődési szolgáltatásokat biztosítók és felhasználók közötti együttműködés céljából javasolt az érintett településeken az önkormányzatok általi Közművelődési Kerekasztalok létrejöttének és működésének segítése Minőségfejlesztési törekvések Továbbá fontos még kitérni a közművelődési ágazatban elindított minőségbiztosítási rendszerek témakörére. A közművelődés minőségbiztosítási rendszere abból indul ki, hogy a közösségi művelődés minden részvevőjének joga van a közösségi művelődéshez, a minőségi szolgáltatásokhoz, ezáltal elvárva a szervezetektől, hogy folyamatosan figyelemmel kísérjék a résztvevők igényeit, és mérjék az intézményfelhasználók elégedettségét. A közművelődési intézmények minőségorientált működésének elősegítése érdekében az EMMI a közművelődés minőségfejlesztését a Minősített Közművelődési Intézmény Címmel ismeri el, a kapcsolódó szakértői feladatokat pedig az NMI Művelődési Intézet Nonprofit Kft. (továbbiakban: NMI) látja el. A Minősített Közművelődési Intézmény Cím elnyerése a minősített intézményről a formális elismerés mellett azt mutatja, hogy az intézmény a helyi igényeknek megfelelő szolgáltatásokat nyújtja és folyamatosan fejleszti a tevékenységét. Továbbiakban fontos, hogy azonosítja partnereit és méri az igényeiket, valamint elégedettségeiket és a mérések eredményének elemzését követően meghatározza a szakmai céljait, fejlesztő terveket fogalmaz és valósít meg. Emellett a többször is említett önértékelésen és a visszatérő auditálási tevékenységen keresztül a fejlődés mérhetővé és kimutathatóvá, a szakmai munka átláthatóvá és egységes szempontok szerint megítélhetővé válik. Ennek a rendszernek több várható eredménye is van, amelyek az alábbiak: a Minősített Közművelődési Intézmény Cím szakmai megítélésében fordulópontot jelenthet, ha annak elnyerésével, a magasabb szolgáltatási szint elérésével új erőforrásokat vonhat be a tevékenységébe; a Cím megpályázása és elnyerése elismerést jelent a szervezetnek, ösztönző erő a szervezeti kultúra fejlesztésében is; a Cím elismerés és visszajelzés a fenntartónak is, hiszen nyilvános megerősítés az intézmény igényességéről és magas színvonalú szakmai tevékenységéről. Az odaítélt elismerés elősegítheti a közművelődési intézmény és a fenntartója közötti partnerkapcsolat erősödését, az elért eredmények fenntartásában való további együttműködést; a fenntartó elismerésén túl a Címet nyert szervezet külső megbecsülése, elismerése megnyilvánul a partnerkapcsolatainak rendszerében, partnereivel való együttműködéseiben is. A szervezet által nyújtott szolgáltatást az igénybe vevők is magasabbra értékelik, mert annak külső szervezetek által is megítélt minősége van. az üzleti partnereivel is eredményesebb kapcsolatot képes kialakítani. Megbízhatóbb üzletfele lesz a piaci alapon működő szolgáltatásokat nyújtó beszállítók, közreműködők (programszervezők, kiállítók, eszköz-bérbeadók) számára. Ezen cím elnyerése nem jár külön pénzjutalommal, ellenben a minősítési eljárásért fizetendő díj, továbbá a folyamatos minőségfejlesztési munka, a belső képzések, az admi- 132/314. oldal

133 nisztráció kompenzációja jelentős kiadást jelent az intézményeknek, ezért fontos lenne, ha a címet elnyert intézmények számára külön keret állna rendelkezésre legalább a minősítési eljárásra, valamint a minőségfejlesztési munkára. A szakértői feladatokat ellátó intézet minőségfejlesztési mentorokat képez, illetve mentorhálózatot működtet az intézmények minőségfejlesztési munkájának segítése érdekében. Azon intézmények aránya, akik minősített művelődési intézménynek számítanak, a teljes intézményrendszer 10%- át sem érik el, amiből egyértelműen adódik, hogy az NMI kapacitásbővítésére van szükség KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A Közművelődési feladatellátás megnevezésű helyi közszolgáltatást érintő problémafeltárás eredményeit az előző fejezet tartalmazza, jelen fejezetben a kutatás során feltárt eredményeket igyekszünk bemutatni. A kutatás során végrehajtott számos személyes interjú, illetve fókuszcsoportos interjú eredményeképp látható, hogy ösztönző rendszer hiányában a minőségfejlesztésre való hajlandóság alacsony, illetve azok az intézmények, melyek a minőségfejlesztésben részt vehetnének, nem érdekeltek a fent is említett Minősített Közművelődési Intézmény Cím megszerzésében és a folyamatos minőségfejlesztésben. A cím elnyeréséhez szükséges szakmai kompetenciák a legtöbb helyen nem állnak rendelkezésre, míg a minőségfejlesztéshez az igénybe vevőkkel és a partnerekkel való rendszeres kapcsolattartás, reflexió, mérhetőség és statisztikai mérés, a megfelelő adminisztráció, valamint a minőségirányítási ciklus követése nem elhanyagolható. Ezzel szemben a befektetett munka nem kerül kompenzációra. Érdemes még kitérni a lakossági felmérés alapján azonosítható igényekre. Mint, ahogy a az alábbi szófelhőben is látszik, a lakossági elvárások is a minőség, a sokszínűség, a változatosság terén hangsúlyosak. 26. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett szabadszavas válaszok alapján készült szófelhő 133/314. oldal

134 6.17. KÖZREMŰKÖDÉS A KÖZBIZTONSÁG BIZTOSÍTÁSÁBAN, KÖZBIZ- TONSÁGRÓL VALÓ GONDOSKODÁS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A célterületi kutatás során számos kihívást, problémát azonosítottunk a közbiztonságról való gondoskodás területén is. Ez a fejezet ezeket mutatja be. A helyi közszolgáltatás definícióját a célterület ajánlásában dokumentáltuk. A Közreműködés a közbiztonság biztosításában megnevezésű helyi közszolgáltatást a szabályozás, a települések közbiztonsági helyzet szerinti különbségei, a feladatellátás módja, a rendészeti tevékenységnek a település gazdasági vonzerejére, versenyképességére gyakorolt hatása, a személyi és fizikai feltételek, valamint a finanszírozás oldaláról vizsgáltuk a kutatás során. Külön vizsgáltuk a közszolgáltatástól elkülönült rendszerben működő, azt kiegészítő polgárőrség tevékenységét. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban: Mötv.) szerint a helyi önkormányzatok által ellátandó feladat a Közreműködés a közbiztonság biztosításában megnevezésű helyi közszolgáltatás, ezen belül a főváros esetében a közterület-felügyelet biztosítása (a főváros számára a közterület-felügyelet intézményi működtetése, a kerületek számára pedig a hatáskör gyakorlása). A közszolgáltatás az önkormányzati hatáskörben megszervezett rendészeti szolgálatokra terjed ki. Az önkormányzatok a vonatkozó jogszabállyal 22 összhangban jellemzően a következő munkakörben alkalmaznak rendészeti szolgálatokhoz tartozó munkatársakat: közterületfelügyelő, önkormányzati természetvédelmi őr, mezőőr, halászati őr A polgárőrség szerepe a közbiztonság biztosítása terén A kutatás tapasztalatai megerősítették, hogy a közszolgáltatás minőségét, azaz a helyi közbiztonságot jelentősen befolyásolni képes az állampolgárok, a helyben élő települési lakosok önszerveződése, amelynek szervezett formája a polgárőrség. A polgárőrség ugyan nem része az önkormányzati hatáskörben foglalkoztatott rendészeti szolgálatoknak, azonban közreműködése több településen is hozzáadott értéket jelent a bűnmegelőzés és a közbiztonság biztosítása szempontjából, egyes funkcióit illetően hiánypótlónak tekinthető. A fentiekkel összhangban az önkéntes alapon szerveződő polgárőrség kiegészítheti és erősítheti az önkormányzati közszolgáltatást, ezért a kutatás kiterjed a polgárőrségre is. Az említett évi CXX. törvény hatálya kiterjed olyan rendészeti feladatokat ellátó személyekre is, akik jellemzően állami intézmények, illetve társaságok, vagy magántulajdonú társaságok, vállalkozások alkalmazásában állnak. E körbe tartozik a fegyveres biztonsági őr, a személy- és vagyonőr, a rendészeti feladatokat ellátó erdészeti szakszemélyzet, a rendészeti feladatokat ellátó jogosult erdészeti szakszemélyzet, valamint az állami természetvédelmi őr. Tevékenységük, illetve érzékelhető közterületi jelenlétük befolyásolhatja a Közreműködés a közbiztonság biztosításában megnevezésű helyi közszolgáltatás minőségét, ugyanakkor e szolgálatok jellemzően nem az önkormányzatok által biztosított helyi közszolgáltatások körébe tartoznak. 22 az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló évi CXX. törvény 134/314. oldal

135 Az önkormányzatok a település méretétől, a lakosságszámtól, illetve gazdasági teherbírásuktól függően jellemzően egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek alkalmazásával, illetve amennyiben a rendészeti feladatokat ellátó személyek száma eléri az előírt létszámot - önkormányzati rendészeti szolgálat(ok) működtetésével biztosítják a feladatellátást. Ezenkívül döntésük alapján, illetve lehetőségeik szerint támogatják a helyben élő települési lakosok önszerveződését, a polgárőrséget A helyi közszolgáltatás jogszabályi feltételrendszere Az önkormányzati rendészeti feladatok ellátásának jogszabályi feltételrendszere ennek megfelelően összhangban áll a Mötv a által az ágazati jogalkotás számára kötelező jelleggel előírt, a hatáskörök differenciált telepítésére vonatkozó kötelezettséggel. Mindemellett a településméret, a lakosságszám, illetve a gazdasági teljesítőképesség szempontjai szerinti differenciálás nem jelenik meg ennél részletesebben az önkormányzati rendészeti szolgálatokra vonatkozó jogszabályokban. Ezzel szemben a feladatellátás szakmai szempontjait illetően létezik differenciálás, és ennek közvetlen következménye van a rendészeti szolgálat ellátásának feltételeire, például a szükséges létszámot illetően. Ennek jó példája a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló évi CLIX. törvény szerinti előírás, amely a mezei őrszolgálat létszámának meghatározását a működési terület méretétől teszi függővé: 18. (2) Az őrszolgálat létszámát a működési területhez és a körzetben tevékenykedő egyéb közfeladatot ellátó őrszolgálatok működéséhez mérten úgy kell megállapítani, hogy annak napi, rendszeres ellenőrzése biztosítható legyen. Ebben az esetben egyértelműen azonosítható a jogszabályi előírás közvetlen hatása a szükséges kapacitásokra, és ezzel közvetetten a minőségre. Itt fontos megjegyezni ugyanakkor, hogy a mezei őrszolgálat megszervezéséhez és működtetéséhez - a többi rendészeti szolgálattól eltérően - az önkormányzat központi költségvetési forrást is igénybe vehet. Más megfogalmazásban a Közreműködés a közbiztonság biztosításában megnevezésű helyi közszolgáltatás ellátására a mezőőri szolgálat kivételével jelenleg nem áll rendelkezésre központi forrás, és nem létezik szabályozás a feladat központi finanszírozására. Mindez egyébként egybevág más országok gyakorlatával, és a kutatás során nem vált ismertté olyan jó gyakorlatnak tekinthető külföldi példa, ahol az önkormányzati rendészeti szolgálat központi állami támogatásban részesül. A fentieken túl az önkormányzati rendészeti feladatok ellátásának jogszabályi feltételrendszere a hatáskörök differenciált telepítésére vonatkozó kötelezettség érvényesítése mellett rögzíti a feladat-és hatáskörellátáshoz szükséges minimális szakmai, személyi, és tárgyi feltételeket. A gazdasági feltételek meghatározását azonban a jogszabályok nem rögzítik, tekintettel a központi költségvetési forrás fent említett hiányára. Ennek következménye, hogy a közbiztonság helyi szintű fenntartása (a főváros esetében a közterület-felügyelet biztosítása) a gyakorlatban településenként, illetve településrészenként eltéréseket mutat, és az önkormányzatok eltérő teherbíró képességétől függ, ami jelentős aránytalanságot idéz elő a feladatellátásban. Ennek következtében a személyi és tárgyi feltételek javításának lehetősége esetleges, és a közszolgáltatás országos szinten nem tekinthető egységes színvonalúnak. A kutatás eredményei alapján a jogszabályok oldalán nem állapítható meg olyan hiányosság, amely a feladatellátást jelentős mértékben gátolná. Ezzel párhuzamosan azonban megállapítható az, hogy a jogi szabályozás széttagolt, és az egyes rendészeti szolgálatokra (pl. közterület-felügyeletre, mezőőri szolgálatra) külön-külön és egymással nem 135/314. oldal

136 teljes mértékben összehangolt jogszabályok vonatkoznak. Ennek következményeként a jogszabályok egyes esetekben különböző feltételeket határoznak meg az egyébként meglehetősen hasonló jellegű feladatok ellátására. Ez különösen a közös önkormányzati rendészeti szervek esetében okoz szembeötlő visszásságokat, mert egy intézményen belül több különböző szabályrendszer együttélését okozza. Megoldás lehetne egy egységes szabályozás (törvény), amely valamennyi önkormányzati rendészetre / rendészeti szolgálatra összehangoltan vonatkozna A képzési rendszer hiányosságai A feladatellátás minőségét jelentősen befolyásolja a képzés rendszere: nincs egységes, szabályozásban rögzített elvárás a rendészeti szolgálatok alkalmazottai alapképzésének minőségét illetően. A jelenlegi szétforgácsolt képzési rendszer gyakorlati hiányosságai miatt a képzés és vizsgáztatás sok esetben alacsony színvonalú. A jogszabályban előírt szakképesítés szükséges, de nem elégséges feltétele a rendészeti szolgálat megfelelő ellátásának. Például a képzés, és különösen a gyakorlati képzés hiányosságai miatt több esetben nem alakul ki a gyakorlati intézkedési képesség, és a rendészeti feladatot ellátó személy a szükséges ismeretek és kompetenciák hiányában nem tud élni a jogszabályban biztosított jogosítványaival. Például a mezőőrök jellemzően nem élnek a kényszerítő eszközök alkalmazásával, mert nem tartják erre felkészültnek magukat. Az ismerethiány a közterület-felügyeletek esetében is problémákat okoz: jellemzően a kisebb létszámú felügyeletek egyes munkatársai nem rendelkeznek a feladat minőségi ellátásához szükséges kompetenciákkal, gondot jelent pl. a jogi ismerethiány, a nyilvántartások kezelésének (adatkérés) hiányzó képessége, és az általános kompetenciahiányok (pl. jegyzőkönyv felvételéhez szükséges megbízható írás-olvasáskészség). Mindezek miatt megfelelő minőségű képzésre, kiemelten gyakorlati képzésre volna szükség. Az egyes rendészeti szolgálatokat jellemző fluktuáció, továbbá a stressztényezők, az elérhető bérszínvonal és a jelentkezők alkalmassági hiányosságai problémát jelentenek a feladat ellátásában, az utánpótlásban. Mindezt oldhatná egy kiszámíthatóbb pályakép, amelynek az alapja a színvonalas iskolarendszerű képzés volna. A jogi szabályozáshoz képest a gyakorlat sok esetben jelentős eltéréseket mutat. Egyes rendészeti szolgálatok működése nem átlátható, a honlapokon elérhető információk hézagosak, több esetben nem biztosított a jogszabályoknak megfelelő működés, döntően forráshiány miatt A minőségi szolgáltatástól eltérést előidéző tényezők Az alábbiakban bemutatunk néhány, a szabályozástól eltérő gyakorlatot előidéző, a feladatok szakszerű és megfelelő minőségű végrehajthatóságát gátló tényezőt: Nem tudatos megközelítés: A település amennyiben helyzete indokolná nem ismerte fel az önkormányzati rendészet (rendészeti szolgálat) jelentőségét, és helyi akarat hiányában nem biztosítja forrását és feltételeit. Ebben az esetben célszerű lehet a közbiztonsági kérdések tudatos megközelítésének, és a megelőző jellegű intézkedések ösztönzése. Ttéves szemléleti megközelítés: Fontos volna, hogy az önkormányzat a szolgáltatási jelleget erősítse, és ne pénzbehajtó egységként tekintsen a rendészeti szolgálatokra, jellemzően a közterület-felügyeletre. A bírságoló-kényszerítő funkció helyett támogató jellegű, a lakosság közbiztonsági tudatosságát, jogkövető magatartását, szubjektív biztonságérzetét növelő közszolgáltatás volna célravezető (pl. közlekedés segítése iskolák, óvodák közelében, lakossági önvédelmi tanfo- 136/314. oldal

137 lyamok szervezése, lakosság rendszeres tájékoztatása, szabálysértés vélelme esetén első körben figyelemfelhívás a jogkövető magatartásra stb.). Szabályozási hiányosságok: A minőséget illetően a gyakorlatban gondot jelent a Mötv-ben meghatározott kétszintű rendszer (a fővárosra érvényes külön szabályok), mert pl. a főváros esetében a főváros és a kerületek között megosztott hatáskör nagyon eltérő megoldásokat és kerületenként eltérő színvonalú feladatellátást eredményezett a közterület-felügyelet gyakorlatában. A differenciált feladatellátás sérelme nélkül célszerű volna tehát adott településen egységes közszolgáltatási rendszer kialakítása. Ezenkívül a jelenlegi szabályozás (pl. rendészeti törvény, BM rendeletek) nem írja elő kötelezően az önvédelmi/kényszerítő eszközök (továbbá eszközök, arculati elemek, járművek) egységes alkalmazását, valamint nem tartalmaz szankciókat a jogszabálytól eltérő működésre (pl. a szakszerű intézkedéshez fontos egyenruha esetében), ezért a gyakorlat jelentősen eltérhet a szabályozástól. Eltérő jogértelmezés, kompetenciahiányok: A rendészeti szolgálatok, pl. a közterület-felügyelet esetében a vonatkozó jogszabályok ugyan megfelelőnek tekinthetők, azonban egységes jogértelmezésről nem lehet beszélni, ezért a gyakorlatban jelentős eltérések mutatkoznak a jogalkalmazásban. A jogszabályok naprakész ismerete és az egységes jogértelmezés főleg a kisebb létszámú felügyeletek esetében komoly akadályokba ütközik. Van település, ahol a közterület-felügyelet valamely önkormányzati intézmény, pl. városgondnokság valamely pl. építésügyi - osztálya alá rendelten működik, ahol a rendészet (rendészeti szolgálat), különösen a közterület-felügyelet irányításához és vezetői ellenőrzéséhez szükséges szakmai kompetenciák hiányoznak. Rendészeti tevékenységben érintett település / önkormányzati terület jellegzetességei: Az önkormányzat illetékességi területének gazdasági és szocio-kulturális helyzete, a lakosság összetétele és igénye nagymértékben befolyásolja a rendészeti tevékenység tartalmi megvalósítását. Például a nagy létszámú idős ember által lakott települések más típusú tevékenységeket indokolnak, mint az ipari zónák vagy az üdülőövezetek. Ezenkívül sok esetben a települési közigazgatási határok nem esnek egybe a rendészeti tevékenység végzése szempontjából indokoltnak tekinthető földrajzi terület határával. A rendészeti tevékenység minőségére hatással lehetnek a domborzati, ill. terepviszonyok, illetve a terepviszonyok leküzdéséhez rendelkezésre álló eszközök, járművek minősége. Egyenruha-/formaruha-ellátottság esetlegessége: Nincs egységes rendszere az előírás szerinti egyenruha-/formaruha-beszerzésnek és -utánpótlásnak. Anyagi források hiányában sok esetben nem valósul meg a jogszabályban előírt egységes egyenruházat/formaruházat beszerzése, ill. rendszeres pótlása (ráadásul az egyenruha jóval drágábban szerezhető be a hasonló paraméterekkel bíró ruházathoz, formaruházathoz képest). Az intézkedés minőségét befolyásolja, hogy nincs egységes rendszere a névkitűzők és a karjelzések használatának. Önvédelmi / kényszerítő eszköz-ellátottság, illetve egyéb eszközellátottság nem kötelező jellege és esetlegessége: A rendészet (rendészeti szolgálat) munkatársának hivatalos személyként szolgálati időben intézkedési kötelezettsége van, ennek ellenére előírás szerint nem biztosított számára kötelező jelleggel a megfelelő önvédelmi képesség / kényszerítő eszköz (kivéve: természetvédelmi őr). Ezenkívül az önkormányzatok számára sok esetben gondot jelent a rendészeti feladatok ellátásához szükséges további eszközök (pl. közlekedési eszközök, infokommunikációs eszközök) beszerzése és utánpótlása is. 137/314. oldal

138 Szakmai felügyelet hiányosságai: A rendőrséghez rendelt szakmai felügyelet a gyakorlatban nem működik megfelelően, szabályozási hiányosság okán. Az irányadó rendészeti törvény 23 szerint a szakmai felügyeletet a rendőrség gyakorolja, azonban ellentmondás van a Mötv. és a rendészeti (ill. a közterület-felügyeletre vonatkozó 24 ) törvény előírásai között, mert a rendőrség nem a Mötv. szerinti valamennyi tevékenység kapcsán gyakorol szakmai felügyeletet, hanem csak a kötelezően megkötendő sok esetben azonban nem létező, mert nem szankcionált együttműködési megállapodásban rögzített tevékenységek kapcsán. Ezenkívül a rendőrségnek korlátozottak a kapacitásai, és egyes esetekben hiányosak a rendészeti szolgálatokkal kapcsolatos szakmai ismeretek is. Finanszírozás nehézségei: A jogszabályok tartalmaznak ugyan az országosan egységes megjelenésre vonatkozó előírásokat, ezek teljesítése azonban a rendészetek, pl. a közterület-felügyelet által a kötelező feladatok kapcsán realizált bevételek (pl. beszedett bírságok) elégtelensége, ill. állami elvonása miatt nehézkes. A polgárőrség működési nehézségei: Az egyesületi működési forma indokolatlanul nagy adminisztrációs terhet jelent(het) a polgárőr-egyesületek számára. Ennek következményeként egyes polgárőr egyesületeknek gondot jelent az egyesületi működésre vonatkozó törvényi kötelezettségeik betartása. Ezenkívül a polgárőrség a rendelkezésére álló források és eszközök utánpótlása kapcsán erősen függ az adott település önkormányzatától, ezért működésének hatékonyságát és minőségét befolyásolhatják a helyi viszonyrendszerek. A fentiek alapján megállapítható, hogy az önkormányzatok sok esetben nem rendelkeznek elegendő erőforrással ahhoz, hogy megfelelő minőségű közreműködést vállaljanak a közbiztonság fenntartásában. A közszolgáltatás minőségét ráadásul jelentősen meghatározza a lakosság szubjektív biztonságérzete, amely sok esetben eltér az objektív közbiztonsági helyzettől, és szintén sok esetben nem az önkormányzati rendészet tevékenységétől függ közvetlenül (hanem része pl. a rendőrség tevékenységének megítélése is). Az önkormányzati rendészetekkel, rendészeti szolgálatokkal (közterület-felügyelet, mezőőri szolgálat, önkormányzati természetvédelmi őrszolgálat, halászati őrszolgálat) kapcsolatos elvárások, lakossági igények, és ennek következtében a folyamatosan bővülő feladatkör rávilágított arra, hogy központi finanszírozási lehetőség hiányában sok önkormányzatnak nehézséget okoz a helyi közszolgáltatás megfelelő minőségű megszervezése és működtetése. Ennek megfelelően indokoltnak látszik a finanszírozás rendszerének újragondolása és a rászoruló települések legalább részleges támogatása KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A Közreműködés a közbiztonság biztosításában megnevezésű helyi közszolgáltatást érintő problémafeltárás eredményeit az előző fejezet tartalmazza, a problémákat érintő lényegi megállapításokkal együtt. Ebben a fejezetben a kutatás során, pl. az interjúk, mű- 23 az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló évi CXX. törvény 24 a közterület-felügyeletről szóló évi LXIII. törvény 138/314. oldal

139 helybeszélgetések alkalmával feltárt további új információkat, illetve észrevételeket igyekszünk összegezni A helyi közszolgáltatás és a közbiztonság kapcsolata Ahogy fentebb említettük, a Közreműködés a közbiztonság biztosításában helyi közszolgáltatás minőségét alapvetően befolyásolja a település általános közbiztonsági helyzete, a rendészeti tevékenység személyi és fizikai feltételei, valamint a település gazdasági teljesítőképessége és a központi költségvetési támogatási rendszer. Mindezt a regionális műhelyeken részt vevő polgármesterek, jegyzők egyértelműen megerősítették. Az elvégzett önkormányzati mélyinterjúk, valamint a szakmai interjúk alapján egyaránt megállapítható, hogy az általános közbiztonsági helyzetet alapjaiban befolyásolják - többek között - a település elhelyezkedése (tágabb környezete, közlekedési viszonyai), szerkezete, gazdasági, foglalkoztatási és szocio-kulturális adottságai (pl. munkalehetőség, jövedelem, egyenlőtlenségek, etnikai összetétel, hagyományok, vallás) és ezek változásai, valamint a változásokban rejlő lehetőségek. További befolyásoló tényező a rendőrség jól érzékelhető közterületi jelenléte a településen, illetve annak hiányosságai. Az interjúk és a regionális műhelybeszélgetések rávilágítottak, hogy az általános közbiztonsági helyzet megítélését több tényező torzíthatja, pl. a lakosság (szubjektív) biztonságérzete, a be nem jelentett bűnügyek száma (bűnügyek latenciája), és ennek okán a bűnügyi statisztika esetleges eltérései, a bűnelkövetés jellegének és településen belüli megoszlásának változásai, illetve más (pl. környező) települések közbiztonsági helyzetének a ténylegestől eltérő megítélése. A regionális műhelyeken a polgármesterek, jegyzők elmondása szerint különösen a kisebb településeken a rendőrségi jelenlét hiányosságai, pl. a körzeti megbízott ideiglenes (pl. határvédelem miatti) távolléte vagy állandósult hiánya negatívan befolyásolja a lakosság biztonságérzetét, még akkor is, ha az önkormányzati rendészeti feladatokat ellátó személy(ek), illetve a polgárőrség érzékelhető közterületi jelenléte részben enyhíti a rendőrség állandó jelenlétének hiányát. (Egyes településeken olyan új lakossági igények jelennek meg a közbiztonságot illetően is, amelyeknek a rendőrség változatlan kapacitások mellett nehezen tud megfelelni, pl. az utóbbi években különös kihívásnak tekinthetők azok a lakott övezetnek nem minősülő, jellemzően a nagyobb települések peremén elhelyezkedő zártkerti övezetek, amelyekben egyre több lakáscélú épület jön létre, a nagyobb településekről odaköltöző lakosokkal.) 139/314. oldal

140 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% éves éves éves éves éves 70 és afelett Nagyon elégedetlen Elégedetlen Közepesen elégedett Elégedett Nagyon elégedett 27. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre A regionális műhelyek ezenkívül megerősítették a szakmai interjúk során szerzett tapasztalatokat, melyek szerint sok esetben a lakosság számára nem nyilvánvaló és ezért nem is tudatosul a bűnmegelőzés terén végzett tevékenység eredményessége, ami például fokozottabb kommunikációval volna orvosolható. Az információátadás, a tájékoztatás jó eszköze lehet az önkormányzati ügyfélszolgálat, vagy ügyfélszolgálati pont működtetése, amely hivatali időben, illetve meghatározott nyitvatartási időben a lakosság rendelkezésére áll, és amely személyes formában, illetve telefonon vagy Interneten keresztül ad bűnmegelőzési célú tájékoztatást, és fogadja, majd feldolgozza a lakossági észrevételeket, javaslatokat. Elviekben az ügyfélszolgálat valamennyi önkormányzati hatáskörben lévő közszolgáltatás kapcsán biztosíthat tájékoztatást, így a közbiztonságot érintő kérdések akár más közszolgáltatásokhoz kapcsolódva is megjelenhetnek. Azonban az önkormányzati ügyfélszolgálat hatékony működtetése érdekében szabályozási módosítások is szükségesek lehetnek, pl. az adatkezelés terén. Az ügyfélszolgálati tevékenységen túl egyes önkormányzatok szerepet vállalnak abban, hogy önvédelmi tanfolyamot szervezzenek a lakosságnak, ami szintén a megelőzés hatékonyságát erősíti A közbiztonság személyi feltételei A személyi feltételek kapcsán fontos megemlíteni, hogy a település közbiztonsági helyzetét alapjaiban befolyásolja a rendőrség, ill. a rendőrségi körzeti megbízott jelenlétének ideiglenes vagy állandósult hiánya, amelyet az önkormányzatok különböző ösztönzők (pl. szolgálati lakás biztosítása) révén, és a rendészeti tevékenység megerősítése, illetve a polgárőrség fokozottabb támogatása révén igyekeznek enyhíteni. Az önkormányzatok körében elvégzett kérdőíves felmérés során a válaszadó 959 helyi önkormányzat 39%-a valamilyen szinten szükségesnek, 16%-a pedig fokozottan szükségesnek tartja, míg 29%-a nem tartja szükségesnek önkormányzati rendészeti munkatárs(ak) foglalkoztatását. A személyi állomány meglétének szükségessége nyilvánvalóan több tényezővel pl. a település méretével, jellegével, közbiztonsági helyzetével is 140/314. oldal

141 összefüggésben van, ezzel együtt jól látható, hogy a válaszadók többsége indokoltnak tartja önkormányzati rendészeti munkatárs(ak) foglalkoztatását. A szakmai szereplőkkel folytatott interjúk során több interjúalany felvetette, hogy a szakmai és alkalmassági kritériumokon túl a megfelelő személyi feltételek biztosításához célszerű lehet egyes szabályozási kérdéseket is felülvizsgálni. Például a mezőőri szolgálat jelentős feladatot lát el a terményvédelem és az illegális hulladék-elhelyezés terén is, azonban sok esetben gondot jelent, hogy a rendészeti munkatársként tevékenykedő mezőőr intézkedési képessége korlátozott (pl. szabálysértés vélelme esetén az elkövetőt a rendőrség megérkezéséig visszatartani jogosult, egyéb pl. igazoltatási jogosítvánnyal nem rendelkezik). A regionális műhelyeken elhangzott egyes települési vezetők véleménye szerint gondot jelent továbbá az is, hogy sok esetben nem valósul meg hatékony hatósági intézkedés, pl. a mezőőr által feltárt szabálysértések közvetlen és gyors szankcionálása. Emiatt a hatósági szankciók visszatartó ereje is kisebb, és kevésbé segíti a szemléletformálást (pl. ismétlődhet a szabálysértés, ha a mezőőr által feltárt illegális hulladék-elhelyezésnek nincs azonnali következménye). Ennek okán javaslatként hangzott el az önkormányzati és a hatósági hatáskörök felülvizsgálata, és egyes esetekben, pl. az illegális hulladék-elhelyezés terén a hatóság hatáskörének megerősítése. A szakmai interjúk is megerősítették, hogy a tapasztalatok szerint a szabályozás változása közvetlen hatással van a gyakorlati feladatellátás minőségére. Például, ami a közterületfelügyeleteket illeti, a szabályozás változása (a bírságbevétel kincstári elvonása és a bírságolót terhelő beszedési/behajtási költség) miatt több településen módosult a szankcionálás gyakorlata (jellemzően helyszíni tettenérés esetén bírságolnak, utólag nem). A szakmai interjúk során több interjúalany is említette, hogy a megfelelő szabályozáson túl fontos, hogy az önkormányzat és a rendőrség együttműködésének feltételeit a felek szerződéses formában rögzítsék, mert ez a gyakorlatban több esetben elmarad. A bűnmegelőzésben rejlő erő akkor aknázható ki megfelelően, ha a rendőrség és a rendészeti szolgálatok, továbbá a polgárőrség együttműködése rendezett és hatékonyan szervezett, pl. a térfigyelő kamerák működtetése, vagy a nappali és éjjeli járőrszolgálat kapcsán A közbiztonság fizikai feltételei A fizikai feltételeken belül, a tárgyi eszközök közül a térfigyelő kamerákat emeljük ki első helyen. A regionális műhelyek ebben a kérdésben egyértelműen megerősítették a szakmai interjúk tapasztalatait, hogy a térfigyelő kamerák telepítését a települések többségében jellemzően hatékony megoldásnak tartják, bár egyes településeken a kamerák megítélése vegyes. Az önkormányzatok körében elvégzett kérdőíves felmérésben a térfigyelő kamerák beszerzésére, pótlására irányuló kérdésre adott válaszok szerint a válaszadók túlnyomó többsége több, mint 85%-a szükségesnek vagy fokozottan szükségesnek tartja ezeknek az eszközöknek a beszerzését, illetve cseréjét, amint ezt a kutatás további forrásokból származó megállapításai is tartalmazzák. A technikai feltételek fejlesztése a kamerák esetében a rögzített adatok továbbítását, a jelátvitelt szolgáló hálózat kiépítését is igényli, amely meglehetősen költséges beruházás. Ezzel együtt a regionális műhelyek is megerősítették, ezért kijelenthető, hogy a települések többsége esetében a megfelelő minőségű képfelvételeket közvetítő kamerák nagymértékben segítik az önkormányzat rendészeti tevékenységét, és visszatartó erejük is igazolható. Ezenkívül a kérdőíves felmérés is visszaigazolta azt a kutatás során megfogalmazott javaslatot, hogy az önkormányzatoknál a térfigyelő kamerák beszerzését, pótlását valamilyen formában célszerű volna támogatni. 141/314. oldal

142 Az önkormányzati mélyinterjúk során jó gyakorlati megoldásként volt azonosítható, hogy a térfigyelő kamerákat kiegészítő, illetve pl. a külterületek esetében azokat kiváltó eszköz lehet a megfelelő minőségű kamerával felszerelt, programozott drón, amely eredményesen használható a járőrözés kiegészítésére vagy kiváltására. A drónra szerelt, megfelelő képminőséget (felbontást) biztosító kamerával készített légifelvételek nem csupán a közbiztonság fokozását célzó megfigyeléseket segíthetik, hanem pl. katasztrófahelyzetek megelőzését vagy kezelését is, ezért különösen a kisebb települések, ill. a külterületek esetében többcélú hasznosításuk is megvalósítható. Az önkormányzatok körében elvégzett kérdőíves felmérés szerint a rendészeti munkatársak, ill. szolgálatok által járőrözéshez használt gépjárművek beszerzését, pótlását a válaszadók 63%-a valamilyen szinten fontosnak tartja, míg közel 18%-a nem tartja szükségesnek. Ehhez hasonlóan a járőrözéshez használt egyéb közlekedési eszközök beszerzését, pótlását a válaszadók 58%-a valamilyen szinten fontosnak tartja, míg 19%-a nem tartja szükségesnek. Mindez összhangban van a kutatás megállapításaival, és visszaigazolja, hogy a járművek és egyéb közlekedési eszközök beszerzési és üzemben tartási költségeinek mértéke ellenére az önkormányzatok fontosnak ítélik ezeknek az eszközöknek a meglétét. A regionális műhelyeken részt vevő önkormányzati meghívottak úgyszintén megerősítették, hogy fontos szempont a járőrszolgálat ellátásához használt közlekedési eszközök biztosítása, amely a terület ill. a település jellegétől függően lehet kerékpár, robogó, személyautó, terepjáró, valamint a lovas járőrszolgálatok esetében ló is. Támogatás hiányában azonban több település számára nem csupán a beszerzés, hanem a fenntartás, a folyamatos működtetés is gondot jelent. A fizikai feltételeken belül megemlítjük továbbá a megfelelő formaruha/egyenruha meglétét, amelyet az önkormányzatok körében elvégzett kérdőíves felmérés szerint a válaszadók kétharmada valamilyen szinten fontosnak tart, ami összhangban van a szakértői vélekedésekkel, és alátámasztja a kutatás erre vonatkozó megállapításait. Ugyanakkor a formaruha/egyenruha beszerzését, illetve pótlását a válaszadó helyi önkormányzatok kisebb hányada, mintegy egyharmada nem tartja szükségesnek, ami ellentmond a szakemberek többsége által megfogalmazott véleménynek, mely szerint a szakszerű intézkedés fontos kelléke a megfelelő állagú formaruha/egyenruha. A kutatás ez esetben is igazolta, hogy támogatás hiányában a formaruha/egyenruha beszerzése és a pótlása nehézséget jelent több település számára A közbiztonság és a finanszírozás kapcsolata A település gazdasági teljesítőképessége kapcsán a kutatás során azt tapasztaltuk, és ezt a szakmai interjúk és a regionális műhelyek egyaránt megerősítették, hogy a rendészeti tevékenység megerősítésének és a polgárőrség fokozottabb támogatásának gátja az önkormányzatok teherbíró-képessége, ezért egyes településeken a lakossági igények ellenére nem, vagy csak egymás rovására bővíthetők a szolgálatok, pl. a közterületfelügyelet bővítése a visszaszorulóban lévő mezőőri szolgálat rovására. Mindez nem csupán az adott rendészeti szolgálat ellátásának minőségére, hanem közvetlenül a település vonzerejére, a gazdasági szereplőket, illetve a lakosságot megtartó erejére is hatással van. A központi költségvetési támogatási rendszer kizárólag a mezőőri szolgálat létesítésére és működtetésére biztosít támogatást, amely fontos, de nem elegendő a működési költségek, különösen a bérköltség finanszírozásához, amint azt a szakmai interjúkon túl a regionális műhelyek is visszaigazolták. A fix módon meghatározott maximális támogatási 142/314. oldal

143 összeg nem igazodik rugalmasan a bérek emelkedéséhez. A központi támogatás mellett az önkormányzat közigazgatási területén tevékenykedő mezei őrszolgálat működtetésének forrása ugyan a tulajdonosok által fizetett mezőőri járulékból is fedezhető, illetve kipótolható, azonban a gyakorlatban ez nem, vagy alig valósul meg. A jelentős külterülettel, elsősorban mezőgazdasági művelés alatt álló területekkel rendelkező települések esetében gondot jelent, hogy a helyi gazdálkodók alig, vagy nem járulnak hozzá a külterületek közbiztonságát fokozó önkormányzati erőfeszítésekhez, mert erre vonatkozó kötelezettségük nincs, és a nyilvánvaló érdekeltség ellenére az önkéntes szerepvállalás kultúrája nem jellemző. A gazdálkodók jelentős mezőgazdasági támogatásokhoz és adott esetben vidékfejlesztési forrásokhoz jutnak hozzá, ezekből a forrásokból azonban az önkormányzat még olyan feladatok ellátására sem részesül, amelyek egyébként a gazdálkodók érdekét is szolgálnák (pl. mezőőr alkalmazása). A regionális műhelyek során felmerült, hogy meg kell teremteni az ilyen feladatok részben megosztott finanszírozásának, az önkormányzat részesedésének lehetőségét, például a gazdálkodóknak juttatott támogatási források, pl. a területalapú támogatás terhére, akár adó formájában (amenynyiben az nem ellentétes pl. az európai uniós támogatási szabályozással). Egyéb központi költségvetési támogatás hiányában az önkormányzati rendészet fenntartásának és fejlesztésének forrásai lehetnek például egyes európai uniós programok (pl. területi programok), az önkormányzat saját forrásai, illetve egyéb fejlesztések járulékos beruházásai (pl. közlekedési infrastruktúra fejlesztéséhez kapcsolódóan térfigyelő kamerák telepítése). Egyes különösen a nagyobb lélekszámú településeken megoldást jelent az önkormányzati rendészeti tevékenység bevételeinek fokozása szempontjából, ha a bírságbevételeken túl a rendészet egyéb bevételeket is generál, pl. az önkormányzat megbízásából az alapfeladatokon túl ellátott feladatok közterület-hasznosítás, rendezvények biztosítása, építési területek biztosítása, reklámtáblák felügyelete stb. kapcsán. A regionális műhelyek visszaigazolták a dokumentumelemzés és a szakmai interjúk során szerzett tapasztalatokat, melyek szerint a központi költségvetési támogatások szűkössége folytán a Közreműködés a közbiztonság biztosításában helyi közszolgáltatás minősége nagymértékben függ a helyi együttműködések minőségétől, valamint a helyi szereplők, a rendőrség, az önkormányzat, a katasztrófavédelem, a civilek aktivitásától, a rendőrségi, önkormányzati és intézményi vezetők és munkatársak, valamint a civil közösségek tagjainak gyakorlati hozzáállásától és szemléletétől. A regionális műhelyeken hangsúlyos megállapításként hangzott el, hogy a bűnmegelőzésben, a helyi közbiztonság megelőző szemléletű biztosításában fontos szerep jut a szervezetközi együttműködésnek, civil oldalról a polgárőrséggel folytatott együttműködésnek. A polgárőrség ugyan az önkormányzattól független szerveződés, és tevékenysége sok településen hiánypótló, a kutatás tapasztalatai alapján azonban általánosságban fontos volna az önkormányzat és a polgárőrség együttműködésének szakmai alapú megerősítése, hogy az önkéntes polgárőrök tevékenysége egységes szakmai szempontokra épüljön, és minden érintett település esetében a lakosság számára átlátható módon valósuljon meg. Ennek érdekében fontos volna a polgárőrök szervezett képzésének és továbbképzésének általános biztosítása, szakmai előrelépési lehetőségeinek tágítása, valamint az önkormányzat és a polgárőrség közötti együttműködés szakmaiságának fokozása. Ezenkívül az önkormányzatok körében elvégzett kérdőíves felmérésben a polgárőr egyesületek támogatására irányuló kérdést illetően a válaszadók túlnyomó többsége, mintegy 78%-a szükségesnek vagy fokozottan szükségesnek tartja az önkormányzat illetékességi területén működő polgárőr egyesület támogatását, amelyet a válaszadók mindössze 6%-a nem tart szükségesnek. Mindez szintén visszaigazolja a kutatás megállapításait, és megerősíti a polgárőrség támogatása kapcsán megfogalmazott javaslatokat. 143/314. oldal

144 A megelőzést előtérbe helyező szemlélet az együttműködésen túl további lépéseket is gerjeszthet, mint pl. közös járőrszolgálatot (pl rendőr-mezőőr), a közbiztonságot fokozó figyelmeztető táblák kihelyezését, lovas vagy kerékpáros járőrszolgálat létrehozását ill. megerősítését, a lakosság és a vállalkozások észrevételei, javaslatai alapján egyes településrészek rendszeresebb ellenőrzését, a veszélyeztetett külterületeken (pl. tanyán) élő idős emberek, valamint hajléktalan emberek fokozottabb segítését (különösen a téli időszakban), egyes lakóövezetekben járőr-iroda, telephely létrehozását, a szórakozóhelyek célzott és ütemezett ellenőrzését, a személyi utánpótlásról való folyamatos gondoskodást, valamint a polgárőr-mintaprogramok további terjesztését ZÖLDFELÜLET-GAZDÁLKODÁS PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A zöldfelület-gazdálkodás egy gyorsan fejlődő, de még jelentős fejlődési potenciállal bíró helyi közszolgáltatás. Elsőként érdemes megjegyezni, hogy ezen helyi közszolgáltatás esetében nem alakult ki még egységes fogalomhasználat, így a közszolgáltatás terjedelme is sokszor vita tárgya. Jelen kutatás keretében a zöldfelület-gazdálkodás helyi közszolgáltatás alatt a közterületi zöldfelületekkel kapcsolatos tervezési, kivitelezési, fenntartási, felújítási munkálatokat, továbbá a kapcsolódó fejlesztési, forrásbiztosítási, igazgatási feladatokat értjük. A kutatás keretében a következő fogalmak felhasználásával határoztuk meg a zöldfelületgazdálkodás terjedelmét: Közterület: a LXXVIII. törvény (a továbbiakban Trv.) az épített környezet alakításáról és védelméről (a továbbiakban Étv.) alapján közterület a közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. A zöldterület a települések igazgatási területén belüli építési szempont szerinti területfelhasználási meghatározás, mely beépítésre nem szánt területi övezetbe tartozik. A zöldterületen belül közkert vagy közpark sajátos területhasználat lehetséges a legkisebb zöldfelületi arány a megengedett legnagyobb beépítettségi mérték és az alábbiak szerint. o o Közpark: a 253/1997 kormányrendelet az országos építési és településrendezési követelményekről (a továbbiakban OTÉK) (1) alapján a zöldterület állandóan növényzettel fedett közterület (közpark, közkert), amely a település klimatikus viszonyainak megőrzését, javítását, ökológiai rendszerének védelmét, a pihenést és testedzést szolgálja. A közpark több funkciót szolgáló, legalább 1 ha nagyságú közhasználatú közterületi zöldterület, amelynek legkisebb oldalmérete is 80 m-nél nagyobb, amelyet bárki használhat. A közkert egy meghatározott fő funkciót (játék, sport, pihenés stb.) szolgáló, 1 ha-nál kisebb területű és legalább 15 m oldalméretű, közterületi zöldterület, amelyet bárki használhat. Zöldfelület: a zöldterületnél általánosabb fogalom. A település növényzettel tartósan fedett területeinek egésze, független attól, hogy a település melyik funkcionális területi egységén belül helyezkedik el. A telek zöldfelülete: a teleknek a 144/314. oldal

145 OTÉK 25. (1) bekezdése szerinti azon növényzettel borított területe (legkisebb zöldfelülete), ahol a termőtalaj és az eredeti altalaj, illetve a talajképző kőzet között nincs egyéb más réteg. A zöldfelület különleges tulajdonsága - mivel élő anyagból épül fel -, hogy állandóan változik és értéke az idővel arányosan növekszik. Funkcióképessége a fenntartás folyamán teljesedik ki. Zöldfelületi rendszer: a település kondicionáló, illetve kondicionáló szerepű zöldfelületeinek funkcionális és térbeli rendje. Az egyes zöldfelületi elemek és az őket összekapcsoló zöldfolyosók rendszeréből áll. A közhasználatú zöldfelületek rendszerint önkormányzati tulajdonú területen (telken, földrészleten) létesülnek, közcélt szolgálnak, bárki számára rendelkezésre állnak, használatuk nem, vagy részben korlátozott. Létesítésükről és fenntartásukról a közösség, az önkormányzat gondoskodik. Ezek mértékét és az ellátás módját a település (lakosainak, partnereinek) igényétől és az önkormányzat gazdasági lehetőségeitől függően az önkormányzat dönti el. A helyi közszolgáltatás terjedelmének részletes meghatározása a célterület ajánlásában található Az önkormányzati zöldfelületek helyzete általánosságban A helyi zöldfelületek rendezettségének biztosítása mindig is az önkormányzatok feladata volt, de a tudatos zöldfelület-gazdálkodás megjelenése inkább csak az elmúlt évtizedhez köthető. A zöldfelületekkel kapcsolatos lakossági igények, a sajtó figyelme és az önkormányzati döntéshozók figyelme is évről évre nő a terület iránt, de még jelentős fejlődési potenciál érzékelhető az ezen a területen évtizedekkel a magyar gyakorlat előtt járó nyugat-európai, és angolszász szakmai kultúrához képest. A hazai települések többsége esetében a közszolgáltatás még ma is az utak melletti zöldfelületek, és a korábban létrehozott közparkok rendezettségének biztosításában merül ki. Ez kiterjed jellemzően a kaszálásra, a levelek összegyűjtésére, veszélyes ágak, fák eltávolítására, valamint szerencsés esetben az elhasználódott, vagy megrongált kültéri architektúra elemek (pl.: padok, kukák) pótlására. Általánosságban kijelenthető, hogy a közfoglalkoztatás 2010-től számítható felfutása jó hatással volt az önkormányzati zöldfelületek rendezettségére. Az új közfoglalkoztatási modell által nyert többletkapacitást, valamint a kapcsolódó eszközfejlesztési és dologi kiadásokra fordítható forrásokat az önkormányzatok többsége jelentős mértékben a zöldfelület-gazdálkodásban hasznosította. A többlet kapacitás és forrás nem csak azt tette lehetővé, hogy a szükséges mértékben megtörténjenek a kaszálások, valamint a levél és szemétgyűjtés, de egyes településeken ennek révén faiskola, vagy járdalapok gyártásához alkalmas helyi üzem jött létre. Összeségében kijelenthető, hogy ameddig ez a többletkapacitás rendelkezésre áll, a zöldfelületek rendezettsége csak az önkormányzatok által a területre fordított figyelmen múlik A lakossági igények változása Ezzel párhuzamosan folyamatosan növekednek a lakossági elvárások a közszolgáltatással szemben, elsősorban a városias területeken. Ennek egyrészt oka az, hogy a modern életmód miatt az embereknek kevés lehetőségük van a természetes környezettel interakcióba kerülni, és ezt a vágyukat a zöldfelületekkel szeretnék pótolni. Másrészt az elvég- 145/314. oldal

146 zett fejlesztéseket látva egyre több lakosnak növekszik az elvárása, mivel egy eddig is létező látens igényt erősítenek meg benne a látottak. A növekvő lakossági igénynek egyre több önkormányzat igyekszik megfelelni a közterületek funkcióinak bővítésével (pl.: új játszótér, új köztéri eszközök), virágosítással, fásítással. Kijelenthető, hogy a zöldfelületek fejlesztése divat lett, részben felváltva a korábbi köztér felújítási törekvéseket. Egyelőre kisebb mértékben, de megjelennek már a zöldfelületek tudatos kezelését, fejlesztését elősegítő kezdeményezések is. Ezek közül érdemes kiemelni a Green City mozgalmat, és a Zöldfelületi Infrastruktúra Fejlesztés és Fenntartási Tervek (a továbbiakban ZIFFA) megjelenését. Előbbi egy olyan, Nyugat-Európából elindult mozgalom, amely önkormányzatokat, szakembereket, ágazatirányítókat fog össze és módszertani, szakmai segítséget, valamint fórumot biztosít a tudatos zöldfelület-gazdálkodás érdekében. Utóbbi egy olyan tervfajta, amely komplex módon segít az önkormányzatnak feltárni a zöldfelületek fejlesztéséhez, fenntartásához kapcsolódó műszaki információkat, valamint a lakossági igényeket, lehetőséget adva egy fenntartható és az igényekhez igazodó zöldfelületi rendszer kialakítására. A Green City mozgalomban számos önkormányzati szakember vesz részt, és vannak már a mozgalom által kidolgozott minősítési rendszerrel akkreditált önkormányzati zöldfelületek is (pl.: Miskolcon). Továbbá több tucat ZIFFA is elkészült már, vagy van éppen kidolgozás alatt, elsősorban azért, mert a TOP Zöld Város pályázati felhívás ezt követelményként írja elő A zöldfelület-gazdálkodás szerepe a fenntarthatóság, és az egészségvédelem területén A növekvő lakossági igények és a beszivárgó nemzetközi know-how mellett a zöldfelületgazdálkodás jelentőségét emeli szerepe a fenntarthatóság biztosításában is. A megfelelő zöldfelület-gazdálkodás rengeteget segíthet az élhető települési klíma érdekében. A klímaváltozás miatt ez a kérdéskör egyre fontosabbá, egyes településeken kritikussá válik már a közeljövőben, elég csak az elhúzódó nyári kánikulákra, vagy a monszunszerű esőzésekre gondolni. A tudatos zöldfelület-gazdálkodás csökkentheti a klímaváltozás negatív hatásait helyben, valamint csökkentheti a helyi infrastruktúrát (pl.: szennyvíz-hálózat) érő terhelést. Utóbbi kiemelten fontos a magyarországi viszonyok között, mert a csapadékvíz elvezető hálózatot nem az elmúlt években tapasztalható koncentrált esőzésekre tervezték, így jelen állapotában, sőt fejlesztés esetén sem tud önmagában megküzdeni a kihívással. A megfelelő vízáteresztő tulajdonsággal bíró zöldfelületek kialakítása, a vízáteresztő burkolatok alkalmazása és a víz útjának tudatos megtervezése (pl.: vízelvezető vádik) sokat segíthet ezen a téren a csapadékvízzel kapcsolatos közszolgáltatásnak. Ehhez és a klímaváltozás többi kihívásának kezeléséhez viszont olyan tudatos fenntartási és fejlesztési tevékenység kell, amely még nagyon kevés önkormányzatnál gyakorlat ma Magyarországon. A zöldfelület-gazdálkodás jelentős hatással van a közegészségügyi helyzetre is. Számos kutatás igazolta már azt, hogy a zöldfelületek kedvező hatással vannak az emberek kedélyállapotára és általános egészségi állapotára, ezen keresztül pedig a munkatermelékenységre is (a betegségek miatti hiányzások csökkentésével). Ezt ma már számos irodaberuházásnál figyelembe veszik. Közvetlen egészségügyi hatást váltanak ki továbbá a növényi allergének, amelyek ma már több millió magyar lakos számára okoznak kellemetlen tüneteket. A tudatos zöldfelület gazdálkodással, ezért jelentős javulást lehet elérni a lakosság egészségi állapotában akár egy éves időtávon belül is. 146/314. oldal

147 Általánosságban kijelenthető, hogy a zöldfelület-gazdálkodás az egyik olyan közszolgáltatás a vizsgált helyi közszolgáltatások közül, amelyik a legnagyobb eléréssel bír, és amelyik fejlesztésével már rövid távon is jelentős és látványos fejlődést lehet elérni a lakosság életminőségében. Ennek ellenére az is megállapítható, hogy a zöldfelületgazdálkodás tudatossága, elfogadottsága nem éri el az ehhez szükséges szintet sem az önkormányzati sem a kormányzati szinten. A kutatás során feltárt eredményeket és problémákat a következő alfejezetben mutatjuk be KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A kutatás során kiterjedt dokumentumelemzésre került sor, amelyet kiegészített számos szakmai interjú és három fókuszcsoportos megbeszélés. Ezek alapján a következő problémákat azonosítottuk: A dokumentumelemzés és interjúk, műhelymunkák eredményei A zöldfelület-gazdálkodásra nincs komplex jogszabály, ami kiterjedne a zöldfelületek fenntartására, fejlesztésére is. Ennek hiányában nem alakult még ki a területen egységes fogalomhasználat és az önkormányzatok feladatok meghatározása sem kellően pontos. A jogszabály hiányára utal az is, hogy az évi LIII. trv. a környezet védelméről a is hivatkozik rá: A település területén zöldterületeket, védőerdőket külön jogszabály szerint kell kialakítani és fenntartani.. A Kvt óta hatályos, azóta nem született ilyen jogszabály. A zöldfelület-gazdálkodási önkormányzati feladatok jogszabályi hátterének hiánya problémát okoz a fővárosi és kerületi hatáskörök tekintetében is ezen a területen. Hiányoznak a szakterületen az ágazati szabványok, és a műszaki ellenőri jogosultság szabályozása. Németországban például számos szabvány áll rendelkezésre a tervezési, kivitelezési tevékenységhez. Ezek hiányában az önkormányzatok nem tudják, hogy mit kérjenek számon a kivitelezőktől. Ebben nem tud segíteni nekik általában a műszaki ellenőr sem, mert egyéb előírás hiányában az építész műszaki ellenőr vizsgálja felül a zöldfelületi elemek kivitelezését is. Ennek eredményeképpen számos esetben nem a terv szerinti növények kerülnek kiültetésre, vagy a kivitelezés módja közvetlenül vezet az új növényzet rövid időn belül bekövetkező kipusztulásához. Jellemző az is, hogy a kivitelezés olyan kárt okoz a már meglévő növényzetben, amit nem tud a természet kiheverni, és ez közvetlen anyagi kárt okoz az önkormányzatnak is. Növeli ezt a problémát az is, hogy a 346/2008. kormányrendelet a fás szárú növények védelméről hiányos, pontatlan, több elemében félreérthető. Továbbá a kormányrendelet sajnos csak a fakivágás utáni pótlásra vonatkozik, emiatt nincs megfelelő respektje a meglévő (sokszor több évtizede növekedő) fák védelmének, és az önkormányzatok nem szankcionálják megfelelően a közérdek szempontjából nyilvánvalóan káros kivitelezői, beruházói magatartást sem. A nemzeti jogtárból legyűjtött önkormányzati rendeletek szerint csak 53 önkormányzatnak van saját, zöldfelületet érintő rendelete, így a települések túlnyomó többségén nincs a testület által elfogadott szempontrendszer a zöldfelületek kezelésére. Az egyetlen szakmai követelményeket felsoroló 1996-os a Belügyminisztérium által kiadott Útmutató a zöldterületek fenntartásához és az azzal kapcsolatos önkormányzati feladatok ellátásához, amelyek az önkormányzatok zöldfelületi feladatait sorolja több, 147/314. oldal

148 mint 20 éves, ezért aktualizálása esedékes. Probléma az is, hogy ezeket az önkormányzatok többségénél nem ismerik, ezért megismertetésük külön kommunikációs kampány, illetve továbbképzések segítségével javasolt. A zöldfelület fenntartás és kialakítás tervezhetőségének alapja egy település szintű nyilvántartási és értékelési rendszer lenne. Ennek módszertani háttere létezik az 1/2002. (BK 8.) együttes irányelvben, de az önkormányzatoknak csak elenyésző része vezeti ezt olyan módon, hogy az a zöldfelület-gazdálkodáshoz alkalmazható. Ezért az önkormányzatok nem rendelkeznek a megfelelő információval, ami a tudatos zöldfelületgazdálkodáshoz szükséges. A jogszabályok betartása és az ellenőrzése nem megoldott, sok önkormányzatnak nincs szakembere, aki hozzáértően foglalkozik a rendeletben foglaltakkal. Jelenleg nincs olyan jogszabály, amely nagyobb településeken vagy a fővárosi kerületekben főkertész alkalmazását kötelezővé teszi, ezért sok nagyvárosban, kerületben sincs főkertész, továbbá a települések jelentős részében nem alkalmaznak kertészmérnököt, tájépítészt, valamint kertészetért felelős műszaki vezetőket és műszaki ellenőröket. Hiányzik a főkertészek feladatkörének meghatározása is. Az 5/2004 GKM rendeletben megfogalmazott közúti szakmai előírások a növényzet, a zöldfelületi elemek rovására, azok irtását írja elő, ellentmondva a magasabb rendű környezetvédelmi és természetvédelmi törvényeknek. Ez oda vezet, hogy a közútkezelő sokszor a zöldfelület-gazdálkodás közszolgáltatás érdekeit félretéve végzi el a közút melletti zöldfelületek gondozását. Ez akkor kerülhető el, ha a település maga végzi el a közúthoz tartozó zöldfelületek gondozását, amelyre élve a közfoglalkoztatás biztosította kapacitással sok településen van is példa. Az interjúk alapján valószínűsíthető, hogy ezt a gyakorlatot jogszabályi szinten fogja megerősíteni a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium, a közúthoz tartozó zöldfelületek tulajdonjogának az önkormányzatok részére történő átadásával. A 9/2007 (IV.3) Ötm. rendelet A területek biológiai aktivitásértékének meghatározásáról A Nemzeti Környezetvédelmi Program III. céljai közt szerepelt az igénybevételre kerülő biológiailag aktív felületeket magasabb biológiai aktivitású területekkel való pótlása. Ez az egyértelmű, és a zöldfelületek ökológia értékét felismerő, előremutató előírás az utolsó módosítással elvesztette eredeti célját, mert már nem az igénybevett területen pótoltat, hanem a település közigazgatási területére előre meghatározott területhasználatok összes biológiai aktivitás érték változatlanságát vizsgálja csupán. Emiatt sokszor a lakosok nem kapják vissza a beruházással elvesző természeti, környezeti értékeket, mert azt ebből a szempontból sokkal kisebb jelentőségű területeken (pl.: külterületen) pótolják. Ez egyben a pótlás ellenőrzését is megnehezíti. A jogszabályok, szabványok és a szakértelem hiánya sokszor oda vezet, hogy sok esetben csak drágán fenntartható, a helyi igényekhez, sajátosságokhoz (pl.: vízjárás) nem igazodó zöldfelületi beruházások kerülnek megvalósításra, és ez a fenntartási költségek növekedéséhez, vagy a szolgáltatási színvonal csökkenéséhez vezet már rövidtávon is. Mivel a legtöbb beruházás EU-s finanszírozású, ez a fenntartási kötelezettség teljesítését is veszélyezteti A lakossági kérdőíves felmérés eredményei A dokumentumelemzés és a szakmai egyeztetések révén feltárt problémák mellett a kutatás előrelépést jelentett a lakossági igények megértése terén is. Nem ismert olyan korábbi felmérés, amely ilyen nagy mintán (4000 fő, országosan reprezentatív minta) tudta 148/314. oldal

149 volna vizsgálni a zöldfelületekkel kapcsolatos lakossági elvárásokat. A kérdőívek feldolgozása alapján a következő megállapításokat láttuk a leginkább meghatározónak. 28. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a közparkok látogatási gyakoriságával kapcsolatban településméret szerinti bontásban Bár helyi szinten számos felmérés készült egy-egy zöldterület használatával kapcsolatban, eddig a szakmán belül sem létezett konszenzus abban a tekintetben, hogy az egyes településkategóriákban mekkora az igény a zöldterületek irányában. A kapott válaszok alapján megállapítható, hogy a legkisebb településeken is minden tizedik lakos használja legalább hetente egyszer a közparkokat és a településméret növekedésével ez az arány 24%-ig növekszik. Látható az adatok alapján, hogy a 10 ezer fő lakosságszámnál van egy megugrása a használati aránynak, amely egyértelműen összeköthető a városias környezet megjelenésével. Ezen határ felett a zöldfelület-gazdálkodással szembeni elvárások növekednek, ahogy a használat gyakorisága is. A fenti megállapításokat igazolja vissza a használati gyakoriság összevetése a lakókörnyezet jellegével, amelyet a következő ábra mutat be. 29. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a közparkok látogatási gyakoriságával kapcsolatban lakókörnyezet szerinti bontásban Fontos eredménye a lakossági felmérésnek az, hogy a megkérdezettek 84%-a nem utazna 15 percnél többet a jobb minőségű zöldterületért. Ez alapján kijelenthető, hogy a ter- 149/314. oldal

150 vezési gyakorlatban alkalmazott 15 perces telepítési határ megfelelősségét a lakossági felmérés visszaigazolta. A felmérés megerősítette azt is, hogy a közparkokat egyre több funkció kapcsán szeretnék használni az emberek, ahogy ezt az alábbi ábra is mutatja. 30. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a közparkok használatának okával kapcsolatban A felmérés eredménye alapján kijelenthető, hogy az általánosan elfogadott séta, pihenés mellett markáns igény jelentkezik az aktív időtöltésre is (például: sport, játék). Ennek az elvárásnak sok, régebben létrehozott zöldterület nem felel meg, ezért ez az egyik jellemző fejlesztési igény, amelyet az önkormányzatoknak figyelembe kell venni. Természetesen a helyi igényekre az országos kutatás eredménye nem vonatkoztatható, azt helyi igényfelméréssel kell megkutatni. 31. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok zöldterületek minőségével kapcsolatban az elköltözési hajlandóság fényében Fontos, bár csak közvetett következtetésekre alkalmas eredmény volt nyerhető a zöldfelületekkel kapcsolatos elégedettség és az elköltözési hajlandóság keresztelemzésétől. Az adatokból az látszik, hogy az elköltözésre nyitottak között szignifikánsan kisebb az elégedettség ezzel a közszolgáltatással kapcsolatban. Bár ez magyarázható azzal is, hogy az elköltözést fontolgatók általánosságban is negatívan látják az adott település helyzetét és ez kivetül az egyes helyi közszolgáltatásokra, az interjúk alapján látunk egy erős kapcsolatos az elköltözési hajlandóság és a zöldterületek állapota, használhatósága között. Ha a lakosság igényei nem találkoznak a zöldterületek által biztosított funkciókkal (pl.: játszó- 150/314. oldal

151 tér, futópálya), akkor más, az igényeket lefedő lakóhelyek kívánatosabbnak tűnhetnek. Ezen logika mentén megállapítható, hogy a zöldfelületek állapota szoros kapcsolatban van a népességmegtartó képességgel, főleg a 10 ezer főt meghaladó települési körben. Elsősorban városi környezetben fontos, hogy a megkérdezettek 12%-a már reggel 8 óra előtt, és 37%-uk még este 20 óra után használná a parkokat. Egyre inkább jellemző, hogy a közparkokat elzárják, ami ugyan kedvező hatású a rongálások megelőzése szempontjából, de mint látható jelentős számú igénybevevőt korlátoz a közpark használatában, főleg, ha a nyitva tartást túl szűkre szabja az önkormányzat IVÓVÍZZEL, SZENNYVÍZZEL ÉS CSAPADÉKVÍZZEL KAPCSOLATOS SZOLGÁLTATÁSOK PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A célterületi kutatás során számos kihívást, problémát azonosítottunk az ivóvízzel, szennyvízzel, csapadékvízzel kapcsolatos szolgáltatások területén is. Ez a fejezet ezeket mutatja be. A helyi közszolgáltatások definícióját a célterület ajánlásában dokumentáltuk. A három helyi közszolgáltatás helyzetét együtt tártuk fel tekintettel a technológiai és szervezeti összefüggésekre, ezért ennek megfelelően egy fejezetben is szerepeltetjük a megállapításokat. Ugyanakkor külön alfejezetekben tárgyaljuk a közműves és nem közműves ivóvíz és szennyvízszolgáltatást a technológiai eltérések miatt. Tekintettel arra, hogy ezen helyi közszolgáltatások területén az állami is aktív szerepet tölt be az önkormányzatok mellett, ezért érdemes a helyzetfeltárást az önkormányzati hatáskörbe tartozó víziközmű-szolgáltatások lehatárolásával kezdeni Közműves ivóvíz- és szennyvízszolgáltatás Az önkormányzati és állami feladatmegosztás lehatárolását a tulajdonlás és az ellátási felelősség szabályozásán keresztül lehet megtenni. Ellátási felelős és víziközmű vagyon tulajdonosa vagy önkormányzat, vagy az állam lehet. Fő szabály szerint a közigazgatási területén lévő felhasználói helyekre és víziközműrendszerre vonatkozóan az önkormányzatot illetik az ellátási felelős jogai és kötelezettségei, vagyis az önkormányzat felel azért, hogy a víziközmű-szolgáltatás zavartalan legyen. Ugyanakkor az államot illetik az ellátási felelős jogai és terhelik a kötelezettségek, amennyiben a víziközmű rendszeren az állam rendelkezik tulajdonnal. Korábban előfordulhatott vegyes állami-önkormányzati tulajdon egy víziközműrendszeren belül, ám ezt törvényi módosítás megszüntette: A évi CCIX. törvény a víziközműszolgáltatásról (továbbiakban: Vkszt.) 79. (4) bekezdése szerint a kizárólagos állami tulajdonban álló regionális víziközmű-rendszerhez csatlakozó, önálló átadási ponttal le nem választott önkormányzati tulajdonban lévő víziközmű vagyonelemek, valamint a 18. szerinti víziközmű használati díj fejlesztésre fel nem használt források tulajdonjoga a tulajdonos önkormányzattól nyilvántartási értéken történő átvezetéssel, térítésmentesen július 1-jén a magyar államra szállt. A vagyonelemek és a fejlesztési források átadás-átvételéről az érintett önkormányzat és a magyar állam képviseletében eljáró Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (továbbiakban: MNV Zrt.) június 30-ig írásban 151/314. oldal

152 megállapodott. Előbbiekre tekintettel az 5 regionális víziközmű-szolgáltató által vagyonkezelt állami tulajdonú víziközmű-rendszereknél nem fordulhat elő már vegyes tulajdon. Olyan eset is van, amikor több önkormányzat is tulajdonjoggal rendelkezik a víziközmű rendszeren, vagy társulásban valósul meg a víziközmű-fejlesztés. A Vkszt. 5/G. szabályozza a vegyes tulajdon és több önkormányzati tulajdon esetében a felelősségi köröket. Ha a víziközmű-rendszeren több ellátásért felelős is tulajdonnal rendelkezik, akkor az érintettek az ellátásbiztonság követelménye érdekében írásban megállapodnak a víziközmű-rendszerrel kapcsolatban az ellátásért felelős számára meghatározott jogok gyakorlása és kötelezettségek teljesítésének módjáról és feltételeiről, az ellátásért felelősök képviseletéről. A közös ellátásért felelősséggel érintett víziközmű-rendszer tulajdonosai eltérő megállapodás hiányában a víziközmű-rendszeren fennálló tulajdoni érdekeltségük nettó könyv szerinti értéke arányában viselik az ellátásért felelős számára meghatározott feladatokkal járó terheket. Egyrészt tehát megállapítható, hogy az önkormányzatok számottevő része amely nem többségi tulajdonos a víziközművek tekintetében, vagy közös önkormányzati tulajdon esetén nem lett kijelölve ellátási felelősnek nem felelős a közműves ivóvízellátás biztosításáért, ott az állam, vagy másik önkormányzat a felelős. Továbbiakban jelen munka céljának megfelelően csak azokkal az esetekkel foglalkozunk, ahol az önkormányzat az ellátásért felelős. A nem ellátásért felelős önkormányzat csak a évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról (továbbiakban: Vgt.) szerint a nem közműves ivóvízellátás biztosításáért, illetve a közműves vízellátás körében a települési közműves vízszolgáltatás korlátozására vonatkozó terv jóváhagyásáról és a vízfogyasztás rendjének megállapításáról való gondoskodásért felelős. A Vgt. említi még a helyi vízi közüzemi tevékenység fejlesztését is, ugyanakkor véleményünk szerint itt van ellentmondásban a Vkszt-vel (lásd: következő fejezet), ezért javasoljuk ezen törvényi meghatározás hatályon kívül helyezését. A jelenleg 42 víziközműszolgáltató közül 5 állami tulajdonú víziközmű-szolgáltató működik, amelyek a következő főbb jellemző mutatóval írhatók le, amely érzékeltetik az állami feladatellátás nagyságrendjét: 17. táblázat: Az állami víziközmű-szolgáltatók jellemző mutatói Ellátott települések száma Ivóvíz Ellátott lakosok/háztartások száma Szolgáltatott ivóvízmenynyiség (e m3) Ellátott lakosok/háztartások száma Szennyvíz Szolgáltatott szennyvízmenynyiség (e m3) DMRV Zrt e háztartás e háztartás DRV Zrt e fő e fő ÉDRV Zrt ÉRV Zrt e fő /314. oldal

153 Ellátott települések száma Ivóvíz Ellátott lakosok/háztartások száma Szolgáltatott ivóvízmenynyiség (e m3) Ellátott lakosok/háztartások száma Szennyvíz Szolgáltatott szennyvízmenynyiség (e m3) TRV Zrt e fő 263 e fő Mivel az adatok a szolgáltatók honlapjáról lettek kikeresve, nem biztosított az adatok teljeskörűsége, csak a nagyságrendet érzékelteti, hogy több mint ezer településen szolgáltatnak állami víziközmű-szolgáltatók. Ez nem jelent teljes állami ellátási felelősségi kört, ugyanis állami szolgáltatók üzemeltetnek önkormányzati tulajdonú hálózatokon is A hatáskörökkel kapcsolatos jogszabályi ellentmondás Jelenleg ellentmondás található a törvényi szabályozásban a víziközművek fejlesztésének feladat- és hatáskörét illetően: A Vgt. 4. (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a helyi vízi közüzemi tevékenység fejlesztésére vonatkozó a vízgazdálkodás országos koncepciójával és a jóváhagyott nemzeti programokkal összehangolt tervek kialakítása és végrehajtása. A Vkszt. szerint ellátásért felelős az állam vagy az önkormányzat lehet. Az ellátásért felelős közfeladatként megteremti a víziközmű-szolgáltatás infrastrukturális előfeltételeit és az ellátási területen gondoskodik arról, hogy a felhasználók a víziközmű-szolgáltatást az igényelt mennyiségben, minőségben és szolgáltatási színvonalon vehessék igénybe. Az infrastrukturális előfeltételek megteremtése körében az ellátásért felelős gondoskodik a víziközmű-fejlesztés útján a víziközmű-szolgáltatás folyamatos, az előírt minőségi paraméterekkel történő biztosításáról. Fentiek szerint a Vgt. rendelkezése ellentmond a Vkszt. rendelkezéseinek. A Vkszt.-ből következik, hogy ha a víziközmű-rendszer állami tulajdonban van és az ellátásért felelős az állam, akkor fejlesztési kötelezettség is az államé. Jogtechnikailag a Vkszt. a speciálisabb jogszabály, így ellentmondás esetén a Vkszt. rendelkezései alkalmazandók. A Vgt. 4. (1) bekezdését vagy módosítani, vagy hatályon kívül kell helyezni, feltehetően a korábbi (Vkszt. előtti) szabályozásból maradt meg Az ivóvízellátás elérhetősége Magyarország településeinek közműves vízellátása mennyiségi szempontból alapvetően rendezettnek tekinthető. Az ország minden települése rendelkezik közüzemi vízművel. A lakások több mint 94%-a csatlakozik a vezetékhálózatra, a lakosság további 4-5%-a 150 m-en belül elérhető közkifolyón keresztül vételezhet hálózati vizet. Az ellátási hiányosságok a lakosság 1-2%-át érintik, főként azokat, akik a különálló belterületi településrészeken vagy a települések külterületi részén laknak. A Nemzeti Vízstratégia szerint ugyanakkor az egészséges ivóvízhez való hozzáférés lehetőségét Magyarország teljes lakossága számára biztosítani kell, jelenleg a lakosság 153/314. oldal

154 mintegy 2%-a nem jut hozzá a közüzemi ivóvízellátáshoz, az ellátási hiányok felszámolására program kidolgozása és végrehajtása szükséges. Ismert folyamat, hogy a települések peremvidékére kiköltözők idővel igényt tartanak ugyanazon lakhatási körülményekre, közművesítettségre, közszolgáltatásokra, amelyek a belső településrészeken adottak. A kötelezően ellátandó közszolgáltatások megvalósításának módját azonban befolyásolja az adott település gazdasági, pénzügyi helyzete, teherbíró képessége. Az önkormányzatok és különösen a vízi-közmű szolgáltatók számára különösen a magas ivóvízdíjjal jellemezhető területeken problémát jelent, hogy a lakosság nem köt rá az ivóvízhálózatra, ami a bevételek csökkenését eredményezi Ivóvízminőség Számos ivóvízbázisból kitermelt ivóvíz minősége bizonyos paraméterek tekintetében nem felel meg az előírásoknak. Megoldására, öt kiemelt paraméter tekintetében (arzén, bór, fluorid, nitrit és ammónium-ion), 2008 óta IVP (Ivóvízminőség javító Program) zajlik, ami az előbbi, kiemelt (úgynevezett derogációs, mert ezekre kaptunk halasztást ez EU kötelezettségek alól) komponensek tekintetében EU-s és költségvetési forrásból a közeljövőben befejeződik. Hazánkban a legjelentősebb problémát a geológiai eredetű arzén jelenti, amelynek megoldására az érintett településeken az ivóvízminőség-javító beruházások teljes körű megvalósítása szükséges. Az ivóvíz előírt minőségét biztosító beruházások üzembe helyezéséig pedig az átmeneti ivóvízellátás biztosítása szükséges az érintett lakosság számára. Az IVP befejezéséig a jogszabályok által meghatározott minimum szolgáltatási szint ivóvízminőség tekintetében a lakosság számára nem biztosítható. Az elöregedett ivóvízhálózat és az alacsony vízfelhasználás következtében kialakuló alacsony áramlási sebességek miatt másodlagos ivóvízminőségi kockázatok várhatók az ivóvízhálózatokon. Egyéb komponensek vonatkozásában ellátási és üzemeltetési felelősség szerint kell eljárni a jogszabályok szerinti minőségű ivóvíz biztosítására (azonnali beavatkozások, vagy a gördülő fejlesztési terv szerinti rekonstrukció elvégzése) Ellátásbiztonság A Nemzeti Vízstratégia és a jelen munka keretében elvégzett kutatások szerint is az ivóvíz szolgáltatás tekintetében a legjelentősebb problémát az ivóvízhálózat és egyéb közműlétesítmények rossz állapota és a rekonstrukciójával kapcsolatos nehézségek okozzák. Magyarországon az ivóvízellátást biztosító közművagyon értékmegőrző pótlásában, felújításában évtizedes elmaradások vannak, különösen kritikus a helyzet az ivóvízvezetékek tekintetében. A jelenlegi állagmutató értékek már komoly ellátásbiztonsági veszélyeztetettséget jelentenek. A vízellátó-hálózatokban a tervszerű, megelőző karbantartás hiánya miatt a hálózati veszteség egyes esetekben meghaladja a 30 %-ot. A közműves vízellátó hazai csőhálózat közel fele azbesztcement (eternit) cső. Egészségügyi kockázatáról nincs hitelt érdemlő adat, nem kell alapvető problémaként kezelni, viszont az eternit csövek döntő többsége túl van a méretezési élettartamon, és legalább a %-a már több mint 50 éves. Viszont a közüzemi ivó- 154/314. oldal

155 vízellátó rendszerek épületeken belüli ólom anyagból készült csőszakaszai cseréjének végrehajtása egészségügyi szempontból is szükséges. Ezért az azbesztcement és az ólomcsövek cseréje prioritást kell, hogy élvezzen. A magas hálózati veszteség, a rossz műszaki állapot miatti csőtörések, haváriák elhárítása egyrészt a tervezett fejlesztések forrásait csökkentik, másrészt a jelentős vízelfolyáson és az elhárítására fordított költségeken keresztül okoznak veszteséget, harmadrészt a szolgáltatás-kiesés rontja a fogyasztók elégedettségét és végezetül másodlagos ivóvízminőség romlást okoz. Tehát a jelenlegi állapot a minőségi és hatékony szolgáltatás ellátás gátját jelenti. Hatékonyságromlást okoz továbbá az, hogy az ivóvízfogyasztás (lakossági és gazdálkodói egyaránt) radikális csökkenése miatt jelentős méretezési túlkapacitások alakultak ki óta az ivóvízfogyasztás több mint 50%-kal csökkent és a vízfelhasználás további enyhe csökkenése várható. A víztermelő kapacitásokat ugyanakkor növekvő vízigényre és csúcsidőszaki igényre méretezték. Még a viszonylag jelentős vízveszteségek mellett is, jelenleg a kiépült kapacitás kevesebb, mint harmadát használják. A rekonstrukciós tervek készítésekor törekedni kell a jelenlegi túlkapacitások megszüntetésére, a rekonstrukciós költségek csökkentése és a gazdaságos üzemeltetés céljából. A rekonstrukciók végrehajtásával kapcsolatos problémák sokrétűek, alapvető gond, hogy az elöregedett víziközművek fejlesztési és rekonstrukciós szükséglet finanszírozása csak részben, vagy egyáltalán nem megoldott. Az egyik problémát az okozza, hogy az eszközök nem valós értéken vannak nyilvántartva, az értékcsökkenés nem fedezi az újraelőállítási költséget, az értékcsökkenés a műszaki színvonal megtartására sem elég. Általában szűkösek a pótlásokra szánt pénzeszközök, ezért a fenntartási igények ugrásszerűen nőnek, az eszközöket nem csak a gazdaságos élettartam határáig működtetik, hanem teljes fizikai elhasználódásukig. Továbbá az európai uniós támogatások felhasználásával megvalósított beruházások következtében megnövekedett eszközérték utáni értékcsökkenés sem épülhetett be maradéktalanul az árba. Így a díjban elvileg sem tud megképződni a rekonstrukció fedezete, amely a finanszírozási problémák mellett a teljes költségfedezetre vonatkozó, a Vksztben is megjelenő EU-s elvárást sem teljesíti. Az árbevétel radikális csökkenése (közműdíjak befagyasztása, rezsicsökkentés), valamint az adóteher növekedése (közművezeték adó) következtében a szolgáltatók jelentős része veszteségessé vált. A kisebb településeket ellátó, kedvezőtlenebb természeti és társadalmi adottságokkal rendelkező vidéki víziközmű-cégek működése veszélybe került. Hosszabb távon szükséges, hogy a jövőbeli finanszírozási támogatások megteremtése érdekében fokozatosan kerüljön sor az amortizáció díjakba történő beépítésére, a lakosság teherviselő képességének figyelembe vételével. A magas díjak esetén jelenleg is elérhető, központi költségvetési kompenzációt lehetne szükség esetén rászorultsági alapon kiterjeszteni. A rezsicsökkentés és közműadó gyakorlatilag hatékonyságnövelési kényszert jelent a szektor számára. Ugyanakkor a rosszabb helyzetű szolgáltatók esetén a karbantartásra fordítható keretet emészti fel, amely már nem kívánatos folyamat, mivel a közművagyon további állapotromlásához vezet. A gördülő fejlesztési tervek, bár elvileg jó eszközök a hosszú távú gondolkodás és a pénzügyi tervezés tekintetében, mégsem tudják jelenleg a funkciójukat betölteni, 155/314. oldal

156 mivel nem a szükséges rekonstrukciós és pótlási igényeket tartalmazzák, hanem csak azokat, amik mellé források állíthatók. Az ivóvízellátás biztosítása az önkormányzatok kötelező feladata, aminek része az ivóvízhálózat szükséges rekonstrukciójának elvégzése is. Mivel a Vkszt. szerint a rekonstrukciós fedezetnek alapvetően a díjból kellene megtérülnie, ezért állami támogatást az önkormányzatok eddig nem kaptak erre a célra. Ugyanakkor a fentebb elmondottak alapján ez az elv nem valósult meg és az önkormányzatok bizonyos köre számára nincs reális lehetőség a finanszírozási források saját erőből történő előteremtésére. Ezért szükséges támogatási lehetőség megnyitása az önkormányzatok számára, amelyek figyelembe veszik a feltárt, valós rekonstrukciós szükségletet és a támogatás mértékének meghatározásánál az önkormányzati rászorultság mértékét is. A jelen - minimum szolgáltatási szintet és ajánlásokat megfogalmazó - munkát is befolyásoló probléma, hogy az ellátásbiztonságot leginkább befolyásoló rekonstrukciók szükséges és elégséges mértékének meghatározása (tehát a szolgáltatási minimum szint meghatározása az ellátásbiztonság területén) jelenleg hiányzik. Javasolható, hogy a MEKH határozza meg a szükséges rekonstrukció megfelelő mértékét és ellenőrizze annak megvalósulását. A szükséges rekonstrukciós igény felmérése és finanszírozási konstrukció kialakítása az 1110/2017 (III. 7.) kormányhatározat döntése alapján jelenleg folyamatban van, illetve ezt a célt szolgálják a vagyonértékelésre (az állag megállapítására) vonatkozó jogszabályi előírások is A víziközmű-szolgáltatók működésének biztosítása és a szolgáltatási díjak A települési önkormányzatok közszolgáltatás ellátásával kapcsolatos költségei nem az önkormányzatok költségvetésében, hanem az önkormányzati tulajdonban lévő víziközmű-szolgáltatóknál jelentkeznek. A mai gyakorlatra nem jellemző, hogy az önkormányzatok működési támogatást adnának a szolgáltatónak, ugyanakkor a szükséges tőkeemelést önkormányzati forrásból kell elvégezni. A költségszerkezet vizsgálata során bár csak aggregát szolgáltatói körre vonatkozóan kaptunk adatokat, ami az elemzés pontosságát jelentősen befolyásolta megállapítottuk, hogy a költségekre elsősorban a víztermelési technológia és a vízátvétel szükségessége, a csőhálózat hosszára eső fajlagos ivóvízfogyasztás, a hibaelhárítási költségek és a vízveszteség mértéke hatott, amely kapcsolatban van a vízhálózat állapotával. Így egyértelmű települési kör nem adható meg, amely magas működési költséggel lenne jellemezhető, ugyanakkor elmondható, hogy (i) a vízminőségi szempontból rossz vízbázison elhelyezkedő települések, (ii) a kis települések, amely a vízhálózat hosszához képest alacsony vízfelhasználással rendelkeznek, illetve (iii) a rossz állapotú víziközmű-rendszerrel rendelkező települések rendelkeznek a legmagasabb fajlagos költségekkel. A beruházások és pótlások elemzése inkább az ellátásbiztonság elemzése számára jelenthetne inputot, ám azt érdemben nem tudtuk elvégezni, mivel egyrészt csak egy évre vonatkozó adatokkal rendelkezünk, másrészt az adatokon belül nem különíthető el egyértelműen, hogy azt használói díj terhére (ami gyakorlatilag önkormányzati forrást jelent), vagy egyéb forrásból végezték-e el. A díjak mértéke meglehetősen különböző mind országosan, mind egy adott szolgáltatási területen belül. A hatóságilag szabályozott tarifák különbözősége a fentieknek megfelelően - elsősorban az eltérő földrajzi adottságokból, az eltérő technológiákból és az eszkö- 156/314. oldal

157 zök eltérő műszaki állapotából adódó költségkülönbségekre, illetve a korábban az önkormányzati díjpolitikában figyelembe vett különböző szempontokra vezethetők vissza. Öszszességében tízezres nagyságrendű a hazai víz- és csatornadíjak számossága, amelyben többszörös árkülönbségek is előfordulnak ugyanazon termékkörre. Szükségesnek tartanánk a működés hosszú távú feltételeit biztosító, a Vkszt. szerinti díjmegállapítás megvalósulását, amely hosszabb időtávon a teljes költségek árban történő megjelenését is jelentené. Ugyanakkor ez valószínűsíthetően a díjak növekedését eredményezné, amelyet szintén kezelni kell. A Nemzeti Vízstratégia ezért szükségesnek tartja új díjképzési elvek meghatározását, amelyben szerepet kaphatna a díjak nivellálása és a fogyasztás menynyisége alapján progresszív díjmeghatározás A szolgáltatási színvonal mérésével, javításával kapcsolatos problémák Jelenleg nem jellemző gyakorlat, hogy az önkormányzatok, mint ellátásért felelősök és /vagy tulajdonosok figyelemmel követnék a szolgáltatási színvonalat és a lakosság elégedettségét az adott közszolgáltatásokkal kapcsolatban. A szolgáltatási színvonal és a lakosság elégedettsége mérhető célzott lakossági kérdőívezéssel, vagy a szolgáltatási színvonalat legjobban jellemző mutatók értékei időbeli alakulásának követésével, azokra vonatkozó célértékek meghatározásával lehetséges. Az állami ellátási felelősségi körben ellátott víziközmű-szolgáltatások esetén is kötelező jelleggel el kellene végezni a lakossági elégedettség felmérést és a szolgáltatási színvonalat jellemző mutatószámok alakulásának bemutatását és a honlapon közzétenni Közműves szennyvízelvezetés Ellátottság, rácsatlakozás a hálózatra A között, elsősorban KEOP projektek keretében finanszírozott, főként szennyvízkapacitásokat (csatornahálózat és tisztítóművek) bővítő beruházások lezárultával, mára a 2000 lakosságegyenértéket (továbbiakban: LE) meghaladó településeken majdnem teljesen kiépült a szennyvízelvezetés és az EU által előírt szintig - az ártalmatlanítás infrastruktúrája. Várhatóan a as programozási időszakban teljesülnek az EU települési szennyvíz kezeléséről szóló 91/271/ EGK irányelvének előírásai. Konkrét, már programozott feladatot jelentenek a még hátralevő folyamatban lévő beruházások végrehajtása, a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és -tisztítási Megvalósítási Program ütemes befejezése. Ugyanakkor a befogadó tényleges terhelhetősége ennél magasabb fokú tisztítási technológiát is indokolttá tehet, amely további beruházási kötelezettséget jelent az ellátásért felelős és víziközmű-szolgáltató számára. Mind környezetvédelmi szempontból, mind a gazdaságos üzemeltetés és az uniós támogatáshoz köthető kötelezettségeink teljesítéséhez szükséges lenne minél nagyobb rácsatlakozási arány elérése a már csatornázott területeken. Ennek eléréséhez szükséges lenne a talajterhelési díjra vonatkozó önkormányzati mentességek, enyhítések korlátozására. Jó ösztönző eszköz lehet a Budapesten és más településeken is alkalmazott megoldás, miszerint a csatornadíj kivetésre kerül a nem csatornázott ingatlanok esetén is, amelyek nem rendelkeznek korszerű közműpótlóval. 157/314. oldal

158 Az infrastruktúra állapota, ellátásbiztonság A kiépített szennyvízelvezető és tisztító rendszerek számos helyen, illetve esetben nem kellő kihasználtsággal működnek, aminek a fő oka, a megépült kapacitásokhoz képest lecsökkent vízfogyasztás, és az új hálózatoknál a rácsatlakozás fokozatos felfutása. Ezek miatt a szennyvíztisztítás területén is kihívás az alacsony terhelés szakmai- üzemeltetési gondja a lakosság számára még megfizethető áron. A rekonstrukciós tervek készítésekor törekedni kell a jelenlegi túlkapacitások megszüntetésére, a rekonstrukciós költségek csökkentése és a gazdaságos üzemeltetés céljából. Az elmaradt, felhalmozódó rekonstrukciós beruházások állami támogatása az ivóvíznél bemutatott szempontok szerint a szennyvíz esetén is indokolt lehet, bár a szennyvízhálózat és a létesítmények átlagos kora jóval kisebb az ivóvíz hálózattal és létesítményekkel összehasonlítva. Itt elsősorban a legnagyobb hatékonyságjavulást biztosító fejlesztések támogatása indokolt. Hatékonysági szempontból megfontolandónak tartjuk a 2000 LE-nél kisebb településeken kiépült szennyvízelvezetés és tisztítás esetén, ahol a terület érzékenysége ezt lehetővé teszi, biztosítani a pályázati lehetőséget az egyedi szennyvíztisztításra való átállásra. 32. ábra: A szennyvízgyűjtő-hálózatban (közcsatornákban) elvezett szennyvíz (2000 LE alatti települések), 2015, Forrás: KSH, saját szerkesztés Nem közműves szennyvízszolgáltatás A 2000 lakosegyenérték alatti kis települések nagy nehézségekkel szembesülnek, ha szeretnék a települési háztartási szennyvizek kezelését környezetvédelmi és gazdasági szempontból egyaránt korszerűen megoldani. Korábbi szabályozás szerint zárt szennyvíztározót írtak elő az önkormányzatok, ugyanakkor a hibás kivitelezés és ellenőrzés híján nagy mennyiségű szennyvíz elszikkasztása, azaz direkt a talajba (talajvízbe) szivárogtatása történik meg, amely a 158/314. oldal

159 talaj és a felszín alatti vizek magas szerves anyag és nitrát terhelését okozza, és higiénés kockázattal jár. A jogszabályellenes lakossági szennyvízszikkasztások felderítése és felszámolása ugyanakkor jogi és eljárási szempontból is nehézségbe ütközik, ezen kívül a lakosság ellenállását váltaná ki, amit az önkormányzat nem szívesen vállal. A zárt szennyvíztározók alkalmazása a talaj- és felszínalatti vizek szempontjából biztonságos megoldást jelent, ugyanakkor tartálykocsiban történő elszállítása a lakosság számára drága, továbbá jelentős környezeti terheléssel járó tevékenység. Az önkormányzatok számára problémát jelent, hogy nem tudják a szolgáltatót kiválasztani, illetve nincs eszközük a tevékenységük ellenőrzésére, az illegális folyékony hulladék elhelyezés kivédésére. Megjegyezzük, hogy a rezsicsökkentés egyes közszolgáltatót is nehéz gazdasági helyzetbe hozott. A kistelepülések sajátosságai miatt a hagyományos szennyvízcsatornázás és tisztítás a legtöbb esetben a lakosság számára is megfizethető áron nem gazdaságos. A korszerű közműpótlók, települési szintű, vagy egyedi szennyvíztisztító létesítmények és berendezések alkalmazása csatornával nem rendelkező településeken és településrészeken jó megoldást nyújt a háztartási szennyvizek tisztítására és a vizek helyben tartásának elvét is szolgálják. Megvalósítása és üzemeltetése esetén alapvető környezetvédelmi és vízgazdálkodási követelmény, hogy ellenőrizhető módon ne romoljon a felszíni és felszín alatti vizek minőségi és mennyiségi állapota, alkalmazásuk esetén valójában azok javulása legyen várható a beruházást megelőző helyzethez képest. Ugyanakkor a kiépítése jelentős terhet jelent a lakosságnak és kevés támogatási programot írtak ki erre a célra. A korszerű közműpótlók előírására és ellenőrzésére az önkormányzat építési hatósági lehetőségeinek szűkülésével már nincs mód, ezért nincs lehetősége a korszerű megoldások elterjesztésére. Sokszor a települések ismeretei is hiányosak. Jelenleg csak a települési folyékony hulladék elszállítása kötelező önkormányzati feladat, míg az egyedi és decentralizált megoldások nem tartoznak a közműves szolgáltatás körébe, ezekre vonatkozóan hiányzik az intézményes és szolgáltatói háttér kialakítása is. Egyik lehetőség szerint a decentralizált szennyvízkezelés kötelező közszolgáltatássá minősülne és az önkormányzatok döntenének az intézményes és szolgáltatói háttér kialakításáról, míg egy másik megoldás szerint közüzemi szolgáltatássá minősülne és a víziközmű-szolgáltatók látnák el az üzemeltetési feladatokat. Bármelyik megoldás szerint tisztázandók az intézményi, tulajdoni, érdekeltségi, szervizelési, garanciális és pénzügyi kérdések. A 2000 lakos-egyenérték alatti települések számára a jó gyakorlat kialakítását elősegítő és bemutató eljárásrend hiányzik. Szükséges lenne a lakosság és az önkormányzatok tájékoztatása és szemléletformálása a talaj és felszín alatti vizek szennyezésének hatásairól, a korszerű közműpótlás műszaki lehetőségeiről, a szürke vizek külön gyűjtésének és hasznosításának lehetőségeiről. (2010-ben VM útmutató készült a 2000 LE alatti települések egyedi szennyvízelvezetési-és tisztítási megoldásainak kialakításához.) Jó megoldás a települési szennyvízkezelési programok készítése és megvalósítása, ugyanakkor ennek szakmai és pénzügyi támogatás nélküli megvalósítása nem reális. Erre szolgál a Vidékfejlesztési Program keretében egyedi szennyvízkezelési célú pályázat, amelynek folytatása és lehetőség szerinti kiterjesztése javasolható a nagyobb települések gazdasági szempontból nem csatornázandó településrészeire vonatkozóan is. 159/314. oldal

160 Az egyetlen program, ami kifejezetten a kistelepülések szennyvízkezelésével foglalkozik a Balaton-törvény előírásain alapuló Balatoni Kistelepülések Szennyvízkezelési Programja, melynek finanszírozása hazai forrásból történt. Ennek keretében 381 millió forintból, 294 kisberendezés valósul meg, az egy berendezésre eső fajlagos költség 1,3 millió forint Csapadékvíz-gazdálkodás A belterületi csapadékvíz-gazdálkodás a hazai vízgazdálkodás legelmaradottabb területe. A korszerű csapadékvíz gazdálkodás kialakítása ugyanakkor lehetőséget biztosít arra, hogy a Parlament által elfogadott korszerű stratégiákban (VGT2, Nemzeti Vízstratégia) megfogalmazott célkitűzések mentén a csapadéknak, ennek a nélkülözhetetlen természeti erőforrásnak a minél nagyobb mértékű helyben tartása, hasznosítása irányában induljon el a hazai gyakorlat, ami lehetőséget teremt többek között a klimatikus kockázatokkal való szembenézésre, azok mérséklésére. A korszerű csapadékvíz gazdálkodás várható hasznait a következőkben foglalhatjuk össze: 160/314. oldal

161 Társadalmi hasznok A klímaváltozás várható hatásaira (csökkenő csapadékmennyiség, növekvő csapadékintenzitás, növekvő átlaghőmérséklet, hőhullámok, aszály) való felkészülés, alkalmazkodás, kockázatcsökkentés. Talajvizek visszapótlása, csökkenő talajvízszint mérséklése. Mikroklíma javítása. Fával borított területek, zöldterületek várható növekedése. A központi és helyi döntéshozók és a lakosság szemléletformálása. Számszerűsíthető pénzügyi hasznok Az elöntés okozta károkozás csökkenése. A csapadékvizek helyben tartásával a legköltséghatékonyabb módon oldható meg a kezelés, csökkenthető az elvezetendő csapadék mennyisége. Kisebb kapacitású csapadékelvezetést kell méretezni. A csapadékvíz hasznosítása öntözésre, tüzivíznek. A szennyezett és megtisztítandó csapadék mennyiségének csökkenése, mivel a helyben hasznosított, hasznosult csapadék tiszta, nem vegyül a burkolatokról lefolyó a szennyezett csapadékkal. A szennyvízcsatornába történő szabályellenes bekötés, infiltráció megelőzése, az azzal kapcsolatos költségek csökkentése. A jelenlegi fontosabb problémákat, hiányosságokat a következőkben fogalmazzuk meg: Adatok hiánya: Semmilyen naturália adat nem fellelhető a Központi Statisztikai Hivatalnál (továbbiakban: KSH), vagy egyéb központi szervnél. Nem jellemző, hogy az önkormányzatok rendelkeznének valamilyen kataszterrel a szennyvízelvezető rendszer menynyiségét és állapotát illetően. A költségekre vonatkozóan sem áll adat rendelkezésre, ugyanis nincs külön COFOG kód, amelyre az önkormányzatok könyvelnék a költségeiket, ezért még nagyságrendileg sem becsülhetők sem a jelenlegi, sem a szükséges költségek. Jogi szabályozás hiánya: A Vgt július 30-i módosítása óta az önkormányzatok kötelező feladataként határozza meg a belterületi csapadékvíz elvezetés megvalósítását, előtte nem kötelező önkormányzati feladat volt. Ugyanakkor a feladat ellátásához kapcsolódó gazdasági, intézményi szabályozás nem készült el, amelynek minimálisan a következőkre kellene kitérni, ez a stratégiákban szerepel is: A csapadékvíz gazdálkodás fogalmának definiálása, amely a csapadékvíz hasznosítását/ hasznosulását előtérbe helyezi a csapadékvíz elvezetéséhez képest. A szolgáltatás intézményi kereteinek meghatározása, ami jelentheti a közüzemi szolgáltatássá minősítést is. (A Vkszt-ben jelenleg az egyesített rendszer kivételével a csapadékcsatorna rendszer nem minősül közműnek, ami azzal jár, hogy még ha szakvállalat üzemeltetné is, a csapadékvíz elvezetéséért nem szedhetne szolgáltatási díjat.) A szolgáltatás finanszírozási kereteinek meghatározása. A minimális szolgáltatási színvonal meghatározása. A különböző szereplők: lakosság, intézmények, közútkezelők, állami kézben lévő csatornaszakaszokra vonatkozóan az állami kötelességek meghatározása. 161/314. oldal

162 A finanszírozás megoldatlansága: Az előző pontnak megfelelően rendezni kell a közszolgáltatás finanszírozási hátterét, ugyanis jelenleg, hogy erre az önkormányzatok külön forrásokkal nem rendelkeznek, csak maradékelven kerül sor az infrastruktúra fenntartására, amely következményeképp a hálózat bemosódik, használhatatlanná válik, így nagyobb lesz a károkozás kockázata. Jelenlegi infrastruktúra: Általánosságban a jelenlegi infrastruktúra hiányos, állapota a megfelelő karbantartás miatt leromlott. Az elmúlt évek fejlesztései jellemzően támogatott forrásból valósultak meg. Az előző és a jelenlegi programozási időszakban ROP-os projektek keretében több száz csapadékvíz-elvezetési beruházások megvalósítására került sor, de azok csak az elvezetés, elöntés problémáját orvosolták. Volt néhány településen csapadékvíz-tározó létesítése is, de ezeknél is az árhullám csökkentés volt a cél, nem a talajvíz visszapótlás. Az infrastruktúra-fejlesztési támogatási rendszer: A jelenlegi támogatási kiírás nem veszi kellően figyelembe a csapadékvíz gazdálkodás stratégiai célkitűzéseit. Bár bizonyos mértékben lehetővé teszi a vízvisszatartást, lefolyáslassítást célul kitűző infrastruktúra elemek megvalósulását, nem tekinti azt kötelező elvárásnak, hogy rendszerében végiggondolva, megtervezve maximális mértékig legyenek figyelembe véve a vízvisszatartás, helyben történő hasznosítás, hasznosulás lehetőségei, így a hiányos infrastruktúra elemek mellett túlméretezett rendszerek is létrejönnek. A szakterület komplexitása, tervezés szükségessége: (i) A tervezés során figyelembe kell venni a vízgyűjtőre vonatkozó célkitűzéseket és meg kell teremteni a kül- és belterületi rendszerek összhangját. (ii) A tervezésnek a városgazdálkodással, területrendezéssel, területhasználattal, zöldfelület-gazdálkodással szoros összhangban kell megvalósulnia: pl. ideiglenes elöntésre kijelölt, vagy állandóan vízzel borított területek kijelölése, víztározásra alkalmas területek kijelölése, a víz hasznosítása például öntözésre, tüzivíznek, burkolt felületek nagysága, burkolatok minősége a vízáteresztés szempontjából, vízvisszatartás, hasznosítás lehetőségei az állami, önkormányzati intézmények esetén stb. (iii) A területre jellemző klimatikus, domborzati, vízrajzi, geológiai sajátosságok feltérképezése és modellezése. (iv) A lakossági, közületi vízvisszatartás várható mennyiségének modellezése. Mivel a komplex tervezés elengedhetetlen és költséges ezen a területen, ezért szükségesnek tartjuk a tervezés az önkormányzatok számára kötelező előírását, követelményeinek meghatározását az önkormányzatok számára és a település méretétől függően bizonyos keretöszszegig a finanszírozását is. Komplex tervek megvalósítása csak városok esetén indokolt, viszont megyei jogú városok esetén már térinformatikai adatbázisokra épülő speciális tervező szoftverek alkalmazása is indokolt lehet. Műszaki előírások: (i) A tervezés során a műtárgyak tervezésére, méretezésére figyelembe vehető műszaki szabályok, szabványok elavultak, azok megújítása szükséges. (ii) A várostervezés során ajánlások készüljenek a közterületi, illetve a közületek által létrehozott burkolt felületei esetén vízáteresztő burkolatok alkalmazásáról, helyi szikkasztás, víztározás lehetőségeiről. A település területén legyen szabályozva a beépíthetőségi, leburkolhatósági arány is. (iii) Magánházak, társasházak építése esetén szülessen előírás a csapadékvíz helyben tartására víztározók beépítésével, amit öntözésre, vagy akár egyéb, nem fogyasztási célra is lehet hasznosítani. Célszerű lenne a zöldtetők elterjesztését támogatással segíteni. 162/314. oldal

163 KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Szennyvízzel, csapadékvízzel kapcsolatos szolgáltatások Az ivóvízzel kapcsolatos helyi közszolgáltatás kutatás során is számos olyan eredmény állt elő, amely publikálásra érdemes. Ezeket mutatja be ez az alfejezet Lakossági kérdőívek eredménye Veszprém Tolna Somogy Nógrád Jász-Nagykun-Szolnok Hajdú-Bihar Fejér Budapest Békés Bács-Kiskun 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Nagyon elégedetlen Elégedetlen Közepesen elégedett Elégedett Nagyon elégedett 33. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre A kutatás keretében lezajlott lakossági felmérés során egy kérdés ment ki az ivóvíz szolgáltatásra vonatkozóan, amelyben értékelni kellett a közszolgáltatás minőségét. Az ábra alapján látható, hogy nagy területi különbségek vannak a szolgáltatás minőségével kapcsolatos lakossági véleményekben, amelyek több tényezőből adódhatnak össze, mint ivóvíz hálózattal való ellátottság, ivóvízminőség, ellátásbiztonság, ügyfélszolgálat, amelyet a kérdés a továbbiakban nem bontott ki. Amíg a megyék döntő többségében a lakosság döntő többsége (90-98%) közepesen elégedett, elégedett, vagy nagyon elégedett, különösen jó a lakossági megítélés Győr-Moson-Sopron és Veszprém megyében, addig Somogy, Jász-Nagykun-Szolnok és Bács-Kiskun megyében 20 % körüli az elégedetlenek aránya. Különösen figyelemre méltó a Somogy megyeiek elégedetlensége, hiszen nem erre a megyére jellemzők a legfőbb geológiai eredetű ivóvízproblémák, mint az arzén és bór. Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (továbbiakban: ÁNTSZ) ivóvízminőségi jelentése szerint főként az alacsony vízfogyasztás miatt pangó vezetékekben a magas vas, mangán és ammónium tartalom vezethet másodlagos bakteriológiai szennyezéshez, amely felhívja a figyelmet a kis települések ivóvíz szolgáltatással kapcsolatos speciális problémáira. Bács-Kiskun megye mind a vezetékes ivóvíz-ellátottság, mind az ivóvíz minősége szempontjából a leghátrányosabb megye, amin az IVP keretében megvalósuló fejlesztések sokat segítettek, de még így is arra hívja fel a figyelmet, hogy jelentős a minimális szol- 163/314. oldal

164 gáltatási színvonalat el nem érő települések száma. A geológiai arzén mellett a legjelentősebb probléma a bakteriális fertőzések nagy aránya, amelyet a megyében jellemző rossz minőségű ivóvízhálózat eredményez, amely kiemeli az ivóvízhálózat állapotának jelentőségét az ivóvíz minősége szempontjából. Jász-Nagykun-Szolnok megye esetén szintén a régi azbeszt vezetékek állapota, az alacsony vízhasználat és az arzén és bór jelenléte okoz minőségi panaszokat. Határozott változás a korábbi szerepfelfogáshoz képest, hogy a kommunális szolgáltatások a legfontosabb helyi prioritások közé kerültek a humánszolgáltatásokhoz képes. Érdekes, hogy a vízminőség szempontjából szintén problémás Békés és Csongrád megyékben a lakosság elégedett volt a szolgáltatással Önkormányzati és szakmai vélemények Az önkormányzatok véleményének, javaslatainak becsatornázására több fórumon is sor került a projekt során: ezek az önkormányzati mélyinterjúk, egyéb interjúk, kérdőíves felmérés és műhelymunkák voltak. A következőkben témánként csoportosítva ismertetjük röviden az önkormányzati észrevételeket, javaslatokat, jelölve azt, ahol csak a község típusú önkormányzat számára jelentett az adott felvetés problémát. A nagyvárosokban általában az infrastrukturális kiépítettség nagyon kedvező, sőt előfordul, hogy a hálózat kiépültsége teljes, a rácsatlakozás viszont nem. Többletkapacitásokról számoltak be például a víz és szennyvíz-szolgáltatásoknál több városban is. A településüzemeltetés esetén kapacitástöbbletek és hiányok egyaránt tapasztalhatók. Kapacitástöbblet elsősorban a kis lakosszámú, peremterületeken lévő települések esetében az ivóvíz biztosítása esetben jelentkezik. A tapasztalatok szerint mind a mai napig nem alakult ki olyan konstrukció, amely segítené a kapacitások racionalizálását és támogatná a kapacitástöbblettel és kapacitáshiánnyal (vagy gazdaságtalanul) működő települések hálózatainak összekapcsolását. A vizsgált települések esetén tapasztalható kapacitáshiány adott településen belül a szennyvízelvezetés területén sem ritka. Az önkormányzatok és különösen a vízi-közmű szolgáltatók számára különösen a magas ivóvízdíjjal jellemezhető területeken problémát jelent, hogy a lakosság nem köt rá az ivóvízhálózatra, ami a bevételek csökkenését eredményezi. A szolgáltatók egyre távolabb kerülnek az igénybe vevőktől, ha probléma adódik, nincs, vagy nehéz bárkit elérni, a monopolhelyzetben lévő szolgáltatókat sem a minőség, sem a helyi igények, vagy azok változása nem érdekli. A vízellátás szervezeti rendszere jelentősen átalakult, az átalakulás erős pénzügyi megrázkódtatásokkal járt, a rezsicsökkentés miatti kieső bevételt és a közműadó miatti plusz kiadások nehézséget okoznak. A vízellátásban valóban a regionális lépték a gazdaságosabb, ahol kiegyenlítődik a nagyobb és kisebb településeken megjelenő fajlagos költség. Kisebb az önkormányzati befolyás, az állami tulajdon mindenhol erősödik, a szabályozás pedig teljesen lecsökkentette a helyi mozgásteret. A községek esetén általános sajátosság, hogy egyes szolgáltatások minőségének befolyásolására gyakorlatilag semmilyen ráhatásuk, lehetőségük nincs, bár a szolgáltatásnyújtási kötelezettség jelen pillanatban is helyi önkormányzati feladatkörbe tartozik. 164/314. oldal

165 A cégek munkaerőhiánnyal küzdenek, a 20 30%-kal alacsonyabb bérek nem jelentenek vonzerőt, különösen a gazdaságilag erősebb városokban. Nem tervezték meg az állami támogatásokban az infrastruktúra karbantartását, de különösen nem a fejlesztését, ami hosszabb távon lesz komoly gondok forrása. A közszolgáltatási díjak csökkenése, befagyasztása kapacitásgondokhoz és mindenképpen minőségromláshoz fog vezetni. A fejlesztések elmaradása időzített bomba, a vízi közművek fejlesztéséhez feltétlenül állami pályázati források kellenének. Az önkormányzatok kettős mércének tartják, hogy az önkormányzati vízművek nem kapnak állami támogatást, az államiak viszont igen működtetési és fejlesztési célokra egyaránt, kompenzálva a rezsicsökkentést és a közműadót is. Az önkormányzat, ha csak teheti, kipótolja a hiányt, így ez nem befolyásol(hat)ja a szolgáltatás minőségét. A fenntartás viszont nagy többnyire jelentős anyagi terheléssel jár. Többen említik, hogy a rezsicsökkentés, a központi díjmeghatározás, esetenként az elavult infrastruktúra, hosszú távon nagyon hátrányosan befolyásolhatja ezeknek a szolgáltatásoknak a minőségét. A közműadó a víziközmű-szolgáltató számára a karbantartásra fordítható költségkeretet emésztette fel. Több település esetén a szolgáltatók a haváriák elhárításának költségeit és a karbantartási munkákat is kiszámlázzák az önkormányzatok számára. Az ivóvíz, illetve a szennyvízelvezetés esetén kis lakosszámú, csekély adóerővel rendelkező települések esetén különösen, ha a hálózat viszonylag újépítésű aggályos a szolgáltatók által alkalmazott vetített költségalapú elszámolás a valós, elismerhető költségek helyett, hiszen hiába rendkívül alacsony a közmű hálózat fenntartása és a víz előállítása ezeken a településeken, a költségeket az ellátási körzet átlagában számolják, ahol a városi üzemeltetés és be nem hajtható tartozások jelentősen megemelik a fajlagos költségeket. (község) Minőségi kifogások alapvetően az ivóvíz szolgáltatáshoz kapcsolódnak. Ez a vizsgált települések közel egyharmada esetén jelentett vélt vagy valós, megoldható, vagy nem megoldható problémát. (községek) Az utóbbi időben központosított, vagy alapvetően is nagy területi léptékben szerveződött szolgáltatók elérhetősége nem javult, hanem inkább romlott. (község) Kommunális szolgáltatásoknál gyakran a szolgáltatási szerződés tartalmazza a fogyasztó elégedettségéről szóló információgyűjtést. A kommunális szolgáltatások helyzetének érté-kelése, és a fogyasztók igényeinek és elégedettségének mérése többnyire közvetlenül az illetékes vállalatra, holdingra van bízva, ahol rendszeres az ügyfél elégedettségének mérése. Az igények felmérése nem általános, hanem egyedi szinten, elsősorban panasz esetén reagálnak a szolgáltatók, s ezzel a szűréssel kapnak (vagy nem kapnak) információkat az önkormányzatok. Az önkormányzati kérdőívben tették fel a kérdést, hogy egy adott közszolgáltatást hogyan ítélnek meg az önkormányzatok a versenyképesség szempontjából. A legmagasabb pontszámot az ivóvízzel kapcsolatos szolgáltatás kapta, amelyet fontossági sorrendben a háziorvosi szolgáltatás, a közutak fenntartása és a szennyvíz- és csapadékvíz szolgáltatás követett. 165/314. oldal

166 A közeljövő fejlesztési feladatai között legmagasabb arányban a szennyvíz- és csapadékvíz-szolgáltatást jelölték meg, 41%-ban, míg az ivóvíz szolgáltatás fejlesztését csak 17%-ban. Legmagasabb arányban, 44%-ban a 2000 fő alatti települések jelölték meg az eljövendő fejlesztési feladatok között. A kérdőívből az is kiderült, hogy milyen arányú a két, vagy több település társulásában végrehajtott szolgáltatásellátás. A közműves ivóvíz szolgáltatás esetén kiemelten magas, 56,3% ez az arány, különösen a községek esetén, ahol közel 59% Szennyvízzel, csapadékvízzel kapcsolatos szolgáltatások A szennyvízzel, csapadékvízzel kapcsolatos helyi közszolgáltatások kutatása során is számos olyan eredmény állt elő, amely publikálásra érdemes. Ezeket mutatja be ez az alfejezet Lakossági kérdőív eredménye Dél-Alföld Észak-Alföld Észak-Magyarország Dél-Dunántúl Nyugat-Dunántúl Közép-Dunántúl Közép-Magyarország 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Nagyon elégedetlen Elégedetlen Közepesen elégedett Elégedett Nagyon elégedett 34. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre A szennyvíz szolgáltatással kapcsolatban szintén egy kérdés ment ki a kutatás keretében, amely a közszolgáltatás minőségével való lakossági elégedettséget vizsgálta. A válaszokat ebben az esetben nem megyék, hanem régiók szintjén dolgozták fel, amely a különbségeket valamelyest nivellálta. Az ivóvízhez hasonlóan itt is az elégedettek aránya a legmagasabb, egy régió kivételével 90% fölötti. Egyedül az Észak-Alföldi régió lakosainak elégedettsége alacsonyabb 90%-nál, ahol vagy a közműhálózat kiépítettségének hiánya, vagy az ellátásbiztonság okoz problémákat Az önkormányzatok megítélése a közszolgáltatás fontosságáról Az önkormányzati kérdőívben tették fel a kérdést, hogy egy adott közszolgáltatást hogyan ítélnek meg az önkormányzatok a versenyképesség szempontjából. A szennyvíz- és csapadékvíz szolgáltatás követett a negyedik helyen megítélt közszolgáltatás volt. 166/314. oldal

167 Azok a szolgáltatások, amelyekért a legtöbb erőfeszítést tették az önkormányzatok, az első helyen megjelölt szolgáltatások közül az óvoda után rögtön a második helyre került a szennyvíz- és csapadékvíz szolgáltatás. A közeljövő fejlesztési feladatai között legmagasabb arányban a szennyvíz- és csapadékvíz-szolgáltatást jelölték meg, 41%-ban, míg az ivóvíz szolgáltatás fejlesztését csak 17%-ban. Legmagasabb arányban, 44%-ban a 2000 fő alatti települések jelölték meg az eljövendő fejlesztési feladatok között. A kérdőívből az is kiderült, hogy milyen arányú a két, vagy több település társulásában végrehajtott szolgáltatásellátás. Szennyvíz esetén az átlag 43,1 %, szintén a községek esetén a legmagasabb Az önkormányzatok által megfogalmazott problémák, javaslatok Az önkormányzatok számára problémát jelent, hogy nem tudják a TFH szolgáltatót kiválasztani, illetve nincs eszközük a tevékenységük ellenőrzésére, az illegális folyékony hulladék elhelyezés kivédésére. A 2000 fő alatti településeken az is problémaként fogalmazódott meg, hogy nem állt rendelkezésre olyan fejlesztési forrás, amely ezeket a településeket támogatta volna, míg a nagyobb települések számára elérhető volt a pályázati lehetőség. A csapadékvíz-gazdálkodás esetén hiányzik a kül- és belterületi gazdálkodás összhangja, a problémát sokszor a külterületi árkok elhanyagoltsága okozza. A fejlesztések során javasolják figyelembe venni a bel- és csapadékvizek mezőgazdasági hasznosítású területekre vezetését és öntözés célú hasznosítását KÖZVILÁGÍTÁS BIZTOSÍTÁSA PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A közvilágítás területén nincs szükség az állami és az önkormányzati feladatok szétválasztására. A közvilágítás megnevezésű helyi közszolgáltatás fenntartása önkormányzati feladat, az államnak ilyen típusú feladata nincs. A közvilágítás fogalomköre azonban egyre inkább szélesedik, egyre több helyen díszvilágítás, díszkivilágítás létesül, amely meghaladja azt a kört, amit a villamos energiáról szóló törvényben használt fogalom jelöl ki. A Vet. alapján a külön jogszabályban (OTÉK) meghatározott területnek a közlekedés-, köz- és vagyonbiztonság érdekében szükséges összefüggő, rendszeres, meghatározott időtartamú, villamos üzemű megvilágítása a közvilágítás. A közvilágítással érintett területek körének szélesedésével aktuálissá válik a fogalom szélesítése. Az állami-önkormányzati feladatban átfedés található, elsősorban a közutak területét illetően. Az önkormányzat közigazgatási területén lévő úthálózat legalább részben állami tulajdonban van, és a közút egyes műtárgyai világításáról az állami tulajdonú közút kezelője köteles gondoskodni, amely egyben része lehet a közvilágításnak is. Gyakorlati problémaként merült fel, hogy az állami keretek között és állami szereplőkkel megvalósított közútfejlesztésekhez kapcsolódó közvilágítás-fejlesztés önkormányzati tulajdonba vételétől az önkormányzatok elzárkóznak. 167/314. oldal

168 A közvilágítás meghatározását korábban a közvilágításról szóló 11/1985. (XI. 30.) IpM. rendelet és annak mellékleteként a Közvilágítási Szabályzat segítette, de a rendelet 2009 óta nincs hatályban, a helyébe lépő szabályzók pedig nem szólnak kellő részletességgel a közvilágításról. Mindenképpen szükséges lenne az alapvető szabályok pótlása, és a közvilágítási szabványok legfontosabb elemeinek kijelölésére, és jogszabályba való átültetésére. Ezek a kiemelt kérdéskörök a fénysűrűség, a megvilágítási szint, a konfliktuszónák megvilágítása, az energiahatékonyság, a fényszennyezés, a költséghatékonyság és a fenntartás/karbantartás költsége lehetnek. A közvilágítási közszolgáltatás ellátása az általános tapasztalatok és vélemények szerint az egyik legegyszerűbb, leginkább rendezett feladatellátás az önkormányzati rendszerben. Általában nincsenek olyan követelmények, amelyek teljesíthetetlenek, és a közutak üzemeltetéséhez kapcsolódó, de közvilágításról szóló előírások sem teljesíthetetlenek. Nincs azonban olyan adatgyűjtés, amely a közvilágításra, annak elemeire, az elvégzett fejlesztésekre, illetve a fejlesztésekhez szükséges adatokra koncentrálna. Emiatt a közvilágítással kapcsolatos tervezésben sokszor hiányzik az országos és a helyi szintű adatok értékelése, más adatokkal (pl. közúti forgalom, gyalogosforgalom) való összevetése, így a fejlesztések megvalósítása során is feltételezésekbe bocsátkoznak, esetleg gyakorlati tapasztalatokra építve terveznek. A lámpatestek cseréje, a hatékonyabb energiafogyasztású, hatékonyabb bevilágítást biztosító új szerkezetek cseréje hosszú távú szerződésekkel rendszeresen, nagyjából évtizedenként megvalósul, ebben a szolgáltatók is érdekeltek, így kialakultak azon finanszírozási konstrukciók, amelyek önkormányzati energiaköltség-megtakarításból képesek önerő nélkül biztosítani a cserét. Problémát jelent sok esetben, hogy a lámpatest/izzó cserét általában harmadik féllel történő finanszírozással oldják meg, amely a hatályos szabályok szerint önkormányzati hitelfelvételnek minősülhet, amelyhez a Kormány engedélyére lenne szükség, azonban erre az önkormányzatok nem kérnek jóváhagyást. A beruházások megtérülése is erősen vitatható: gyakran világítás-szabályozással, ezen belül az alul világítással érik el azt az energia-megtakarítást, amelyből a beruházás megtérül, a szerződések általában évre jönnek létre, de a megtérülés az alul világítottság miatt gyorsabb- a beruházó érdekeinek kizárólagos szem előtt tartásával. A világításkorszerűsítés szakmai színvonala azonban sok helyen megkérdőjelezhető, mert a szabványokban szereplő előírásokat a korszerűsítés során gyakran nem veszik figyelembe, kizárólag a gazdasági-megtérülési szempontok számítanak, amiatt a települések egy részének közvilágítása teljesen vagy a világítási időszak egy részében nem felel meg a közlekedésbiztonsági előírásoknak. Nem látszik célszerűnek a közszolgáltatás mélyebb szabályozása, minőségi követelmények részletes előírása, de egy alapvető szinten a teljes érintett kör (önkormányzatok, világítástechnikai cégek, áramszolgáltatók, közúti igazgatás szereplői) joggal hiányol követhető, számon kérhető előírásokat. A korszerűsítések megvalósítása leginkább a szereplőktől és érdekeiktől függ, miközben a közvilágítás kiemelt funkcióval bír a biztonság, közbiztonság, vagyonvédelem, bűnmegelőzés, közlekedés területén. Pontosan ezekből kiemelt funkciókból adódóan lenne fontos, ha lenne egy hatóság vagy szerv, amely a terveket, lámpatesteket vizsgál- 168/314. oldal

169 ná, minősítené, mert az áramszolgáltató nem vizsgálja, csak az érintésvédelemre terjed ki a hatásköre. Továbbá a fenntartás és a működtetés időszaka alatt is szükséges lenne ellenőrzéseket eszközölni, ahol legalább a konfliktuszónákat, valamint a végállapotot kellene ellenőrizni, mérni. A szolgáltatást alapszinten biztosítani tudják az önkormányzatok, esetenként fejlesztést is tudnak eszközölni, valamint egyre több helyen található meg díszvilágítás, díszkivilágítás is, melyek a települési arculat és a településmarketing részei. Az egységes szabályozók ellenére számos esetben tapasztalható, hogy egymás melletti települések közvilágítása nem azonos az észlelés szempontjából. E tényező főleg arra vezethető vissza, hogy a településeken a fényforrások cseréje, beállítása, optimalizálása nem egy időben történt meg, a közvilágítás egyes elemei pedig folyamatosan fejlődnek, egyre újabb technológiák jelennek meg. Ez a technológiai fejlődés hozhatja magával, hogy az időben korábban megvalósuló fejlesztések hatékonyságát már megelőzi az időben később megvalósított fejlesztések hatékonysága, de erre szabályozási oldalról reagálni nem javasolt. A közszolgáltatást alapvetően befolyásolják a villamos energiáról szóló törvény rendelkezései, ez hozhat változást a közvilágítás ellátásában. Középtávon a hatályos előírások értelmében a légvezetékeket földben vezetett kábelekre kell kiváltani, amely okozhatja azt, hogy a közterületekről eltűnhetnek azok a tartóoszlopok, amelyek szolgáltatói tulajdonban vannak, magas fenntartási költségűek, és egyben a közvilágítás tartóoszlopai. Az oszlopok pótlása, saját tulajdonú közvilágítás-tartóberendezés beszerzése jelentős költség lehet valamennyi önkormányzat számára KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Lakossági kérdőíves felmérés eredménye A kutatás keretében lezajlott lakossági felmérés során egy kérdést tettünk fel a közvilágítás megnevezésű helyi közszolgáltatásra vonatkozóan, amelyben értékelni kellett a közszolgáltatás minőségének változását, vagyis azt, hogy mennyit javult a szolgáltatás minősége. Az ábra alapján látható, hogy régióitól függetlenül nagy számban nem tapasztaltak változást a lakosok. Mivel a közvilágítás megnevezésű helyi közszolgáltatás szintje alapvetően elfogadható, így a vélemények egy elfogadható szinten maradást erősítenek. A szöveges lakossági értékelések elemzése hasonló eredményt mutat, hangsúlyos a megfelelőség. 169/314. oldal

170 35. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett szabadszavas válaszok alapján készült szófelhő Az is látható, hogy a közvilágítás korszerűsítés beruházásai elszigetelten valósulnak meg, így régiós szinten nem hozhatnak jelentős változást, továbbá az e célra fordítható támogatási források szűkössége miatt sem érezhető régiós hatás. A felmérés azt is megmutatja, hogy a javuláshoz sokkal szélesebb körben, sokkal több településen szükséges megvalósítani a korszerűsítéseket, szabványosításokat, mert országos szinten a közszolgáltatás megítélése e nélkül nem javulhat, a szinten tartás ahhoz nem elég. Kivétel ez alól a Közép-Magyarországi régió, ahol a közvilágítás közszolgáltatással szemben a legnagyobb az elégedetlenség, illetve a legnagyobb mértékű romlást érzékelik a válaszadók. A Közép-Magyarországi régióban célzott kutatással lehetne feltárni, miért tér el ennyire, ilyen markánsan a válaszadók értékelése a többi régió válaszadóitól. 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Romlott Nem változott Javult 36. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Hogyan változott a közszolgáltatás minősége? kérdésre 170/314. oldal

171 Az önkormányzatok megítélése a közszolgáltatás fontosságáról A közvilágítás megnevezésű helyi közszolgáltatás aránylag, a többihez képest problémamentes jellege miatt nem tartozik azon helyi közszolgáltatások közé, amelyek fejlesztése a települések érdeklődésének homlokterében lenne. A kérdőívek alapján a válaszadó önkormányzatok prioritásai közé nem emelkedik be a közvilágítás, bizonyára azért sem, mert a lakossági elégedetlenség alacsony a közszolgáltatás minőségével kapcsolatban. A 2. körös regionális műhelymunka során a településüzemeltetési fókuszú szekcióüléseken került szóba a közvilágítás és annak követelményei. Az önkormányzatok jelentős része- eltérően más településüzemeltetési körbe sorolt helyi közszolgáltatástól- nem érzékelte problémaként a közvilágítás biztosításával kapcsolatos kötelezettséget, jól ellátott, aránylag problémamentes területnek tartották. A legtöbb helyen a fejlesztés, szolgáltatási szint emelése során derült ki az, hogy a közszolgáltatásban az áramszolgáltatók, illetve a közvilágítási lámpatestek, izzók cseréjére szakosodott vállalkozások szerepe kiemelkedő, azonban ez nem mindig szolgálja a település lakóinak biztonságát. Vállalkozótól függ az is, mennyire szakszerűen, szabványszerűen hajtják végre a szükséges korszerűsítést. Volt, ahol a szabványok teljes ismeretében kínálták a legmodernebb megoldásokat, egészen a fénymennyiség alapú szolgáltatási szerződésekig, más településeken pedig nem is értesültek a szabványokba foglalt követelményekről. A települések visszajelzései alapján a nagy beruházási igényű korszerűsítések nem csak a forrás hiánya miatt nem valósulnak meg, hanem a megvalósításban rejlő kockázatok miatt is: nincs megfelelő szakértelem a követelmények meghatározására, nem tudják megfelelően ellenőrizni a teljesítést, így inkább nem nyúlnak hozzá a működő rendszerekhez. A települések képviselői azt is jelezték, hogy ha megkérdezik, akkor a lakosok elvárásai is jelentősen eltérőek a közvilágítással kapcsolatban, így nehézkes egységes fejlesztést megvalósítani HELYI KÖZUTAK FENNTARTÁSA PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A helyi közút olyan infrastruktúra, amely azon túl, hogy a közlekedésnek teret biztosít, számos más alapvető infrastruktúra hordozója (szennyvíz, ivóvíz csővezetékek), kialakítója (közvilágítás, zöldterületek, csapadékvíz elvezetés) és jónéhány alapvető szolgáltatás, így az egészségügy, a hulladékszállítás, katasztrófavédelem stb. nem képzelhető el közutak nélkül. A helyi közúthálózat, mint hálózat jellemzői: a közlekedés biztonságához, a közbiztonsághoz fűződő alapvető érdek miatt a fenntartás, kezelés minőségi szintje nem csökkenthető korlátlanul; a közút állapota az, amellyel a lakosok minden nap találkoznak, a közút és tartozékai állapota jelentősen befolyásolják a település lakóinak elégedettségét, meghatározza a közszolgáltatás alap szolgáltatási szintjét; végül pedig a közút számos esetben olyan biztonsági, védelmi funkciót tölt be, amely egyáltalán nem rendeltetése, ilyen a csapadékvíz elvezetés, de sokszor az árvizek elleni védelem is. 171/314. oldal

172 Az állami és önkormányzati feladat szétválasztását a nemzeti vagyonról szóló törvény, illetve a közúti közlekedésről szóló törvény az út tulajdonjogára alapozva végzi el. A közfeladat ellátásának kötelezettsége az út tulajdonosát terheli, de bizonyos szabályok közösek, azaz tulajdonostól függetlenül alkalmazandóak, ilyen például az utak osztályba sorolásának feltételrendszere. Míg az országos közutak kezelését, fenntartását egyetlen szerv végzi, addig a helyi önkormányzatok tulajdonában álló helyi közutak kezeléséről annyi szerv gondoskodik, ahány tulajdonos van. Alig akad példa területi alapú önszerveződésre, társulás vagy közös gazdasági társaság létrehozására. A közutak üzemeltetése, fenntartása mindkét nagy tulajdonosi körtől azonos tevékenységek ellátását követeli meg, a tevékenységek, feladatok szempontjából egységes az országos és a helyi közutak szabályozása, eltérés a feladatok ellátásának mennyiségi jellemzőiben mutatkozik. A településüzemeltetés finanszírozása körében a helyi közút kezelése, fenntartása az utak általános állapota, a kivitelezés minősége, a motorizáció folyamatos növekedése, illetve egyedi tényezők miatt nehéz helyzetben van, a rendelkezésre álló források messze nem érik el a szükséges szintet. Alapvető gondot jelent, hogy az úthálózat fizikai jellemzői olyannyira leromlottak, hogy azon bármely, még megengedőbb előírások betartása sem biztosítható, illetve a rossz infrastruktúra fenntartási költsége magasabb is, mint egy jó állapotú infrastruktúráé. Ez pedig egyrészről folyamatos finanszírozási hiány hoz létre, másrészről a hiányzó források miatt tovább romlik az általános állapot. A közútfejlesztés, mint helyi közszolgáltatás, feladatkörében, finanszírozásában, teljesíthetőségben is túlterjeszkedik a közút üzemeltetésén, fenntartásán. Ugyanakkor az út jó állapota, közlekedésre alkalmas állapota meghatározza a felhasználói elvárásokatelégedettséget. A közútkezelés, mint közszolgáltatás jelentős hátrányban van az alap infrastruktúra nem kielégítő állapota miatt, amihez magas fenntartási-üzemeltetési követelmények társulnak. E tényezők következményeként az üzemeltetés extra költségű és a rossz állapotot konzerválja. A helyi közszolgáltatás terjedelme sokkal inkább a túlterjeszkedés miatt problémás, illetve, hogy települési szinten nem differenciál kellőképpen, a szolgáltatás ellátásában nem tesz különbséget a települések úthálózatának jellemzői, a települések teljesítőképessége vagy más szempontok szerint. A helyi közútnál az alapszolgáltatás szintjét miniszteri rendelet határozza meg, amely minden érintett egyformán kötelez, függetlenül a település méretétől, adottságaitól, általános útállapotától vagy más tényezőtől. Bizonyos differenciálást jelent a feladatellátásban, hogy az utak útügyi osztályba sorolása egyben magasabb alapszolgáltatás szintet követel meg, így amelyik önkormányzat területére több, magasabb osztályba sorolt út tartozik, ott többletfeladatot jelent. Az egyes önkormányzatok úthálózata ugyan eltérő mértékben tartozik a szolgáltatási osztályokba és ez valamelyest csökkenhet az ellátandó feladatok körén, azonban a jelenlegi ellátási szint első szintjéről való gondoskodásra sincs a települések jelentős részen megfelelő eszköz- és emberállomány, forrás stb. A szolgáltatási osztályok meghatározása elméleti szinten jelent különbséget, és meghatározzák a közútkezelési színvonal (műveleti gyakoriságok) megállapításánál fi- 172/314. oldal

173 gyelembe veendő tényezőket. A tényezők azonban nincsenek hozzárendelve valamennyi elvégzendő feladathoz, így jelenleg az a gyakorlat alakul ki, hogy a közútkezelési szolgáltatási osztály és színvonal meghatározása hiányában a megjelölt feladatot a közút kezelője köteles ellátni. Szükséges lenne a települések teljesítőképessége szempontjából is differenciálni a közutakat, akár a vonatkozó szabványok módosításával is. Olyan szabályozás kialakítása javasolt, amely egyszerű, követhető, de előírja az út biztonságos használatához szükséges legfontosabb követelményeket, előírásokat és azokra szakmai, gazdasági, pénzügyi szempontokból is teljesíthető követelményeket állapít meg. Kiemelten fontos, hogy az útállapotokra vonatkozó adatok szinte teljes egészében hiányoznak a rendszerből. Az önkormányzatok általában nem vezetnek olyan tartalmú nyilvántartást, amelyből akár az önkormányzati úthálózat, akár összesítve az országos úthálózat állapota követhető lenne. Adatok hiányában nem készülhetnek sem karbantartási, sem felújítási tervek, nincs a tervezésben gördülő szemlélet, a beavatkozások nem ütemezettek. A tényezők pótlásával szolgáltatási oldalról csak annyi történhet, hogy a közút kezelőjének jogszerű magatartása helyreáll, nem oldja meg azonban általában a finanszírozási gondokat. A települések lakói részéről folyamatos az igény a közúthálózat javítására, a lakóingatlanok elérhetősége alapvető forgalmi és ingatlanforgalmi kérdés, az egyes térségekben, helyenként nagyobb városokban is rendkívül magas földút-hosszak csökkentésére KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA Lakossági kérdőíves felmérés eredménye 60% 50% 40% 30% 20% 10% Nagyon elégedetlen Elégedetlen Közepesen elégedett Elégedett Nagyon elégedett 0% 37. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre A lakossági kérdőívek értékelése során az önkormányzati vezetők meglehetősen pesszimista értékeléséhez képest meglepő eredmények születtek. A lakossági vélemények azonban részben félrevezetőek, mivel csak a legtájékozottabbak tudják egy településen, mely közút tartozik állami, mely közút önkormányzati fenntartásba. A fenntartással kap- 173/314. oldal

174 csolatos elégedettség aránylag magas volta (legalább 45 %-a lakosoknak elégedett vagy nagyon elégedett) az önkormányzatok hozzáállásának, a közutak használhatósága érdekében tett erőfeszítéseknek köszönhető, kevésbé az útfelújításoknak. Javíthatja az elégedettséget az is, hogy EU forrásból számos alacsonyabb rendű országos főút újult meg és ez a használókban az úthálózat magasabb minőségének érzetét kelti. A szöveges értékelések során azonban egyértelműen látható volt, hogy a közút fenntartási feladatai közül leginkább az úthibák azok, amelyek a lakosok számára észrevehetők és amelyek a közszolgáltatással kapcsolatos kritikákat leginkább gerjesztik: 38. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett szabadszavas válaszok alapján készült szófelhő A szolgáltatás minőségének javulására irányuló kérdés alapján a magyar lakosság egynegyede véli úgy, hogy a közútkezelés, fenntartás minősége javult, háromnegyede szerint a szolgáltatás színvonala stagnál, vagy romlik. A Közép-Magyarországi régió ezen a területen is jelentősen eltér az országos átlagtól, javulást 13 %-ban észleltek a régió lakói. 174/314. oldal

175 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Javult Nem változott Romlott 39. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Hogyan változott a közszolgáltatás minősége? kérdésre A vállalkozói kérdőíves felmérés eredménye A vállalkozói kérdőíves felmérés összegzése hasonló képet mutat, a vizsgált közszolgáltatások közül a vállalkozások a legkevésbé a helyi közutak fenntartásával, üzemeltetésével elégedettek: 40. ábra: A vállalkozói kérdőívek alapján született eredmények a helyi közutak fenntartásával, üzemeltetésével kapcsolatban 175/314. oldal

176 Az önkormányzatok megítélése a közszolgáltatás fontosságáról A kérdőívek alapján az önkormányzatok a közúthálózat fejlesztését az első három kiemelt céljuk között tartják számon és jelentős forrásokat próbálnak bevonni a cél teljesítése érdekében. A célok teljesítését azonban jelenleg EU forrás nem segíti, így hazai forrásból és saját költségvetésből valósulhatnak meg fejlesztések, ami erős korlátot jelent a célok belátható időn belüli elérésében. A 2. körös regionális műhelymunka során szintén több helyszínen, a településüzemeltetési szekció keretében szó esett a helyi közutak állapotáról. A szekcióüléseken az önkormányzatok véleménye, általános meglátásai a következő gondolatokba összegezhetők: az utak alapállapota nagyon rossz, ideértve a járdákat- saját erőből nem képesek helyrehozni, csak foltozni, általában házilagos, többé-kevésbé szakszerű kivitelezési módszerrel. Anélkül, hogy komplex útfelújítási program valósulna meg, a fenntartás-üzemeltetés módszerei nem tudnak változni, a legtöbb helyen a felújítást külső vállalkozó bevonásával végzik, ez rendszerint forrás kérdése, a közút nem kizárólag közlekedési műtárgy: hordozója a különféle csővezetékeknek, meghatározza a közvilágítást, csapadékvíz-elvezetésben kiemelt szerepű, de a település zöldfelület-gazdálkodását is meghatározza: valamilyen komplex célrendszerben lenne szükséges kezelni a finanszírozását, az önkormányzatokra nagyon kis összegű támogatás jut, jellemzően pár millió forint, ezt teljes egészében útfelújításra fordítják, a fenntartás-üzemeltetés nem jelenik meg költségként, nem gondolkodnak társulásban, mert úgy vélik, rosszul jönnek ki belőle. Szomszédos települések összefognak, de elsősorban útfejlesztésre. Azzal egyet tudnának érteni, ha olyan társulás jönne létre, amely sajátjaként üzemelteti az eszközöket és valamilyen szakmai sorrend szerint végzi az utak üzemeltetését, egy-egy erősebb üzemeltető mellé csoportosulni tudnának (volna rá szándék), akinek van elegendő gépe, szakképzett személyzete, anyagi forrása az út karbantartására és lehetne találni valamilyen kezelhető közös finanszírozást, mezőgazdasági gépek károkozása sok helyen megjelenik, miközben mentesek a gépjárműadó alól, ezt sok helyen igazságtalannak érzik és keresik az adóztatás lehetőségét (vagy az útfenntartáshoz való hozzájárulást), az országos főutak belterületi szakaszához tartozó, nem úttestként kezelhető területeket (árok, zöldterület) karban tartják saját erővel, de azt nem tudják kigazdálkodni, hogyha ezeket a munkákat szakképzett személy jelenlétéhez kötik (bizonyos megyei MK igazgatóságok gyakorlata), az utakról nyilvántartásuk általában nincs, az útállapotokat ismerik és ennek megfelelően avatkoznak be, gyakran a lakosokkal együtt történő finanszírozásban (önkormányzat adja az építőanyagot, a lakosság a szak- és segédmunkát), útépítés során tervezőt alkalmaznak, aki a szabványokra figyelemmel van, de ez általában nem az útpálya szélességére vonatkozik, ebben jobbnak látnák, ha szabadabb lenne a mozgástér, finanszírozás szerkezete nem megfelelő: nem lehet a fel nem használt támogatást visszatartani, átcsoportosítani, a kötött belső felhasználás miatt merev a rendszer, nem tud reagálni az eltérő igényekre, adottságokra (2013-tól változott meg), 176/314. oldal

177 nem zárnák ki, hogy a települések magasabb útügyi osztályba sorolt útjain megjelenjen az MK Nzrt. Fenntartóként HULLADÉKGAZDÁLKODÁSSAL KAPCSOLATOS SZOLGÁLTATÁSOK PROBLÉMAFELTÁRÁS, HELYZETELEMZÉS A hulladékgazdálkodási helyi közszolgáltatástól minimálisan elvárt minőségi színvonal jól definiált a jogszabályi környezetben, valamint erre alapozva az Országos Hulladékgazdálkodási Közszolgáltatási Tervben (OHKT). Ezt egészítik ki adott esetben az önkormányzatok által a közszolgáltatási szerződésbe foglalt többlet feladatok (gyakori például az elhagyott hulladék összegyűjtése). Az alábbiakban, a kutatás témájának megfelelően a hulladékgazdálkodás helyi önkormányzatok számára jelentősebb aspektusaival (elsősorban a hulladék begyűjtése) kapcsolatos észrevételek szerepelnek, a hulladék ártalmatlanítására, kezelésére a kutatás nem tért ki. Mivel bár az elvárt szolgáltatási szintet az önkormányzat és a közszolgáltató által megkötött közszolgáltatási szerződésben is rögzíteni szükséges a hulladékgazdálkodási helyi közszolgáltatás elvárt tartalmát alapvetően az OHKT írja elő (amennyiben a Koordináló Szerv vizsgálata alapján a közszolgáltató tevékenysége nem felel meg az OHKT előírásainak, nem végezhet közszolgáltatói tevékenységet), a jelen tanulmányban szereplő megállapítások is elsősorban az OHKT előírásaira vonatkoznak Az OHKT-ban szereplő szolgáltatási szintek meghatározásával kapcsolatos észrevételek Általános probléma, hogy a hulladék begyűjtéséhez kapcsolódó, a szolgáltatási díjat befolyásoló korrekciós tényezők (13/2016 NFM rendelet) csak a gyűjtési gyakoriságot veszik figyelembe, a begyűjtött mennyiséget nem. Így, azon kívül, hogy a közszolgáltatóknak a megfelelőségi engedélyhez szükséges az OHKT-ban rögzített elkülönített gyűjtési mennyiségéket teljesíteni, további ösztönzés az országos célokhoz közelebb vivő teljesítésre nincs. Mivel a magasabb szolgáltatási díjjal jutalmazott magasabb gyűjtési gyakoriság nem jelent közvetlenül magasabb begyűjtött mennyiséget, illetve (bizonyos szint felett) magasabb szolgáltatási színvonalat sem, ezek nem köthetők közvetlenül az országos hulladékgazdálkodási célkitűzésekhez. Probléma továbbá, hogy a magasabb szolgáltatási szintek felső korlátja a jogszabályban, illetve az OHKT-ban sincs definiálva, így adott esetben a valóságban a használók számára magasabb minőséget nem képviselő többletszolgáltatás is kompenzációra kerülhet. A hasznosításra átadott anyag minőségét nem veszi figyelembe a jelenlegi rendszer, azaz csak a szelektíven gyűjtési gyakoriság alapján történik kompenzáció. Annak érdekében, hogy a közszolgáltatók érdekeltek legyenek az elkülönített gyűjtés során tisztább anyag begyűjtésében, illetve a lakosság ezirányú ösztönzésében, a szolgáltatási díj számításánál a végső értékesítési árak figyelembe vétele is szükséges lenne. 177/314. oldal

178 A vegyes, illetve szelektív gyűjtés esetében lehetne további differenciálást alkalmazni lakóhely típusok között, hiszen különböző beépítettségű, gazdasági fejlettségű területeken különböző gyűjtési arány várható el (jelenleg minimális kompenzáció jár az alacsonyabb népsűrűségű közszolgáltatási területen dolgozó szolgáltatóknak). Ezáltal, bár az országos szintű célok összességében elérhetők maradnának, a magas szelektív gyűjtési arányok nem rónak indokolatlan terhet azon településekre, ahol ez a meglévő adottságok miatt csak nagyobb költséggel teljesíthető, adott esetben (például a kis településméret miatt) pedig az országos szintű teljesítésekhez csak elenyésző mértékben járul hozzá. Probléma a szolgáltatási díj tartályűrméretre való vetítése, ez jelentős eltéréseket okoz a begyűjtött mennyiséghez képest, ráadásul a nem hatékony (illetve lakosság számára drágább) működést ösztönzi (minél nagyobb tartályűrmérettel gyűjti be ugyanazt a mennyiséget, annál magasabb a szolgáltatási díj). A szolgáltatási díj begyűjtött mennyiségre való vetítése jobban ösztönözné a hatékony működést, bár ez az általánosan alkalmazott rendszer jelentős átalakítását igényelné. Az állami támogatással kapcsolatos kérdéseket nem veszi figyelembe (pl. költséghatékony-e, nincs-e túlkompenzálva) a szolgáltatási díj számításának rendszere, a közszolgáltatók számára az előre tervezhetőség nem teljesül (költségterv, gördülő pótlási terv előzetes jóváhagyása lenne szükséges pl. közszolgáltató által készített, és megfelelően alátámasztott költségkalkuláció alapján negyedéves felülvizsgálattal). Az OHKT-ban meghatározott közszolgáltatási feladatok nem tartalmaznak a hulladék mennyiségének csökkentésére vonatkozó ösztönzőket (pl. szemléletformáló kampányok költsége nem fedezett) Közszolgáltatási díj minőségre való hatásaival kapcsolatos észrevételek A jelenlegi rendszerben biztosítani kell legalább kétféle űrméretű edény közül való választás lehetőségét a felhasználónak, illetve lehetőség van kéttényezős - alapdíj + menynyiség vagy űrtartalom arányos- díj használatára. Ezen lehetőségek csak minimális mértékben ösztönzik a lakosságot a kevesebb hulladék, vagy legalább kevesebb vegyes hulladék termelésére. A közszolgáltatási díj központilag történő meghatározásával az önkormányzatnak, illetve a közszolgáltatónak nincs valós lehetősége/érdeke a lakosság alacsonyabb hulladéktermelésre való ösztönzésére Egyéb a közszolgáltatást érintő problémák A helyi önkormányzatok, illetve a lakosok számára sok településen problémát jelent az elhagyott hulladék. A Ht. jelenlegi szabályozása alapján ennek összegyűjtésére a közszolgáltató kötelezett, amennyiben a feladatot a közszolgáltatási szerződésben szerepeltetik. A feladat finanszírozása azonban az önkormányzatra hárul, ami gyakran komoly megterhelést jelent a költségvetésüknek (az önkormányzatok ezen feladat ellátásához a központi költségvetésből nem kapnak támogatást, így egyéb bevételeikből kell kigazdálkodniuk a költségét). A lakosság számára továbbá problémát jelent a közszolgáltatás körébe nem tartozó hulladékok (pl. veszélyes hulladék, építési-bontási hulladék, elektronikai hulladék) leadása. Elsősorban a veszélyes hulladékok gyűjtésére a közszolgáltatók sok településen szervez- 178/314. oldal

179 nek kampányokat, azonban, főleg kisebb településekről nagyobb távolságok megtételére is szükség lehet ezek szabályszerű (pl. hulladékudvarokon történő) leadására. Ez utóbbi jellemző az építési-bontási, illetve elektronikai hulladékok leadására is. Az önkormányzatok számára jelent problémát a keletkező nagy mennyiségű zöldhulladék, illetve letört ágak, nyesedék kezelése. Ennek elszállítása gyakran késedelmes, illetve külterületen nem is történik meg. Több önkormányzat esetében lenne szándék ezek helyben történő hasznosítására (főként energetikai), azonban az ilyen kezdeményezések megvalósítását eszközhiány gátolja (pl. kisebb aprítógép, szállítójármű beszerzése). Ilyen eszközökre használható egyszeri beruházási támogatással jelentős előrelépés lehet elérhető a keletkező zöldhulladék kezelésében KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEMUTATÁSA A hulladékgazdálkodás, mint helyi közszolgáltatás ellátásával kapcsolatban a helyi versenyképesség-fejlesztési kutatási program keretében elvégzett adatgyűjtési eszközök közül a műhelymunkákon, illetve a kérdőíves felmérések keretében gyűjtöttek információt az önkormányzatok, a felhasználók, illetve a szolgáltatást nyújtók által érzékelt problémákról, illetve az általuk megvalósíthatónak ítélt megoldási javaslatokról. Az önkormányzatoknál lefolytatott interjúk, fókuszcsoportos megbeszélések nem érintették mélységében a hulladékgazdálkodási témákat, mivel a közszolgáltatás ellátásában az önkormányzatok szerepe az elmúlt időszakban lecsökkent A műhelymunkák eredményei Az 1. körös regionális műhelymunka hét állomásán a településüzemeltetési munkacsoport ülésein külön témaként jelent meg a hulladékgazdálkodás, mint helyi közfeladat. A workshopokon (változó létszámban) az önkormányzatok által delegáltak mellett megjelentek a térségben közszolgáltatást ellátó vállalatok, illetve az NHKV képviselői is. A műhelymunkák során tett megállapítások az alábbiak szerint foglalhatók össze: A hulladékgazdálkodási infrastruktúra az EU-s projektekkel érintett területeken megfelelő, csak kiegészítő fejlesztések megvalósítása szükséges. A rendszer központosításáról, illetve a díjak beszedésének és kifizetésének jelenlegi rendszeréről általában negatív kép alakult ki, jelezve, hogy egy működő, a valós szolgáltatási szintek szerint történő finanszírozási rendszer kialakítása jó irány lenne (azonban egy működő rendszer kidolgozása előtt való bevezetése jelentős különbségeket szült az egyes közszolgáltatók finanszírozásában, ami nehezen indokolható). Egyes térségekben bízva a központosítás egyenlő feltételeket biztosító hatásában az átalakítások pozitív oldalait is kiemelték. Az önkormányzatok részéről a hulladékgazdálkodás témaköre jelentősen veszített fontosságából azzal, hogy a közszolgáltatási díjak meghatározása, beszedése is kikerült a feladatkörükből, illetve az NHKV integráció hatására a közszolgáltató kiválasztására vonatkozó lehetőségeik is leszűkültek (felmerült az is, hogy ki kellene venni az önkormányzat által ellátandó feladatok közül a szolgáltatást). Legnagyobb szerepüket jelenleg a szemléletformálásban látják, azonban erre közvetlen forrással, szakértelemmel nem rendelkeznek (kisebb településeken egyszerűbb módszerekkel is sikereket tudnak elérni az illegális hulladéklerakás visszaszorításában). A 2. körös regionális műhelymunka során szintén a településüzemeltetési fókuszú munkacsoport ülések témái között szerepelt a hulladékgazdálkodás kérdésköre. Ezen 179/314. oldal

180 munkacsoport üléseken a meghatározott szolgáltatási szintek önkormányzatok általi értékelése volt a fő feladat. Ennek megfelelően a legfontosabb megállapítások arra vonatkozóan születtek, hogy az önkormányzatok jelentős része szükségesnek látja a közszolgáltatás (illetve annak központi finanszírozásának) kiterjesztését a jelenleg az önkormányzat által finanszírozott elhagyott hulladék begyűjtésére is. Több település is bemutatta jó gyakorlatát, mellyel segítik mind a lakosságot hulladékának kezelésében, illetve a közszolgáltatót is az országos célok teljesítésében. Ilyenek például: önkormányzati munkatárssal fenntartott ügyfélszolgálat, ahol a helyi lakosok tájékozódhatnak a hulladékgazdálkodással kapcsolatos ügyekben, önkormányzati intézményekben szelektív gyűjtési kampányok, gyűjtőedények elhelyezése (veszélyes hulladék pl. elemek, akkumulátorok gyűjtésére is), zöldhulladék helyben, vagy közeli településekkel összefogva történő kezelése, hasznosítása (komposztálás, energetikai hasznosítás), eszközök közösen történő beszerzése A lakossági kérdőíves felmérés eredményei A lakossági kérdőíves felmérés során egy, közvetlenül a hulladékgazdálkodásra vonatkozó kérdésben kérték a kitöltők véleményét: Dél-Alföld Nagyon elégedetlen Elégedetlen Közepesen elégedett Elégedett Nagyon elégedett Észak-Alföld Észak-Magyarország Dél-Dunántúl Nyugat-Dunántúl Közép-Dunántúl Közép-Magyarország 0% 20% 40% 60% 80% 100% 41. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre A kérdőívet kitöltő lakosok alapvetően elégedettek a közszolgáltatás minőségével, minden régióban 75% fölötti az elégedettek, vagy nagyon elégedettek aránya. Ugyanígy az elégedetlenek, vagy nagyon elégedetlenek aránya sehol sem haladja meg a 10%-ot. Ez azt jelzi, hogy a közszolgáltatás a lakosok számára alapvetően megfelelően működik, a hulladék elszállításra kerül. Bár a kérdésfeltevés nem ad lehetőséget mélyebb elemzésre, megállapítható, hogy az, hogy egyes, az országos hulladékgazdálkodási célok teljesítéséhez szükséges tevékenységek teljesítménye a várttól elmarad, a lakossági elégedettségben nem jelentkezik markánsan. Ez a lakossági szemléletformálás kiterjesztésének szükségességét veti fel. Bár a válaszok aránya az egyes régiókban hasonló, területi különbségek érzékelhetők. Észak-Alföldön és Dél-Dunántúlon alacsonyabb (80% alatti) a közszolgáltatás minőségé- 180/314. oldal

181 vel elégedettek aránya, és Észak-Alföldön a legmagasabb (közel 10%-os) az elégedetlenek aránya is. lakótelepi lakás családi ház kerttel többlakásos ház kert nélkül Nagyon elégedett Elégedett Közepesen elégedett Elégedetlen Nagyon elégedetlen többlakásos ház kerttel 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 42. ábra: A lefolytatott lakossági kérdőív keretében beérkezett válaszok a Kérem, hogy értékelje a közszolgáltatás minőségét az Ön településén! kérdésre A válaszok lakóhely típus szerinti megoszlásánál egyedül a lakótelepi lakásokban lakók valamelyest alacsonyabb szintű elégedettsége emelhető ki, mind az elégedettek, mind a nagyon elégedettek aránya itt a legalacsonyabb (összesen azonban így is közel 80%), míg az elégedetlenek aránya a legmagasabb (bár 10% alatti) Az önkormányzati kérdőíves felmérés eredményei Az önkormányzati kérdőívek számos aspektusból, részletesen vizsgálták az egyes közszolgáltatások ellátásával kapcsolatos önkormányzati véleményeket. A hulladékgazdálkodási közszolgáltatást a települési versenyképesség egyik fontos, de nem közvetlenül a legfontosabbak közé sorolt tényezőjének ítélik. A közszolgáltatást a válaszok alapján fontosabbnak látják a versenyképesség szempontjából számos humán közszolgáltatásnál, illetve a szennyvíz- és ivóvíz szolgáltatásoknál is, de a helyi közutak fenntartását például jelentősen fontosabbnak gondolják. A szolgáltatás relatív fontosságának ellenére a válaszok alapján a települések kevesebb, mint 10%-a jelezte, hogy az elmúlt években a három legjelentősebb mértékben fejlesztett közszolgáltatás között szerepel. Ennek oka lehet egyrészt a más közszolgáltatások fejlesztésére rendelkezésre álló jelentős források felhasználása (pl. óvoda, háziorvosi ellátás), másrészt az is, hogy a hulladékgazdálkodási fejlesztések legtöbbször társulási együttműködés keretében valósulnak meg, így nem minden településen jelentkeznek közvetlenül. A közeljövőben végrehajtandó fejlesztések között sem sorolják a települések az elsődleges prioritások közé a hulladékgazdálkodást, csak minden hetedik jelezte, hogy a rendszer fejlesztése rövidtávon szükséges. A válaszok jelentős területi különbségeket mutatnak, amiből következtetni lehet az egyes megyékben működő rendszerek megfelelőségére. Míg Csongrád megyében minden harmadik település a közeljövőben szükségesnek 181/314. oldal

182 tartja a rendszer fejlesztését, a KEOP forrásból kiépített megyei rendszerekkel rendelkező Somogy és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében az arány 5% alatti. Érdekes, hogy a legalacsonyabb arányban a Fejér megyei települések jelezték a fejlesztés igényét (3,2%), pedig a megye területét két jelentős, a KEHOP ÉFK-ban is nevesített hulladékgazdálkodási projekt megvalósítása is érinteni fogja az elkövetkezendő években. 182/314. oldal

183 7. ÁTFOGÓ SZAKMAPOLITIKAI JAVASLATOK BEMUTATÁSA, VALAMINT HATÁS ÉS KOCKÁZATELEMZÉSE Ahogy arra a célterületi kutatás során végzett felmérések alapján készített problémafeltárás is rámutat a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonala együttesen határozza meg a lakosság életminőségét. Ennek megfelelően a szolgáltatási színvonallal kapcsolatos megoldásoknak is átfogó jelleggel, több helyi közszolgáltatásra kiterjedően kell a problémákat kezelniük. Ezért a célterület kapcsán feltárt kihívásokra átfogó javaslatcsomagok kerültek kidolgozásra, amelyeket jelen fejezet mutat be. Azok a minőségfejlesztést célzó javaslatok, amelyek csak egy-egy adott helyi közszolgáltatás fejlesztését célozzák meg, a következő fejezetben helyi közszolgáltatásonként kerülnek bemutatásra A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK NYILVÁNTARTÁSI RENDSZERÉ- NEK FEJLESZTÉSE A VÁROSOKBAN A kutatás a zöldfelület-gazdálkodás és a helyi közutak fenntartása helyi közszolgáltatások esetében rámutatott arra, hogy sem helyi, sem országos szinten nem áll rendelkezésre elegendő információ ahhoz, hogy a közszolgáltatás biztosítása tervszerűen, az elvárható tudatosság mellett legyen lehetséges. Alkalmaz-e olyan nyilvántartást a zöldfelületekről az önkormányzat, amely a tervezés során felhasználható a fejlesztendő területek kiválasztásához és a fejlesztés előkészítéséhez? 2% 29% igen nem nem tudja 69% 43. ábra: A zöldfelületi nyilvántartással kapcsolatos gyakorlat megoszlása a válaszadó önkormányzatok között 183/314. oldal

184 Alkalmaz-e olyan nyilvántartást az önkormányzati kezelésben lévő helyi közútszakaszokról az önkormányzat, amely a tervezés során felhasználható a fejlesztendő szakaszok kiválasztásához és a fejlesztés előkészítéséhez? 4% 43% igen nem 53% nem tudja 44. ábra: A helyi közút nyilvántartással kapcsolatos gyakorlat megoszlása a válaszadó önkormányzatok között Mindkét közszolgáltatás esetében jelentős kiterjedésű a kezelt terület, illetve infrastruktúra, amely megnehezíti azt (főleg a nagyobb települések esetében), hogy a döntéshozók, helyi szakemberek felállíthassák a megfelelő diagnózist az aktuális kihívásokról, és prioritásokat jelöljenek ki ezek alapján. A zöldfelület-gazdálkodás esetében nyilvántartásból a legritkább esetekben ismerhetők meg az egyes zöldterületekre a következő adatok: zöldterület mérete, elhelyezkedése, zöldterület jellege (pl.: közpark, játszótér), zöldterület értéke (biológiai, pénzügyi), zöldterület vízgazdálkodást befolyásoló jellemzői (pl.: burkoltság), zöldterület állapota (pl.: utolsó felújítás éve). Ezen információk hiányában a nagyobb (jellemzően város) települések önkormányzatai már nem képesek optimálisan kiválasztani a fejlesztések helyszíneit, illetve megalapozottan megtervezni a fenntartási költségeket. További jellemző hiányosság a zöldfelület-gazdálkodás terén a fakataszterek hiánya, amely miatt nem tervezhetők megfelelően a fapótlások. A zöldfelületek és kiemelten a fák olyan vagyonelemei a településeknek, amelyek az egészségvédelemben, a helyi klíma kialakításával és általában véve a helyi lakosság életminőségében jelentős, egyre inkább elismert szereppel bírnak. Ennek ellenére ezzel a vagyonnal csak kevés település gazdálkodik tudatosan. Összehasonlítva ezt az ingatlanvagyonnal, kijelenthető, hogy hasonló gazdálkodási gyakorlat (a vagyontárgyak nem naprakész ismerete) jelentős számú észrevételhez vezetne a felügyelő szervek részéről. Hasonló helyzettel írható le a helyi közutak helyzete. Bár egy olyan közszolgáltatásról van szó, amelyet minden lakos igénybe vesz, és amely szükséges számos más közszol- 184/314. oldal

185 gáltatás biztosításához (pl.: közösségi közlekedés), az önkormányzatok többsége nem rendelkezik a szükséges adatokkal. A leginkább hiányzó adatkörök a következők: az útszelvény szélessége, az útszelvény forgalmi adatai, az útszelvény minősége, az útszelvényhez kapcsolódó infrastruktúra elemek (pl.: hidak, korlátok). Ezek nélkül a nagyobb méretű (jellemzően város) települések nem tudják optimalizálni a felújítási, fenntartási munkálatokat, illetve nem tudják megalapozottan megtervezni a fenntartáshoz, felújításhoz szükséges költségeket. Bár jelen javaslatunkban a nyilvántartások hiányára fókuszálunk, fontos megjegyezni, hogy sok településen ezen két közszolgáltatás esetében a helyi szakértelem is hiányzik, mind az adatok felméréséhez, mind az optimalizáció előkészítéséhez. A helyi szintű adatok hiánya országos szinten is problémát okoz, mert nem lehet megalapozottan meghatározni sem a fenntartás, sem a fejlesztések költségigényét. A megalapozott információk hiánya hozzájárul a két terület forráshiányának kialakulásához. A fentiekre tekintettel javasoljuk nyilvántartási kötelezettség bevezetését a két helyi közszolgáltatás esetében a városi jogállású településekre országosan egységes adatkörrel, egységes informatikai rendszerben. A zöldfelület-gazdálkodás esetében az egységes adatkör megteremthető az Ingatlanvagyon-kataszter Zöld (Z) adatlapjának kiegészítésével, a helyi közutaknál pedig egy hasonló adatlap kidolgozásával. Utóbbi esetben az út állapotának megfelelő felméréséhez indokolt lenne a Magyar Közút Zrt. által alkalmazott műszeres mérést használni, mert így a szubjektumot kizárva lehet egységes adatokat gyűjteni. Az adatok nyilvántartására kettő, az önkormányzatok által is használt alkalmasnak látunk: Önkormányzati ASP rendszer: ez a rendszer 2019-től országossá válik, így minden önkormányzat használni fogja. A rendszernek eleve van egy ingatlanvagyon kataszter modulja, amely kapcsolatban van a gazdálkodási funkciókkal, és már most tartalmazza a szükséges adatkörök egy részét. Helyi közszolgáltatás információs rendszer (IKIR): az IKIR rendszer célja a helyi közszolgáltatások tervezési folyamatainak megalapozása, a szükséges információk biztosítása. Fontos különbség az ASP-hez képest, hogy a rendszer használata önkéntes. A városokban történő bevezetést követően indokolt a nyilvántartási kötelezettség kibővítése a kisebb települések részére is. A javaslat megvalósításának várható pozitív hatásai: A helyi és országos döntéshozók informáltsága javul a zöldterületek és a helyi közutak állapotával és forrásigényével kapcsolatban. Mivel pénzügyi értelemben is kimutathatóvá válik a zöldfelületek értéke, javul a zöldterületek megbecsültsége a helyi döntéshozók körében, ezáltal javulhat a zöldfelület-gazdálkodás tudatossága. Az optimálisabb fejlesztési döntések révén a rendelkezésre álló fejlesztési keret felhasználása hatékonyabb lesz, így javul a helyi közszolgáltatás minősége. 185/314. oldal

186 A javaslat megvalósítása esetén a következő egyéb hatásokkal kell számolni: A kiválasztott országos informatikai rendszer továbbfejlesztése költségvetési vagy EU-s forrást igényel. A fejlesztés költsége becslésünk szerint m Ft közé tehető. A nyilvántartások feltöltése jelentős erőforrásigényű. Egy település esetében átlagosan 10 m Ft költséggel lehet számolni. A 346 városi jogú település felmérésének egyszeri költsége így több mint 3,4 milliárd forintra becsülhető. A nyilvántartások aktualizálása a feltöltés után is igényel erőforrást a települések részéről. Ez részben már megoldható helyi erőforrásokkal is a fenntartási munkálatok során (pl.: fakataszter aktualizálása), de például a közutak állapotának felmérését javasolt műszeres vizsgálattal végezni. A fenntartás költségét a felmérési költség 10%-ára, évi 340 m Ft-ra becsüljük. A javaslat vizsgálatunk alapján nem hordoz jelentős kockázatot. A megvalósítás lépései nem tartalmaznak új elemet más országos informatikai, nyilvántartási rendszerekhez képest. Amennyiben a források megfelelő mértékben biztosíthatók, a szakember állomány biztosítható a városi jogállású települések felméréséhez. A szélesebb körben előírt nyilvántartási kötelezettség előtt ugyanakkor már vizsgálni kell, hogy a felméréshez rendelkezésre áll-e elég szakember A SZOLGÁLTATÁSI SZINT AJÁNLÁSOK ALKALMAZÁSA A SZABÁ- LYOZÁS, TERVEZÉS, FEJLESZTÉS, ILLETVE OKTATÁS TÁMOGATÁSÁ- RA A célterület által kidolgozott szolgáltatási szint ajánlások összefoglalják a vizsgált 25 helyi közszolgáltatás esetében a meghatározó jogszabályi, szakmai és igénybevevői elvárásokat a szolgáltatási színvonal szempontjából. Az elvárásokat a kutatás szolgáltatási szintekbe rendezte. Ez lehetőséget kínál arra, hogy az ágazatirányítók (minisztériumok és háttérszerveik) ezeket a dokumentumokat alkalmazzák a tervezési, szabályozási tevékenységek során. A dokumentum alkalmazásának előnye az, hogy áttekinthetővé teszi az elvárás a rendszert, és meghatározza a minőség főbb jellemzőit. Így az egyeztetéseken gyorsabban érhető el a jelenlegi helyzettel, és a javaslatok hatásával kapcsolatos közös értelmezés. Ezáltal a kapcsolódó egyeztetések hatékonyabban és szakmailag megalapozottabb érvek mentén bonyolíthatók le. Az ajánlások alkalmazhatók a költségigények meghatározásánál (akár nullbázisú költségvetések kialakításánál is), vagy a támogatási rendszer felülvizsgálatánál, mivel az egyes szolgáltatási szintekhez meghatározzák a szükséges erőforrásokat is. Ezt segítik a harmadik célterületen szintén helyi közszolgáltatásonként elkészített ajánlások. A szolgáltatási szintekhez rögzített elvárások alkalmazhatók a fejlesztéspolitikában is. Segítségükkel olyan pályázati felhívások jelentethetők meg, amelyek a fejlesztések inputja (pl.: beruházás jellege, költségelemei) helyett a hatásra fókuszálhatnak, illeszkedve az eredményorientált fejlesztéspolitikával kapcsolatos elvárásokhoz. A második és harmadik szolgáltatási szintek a magyarországi települések jelentős részén olyan előrelépést jelentenek, amely jelentős, az igénybevevők számára érzékelhető fejlődést jelentene. Így lehetőség van arra, hogy a pályázati felhívások a második, vagy harmadik szolgáltatási szint elérését írják elő követelményként. A harmadik célterületen végzett 186/314. oldal

187 vizsgálatok eredményeire támaszkodva akár egyszerűsített költségelszámolási (pl.: egységköltség) megoldások is kialakíthatók a szolgáltatási szintek közötti fejlesztésekre. A két megoldás kombinációjával egyszerű, könnyen finanszírozható, a helyi megoldásokra nyitott támogatási konstrukciók hozhatók létre a vizsgált helyi közszolgáltatásokra. Amennyiben indokolt a fejlesztési igényekkel érintett települések köre előre is lehatárolható a második célterületen elkészített területi optimalizációs modell segítségével. Meglátásunk szerint a szolgáltatási szint ajánlások támogathatják a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos oktatási tevékenységet is. Az ajánlások összefoglalják az adott terület jogszabályi, szakmai, igénybevevői elvárásait, így alkalmasak arra, hogy az önkormányzati munkatársak átfogó képet kapjanak a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos legfontosabb szempontokról. A dokumentumok segíthetik az önkormányzatoknál a betanulást és alkalmasak lehetnek a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos önkormányzati kurzusokon történő felhasználásra is. Az ajánlások a fenti célokra történő felhasználásának ugyanakkor alapfeltétele, hogy az ajánlások aktualizálása rendszeresen megtörténjen, reagálva a jogszabályi változásokra és új kutatási eredményekre. A fentiekre tekintettel a következő javaslatokat fogalmaztuk meg: Mindegyik ajánláshoz kerüljön kijelölésre egy olyan ágazatirányító szervezeti egység a kormányzaton belül, amely biztosítja az adott helyi közszolgáltatással kapcsolatos új jogszabályi elvárások, kutatási eredmények, szakmai ajánlások átvezetését a dokumentumon. A Belügyminisztérium önkormányzati államtitkársága lássa el a jövőben is az ajánlások disszeminációját az önkormányzatok és az érintett ágazatirányítók felé, az ajánlások gondozását ellátó szervezeti egységektől kapott új változatok tekintetében. Az EU-s források menedzsmentjét ellátó Irányító Hatóságok vizsgálják meg az ajánlások alkalmazhatóságát a helyi közszolgáltatásokat érintő fejlesztési programok esetében. Tekintettel a as források nagy mértékű lekötöttségére a felhasználás elsősorban már a 2020 utáni ciklusban történhet meg. A Nemzeti Közszolgálati Egyetem vizsgálja meg az ajánlások használhatóságát az önkormányzatok számára meghirdetett képzési programokban. Az ajánlások kormányzati alkalmazásával kapcsolatos vizsgálat során egy kockázatot azonosítottunk. Kockázat leírása Amennyiben elmarad a szolgáltatási szint ajánlások aktualizálása, azok eltérő információkat tartalmazhatnak, mint a hatályos jogszabályok. Ez félrevezető lehet az ajánlásokból tájékozódó önkormányzati szakemberek, döntéshozók számára. Javasolt kezelési módszer A kockázat kezelhető azzal, ha mindegyik ajánlásért felelősséget vállal az adott helyi közszolgáltatás szabályozásáért felelős minisztérium, és a továbbiakban biztosítja az ajánlás aktualizálását a jogszabályváltozások alapján. 187/314. oldal

188 7.3. A SZOLGÁLTATÁSI SZINT AJÁNLÁSOK ALKALMAZÁSA HELYI CHARTÁK FORMÁJÁBAN Nyugat-Európában, különösen az angolszász országokban a helyi önkormányzatok jelentős számban kezdtek el ún. helyi chartákat alkalmazni a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának fejlesztése érdekében. A charták lényege az, hogy megfogalmazzák a közszolgáltatástól elvárt szolgáltatási szintet, és lehetőséget adnak a szolgáltató-önkormányzat-igénybevevők hármasnak az ezzel kapcsolatos kommunikációra. Azzal, hogy az önkormányzat megfogalmazza vállalásait egy helyi közszolgáltatás biztosítása kapcsán, mind a szolgáltató, mind az igénybevevők hozzáállása tudatosabb lehet a közszolgáltatáshoz. A tapasztalatok szerint ezzel számottevő javulást lehet elérni a szolgáltatási színvonalban, elsősorban azokon a területeken, amelyek nem igényelnek jelentős beruházást. További fontos előnye ennek a gyakorlatnak, hogy úgy biztosít lehetőséget a partnerségre a feleknek, hogy elsősorban a lehetőségekre összpontosíthatnak, nem csak a problémák ismételgetésére. A kutatás keretében előállított szolgáltatási szint ajánlások jó alapot biztosítanak a helyi önkormányzatoknak ahhoz, hogy helyben testreszabott chartákat alakítsanak ki, érdemi, szakmai vállalásokkal. Mivel minden ajánlásban szerepelnek az adott szolgáltatási szinthez szükséges erőforrások, ezért az önkormányzatok azt is mérlegelni tudják, hogy rendelkezésre állnak-e a megfelelő erőforrások a tervezett vállalások teljesítéséhez. A fentiek fényében javasoljuk, hogy a Belügyminisztérium a kutatás keretében elkészített szolgáltatási szint ajánlások, a témában készített nemzetközi szakirodalomkutatás, illetve a témakört feldolgozó Tudatos Település Útmutató népszerűsítésével ösztönözze az önkormányzatokat helyi közszolgáltatási charták elkészítésére és alkalmazására. Javasoljuk továbbá, hogy az EU-s források kezelését ellátó Irányító Hatóságok vizsgálják meg annak lehetőségét, hogy a vizsgált helyi közszolgáltatások fejlesztését célzó pályázati felhívásokba előírják a helyi charták létrehozásának kötelezettségét. A javalatok megvalósításának hatására várhatóan növekedni fog a helyi közszolgáltatások menedzsmentjének tudatossága, és az igénybevevők is aktívabban nyilvánítanak majd véleményt a szolgáltató felé. Mindkét jelenség jelentős ösztönzője lehet a minőségfejlesztésnek. Végső soron ezek eredményeképpen a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának növekedése várható. A javaslatok megvalósítása nem igényel több költségráfordítást. Vizsgálatunk alapján megállapítottuk, hogy a két javaslat nem hordoz magában érdemi kockázatokat JAVASLAT A SZAKEMBERHIÁNY KEZELÉSÉRE A kutatás feltárta, hogy a vizsgált helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának megőrzése szempontjából a legnagyobb kihívást a megfelelő felkészültséggel rendelkező szakemberek biztosítása jelenti. Ez különösen égető kihívás azokon a településeken, amelyeken az életkörülmények, a gazdasági potenciál a magyar átlagnál kedvezőtlenebb. A vizsgált helyi közszolgáltatások fejlesztésének is minden esetben alapfeltétele a megfelelő szakember bázis biztosítása. 188/314. oldal

189 A probléma leginkább látványosan a háziorvosi, házi gyermekorvosi helyi közszolgáltatás esetében lépett fel, de a jelenség már érzékelhető a védőnői ellátásban, az óvódák esetében is, a közművelődési feladatellátásban, a szociális közszolgáltatások területén, valamint a településüzemeltetésben is. A kutatás során részletesen vizsgáltuk a háziorvosi körzetek betöltöttségének összefüggését a települések társadalmi, gazdasági jellemzőivel és a körzetek jövedelmezőségével. A vizsgálatok alapján a legerősebb összefüggést a hátrányos helyzetű gyermekek számával (egyenes arányosság mentén) és az egy főre jutó jövedelem mértékével (fordított arányosság mentén) mutatta a betöltetlen körzetek elhelyezkedése. A körzetek révén elérhető állami támogatás mértéke nem volt meghatározó. Ugyanakkor azt is feltárta a vizsgálat, hogy a rosszabb életkörülményekkel jellemezhető körzetekben az önkormányzatok nagyobb mértékben kénytelenek hozzájárulni a helyi közszolgáltatás fenntartásához, vagyis az elérhető jövedelemnek bizonyos mértékű hatása mégis van a nehézségek kompenzálása területén. A háziorvosi körzetek betöltöttségére vonatkozó vizsgálat eredményeit az alábbi megállapítások foglalják össze: A háziorvosi, házi gyermekorvosi helyi közszolgáltatás területén általánosságban tapasztalható szakemberhiány, mert a fiatal orvosok számára nem vonzó a háziorvosi szakmával járó hosszútávú szakmai elköteleződés, és a szakmai előrelépés lehetőségeinek korlátozottsága. Tovább fokozza az általános szakemberhiányt a külföldi munkavégzés lehetősége. Az orvosok tudása univerzálisan alkalmazható jobban fizető, esetenként kedvezőbb életlehetőségeket kínáló külföldi munkakörnyezetben, ezért sok orvos választja ezt a lehetőséget. Mivel nem áll rendelkezésre a kiöregedő szakemberek pótlásához szükséges számú pályakezdő, ezért a kínálat felülmúlja a keresletet, így a szakmát választó szakemberek válogathatnak a lehetőségek közül. Ebben a helyzetben természetszerű, hogy a családjuk számára lakóhelyet választó fiatal szakemberek a jobb közszolgáltatásokkal, jobb elérhetőséggel, a párjuk számára több munkalehetőséget jelentő gazdagabb, városias településeket preferálják. Ezt a helyeztet tovább bonyolítja a praxisjog kérdése. A jellemzően hét-kilenc évnyi költséges tanulmányok után a fiatal szakembereknek még praxist is kellene vásárolniuk, jellemzően milliós összegekért. Érthető, hogyha ezt a beruházást olyan körzetekben vállalják fel, ahol a demográfiai és jövedelmi helyzet biztossá teszi a befektetés megtérülését. Szintén kihat a körzetválasztásra az önkormányzatok gazdasági ereje. A háziorvosi ellátás feltételeinek megteremtése az önkormányzatok feladata, de ennek tényleges teljesítése az önkormányzat gazdasági mozgásterétől függ. A körzetválasztás előtt álló háziorvosok is tisztában vannak azzal, hogy ha az önkormányzat nem tud hozzájárulni a körzet fenntartásához, akkor a szükséges (legalább minimális) feltételeket saját maguknak kell biztosítaniuk. Ez jelentős bizonytalanságot jelent és általában együtt jár a jövedelemezőséget fenyegető egyéb kockázatokkal (pl.: csökkenő kártyaszám). 189/314. oldal

190 A második önkormányzati kérdőíves felmérésből származó kapcsolódó adatokat az alábbi diagramok mutatjuk be: Rendelkezésre áll elégséges létszámban megfelelő képzettségű háziorvos jelenleg, illetve a közeljövőben? Nem tudja Jelenleg rendelkezünk megfelelő szakemberekkel, de öt éven belül problémát látunk ezen a területen. Jelenleg rendelkezünk megfelelő szakemberekkel, és biztosított az utánpót Jelenleg is problémát jelent a megfelelő szakemberek megfelelő létszámban történő biztosítása. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 45. ábra: A szakemberhiánnyal kapcsolatos kérdésekre adott válaszok megoszlása a válaszadó önkormányzatok körében a háziorvosi helyi közszolgáltatás esetében Rendelkezésre áll elégséges létszámban megfelelő képzettségű házi gyermekorvos jelenleg, illetve a közeljövőben? Nem tudja Jelenleg rendelkezünk megfelelő szakemberekkel, de öt éven belül problémát látunk ezen a területen. Jelenleg rendelkezünk megfelelő szakemberekkel, és biztosított az utánpót Jelenleg is problémát jelent a megfelelő szakemberek megfelelő létszámban történő 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 46. ábra: A szakemberhiánnyal kapcsolatos kérdésekre adott válaszok megoszlása a válaszadó önkormányzatok körében a házi gyermekorvosi helyi közszolgáltatás esetében Ahogy a fenti megállapításokból érzékelhető, a probléma igen összetett, így a megoldás is csak komplex intézkedéscsomagtól várható. A kutatás eredményei alapján egyetértünk azzal a kormányzati törekvéssel, amely a praxisközösségek létrejöttének ösztönzésével tervezi kezelni a problémát. A praxisközösség megoldást kínál arra, hogy a résztvevő háziorvosok számára bővüljenek a szakmai előre- 190/314. oldal

191 lépés lehetőségei, mivel a megszerzett specializációt szélesebb pácienskörben használhatják ki. Ez számos egyéb előnye mellett több perspektívát nyújt, így ösztönözheti a pálya vonzerejét általában csökkentve a szakemberhiányt. A vizsgálatok és az interjúk alapján azonban úgy látjuk, hogy a praxisközösségek önmagukban nem fogják megoldani a betöltetlen körzetek problémáit. Várhatóan még hosszú ideig tapasztalható szakember hiány a háziorvosi ellátásban, és a körzetek betöltése azok életkörülményeinek fejlettsége alapján várható, vagyis a kedvezőtlen életkörülményekkel jellemezhető területeken még sokáig fennállhat a jelenlegi helyzet. Ezeken a területeken aktívabb kormányzati beavatkozást látunk szükségesnek. Mivel nem várható, hogy a családos, vagy a családalapítás előtt álló szakemberek jelentős számban vállalnának körzeteket az elmaradottabb településeken, szükségesnek látunk egy kormányzati koordinációjú, pályakezdő orvosokra alapozó rotációs feladatellátási megoldás kidolgozását. A javaslat legfontosabb jellemzői az alábbiak: A már két éve betöltetlen körzetekben az állam vállalja át a háziorvosi praxist addig, amíg arra nincs jelentkező. Az orvosképzésben a kormányzat hirdessen meg ösztöndíjat azzal a feltétellel, hogy az ösztöndíjban részesülő hallgatók, legalább két évre vállalják egy állami praxis ellátását munkavállalóként. Az ösztöndíjat úgy kell meghatározni, hogy annak mértéke biztosítsa egy hallgató megélhetését (legalább havi 150e Ft.). A háziorvosi fizetést pedig úgy kellene meghatározni, hogy az versenyképes legyen pályakezdők számára (legalább havi 350e Ft). Az ösztöndíj esetében preferálni kell azokat, akiknek olyan településeken van családi kötödésük, amelyek érintettek a betöltetlen körzetekkel, vagy társadalmigazdasági jellemzőjük alapján veszélyeztetettek. Az állam által pályakezdők bevonásával ellátott körzetekhez a megfelelő szolgáltatási színvonal biztosításához, valamint a pályakezdő szakemberek fejlesztése érdekében a kormányzat által szervezett mentorhálózatot lenne szükséges biztosítani tapasztalt háziorvosok részvételével. Az érintett települések számára a közfoglalkoztatási program keretében támogatást kell nyújtani ahhoz, hogy az önkormányzati tulajdonban álló épületeket közfoglalkoztatottak és külsős szakemberek alkalmazásával felújítsanak, így korszerű szolgálati lakásokat tudjanak biztosítani a háziorvosi közszolgáltatást ellátó szakemberek számára. Ahol nem áll rendelkezésre megfelelő ingatlan, ott ingatlan vásárlást is indokolt támogatni. Átlagosan 10 m Ft támogatásból a tapasztalatok szerint megfelelő lakhatási körülmények biztosíthatók. Ezt átlagosan 5 m Ft-tal kell növelni, ha ingatlanvásárlás is szükséges. Érdemesnek látjuk módosítani a Családok Otthonteremtési Kedvezményének (CSOK) szabályozását is úgy, hogy a veszélyeztetett településeken háziorvosi praxist vállaló szakemberek jogosultak legyenek a legmagasabb támogatás igénybevételére akkor is, ha csak két gyermeket vállalnak fel. Ennek feltételéül érdemes szabni azt, hogy a szakember legalább három éven át praktizáljon a körzetben háziorvosként, és hogy a körzetközpont önkormányzata támogassa a szakembert a praxis átvételében testületi határozattal. Ezek a feltételek biztosítanák azt, hogy a hosszútávú megoldást jelentő letelepedésre csak 191/314. oldal

192 akkor kerüljön sor, ha a települések elégedettek a háziorvosi ellátás színvonalával. Tekintettel arra, hogy a szakemberhiány más szakmák esetében is fellépett már, javasoljuk a fenti megoldás kiterjesztését a többi érintett szakmára (védőnő, óvónő, szociális munkás, művelődésszervező) is, amennyiben a háziorvosi szakma esetében a javaslat eredményei már látszanak. A javaslattól azt várjuk, hogy már középtávon (öt-hét éven belül) biztosítható lesz a betöltetlen háziorvosi és vegyes körzetek szakember ellátottsága, így több százezer lakos számára emelkedik a háziorvosi ellátás szolgáltatási színvonala. A javaslatnak számottevő költségvetési hatása van: A tartósan betöltetlen 145 körzetekkel és a maximális 15 m Ft/körzet költséggel számolva a szolgálati lakások kialakítása legfeljebb m Ft-os költséget jelentene, amely a pályázati és kivitelezési folyamatok elhúzódása miatt legalább három éves időtávban jelentkezne. A 145 körzet betöltése érdekében biztosított ösztöndíj évente 261 m Ft-os költséget jelentene, öt éves távlatban ez a költség több mint 1,3 mrd Ft-ra rúgna. A mentorálás többletköltsége várhatóan évi 174 m Ft lenne havi 100e Ft-os kiegészítő támogatással számolva a mentorok számára. Az állami fenntartású praxisok költségei (beleértve a háziorvos személyi jellegű költségeit) számításunk szerint kigazdálkodható a működési támogatásból. Tekintettel a terület problémáinak összetettségére kockázatokkal is számolni kell. Kockázat leírása Amennyiben nem bővül az orvosképzésben végzők száma, illetve nem csökken az egészségügyben az általános szakemberhiány, a háziorvosi praxisok betöltése más szakterületeken okozhat hiányt. Egyes betöltetlen körzetek nem biztosítanak akkora kártyaszámot, amelyből biztosítani lehet a körzet fenntarthatóságát sem, még ezzel a megoldással sem. A háziorvosi körzet működőképességének alapfeltétele a megfelelő együttműködés a település önkormányzatával és lakosságával. Ezt egy országos, kormányzati program önmagában nem tudja biztosítani. Javasolt kezelési módszer Javasolt az orvosképzés hallgatói számának bővítése az ösztöndíjra jelentkezőkkel, hogy elkerülhető legyen az intézkedés elszívó hatása. Javasolt a betöltetlen körzetek állami átvétele előtt a körzethatárok felülvizsgálatát kezdeményezni az érintett önkormányzatok bevonásával. Javasolt a programot úgy meghirdetni, hogy arra az önkormányzat pályázhasson, és minden lépés előtt az önkormányzat jóváhagyását kérni (például a pályakezdő szakember kiválasztásánál). 192/314. oldal

193 7.5. JAVASLAT A MUNKAERŐHIÁNY KEZELÉSÉRE A kutatás során problémaként azonosítottuk azt, hogy a zöldfelület-gazdálkodás területén az elmúlt években a közfoglalkoztatás felfutása révén tapasztalt előrelépést veszélyeztetik a kedvező munkaerőpiaci folyamatok. Az interjúk során számos település számolt be arról, hogy a versenypiaci foglalkoztatás bővülésével jelentősen csökkent az olyan közfoglalkoztatottak köre, akik valóban értékteremtő munkára foghatók a zöldfelület-gazdálkodás terén. Miközben ez a tendencia nagyon örvendetes gazdasági eredményekre utal, az adott településeknek jelentős kihívást jelent ebben a helyzetben megőrizni a zöldfelület-gazdálkodás az elmúlt években a lakosság által is megszokott magas színvonalát. A közfoglalkoztatási rendszer 2010 után történt átalakításával az önkormányzatok által a közfoglalkoztatásba bevonható köre, és az ehhez rendelkezésre álló források számottevően megnőttek. A települések többsége ezt a többletkapacitást a településüzemeltetésben tudta jól kihasználni, ott is elsősorban a zöldterület-gazdálkodásban. A közfoglalkoztatás keretében végzik ma jellemzően a füves területek kaszálását, a levelek összegyűjtését, az árkok tisztántartását, és a gyomok eltávolítását. Megfelelő képzés és irányítás mellett egyes településeken közfoglalkoztatottak végzik a fák, cserjék gallyazását, az ültetéseket, sőt egyes helyeken a térkövezést is. A közfoglalkoztatás által biztosított többletkapacitás olyan mértékű erőforrást biztosított a zöldterület-gazdálkodás számára, amely látványos előrelépést tett lehetővé. A települések többségén a csapadéktól és az időjárástól függetlenül folyamatosan biztosítani tudják ennek segítségével a zöldfelületek rendezettégét, amely a lakossági egyik legfontosabb igénye. A többlet munkaerő lehetővé tette azt is, hogy a gazdátlan magánterületeken és a Magyar Közút kezelésében álló, de nem gondozott útmenti területeken is elvégezzék az önkormányzatok a kezelési feladatokat, amely az allergének megfékezése szempontjából kulcsfontosságú előrelépés volt. A közfoglalkoztatás átalakítása előtt ez korántsem volt mindenhol biztosított, mert a biztosítható kapacitások mértéke leginkább a település gazdasági erejétől függött. Ez a kedvező állapot változott meg az utóbbi évek kedvező munkaerőpiaci tendenciái miatt. A bővülő gazdaságnak és az emelkedő minimálbérnek köszönhetően a valóban munkára fogható munkaerő ma már sokkal könnyebben talál magának munkát a versenypiacon. Ez a jelenség elsősorban a távoli agglomerációs településeken jelent problémát, ahonnan a közeli gazdasági centrumok elszívják a munkaerőt, de ez nem hoz helyben érdemi növekedést a helyi bevételekben. Természetesen a városok és közeli agglomerációs településeken sem jellemző, hogy a közfoglalkoztatottakkal tudnák megoldani a zöldfelület-gazdálkodás munkaerőigényét, de ezeken a településeken a saját bevételek általában lehetővé teszik, hogy gépesítéssel és munkaerőfelvétellel kezeljék a kihívást. Az ilyen bevétellel nem rendelkező a közfoglalkoztatottak elvesztő településeken viszont ez a jelenség a zöldterület-gazdálkodás szolgáltatási színvonalának csökkenéséhez fog vezetni már rövidtávon. Mivel a lakosság az elmúlt években megszokta a zöldfelületek rendezettségét és az önkormányzat aktivitását a területen, ezért a változás különösen szembetűnő lehet a polgárok számára. Ez a kihívás egyben egy lehetőséget is teremt. A hajléktalanellátásban résztvevő szakemberek úgy vélik, hogy az ellátottak kb. 10%-a kiemelt támogatás mellett alkalmas lehet visszatérni a munka világába. Erre vannak is mind ad-hoc megjelenő, mind önkormányzatok által szervezeten biztosított lehetőségek, jó gyakorlatok. A 193/314. oldal

194 legsikeresebbek azok a programok (például Budapest VIII. kerületében), amelyek a hajléktalanellátásban már nyújtanak egy lelki, mentálhigiénés felkészítést a lakhatási feltételek mellé, majd biztosítják a lehetőséget a közfoglalkoztatáshoz csatlakozásra, illetve később munkásszállást, munkaviszonyt és a bérlakás lehetőségét. Egy ilyen jól felépített program a tapasztalatok alapján képes visszavezetni a munka világába és az önálló életvitelre a hajléktalanok egy részét. A fentiek alapján javasoljuk egy olyan program elindítását, amelynek lényegi elemei az alábbiak lennének: Támogatás a közfoglalkoztatás csökkenésével érintett települések számára szolgálati lakás kialakítása céljából. Ezt a közfoglalkoztatással kombinálva ezek a települések kisebb szolgálati lakásokat alakíthatnak ki használaton kívüli önkormányzati ingatlanokban, vagy esetleg magáningatlanok megvásárlásával. Hosszútávú foglalkoztatási kötelezettség vállalás lehetőségének megteremtése településenként 3-5 fő számára. Ezáltal az önkormányzatok hoszszabbtávú perspektívát biztosíthatnának, mint az időszakos közfoglalkoztatás. Az így létrejövő álláshelyek meghirdetése a hajléktalanellátók körében. Támogatás azon hajléktalan ellátók számára, amelyek sikerrel közvetítettek ki egy hajléktalant egy álláshelyre. Az önkormányzat hosszútávra biztosítana munkalehetőséget a közfoglalkoztatás keretében a jelentkezőknek a szolgálati lakás igénybevétele mellett. Amennyiben a munkakapcsolat sikeresnek bizonyul az önkormányzat képzést és munkahelyet is kínálhat a résztvevőknek. A javaslat megvalósítása számos pozitív hatással járna: A hajléktalanellátásból kikerülők új lehetőséget kapnak magánéletük rendezésére. Ezáltal számos nehéz helyzet került polgártársunk kapna új esélyt. Csökkenne a zöldterület-gazdálkodást hátrányosan érintő munkaerőhiány, így a résztvevő településeken hosszútávra biztosítható lenne a már megszokott szolgáltatási színvonal. Csökkenne a hajléktalanellátó intézményrendszerre háruló terhelés, és az itt dolgozó szakemberek motivációja is könnyebben fenntartható lenne a sikeres példák bemutatása révén. A kikerülő ellátottak révén csökkenne az ellátó helyeken tapasztalható zsúfoltság. A javaslat megvalósításának várható költségvetési hatásai az alábbiak lennének: Egy szolgálati lakás kialakítása becslésünk szerint 5-7 m Ft-ot tenne ki, így kéthárom fő fogadására történő felkészülés átlagosan 15 m Ft-os költséget jelentene. A javasolt bérek biztosítása lehetséges a jelenlegi közfoglalkoztatási keretek terhére, így ez többlet költségvetési igény nem jelent. Ugyanakkor a jelenlegi közfoglalkoztási keretek mértékének biztosítása szükséges még legalább öt év időtartamra. A hajléktalanellátó helyek támogatására minden sikeres kiközvetítés után 500e Ft-os összeget javaslunk. Amennyiben évente 100 fő sikeres kiközvetítésével számolunk, évente 550 m Ftos költségvetési többlettámogatás szükséges. 194/314. oldal

195 A javaslat megvalósítása során felmerülő esetleges kockázatok kezelésére az alábbiakat javasoljuk: Kockázat leírása Helyben feszültséget szíthat az, hogy a kívülről érkezők lakhatási támogatásban részesülnek, miközben a helyieknek maguknak kell megteremteniük a lakhatási feltételeket. A munka világában történő visszatéréshez szükséges a folyamatos segítség, támogatás, mert a hajléktalansággal sújtott emberek számára az új életforma számos szokatlan kihívást jelent. Javasolt kezelési módszer Fontos, hogy a támogatás csak olyan településre jusson, ahol az adatok igazolják, hogy nincs elég közfoglalkoztatott a feladatok ellátásához és ahol ehhez a képviselőtestület is hozzájárult. Szükséges a programba bekapcsolni a helyi családi és gyermekjóléti központot, akik segíthetnek az integrációban és a kihívások leküzdésében AZ ELÉGEDETTSÉGMÉRÉS GYAKORLATÁNAK ELTERJESZTÉSE A kutatás során elvégzett országos, reprezentatív lakossági felmérés rámutatott, hogy a megkérdezettek több mint 80%-át az elmúlt öt évben nem kérdezték meg a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos véleményéről, elégedettségéről. A helyi közszolgáltatások jelentős hatással bírnak a lakosság életminőségére, ezért nagyon fontos, hogy milyen szolgáltatási színvonallal bírnak. A kutatás is rámutatott arra, hogy szolgáltatási színvonal meghatározó elemei infrastrukturális beruházások nélkül, a szolgáltatói hozzáállás mentén könnyen fejleszthetők. Ez viszont csak akkor igaz, ha a szolgáltató ismeri az igénybevevők elvárásait. Mivel ennek a kultúrája még nem igazán alakult ki a helyi közszolgáltatások esetében, ezért az igénybevevők sem szokták meg, hogy jelezhetik igényeiket. A fel nem mért igények aztán frusztrációhoz vezetnek az igénybevevők részéről, amely a szolgáltatással kapcsolatos elégedettség jelentős romlásához vezet. Az elégedettségmérés ugyanakkor alacsony költségek mellett megvalósítható. Sok esetben papíros kérdőívekkel, néhány óra ráfordítással jelentős előrelépést lehet elérni az igények felmérése terén. A tapasztalatok szerint az igények felmérése már önmagában képes javítani az elégedettségen. További lehetőséget kínál ezen a téren a Belügyminisztérium által kifejlesztett Helyi Közszolgáltatás Információs Rendszer (IKIR) bevezetése, amelyhez az önkormányzatok díjmentesen csatlakozhatnak, és amely segítségével online felméréseket tudnak végezni, illetve feldolgozhatják a papíros kérdőíveket. A rendszer számos előre elkészített kérdést tartalmaz, de egyedi kérdésekkel is kiegészíthető, illetve alkalmas arra, hogy az eredményeket összevesse idősoros értékekkel, továbbá más települések eredményeivel. Erre tekintettel jelentős lehetőséget látunk az elégedettségmérés gyakorlatának elterjesztésében a helyi közszolgáltatások területén. Ehhez javasoljuk, hogy minden beruházási, fejlesztési célú a helyi közszolgáltatásokat érintő támogatás (legyen az hazai vagy EU-s finanszírozású) esetében legyen kötelező előírás az elégedettségmérés gyakorlatának bevezetése a településen az IKIR alkalmazásával legalább a fejlesztett helyi közszolgáltatásra. Ez a kötelezettség számos pozitív hatással is járna: 195/314. oldal

196 Az adott településeken pontosabb képet kapnának a helyi döntéshozók, és a szolgáltatók a lakossági igényekről. Ezáltal javíthatják a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalát. Terjedne az elégedettségmérés gyakorlata a helyi közszolgáltatások terén. Ha megszokottá válik ez a technika, akkor a jövőben támogatás nélkül is alkalmazni fogják a szolgáltatók, és elvárják majd az igénybevevők. Mind a szolgáltatók, mind az igénybevevők részéről tudatosabb hozzáálláshoz vezet az igények kapcsán folytatott kommunikáció. Az IKIR-ben olyan mennyiségű elégedettséggel kapcsolatos adat gyűlhet össze, amely javíthatja a benchmark jellegű elemzések használhatóságát, és lehetőséget adhat országos fejlesztési igények felmérésére. Vizsgálatunk szerint a javaslat megvalósítása nem igényel jelentős költségvetési ráfordítást, mivel az IKIR működtetése már biztosított, és a helyi elégedettségmérés az önkormányzati kapacitásokkal megoldható. A javaslat megvalósítása vizsgálatunk szerint nem hordoz magában kockázatokat. 196/314. oldal

197 8. A FELTÁRT FEJLESZTÉSI SZÜKSÉGLETEK HELYI KÖZSZOL- GÁLTATÁSONKÉNT A kutatás során feltárt ágazati kihívásokkal kapcsolatban számos fejlesztési szükséglettel is előáll a projekt. Ezeket mutatják be az alábbi fejezetek ÓVODAI NEVELÉSI FORMÁK A korábbi fejezetekben bemutatott szakemberhiány oldásában a három csoportonként bevezetett pedagógiai asszisztens státus előrelépést jelentett, egy jó gyakorlat, de nem elegendő. A jelenlegi 25 fős (vagy még nagyobb) csoportokban a minimális nevelési célok elérése is nehéz, nem jut elegendő idő egy gyermekre, nehéz megoldani a helyettesítéseket, és képtelenség kisebb csoportos külön foglalkozásokat tartani. Ezért minden csoporthoz szükséges lenne pedagógiai asszisztenst társítani, akinek a gyógypedagógiai asszisztensi továbbképzésével az enyhe fogyatékosságban szenvedő gyermekek speciális ellátása is megoldható lenne. A pedagógiai asszisztensek csoportonkénti rendelkezésre állása továbbá azt is lehetővé tenné, hogy a gyakornokokat mentoráló óvodapedagógusok a mentori tevékenységhez szükséges idő biztosítására órakedvezményt kapjanak a csoportmunkából. Javasoljuk, hogy az óvodák minden csoporthoz vehessenek fel egy pedagógiai asszisztenst és annak bérét a központi költségvetés térítse meg. A KIRSTAT júniusi adatai alapján országosan mintegy óvodai csoport működik (14.879), ennek a kétharmada, azaz mintegy fő pedagógiai asszisztens képzésére és felvételére lenne szükség. A javaslat ennek megfelelően csak fokozatosan valósítható meg, ugyanakkor a képzések szervezésével egyúttal a női foglalkoztatást javító intézkedés menne végbe. Bérköltségben a plusz fő foglalkoztatása nagyságrendileg 2,3 Mrd Ft többletkiadást jelentene, ami a évi központi költségvetés óvodai alrendszerét célzó előirányzatok 192,5 Mrd Ft-os összegének 1,2%-a. A költségigény ennél kisebb lesz, hiszen a nem előírásként megfogalmazott szabályozásból adódó lehetőségével nyilvánvalóan nem minden egyes óvodai csoport tud majd élni. A fentieken felül javasoljuk, hogy az óvodák három csoportonként foglalkoztathassanak plusz egy fő fejlesztőpedagógust a sajátos nevelési igényűnek nem minősülő, de különleges figyelmet igénylő gyermekek nevelésének minőségjavítására. Ezeknek a pedagógusoknak a gyógypedagógiai pótlékkal megegyező összegű bérpótlék juttatását is indítványozzuk CSOPORTLÉTSZÁMOK CSÖKKENTÉSE ÉS AZ EGY FŐRE JUTÓ HELY NÖVELÉ- SE Pedagógiai szempontból a fős csoportok inkább károsak a gyermekek számára, mint hasznosak, különösen a fejenként 2 m 2 -es férőhely-elvárással együtt. Ugyanakkor a csoportlétszámok vagy az egy főre jutó négyzetméter-elvárások hirtelen változtatása kivitelezhetetlen, az épületek, szobák nem növelhetők meg egykönnyen, és a kisebb csoportlétszám a csoportok számosságában is változást hozna, ami szintén további helyigényt jelent. Az ajánlás e tekintetben tehát abban áll, hogy a szakágazat tegye kiemelt középtávú szakmai céllá a csoportok 20 főre csökkentését és az egy főre jutó hely 4 m 2 -re 197/314. oldal

198 növelését. A javaslat kivitelezhetősége számos tényezőtől függ, így a gyermekszám alakulásától, az épületek bővíthetőségétől, a rendelkezésre álló pályázati forrásoktól. Ezek közül az épületek bővíthetősége egy országos óvodai épületkataszter hiányában jelenleg nem becsülhető meg, és a rendelkezésre álló pályázati források is nyitott paraméternek tekinthetők. Az elmúlt évtized sikeres óvodafejlesztési hullámára is alapozva azonban úgy ítéljük meg, hogy a kitűzött célt reális lehet 5 7 éven belül elérni. Az ajánlás kiegészítéseképpen említjük, hogy a csoportok átszervezése során ösztönözhető a vegyes életkorú csoportok kialakítása. A szakma tapasztalata szerint ebben az életkorban a játék is könnyebben megy, ha a nagyok automatikusan mutatják a példát. A vegyes csoportok emellett jobb csoportdinamikát eredményeznek, így az óvodapedagógus részleges tehermentesítését is szolgálják INFRASTRUKTÚRA-FELÚJÍTÁS ÉS FENNTARTÁS Ahogyan arra a korábbi fejezetekben rámutattunk, jelenleg nincs átfogó, módszeres ismeret az óvodai ingatlanok és eszközpark állapotáról, ugyanakkor e tekintetben jelentős különbségek állnak fenn, akár a nagyobb településeken belül, de az országrészek között is. Emiatt első lépésben szükségesnek látunk egy országos állapotfelmérést, arra építve egy fejlesztési besorolást (sürgős, szükséges, fenntartható, felújított/új), ezek alapján pedig a sürgős kategória számára célelőirányzatot elkülöníteni a költségvetésben. A felújításokat a as időszak egységköltségeit alapul véve és az építőiparban bekövetkezett áremelkedésekkel is számolva nagyságrendileg 3 millió Ft/férőhellyel javasoljuk számítani. Az épületkataszter összeállításánál az állapotfelmérés mellett a bővíthetőségre/átalakíthatóságra is figyelemmel kell lenni, annak érdekében, hogy a 4.2 pontban foglalt javaslat irányába a szakigazgatás elmozdulhasson. A kataszter összeállításához nem látjuk elegendőnek az egyszerű adatbekérést. Ezt javasoljuk külön projektként, központi óvodafejlesztési forrásból, mérnökhallgatók bevonásával a terepen elvégezni. A hallgatók erre ösztöndíj-kiegészítés formájában, vagy az időszaktól függően nyári munkaként is motiválhatók TERÜLETI DIFFERENCIÁLÁS KÖZSÉGI ÓVODAPROGRAM KIDOLGOZÁSA A korábbi fejezetben közölt elemzések közös tanulsága, hogy az óvodai elvándorlás és a pedagógushiány (valamint a speciális szakemberek hiánya) egyaránt a községi szintet sújtó problémák. Tágan értelmezve a probléma igen széles körű, de első lépésben a finanszírozhatóságot is figyelembe véve egy olyan községi óvodaprogram kidolgozását javasoljuk, amely az óvodai elvándorlással vagy jelentős óvodapedagógus-hiánnyal küzdő, egyúttal a 105/2015. számú Korm. rendelet szerint kedvezményezett besorolású településeken célozza az óvodai nevelés pedagógiai, munkaerő oldali és infrastrukturális támogatását. A programnak tartalmaznia kellene: amennyiben a település az elvándorlás miatt került a programba: az elvándorlás okainak feltárását és megállításának pedagógiai támogatását az ott dolgozó szakemberek instruálásával, illetve a helyi/körzeti szociális ellátórendszernek az óvodával való szorosabb együttműködése megteremtésével; 198/314. oldal

199 amennyiben a település az óvodapedagógus-hiány miatt került a programba: területileg differenciált bérezéssel támogatni az óvodapedagógus-hiány csökkentését; az infrastrukturális feltételek egyszeri javítását. A program kidolgozásába szükségesnek tartunk bevonni a szakágazat és valamely óvodai módszertani szervezet mellett óvodapszichológust, gyógypedagógust, valamint olyan, hátrányos helyzetű térségekben dolgozó intézményvezető(ke)t, akik működő jó gyakorlattal tudnak szolgálni. A fent elhatárol települési körön belül értelemszerűen a 110 db, óvodai elvándorlással sújtott és a 74 db, jelentős pedagógus-hiánnyal sújtott település között szinte semmilyen egyezés nincs, mindössze 3 települést találtunk, amely mindkét kategóriában megjelent, hiszen egy óvoda vagy túlterhelt, vagy elvándoroltak onnan. A Tolna megyei, Duna-parti Gerjen településen, a Borsod megyei Keleméren és a Nógrád megyei Magyargécen egyszerre áll fenn az elvándorlás és a túlterheltség. Mindhárom esetben az elmúlt években csökkent a pedagóguslétszám. E három átfedést is beleszámítva összesen 181 település került be a vizsgálati körbe, amelyek közül talán meglepő módon 106 sem a társadalmi-gazdasági infrastruktúra, sem a munkanélküliség szempontjából nem kedvezményezett település a 105/2015. Korm. rendelet szerint. Az alábbi táblázatban közöljük annak a 75 településnek a listáját, amelyek valamely szempontból kedvezményezettek és vagy az óvodai elvándorlás, vagy a pedagógushiány által sújtottak. Borsod-Abaúj-Zemplén és Szabolcs-Szatmár-Bereg megye területén található a szóban forgó települések több mint fele, őket kis mérete ellenére Nógrád megye követi. Járási szinten az Edelényi, a Fehérgyarmati és a Vásárosnaményi járásokban mutatkozik a legtöbb probléma. 18. táblázat: Óvodai és más szempontból is hátrányos helyzetű települések Megye Járás Település neve Lakónépesség Óvodai elvándorlással sújtott település (óvodások számának csökkenése 2016/2010, %)* Átány Heves Hevesi ,75 Balajt BAZ Edelényi ,00 Beregdaróc SzSzB Vásárosnaményi ,00 Borsodszirák BAZ Edelényi ,50 Botpalád SzSzB Fehérgyarmati ,00 Csegöld SzSzB Fehérgyarmati ,00 Csengerújfalu SzSzB Csengeri ,50 Csernely BAZ Ózdi ,00 Csökmő Hajdú-Bihar Berettyóújfalui ,85 Dövény BAZ Putnoki ,28 Etes Nógrád Salgótarjáni ,35 Felsővadász BAZ Szikszói ,00 Fürged Tolna Tamási ,00 Gacsály SzSzB Fehérgyarmati ,00 Pedagógushiánnyal sújtott település (2016, fő/ped.)* 199/314. oldal

200 Megye Járás Település neve Lakónépesség Óvodai elvándorlással sújtott település (óvodások számának csökkenése 2016/2010, %)* Gadna BAZ Szikszói ,00 Gilvánfa Baranya Sellyei ,00 Göncruszka BAZ Gönci ,00 Hercegszántó Bács-Kiskun Bajai ,33 Hidvégardó BAZ Edelényi ,33 Kadarkút Somogy Kaposvári ,22 Kelemér BAZ Putnoki ,13 16,00 Kölked Baranya Mohácsi ,71 Kömlő Heves Hevesi ,17 Kunbaja Bács-Kiskun Bácsalmási ,35 Lak BAZ Edelényi ,33 Látrány Somogy Fonyódi ,75 Litke Nógrád Salgótarjáni ,00 Lónya SzSzB Vásárosnaményi ,00 Madaras Bács-Kiskun Bácsalmási ,99 Magyargéc Nógrád Szécsényi ,04 17,00 Magyarhomorog Hajdú-Bihar Berettyóújfalui ,92 Mátételke Bács-Kiskun Bácsalmási ,00 Mérk SzSzB Mátészalkai ,30 Mezőcsokonya Somogy Kaposvári ,29 Mezőgyán Békés Sarkadi ,00 Nagybárkány Nógrád Salgótarjáni ,04 Nagykinizs BAZ Szikszói ,00 Nagyvarsány SzSzB Vásárosnaményi ,66 Nemesbikk BAZ Tiszaújvárosi ,29 Nógrádmegyer Nógrád Szécsényi ,54 Nyírcsászári SzSzB Nyírbátori ,29 Nyírpilis SzSzB Nyírbátori ,33 Nyírvasvári SzSzB Nyírbátori ,67 Őr SzSzB Mátészalkai ,88 Pálfa Tolna Paksi ,23 Papos SzSzB Mátészalkai ,37 Pári Tolna Tamási ,00 Penészlek SzSzB Nyírbátori ,00 Pusztaszer Csongrád Kisteleki ,37 Rakaca BAZ Edelényi ,50 Sávoly Somogy Marcali ,07 Serényfalva BAZ Putnoki ,69 Szajla Heves Pétervásárai ,50 Pedagógushiánnyal sújtott település (2016, fő/ped.)* 200/314. oldal

201 Megye Járás Település neve Lakónépesség Szentlászló Baranya Szigetvári ,00 Szentpéterúr Zala Zalaegerszegi ,54 Óvodai elvándorlással sújtott település (óvodások számának csökkenése 2016/2010, %)* Szin BAZ Edelényi ,25 Szirák Nógrád Pásztói ,00 Taktakenéz BAZ Szerencsi ,67 Tarnaörs Heves Hevesi ,40 Tetétlen Hajdú-Bihar Püspökladányi ,33 Tiszaadony SzSzB Vásárosnaményi ,00 Tiszabecs SzSzB Fehérgyarmati ,00 Tiszabura JNSz Kunhegyesi ,60 Tiszacsermely BAZ Cigándi ,00 Tiszakerecseny SzSzB Vásárosnaményi ,33 Tiszasas JNSz Kunszentmártoni ,47 Told Hajdú-Bihar Berettyóújfalui ,00 Tolnanémedi Tolna Tamási ,50 Tomor BAZ Edelényi ,21 Tornanádaska BAZ Edelényi ,67 Túristvándi SzSzB Fehérgyarmati ,50 Újiráz Hajdú-Bihar Berettyóújfalui ,38 Ura SzSzB Csengeri ,00 Zalaerdőd Veszprém Sümegi ,00 Zalakomár Zala Nagykanizsai ,44 Pedagógushiánnyal sújtott település (2016, fő/ped.)* *Az óvodások számának csökkenése csak azon településeknél vesz fel értéket, ahol a számítások szerint azt nem az elvándorlás és nem is a születésszám csökkenése okozza, de aránya meghaladja a 20%-ot és mértéke eléri az 10 főt, továbbá nem óvodabezárás az oka. A pedagógushiány csak ott szerepel, ahol az egy pedagógusra jutó gyermekszám meghaladja a 15-ös értéket KÉPZÉS ÉS TOVÁBBKÉPZÉS Az oktatási ágazat figyelmébe ajánljuk az óvodapedagógus-képzésben rejlő tartalékokat. Különösen: a képzés pszichológiai tantárgyak oldaláról való erősítését, a gyakorlati képzés erősítését (pl. megtanítani az óvónőket játszani ez sok esetben nem automatikus, és az óvodapedagógus esetében ez a készség váltja ki az iskolai pedagógus tanítási képességét), az oktatók gyakorlati képzését annak elkerülésére, hogy saját tárgyukat (pl. biológia, pszichológia) az óvodai élethelyzetek teljes nem ismerete mellett tanítsák, nem megfelelő hangsúlyokat alkalmazva a curriculumban, 201/314. oldal

202 az oktatók 5 évenkénti minőségellenőrzését a tekintetben, hogy frissítették-e a tudásukat, lépést tartanak-e az óvodai nevelés területén végbemenő folyamatokkal, a szükségletek, jellemző problémák változásaival stb. Megfontolásra ajánljuk továbbá a fejlesztőpedagógus képzés egyszerűsített formáját a graduális képzésen belüli szakirányként létrehozni az e téren jelentkező szakemberhiány oldására. Egy gyakorlatorientált egy éves fejlesztőpedagógusi kiegészítő képzés ugyanis megnyugtató alapot adhat az SNI-nek nem minősülő, de hátrányos helyzettel, beilleszkedési zavarral, készségproblémákkal küzdő, vagy éppen hiperaktivitással, kiemelt tehetséggel jellemezhető gyermek eredményesebb neveléséhez. A felsőoktatás mellett a továbbképzések területén is fontos előrelépnie a szakterületnek. Egyrészt a pedagógusok továbbképzésen való részvételi kötelezettsége jogszabályban rögzített, de ennek állami finanszírozási kerete megszűnt, a pedagógiai intézetek és egyes szakmai pályázatok térítésmentes továbbképzéseinek száma pedig nincs arányban a továbbképzéseken való részvételre kötelezettek számával. A részvételi díjas továbbképzéseket az önkormányzatok lehetőségeik szerint támogatják, ez azonban nem jelent garanciát a pedagógusoknak. Másrészt megfontolásra érdemes a dajkák és a pedagógiai asszisztensek időnkénti továbbképzésének megszervezése és a tananyag módszertani intézmény általi kidolgozása, mert a tapasztalatok szerint az OKJ-s dajka- és pedagógiai asszisztens képzések nem jelentenek elegendő felkészítést a munkához, nem megfelelő minőségűek. Emellett a pedagógiai asszisztensek gyógypedagógiai asszisztensi továbbképzései is ösztönözhetők HÁZIORVOSI ÉS HÁZI GYERMEKORVOSI ELLÁTÁS A háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátással kapcsolatban feltárt fejlesztési szükségletek olyan szakmai észrevételeken alapszanak, amelyek az infrastrukturális, a finanszírozási, a jogszabály-alkotási, a humán erőforrással és a működési feltételekkel kapcsolatos követelményekre vonatkoznak AZ INFRASTRUKTURÁLIS KÖVETELMÉNYEKKEL KAPCSOLATOS SZAKMAI ÉSZREVÉTELEK Az ország egyes részeiben előfordul, hogy több település pl. 5-6 alkot egy háziorvosi körzetet. Minden településnek háziorvosi rendelőt kell fenntartania, ami nagy terheket jelent a kistelepüléseknek. A települési önkormányzatok gondoskodnak a háziorvosi rendelők karbantartásáról, felújításáról, az eszközállomány korszerűsítéséről, amelyre az elmúlt években pályázati források álltak rendelkezésre. Ennek ellenére sok helyen a rendelők rossz műszaki állapotban vannak, forráshiány miatt a hátrányosabb helyzetű települések nehezen tudnak gondoskodni a rendelők fenntartásáról, működtetéséről. A háziorvos és házi gyermekorvos rendelési idejének egy részét a háziorvosi rendelőn kívüli beteglátogatással tölti. Erre legtöbbször saját vagy vállalkozása gépjárművét használja, mert a gépjármű nem tartozik azok közé az alapellátási minimumfeltételek közé, amelyeket az önkormányzatnak kell biztosítania a háziorvosok számára. 202/314. oldal

203 A FINANSZÍROZÁSI KÖVETELMÉNYEKKEL KAPCSOLATOS SZAKMAI ÉSZRE- VÉTELEK Egyedi megállapodás alapján az önkormányzat rendszeresen biztosíthat a háziorvosi praxis Egészségbiztosítási Alapból (a továbbiakban: E. Alap) befolyó finanszírozás kiegészítését célzó hozzájárulásokat (pl. üzemanyag költség, rezsi-támogatás, plusz rendelési idő finanszírozása, eszközbeszerzés stb.). Azonban ezek biztosítása az önkormányzat gazdálkodási lehetőségeitől függ. Ahhoz, hogy ezek a helyi hozzájárulások egységesen és az esélyegyenlőség elve alapján érvényesüljenek, szükség volna olyan állami források biztosítására, amelyet az önkormányzatok csak a háziorvosi ellátás fenntartására, működtetésére tudnák felhasználni. Tehát, a helyzet kezelésében megfontolandó az állami szerepvállalás hangsúlyozása, pl. háziorvosi fix díjak korrigálása a praxis jövedelmezősége konszolidálása érdekében, a CSOK kiterjesztése háziorvosokra a hátrányos helyzetű településeken. A települési önkormányzat köteles fenntartani a betöltetlen háziorvosi praxisokat, de ezek működtetésére az E. Alapból érkező finanszírozás mértéke csökken a betöltött körzetekhez képest. Megfontolandó a hátrányos helyzetű területeken a háziorvosok szolgálati lakásának fejlesztése állami támogatással. Szükséges lenne olyan finanszírozási rendszer kidolgozása, amely a háziorvosok minőségi munkájához köti a teljesítményalapú díjazást. Ennek alapja lehet új szempontok alapján kidolgozott indikátorrendszer, amelyben különös hangsúlyt kapna az is, hogy például adott térségben a háziorvosok által felírt és kiváltott gyógyszerek költsége mérsékelhetővé váljon. Vagy például a finanszírozáskor valóban figyelembe lehessen venni a háziorvosok preventív szerepének következményeit (pl. szűrővizsgálatokon megjelentek száma, javuló betegségmutatók, csökkenő halálozás alapján stb.). A felnőtt háziorvosi ellátás eredményessége nagymértékben összefügg az ellátott lakosság egészségmagatartásával, egészségkultúrájával, amit viszont a háziorvos minőségi munkája (pl. gyógyszer-felírási gyakorlat, prevenció, életmód tanácsadás) jelentős mértékben tud befolyásolni A JOGSZABÁLY-ALKOTÁSSAL KAPCSOLATOS SZAKMAI ÉSZREVÉTELEK Számos önkormányzat elengedi a helyi iparűzési adót a településen praktizáló háziorvos és házi gyermekorvos számára, amely országosan is lehet egységes gyakorlat. Szabályozással például kompetenciák egyértelműsítésével erősíteni lehetne a szakmaközi együttműködéseket (pl. háziorvosi ellátás, szociális ellátás, védőnő, házi szakápoló között). A szabályozás pontosításával szükséges a praxisközösség és a csoportpraxis feltételeinek javítása. Megfelelő szabályozással szintén egyértelműsíteni szükséges a háziorvosok és házi gyermekorvosok jogosultságát a gyógyszerfelírásban, valamint a szakorvosi képesítésük gyakorlásában. A szabály-alkotás egyúttal megalapozhatja a háziorvosok és házi gyermekorvosok továbbképzésének feltételeit, lehetőségeit A HUMÁN ERŐFORRÁSSAL KAPCSOLATOS SZAKMAI ÉSZREVÉTELEK Elsősorban a hátrányos helyzetű országrészekben évek óta aktuális a tartósan betöltetlen háziorvosi körzetek jelenléte, amelyek megoldása lehet a praxisvásárlást elősegítő pályázatok fenntartása. A szakemberhiány ellensúlyozása komoly anyagi terheket jelent az önkormányzatok számára, hisz a NEAK finanszírozáson felül helyi szinten kell kiegészítő támogatásokat nyújtani a háziorvosok helyben tartásához (pl. jövedelem-kiegészítés, üzemanyag költség, rezsi-támogatás stb.). Sokszor az önkormányzatok képviselőtestületében nincs egészségügyi szakember, aki szakmai szempontokat képviselhetne pályáza- 203/314. oldal

204 tok kidolgozásában, döntések előkészítésében, helyi intézkedések gyakorlati kidolgozásában A MŰKÖDÉSI FELTÉTELEKKEL KAPCSOLATOS SZAKMAI ÉSZREVÉTELEK A napi rendelési idő biztosítása csak a székhely településeken kötelező, tehát ott, ahol a háziorvosi rendelő székhelye található. A nem székhely településeken (kistelepüléseken, kisközségekben) előfordulhat, hogy hetente egy, vagy kéthetente egy-két alkalommal történik helyben rendelés, néhány óra időtartamban. Ha az adott településen a népességfogyás miatt csökken a háziorvosi praxis bevétele, akkor az önkormányzatnak kell többlet-támogatást, kiegészítő támogatást nyújtania a háziorvos helyben tartásához. Ez a helyzet eleve a hátrányos helyzetű, forráshiányos kistelepüléseket érinti. Egyelőre hiányzik egy olyan szakmai szervezet a háziorvos és az önkormányzat között, amely részben érdekérvényesítéssel, részben kapcsolattartással, részben szakmai konzultációval foglalkozna (pl. kollegiális vezetői rendszer) AZ ELLÁTÁS TERÜLETI SZEMPONTÚ MEGSZERVEZÉSÉVEL KAPCSOLATOS SZAKMAI ÉSZREVÉTELEK Az ajánlásban javasolt ellátási szintek gyakorlati megvalósításának feltételeit elsősorban az igénybevevők létszámához és az önkormányzatok gazdálkodási lehetőségeihez célszerű igazítani. Figyelembe kell venni, hogy a közszolgáltatás megszervezésében olyan területi szempontok is felmerülhetnek, amelyek adott térség társadalmi-gazdasági helyzetéből és/vagy a település társadalmi adottságaiból fakadnak. A minőségi szinteken való előrelépés lehetőségét állami és/vagy ágazati forrásokkal is (pl. normatíva, pályázat) ösztönözni lehet az alábbi hátrányok meglétének figyelembe vételével. Például: Háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátás megszervezésében nehézségekbe ütközik a minimumfeltételek biztosítása, pl. több település tart fenn háziorvosi rendelőt. Tartósan betöltetlen háziorvosi és házi gyermekorvosi körzet megléte, pl. évek óta tartó helyettesítés túlterheltséggel jár együtt. Háziorvos és házi gyermekorvosi ellátás humán erőforrás gazdálkodásában a közeljövőben várható problémák, pl. nyugdíjazás. Adott település népességmegtartó erejének csökkenésére lehet számítani az elkövetkezendő évben, pl. csökkenő népességszám. A kutatás során a háziorvosi és házi gyermekorvosi ellátással kapcsolatban feltárt problémák megoldása, és ez alapján a szakmai észrevételek érvényesítése összehangolt állami, ágazati, önkormányzati és szakmai feladatmegosztást igényel. Az ezzel kapcsolatban megfogalmazható szakpolitikai javaslatok elősegíthetik a közszolgáltatás minőségfejlesztését. Az alábbiakban a javaslatok részletezett hatás-, és kockázatelemzése olvasható. 19. táblázat: Háziorvosi és házi gyermekorvosi közszolgáltatásokkal kapcsolatos javaslatok részletezett hatás-, és kockázatelemzése Feltárt probléma Szakpolitikai javaslat Hatáselemzés (előnyök és hátrányok) Kockázatelemzés (megvalósíthatóság értékelése) 204/314. oldal

205 Feltárt probléma Szakpolitikai javaslat Hatáselemzés (előnyök és hátrányok) Kockázatelemzés (megvalósíthatóság értékelése) Működési feltételekkel kapcsolatban: 60/2003. (X. 20.) ESzCsM rendelet az egészségügyi Működési feltételek nem egységesek, néhol minimumfeltételek is nehezen biztosíthatók. Önkormányzat által háziorvossal/házi gyermekorvossal kötött feladatátvállalási / feladatellátási szerződés egységesítése országosan. Előny: esélyegyenlőség növekedése, ellátáshoz való hozzáférés javulása. Hátrány: állami (pl. eszköztámogatás) és önkormányzati (pl. többlet-szolgáltatás) kiadások növekedhetnek. szolgáltatások nyújtásához szükséges szakmai minimumfeltételekről felülvizsgálata és módosítása szükséges. Megvalósítás: szervezési jellegű feladatot jelent, részben állami többlet-források biztosításával, közepes költségráfordítással. A helyi önkormányzatok térítésmentesen biztosíthatják a 60/2003. (X. 20.) ESzCsM háziorvosok részé- rendelet az egészségügyi Az ellátás infrastrukturális adottságaiban jelentős különbségek létezhetnek az ország egyes részei és települései között. re, munkanapokon legalább napi 5 óra időtartamban a következőket: váróterem (min. 16 m 2 ), orvosi szoba (min. 18 m 2 ), nő- Előny: minőségfejlesztés és elégedettség-növekedés. Hátrány: önkormányzati kiadások növekedhetnek. szolgáltatások nyújtásához szükséges szakmai minimumfeltételekről felülvizsgálata és módosítása szükséges. Megvalósítás: szabályozási feladatot jelent, önkormányzati többlet- vérszoba (min. 16 forrás biztosításával, köze- m 2 ), fektető, elkü- pes költségráfordítással. lönítő (min. 12 m 2 ), öltöző. Finanszírozással kapcsolatban: Egyelőre a teljesítményés minőségmutatók érdemben nem jutnak szerephez a finanszírozásában. Új szakmai szempontok bevezetése az indikátorrendszerben, teljesítményalapú díjazással. Előny: minőségi munkához kötött finanszírozás, motivációs tényező, hozzáférés javulása. Hátrány: tételes elszámolás adminisztrációs terhekkel jár. Megvalósítás: szabályozási és finanszírozási feladatokkal, állami szerepvállalással, nagyobb költségszintű ráfordítással. Kevés szakember a Háziorvosi és házi Előny: prevenció erősödik, Megvalósítás: szervezési, praxisközösség és a gyermekorvosi hozzáférés javul, integrált humán erőforrás gazdálko- csoportpraxis megvalósí- praxisokban alkal- ellátás megvalósul, egés- dási és finanszírozási felada- 205/314. oldal

206 Feltárt probléma Szakpolitikai javaslat Hatáselemzés (előnyök és hátrányok) Kockázatelemzés (megvalósíthatóság értékelése) tásához, ill. a preventív mazható egészség- zségmutatók javulnak. tokkal. Állami szerepválla- szemlélet alkalmazásához. ügyi szakszemélyzet (pl. dietetikus, gyógytornász stb.) plusz finanszírozása. Hátrány: hátrányos helyzetű területeken önkormányzatoknak terhet jelent a kiegészítő támogatás biztosítása. lás: nagyobb költségszintű ráfordítással (bér jellegű költségek beépítése a finanszírozásba). Önkormányzati szerepvállalás: közepes költségszintű ráfordítással (kiegészítő támogatások). Jogszabály-alkotással kapcsolatban: Ellentmondás a 4/2000. (II. 25.) EüM rendelet és a évi CXXIII. törvény szövegében a háziorvosi ellátásra jogosultak életkora Törvény és rendelet tartalmának összehangolása és konkretizálása. Előny: hatályos jogszabályok konkrét tartalma. Hátrány: - Megvalósítás: szabályozási jellegű feladat, minimális költségszintű ráfordítással az állam részéről. tekintetében. Előny: integrált ellátás megvalósulása alapellátásban, szakorvosi túlterheltség Egyelőre háziorvos Szabályozással és többletfinanszírozással csökkenése, kedvezőbb betegút-szervezés, elégedettség növekedése. Megvalósítás: szabályozási, szervezési, képzési és finan- szakorvosi képesítése nem teljesen érvényesül az ellátásban. szakorvosi jogosultságok bővítése a háziorvosi/házi gyermekorvosi szolgálatokban. Hátrány: többletfinanszírozás hiányában háziorvos kevésbé motivált többlettudás megszerzésében, jogosultságok (másodszakvizs- szírozási feladatok összehangolása, közepes költségszintű ráfordítással az állam részéről. gák, licence vizsgák) megszerzéséhez legalább 2-3 év szükséges. Humán erőforrás gazdálkodással kapcsolatban: Szakemberhiány (betöltetlen praxisok, várható nyugdíjazások, kevesebb pályakezdő). Életpályamodell létrehozása az egészségügyi alapellátásban. Előny: szakma vonzóvá válik, anyagi és erkölcsi motiváció pályakezdőknek, szakmai fejlődés lehetőségei Hátrány: valós hatások kb. Megvalósítás: szabályozási, oktatásszervezési/képzési és finanszírozási jellegű feladatok összehangolt, interszektorális együttműködéseket igényelnek, na- 206/314. oldal

207 Feltárt probléma Szakpolitikai javaslat Hatáselemzés (előnyök és hátrányok) Kockázatelemzés (megvalósíthatóság értékelése) 8-10 év múlva jelentkeznek gyobb költségszintű ráfordítással az állam, és kisebb költségszintű ráfordítással az önkormányzatok részéről. Hátrányos helyzetű területeken háziorvosi praxisok kevésbé vonzóak. Önkormányzatok kiegészítő támogatása (pl. rezsitámogatás, szolgálati lakás és autó biztosítása, eszközbeszerzés stb.). Előny: esélyegyenlőség növekedése, ellátáshoz való hozzáférés javulása, egészségi állapot javulása. Hátrány: hátrányos helyzetű területeken sok önkormányzat nem tud kiegészítő támogatást biztosítani. Megvalósítás: szabályozási, szervezési és finanszírozási feladatokkal, közepes költségszintű ráfordítással az önkormányzatok részéről, és nagyobb költségszintű ráfordítással az állam részéről (anyagi forrás-biztosítás pályázatok révén). Gyógyító/megelőző tevékenységekkel kapcsolatban: Megvalósítás: szabályozási, szervezési, infrastrukturális beruházási és duális finan- Szűrővizsgálaton megjelentek száma elmarad a szükségestől, európai szinten kedvezőtlen megbetegedési és halálozási viszonyok. Szűrővizsgálatok állami, önkormányzati és háziorvosi támogatása. Előny: szűrővizsgálaton megjelentek száma nő, egészségi állapot javul, életminőség javul, elégedettség nő. Hátrány: állami, ágazati és helyi szinten összehangolt népegészségügyi programok szükségesek az eredményes megvalósításhoz. szírozási feladatokkal, közepes költségszintű ráfordítással az állam részéről (pl. népegészségügyi program bevezetése), kisebb költségszintű ráfordítással az önkormányzatok részéről (pl. működési feltételek biztosítása, partnerség a háziorvosokkal a lakosok ösztönzésében). Javaslat összehangolása szükséges a preventív szemlélet erősítésére vonatkozó javaslattal. Előny: szűrővizsgálaton Megvalósítás: szabályozási, Preventív szemlélet nem érvényesül teljes mértékben. Egészséges rendelés rendszeressé tétele (heti óraszámot bejelentkezettek számához lehet viszonyítani). megjelentek száma nő, egészségi állapot javul, életminőség javul. Hátrány: állami és helyi szintű megelőző és felvilágosító programok szükségesek az eredményes megvalósuláshoz. szervezési, infrastrukturális beruházási és duális finanszírozási feladatokkal, közepes költségszintű ráfordítással az állam részéről (pl. népegészségügyi program bevezetése), kisebb költségszintű ráfordítással az önkormányzatok részéről (pl. 207/314. oldal

208 Feltárt probléma Szakpolitikai javaslat Hatáselemzés (előnyök és hátrányok) Kockázatelemzés (megvalósíthatóság értékelése) működési feltételek biztosítása). Javaslat összehangolása szükséges a szűrővizsgálatok megerősítésére vonatkozó javaslattal. Betegút-szervezés és integrált ellátás hiányosságai. Praxisközösségek és csoportpraxisok megerősítése az egészségügyi alapellátásban Előny: alap- és szakellátási feladatok helyi megszervezése, hozzáférés és esélyegyenlőség javulása, költségmegosztás, helyi szinten való integrált ellátás megvalósulása. Hátrány: gyakorlati hatások és tapasztalatok kb. 10 év múlva mérhetőek. Megvalósítás: szabályozási, szervezési és finanszírozási feladatok összehangolásával, nagyobb költségszintű ráfordítással az állam részéről (pl. pályázati források) és közepes költségszintű ráfordítással az önkormányzatok részéről (pl. többletszolgáltatás). 208/314. oldal

209 8.3. VÉDŐNŐI ELLÁTÁS A védőnői gondozást illetően mindenek előtt fontos volna az állam és az egészségügyi ágazat részéről a védőnői szakma presztízsének helyreállítása és annak a vitathatatlan ténynek a szakpolitikai szintű, hangsúlyos és visszatérő deklarálása, hogy a korszerű védőnői gondozás kulcsfontosságú a felnövekvő generációk egészsége és a betegségek megelőzése, a gondozottak egészségvédelme szempontjából. Stratégiai szintű elköteleződés volna szükséges elsősorban az egészségügyi ágazat szereplőitől annak érdekében, hogy a védőnői gondozás a szakmai céljainak megfelelően legyen képes szolgálni a népegészségügyi célok megvalósítását, és gyakorolni hiánypótló feladatait a megelőzés terén. Ezenkívül, bár a védőnők össztársadalmi elfogadottsága jelentősnek mondható, még a jelenleginél is szélesebb körű társadalmi támogatásra, és ennek érdekében fokozott tudatformálásra - és elsősorban a szülők, a családok tájékoztatására, képzésére - volna szükség azért, hogy a védőnők megbecsültsége megfelelően tükrözze szakmai tudásukat, tapasztalataikat és hivatástudatukat. Különösen fontos volna ez egy olyan korban, amikor az Interneten korlátlan mennyiségben érhetők el kétes szakmai minőséget képviselő információk. A szakpolitikai szintű, stratégiai elköteleződés mellett a kutatás tapasztalatai szerint a védőnői gondozást érintően egyidejűleg több területen volna szükség rendszerszintű változásokra annak érdekében, hogy a gyakorlatban biztosítható legyen az országosan egyenlő esélyű hozzáférés, valamint az egységes minőségű ellátás. A rendszerszintű változások mellett ugyanakkor néhány, a problémafeltárás során azonosított területen mielőbbi beavatkozás is szükséges annak érdekében, hogy a védőnői ellátás rendszere rövid- illetve középtávon is működőképes maradjon. Ilyen terület pl. a megüresedett védőnői álláshelyek betöltése, az új feladatok ellátásához szükséges szakmai-módszertani támogatás, a védőnők javadalmazási rendszerének megváltoztatása, az elhasználódott eszközök utánpótlása, valamint az adminisztrációs elvárások felülvizsgálata, az adatszolgáltatási terhek csökkentése és az adatszolgáltatás egységes informatikai támogatása. Rendszerszinten a védőnői ellátás egyenetlenségeinek csökkentéséhez és minőségének fokozásához elsősorban életszerű szabályozás, a jelenlegi gyakorlati helyzet pontos ismeretére és korszerű szakmai ismeretekre épülő egységes szakmai szemlélet, egységes operatív szakmai irányítás kiépítése, a prevenciós tevékenység, kiemelten a korai felismerés, a népegészségügyi jelentőségű megelőzés fokozottabb támogatása, megfelelő személyi és tárgyi kapacitások, korszerű eszközök és módszertanok, valamint a finanszírozási rendszer gyökeres megújítása szükséges SZABÁLYOZÁSI FEJLESZTÉSEK SZÜKSÉGESSÉGE A kutatás megállapításai szerint elengedhetetlenül fontos a szabályozás hiányosságainak pótlása, valamint a jelenleg hatályos szabályozás felülvizsgálata. Mindenek előtt szükséges volna a hiányzó szabályozás kialakítása, elsősorban az egészségügyi alapellátásról szóló évi CXXIII. törvény végrehajtási rendeletének kialakítása és hatályba helyezése. A jogszabály az alapellátást érintő részletszabályok megállapításával közvetlen hatást gyakorolna a védőnői ellátás gyakorlatára, illetve az ellátás minőségére, egyaránt rögzítve pl. a fenntartói és a szolgáltatói feladat- és felelősségi köröket, a feladatellátás feltételeit. Egyúttal vélhetően hozzájárulna a védőnői ellátás és a társszakmák (iskola-egészségügyi, háziorvosi, házi gyermekorvosi, egyéb szakorvosi, gyermekjóléti szolgálatok, pedagógiai szakszolgálatok stb.) közötti együttműködés összhangjának 209/314. oldal

210 biztosításához, és egyértelműen rögzítené a feladatok megosztását a védőnők és a társszakmák képviselői között. A kockázatokat tekintve a végrehajtási rendelet hiánya továbbra is fenntartja a működés bizonytalanságait, és ellentétes a védőnői ellátás megújítását célzó törekvésekkel. Középtávon az ellátás biztonságát is veszélyeztetheti az alapvető jogszabályok hiánya. Az új szabályozás mellett fontos volna a meglévő szabályozás felülvizsgálata és módosítása. A területi és az iskolavédőnők vonatkozásában egyaránt fontos volna a minimumfeltételeket tartalmazó jogszabályok módosítása. A védőnői ellátás kapcsán irányadó, a területi védőnői ellátásról szóló 49/2004. (V. 21.) ESzCsM rendelet, valamint az iskola-egészségügyi ellátásról szóló 26/1997. (IX. 3.) NM rendelet, továbbá a finanszírozásra irányadó, az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet egyaránt felülvizsgálatra szorul annak érdekében, hogy az ellátás zavartalanul fenntartható legyen a jövőben. Felül kell vizsgálni többek között a gondozotti létszám megállapításának módját és ezzel összefüggésben a pontszámítás rendszerét, a feladat- és hatáskörellátáshoz szükséges szakmai, személyi és tárgyi feltételeket (pl. a tanácsadók felszereltségére irányuló elvárásokat), a feladatellátás szervezési megoldásait (meghatározva a gondozotti kör és az ellátandó terület sajátosságainak megfelelő differenciálási előírásokat), a fenntartói és szolgáltatói feladatokat és felelősséget, majd mindezek alapján gyökeresen meg kell újítani a finanszírozás rendszerét és jelenleg meglehetősen átláthatatlan gyakorlatát. Fontos volna a szabályozáshoz képest a valós gyakorlat felülvizsgálata, különös tekintettel a feladatellátás minőségét közvetlenül befolyásoló, az ellátás egyenetlenségeit kiváltó tényezőkre, pl. a nem megfelelő differenciálásra a finanszírozásban, valamint a fenntartó önkormányzatok eltérő gazdasági teljesítőképességére. A rendszerszintű szabályozásban különösen fontos volna a lakossági szükségleteknek megfelelő, a területi adottságokat rugalmasabban figyelembe vevő rendszer kidolgozása, illetve az egy védőnőre jutó gondozottak számának általános csökkentése (250-ről, az ellátás nehézségi fokától függően főre, illetve fokozott mértékű munkaterhelést jelentő gondozotti kör esetében főre). A munkaterhelés általános csökkentésére az egyéni gondozotti élethelyzetekre és a pszicho-szociális szükségletekre érzékenyen reagáló védőnői ellátás érdekében volna szükség, különösen a halmozottan hátrányos helyzetű településeken, valamint kiemelten a korai felismerés szempontjából releváns 0-3 éves korcsoport vonatkozásában. Hasonlóképpen javasolt megvizsgálni a szabályozás és a gyakorlat összefüggéseit a vitathatatlan népegészségügyi jelentőségű méhnyakszűrés kapcsán. Ahhoz, hogy a szűréseket a rendszer hatékonyan képes legyen elvégezni, szükséges volna megvizsgálni a védőnők szakmai és fizikai felkészültségét a feladat ellátására. Az elvártnál alacsonyabb szűrési számot eredményezhet, amennyiben a felkészültség, illetve a kapacitások hiányosak, ez pedig kockázattal jár a prevenció eredményessége szempontjából. A fentieken túl a szabályozás megújításának amiatt is nagy jelentősége van, hogy megvalósuljon a védőnői és a társszolgálatok hatáskörébe tartozó feladatok precíz lehatárolása és a védőnő hatáskörének pontos, félreértésektől mentes meghatározása, majd ez alapján a pozitív tendenciákat megerősítve, egyre hatékonyabb módon valósuljon meg a társszolgálatokkal folytatott szakmaközi együttműködés. (A szabályozáson túl természetesen a meglévő szokásrendszer és a kialakult együttműködési gyakorlat megváltoztatása is fontos volna.) A pontos feladat-lehatárolás hiánya azzal a hatással jár, hogy a védőnők továbbra is ellátnak olyan külön nem finanszírozott, jel- 210/314. oldal

211 lemzően a társszakmákhoz tartozó feladatokat, amelyek nem részei a védőnők hatáskörének. A szabályozási hiányosságok továbbá azzal a kockázattal járnak, hogy a hatáskörön túli feladatok értékes erőforrásokat vonnak el a védőnői feladatoktól, rontva a védőnői feladatellátás hatékonyságát. Egy a közelmúltban elvégzett kvantitatív időmérlegkutatás is a védőnői ellátás minőségét negatívan érintő tényezőként azonosította a kompetenciahatárok átfedéseit, az intézményi kapcsolati háló fellazulását, a kommunikációs csatornák hiányát, valamint a párhuzamos dokumentálásra fordított idő mértékét. Szükségesnek látszik tehát a jogi szabályozás egyértelmű összehangolása a több ágazatot (pl. egészségügy, oktatás-nevelés, szociális ellátás) érintő megelőző ellátásban (nő-, várandós anya- és gyermek/ifjú ellátás), közös szakmai irányelvek készítése (feladatok, felelősség, együttműködés), valamint egyértelmű jelzési/továbbküldési/beutalási és visszajelzési rendszer ( gyerekutak ) meghatározása. A jogi szabályozás összehangolása egyaránt vonatkozik a szakmai és finanszírozási feltételekre. Fontos volna a szabályozásban az ismert jó gyakorlati megoldások adaptálása, pl. a helyi ellátásból szakrendelésre történt felesleges beutalások számának csökkentése érdekében az érdekeltségek és jogosultságok rendszerének felülvizsgálata (pl. lásd: amerikai példa health management organization ). A védőnő a szakrendelések javarészére nem jogosult beutalót írni, holott a prevenció terén szerzett magas szintű ismeretei, tudása révén ez kézenfekvő, illetve az általa elvégezhető szűrések esetében, és különösen egyes nyilvánvaló esetekben pl. látás-, hallás-, lúdtalp/ortopédiai szűrés, várandós gondozás esetén a laborvizsgálatok ez hatékony megoldás volna. Valamennyi, a védőnő által elvégezhető szűrővizsgálat esetében biztosítani kellene a védőnőnek a beutalási jogosultságot a szakrendelésekre, ezzel tehermentesítve a háziorvost és a pácienseket (gyermekeket és szüleiket). A működési engedély számát tartalmazó védőnői pecsét alkalmazásával a beutalások nyomon követhetők és ellenőrizhetők, a védőnő teljesítménye és prevenciós tevékenységének hatékonysága pedig közvetlenül mérhetők volnának. Ennek nem volna akadálya a finanszírozó részéről sem, szakmai döntés volna szükséges a kérdésben, valamint a szabályozás értelemszerű módosítása. A tágabb szabályozást illetően célszerű volna folytatni a gyermekek érdekeinek fokozottabb védelmét elősegítő szabályozás kialakítását, valamint olyan feltételrendszer létrehozását, amely ösztönzi például a magas színvonalú védőnői gondozáshoz szükséges feltételek biztosítását, a szülők, a családok együttműködését a védőnővel, valamint a megelőzési célú tájékoztatás hatékonyságának növelését Egységes szakmai szemlélet érvényesítése A jogszabályi előírások életszerűségének fokozása közvetlen hatással volna a gyakorlatra, megvalósulna a jogszabályok egyértelmű és egységes értelmezése. Egyértelmű és számon kérhető kötelezettségeket előíró, ill. differenciáltabb támogatási rendszer bevezetésével erősödne a jogszabályi elvárások szerinti működés a fenntartók és a szolgáltatók részéről. A minimumfeltételek általános, egységes és garantált biztosítását egységes operatív szakmai irányítással lehetne támogatni, valamint célszerű volna pl. a minimumfeltételek teljesülését feltételül szabni a fenntartók számára a működési engedély kiadásához. Amennyiben a jogszabályok megújítása nem valósul meg, azzal növekszik annak kockázata, hogy egyre nagyobb nehézségekbe ütközik az előírások betartása a gyakorlatban, és emiatt a feladatellátás során szabálytalanságokra kerül sor. A kevésbé életszerű jog- 211/314. oldal

212 szabályi előírások további kockázata, hogy gátolják az ellenőrzések hatékony megvalósítását is, amennyiben az ellenőrzés olyan előírásokat kér számon a szolgáltatókon, amelyeknek azok objektív okok miatt kevésbé tudnak megfelelni. A jogszabályi keretek kialakítása, megújítása mellett az egységes szakmai szemlélet érvényesítését szolgálná a lejárt érvényességi idejű szakmai protokollok, irányelvek megújítása és mielőbbi kiadása, valamint a korszerű tudományos ismeretekre épülő módszerek gyakorlati alkalmazásának támogatása. A jogszabályokon túli szakmai előírások megújításának, valamint a korszerű eszközök és módszertanok alkalmazásának hatása a szakszerű, szabályszerű és hatékony működésben érhető tetten, elmaradása pedig országosan egyenetlen feladatellátást eredményezhet, és növeli az ellenőrzések során a szakszerűtlen, szabálytalan működésre vonatkozó megállapítások kockázatát. Az egységes szakmai szemlélet érvényesítését szolgálná továbbá a védőnői gondozás szervezeti rendszerének újratervezése, átalakítása. Ahogy említettük, a védőnői ellátás meglehetősen széttagolt rendszere, a heterogén fenntartói struktúra akadályozza az egységes szemléletű szakmai tevékenységet (a védőnő munkáltatója lehet pl.: önkormányzat, fekvőbeteg-szakellátást nyújtó egészségügyi szolgáltató, családvédelmi szolgálat, oktatás-nevelési intézmény). A védőnők vonatkozásában a munkáltatói jogokat gyakorló, túlnyomó többségében önkormányzati fenntartók jellemzően nem rendelkeznek a védőnői ellátás minőségileg megfelelő irányításához szükséges szakmai ismeretekkel, és jellemzően az operatív szintű szakmai irányításhoz és a minőségbiztosításhoz szükséges ismeretekkel sem, továbbá nem motiváltak a belső minőségirányítás rendszerének kialakítására. A helyzetből fakadó anomáliák megszüntetése lehetséges volna egy országosan egységes szemléletben működő, a helyi sajátosságokat mélyen ismerő és azokra érzékenyen reagálni képes operatív szakmai irányítás kiépítésével. Ehhez a témához szorosan kapcsolódik - bár szorosan véve nem tartozik a kutatás hatókörébe, azonban fontos volna - a szakfelügyelet funkciójának tisztázása is. Operatív szakmai irányítás hiányában jelenleg a szakfelügyelet lát el bizonyos hiánypótló szakmai irányítási feladatokat, amelyek keverednek az ellenőrzési feladatokkal. A jelenleg egymással párhuzamos szakmai támogató és ellenőrzési funkciók, valamint ezek arányának változásai bizonytalanságot okoznak a rendszerben. Fontos volna tehát a szakfelügyeleti rendszer profiltisztítása, amely abban az esetben valósítható meg, ha létrejön az egész országra kiterjedő, a helyi (pl. járási) szintű irányítási feladatokat egységes szemléletben ellátni képes operatív szakmai irányítás. Ily módon a szakfelügyelet funkciója egyértelműen a külső minőségbiztosítás volna, míg a szakmai irányítási, és ezen belül a feladatszervezési és a megelőzést fokozottabban támogató szakmai-módszertani feladatok, a magas színvonalú szakmai támogatás feladatai - pl. szupervízió, védőnői közösségek szervezése -, továbbá a belső minőségirányítás kialakítása és működtetése, az operatív szakmai irányítás hatáskörébe tartoznának. Szervezetileg a szakfelügyeleti funkció a járási kormányhivatalok része maradna, míg az operatív szakmai irányítás attól elkülönült szervezeti struktúrában volna leginkább működőképes. Ami az átalakítás hatását illeti, az operatív szakmai irányítás és a szakfelügyeleti funkció szervezeti elkülönítése nem zárná ki, hanem éppen ellenkezőleg, lehetővé tenné egy a jelenleginél hatékonyabb, széttagoltságtól mentes és országosan egységes szemléletben működő szervezet működtetését, amely a hatékonyabb kapacitásszervezés következtében hatékonyabb forrásfelhasználást is eredményezne. Az új rendszer nemzeti védőnői szolgálatként volna létrehozható, ezzel is erősítve az egységes szemlélet fontosságát. (Megjegyezzük, hogy a kutatás rendelkezésére álló információk szerint a Nemzeti Védőnői Szolgálat létrehozásáról szóló 1272/2017. (V. 29.) Korm. határozat alapján, a védőnők jövőbeni szakmai előmenetele és kiszámítható szakmai élethelyzete érdekében 2017 szeptemberében elkészült a Nemzeti Védőnői Szol- 212/314. oldal

213 gálat létrehozására vonatkozó szakmai koncepció. A koncepciót tartalmazó előterjesztés belső szakmai dokumentum, ezért nem állt a kutatás rendelkezésére, jelenleg az ágazatért felelős minisztérium, az emberi erőforrások minisztere döntésére vár. Ennek megfelelően a kutatási jelentésben leírtak az előterjesztés ismeretének hiányában készültek.) Az előbbiekben vázolt lehetséges szervezeti felépítést szemlélteti az alábbi sematikus ábra: Nemzeti védőnői szolgálat Országos szintű operatív szakmai irányítás és módszertani fejlesztés Szakfelügyelet - országos szint Helyi (járási) szintű operatív szakmai irányítás Szakfelügyelet - megyei Kormányhivatal - vezető védőnők Védőnők Szakfelügyelet - járási Kormányhivatal - vezető védőnők 47. ábra: A nemzeti védőnői szolgálat lehetséges szervezeti felépítése A rendszer megújítása természetesen a szabályozást is érintené, és a minőségirányítás általánossá tételét igényelné valamennyi védőnői körzetben. Ezenkívül egyértelműen külön lehetne választani egymástól a szakmai irányítási és megvalósítási, a szakfelügyeleti, valamint a fenntartói hatáskört. A funkcionális átalakítás lehetővé tenné a feladatok jelenlegitől eltérő megosztását, pl. a szakmai feladatellátás országosan egységes, helyi (járási) szintű irányításának kialakításával a szakfelügyelet és a fenntartók tehermentesítését, vagy a fenntartói feladatok letisztítását, csökkentését, pl. a tárgyi feltételek, az infrastrukturális háttér biztosítására. A Nemzeti Védőnői Szolgálat létrehozása fokozná a rendszer egységes szemléletű működését, pl. a védőnők foglalkoztatása egységes munkáltatón keresztül valósulna meg, kiszámítható jövőképpel és életpályamodellben, továbbá közvetlen és hatékony módon volna működtethető a kapcsolatrendszer a társszervekkel és Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelővel. Szakpolitikai döntés esetén a meglévő struktúra átalakítását megelőzően kezelni szükséges az ellenérdekeltségekből (pl. fenntartói ellenérdekeltségből) fakadó megvalósítási 213/314. oldal

214 kockázatokat. Az átalakítás megvalósítási kockázata emiatt határozott szakpolitikai támogatás meglétét és a változások következetes véghezvitelét feltételezi A SZAKEMBER-ELLÁTOTTSÁG JAVÍTÁSA A szabályozás megújításával és a szakmai irányítás létrehozásával egyidejűleg célszerű volna lépéseket tenni a védőnői ellátás rendszerének hosszabb távon is fenntartható működése érdekében. A megfelelő kapacitások biztosításához rövid-, közép- és hosszabb távú intézkedések egyaránt szükségesek volnának. A kapacitásokat tekintve kulcsfontosságú a személyi ellátottság feltételeinek biztosítása. Rövidtávon a már említett megüresedett védőnői álláshelyek mielőbbi betöltése és a javadalmazási rendszer átalakítása volna kiemelten fontos. A tartósan betöltetlen álláshelyek száma hozzávetőlegesen 400, az összes álláshely 10%-a. A védőnői szolgálatban dolgozók több mint a fele az ötvenes korosztályhoz tartozik, és reálisan élhet a korai nyugdíj lehetőségével ( Nők 40 ), ami komoly humánerőforrás-krízishez vezethet. A betöltetlen álláshelyek mielőbbi betöltését és a tartós helyettesítések csökkentését több különböző intézkedés mozdíthatná elő. A rendszerbe lépők számának növelését segítené elő például a nyelvvizsga hiánya miatt oklevéllel nem rendelkező védőnők alkalmazása, akár gyakornokként a nyelvvizsga megszerzéséig; a gyermekgondozás miatt távol lévő, illetve nyugdíjas védőnők foglalkoztatásának ösztönzése, valamint a részmunkaidős foglalkoztatás lehetőségének megteremtése (kiemelten az iskolai ellátásban). A személyi állomány megtartását és a megfelelő utánpótlást szolgálná egy olyan ösztönző rendszer kialakítása, amely a képzettségre és az elvégzett munkára tekintettel biztosítana differenciált bérezést (pl. ösztönző bérezést a hátrányos helyzetű körzetek vonatkozásában), valamint ösztöndíjakat és egyéb támogatásokat, pl. továbbképzési támogatást. További ösztönző lehet a rugalmas munkarend általános elfogadása és érvényesítése, amely igazodna a védőnők tényleges munkavégzési gyakorlatához, valamint, ha megválasztható volna a feladatellátás jogviszonya. Fontos volna továbbá a pályát elhagyó védőnők ösztönzése a visszatérésre pl. ösztönző bérrendszerrel, letelepedési támogatással. Mivel nehézségekbe ütközik a közszolgáltatás fenntartása az alacsony, vagy csökkenő lélekszámú településeken, különösen a halmozottan hátrányos helyzetű településeken, az egységes ellátás érdekében indokolt volna ezeken a településeken is teljes munkaidős foglalkoztatással fenntartani a védőnői ellátást, a védőnőt nagyobb mértékben és rugalmas munkaszervezéssel bevonva egyéb feladatok ellátásába, pl. népegészségügyi, életkorhoz kötött felnőttkori szűrővizsgálatok szervezésébe, elvégzésébe. A személyi juttatásokat illetően gondot jelent a diplomás alkalmazottakra vonatkozó garantált bérminimum összegének folyamatos emelkedése, ami általános problémaként jelentkezik a közalkalmazotti bérezésben, így a védőnők bérezésében is, mivel felülírja az alacsonyabb bérezési kategóriákat és ezzel felborítja a bértáblát. Ezenkívül a védőnői juttatások mértéke országszerte jelentős különbségeket mutat, hiszen a fenntartók egy része a közalkalmazotti bértáblától eltérő mértékű javadalmazást állapít meg a védőnők számára. Az említett jelenségek miatt komoly bérfeszültség tapasztalható a védőnők körében, ezért fontos volna a bérszínvonal egységes szemléletű meghatározása, emelése. A kutatás megállapításai alapján javasolható egy külön védőnői bértábla kialakítása, amely az egészségügyi szakdolgozói javadalmazás mértékével azonos javadalmazást biztosítana a védőnők számára. A javadalmazás mértékének megállapításakor továbbá figyelembe kellene venni a többletképzettséget és a többletfeladat-ellátást (ez némileg jelenleg is megvalósul). Fontos ösztönzőt jelenthetnének továbbá a béren kívüli juttatások 214/314. oldal

215 (cafeteria). A személyi juttatások kapcsán említhető, valójában a megfelelő minőségű feladatellátáshoz volna szükséges a körzet jellege szerinti utazási költség-térítés, a munkaruha-támogatás, valamint az infokommunikációs költségek támogatása (szélessávú internet- és mobiltelefon-előfizetés). Középtávon fontos volna a védőnői életpálya kialakítása, egységes szemléletben, a graduális képzés megkezdésétől a nyugdíjazásig. Ehhez elsődleges feladatot jelent a graduális képzés és a továbbképzések rendszerének megújítása, hiszen az egységes szakmai szemlélet érdekében indokolt volna egységes minőségű képzési tartalmak kialakítása és országosan egységes színvonalú képzés biztosítása. Ezenkívül a graduális képzés tartalmi és minőségi egységesítését követően fontos volna a felsőoktatási keretszámok emelése, előnyben részesítve a több halmozottan hátrányos helyzetű térséget magukban foglaló régiókban működő egyetemeket (Nyíregyháza, Miskolc). Fontos volna továbbá a későbbi kudarcok megelőzése érdekében a (leendő) védőnőhallgatók pszichológiai alkalmasságát valamilyen formában mérni, a védőnőhallgatókat a gyakorlatban felkészítő védőnők ( oktató védőnők ) külön ösztönözni és támogatni is. A személyi feltételek fenntartható biztosításán túl fontos volna az országosan eltérő színvonalú védőnői munkafeltételek egységes szempontú kialakítása, a megfelelő tárgyi kapacitások - mindenek előtt külön használatú tanácsadó helyiség - biztosítása minden ellátott településen, ill. településrészen. Különösen fontos volna a védőnői szolgálati helyek, tanácsadó helyiségek felújítása, korszerűsítése, akadálymentesítése, valamint a meglévő épületállomány folyamatos karbantartása. A tanácsadó helyiségek megfelelő felszereltségéről is fontos volna országosan egységes szemléletben gondoskodni, pl. biztosítani kellene a személyes adatok védelmét lehetővé tévő bútorokat és eszközöket, a szűrésekhez használt műszereket és eszközöket, az infokommunikációs eszközöket (számítógép, szélessávú internet-elérés, mobiltelefon), a fogyóeszközöket, a munkaruházatot és - ahol az ellátott körzet közlekedési helyzete miatt indokolt - közlekedési eszközt. Gondoskodni kell továbbá az eszközök és műszerek megfelelő ütemű, ill. igény szerinti karbantartásáról, javításáról, utánpótlásáról, cseréjéről. Hosszabb távon a védőnői szolgálat szerepének általános megerősítése volna indokolt annak érdekében, hogy a szolgálat nagyobb szerepet kapjon a népegészségügyi szempontból fontos megelőzési tevékenységben. A korai felismerést is egyre jelentősebb mértékben támogató prevenciós tevékenységen túl a védőnők nagyobb szerepet kaphatnának az átfogó szemléletű egészségnevelésben, a családtervezés és a várandósságot megelőző, perikoncepcionális gondozás, majd a csecsemőgondozás során, valamint a szülők, a családok tájékoztatásában, képzésében A MŰKÖDÉSI FELTÉTELRENDSZER FEJLESZTÉSE A fenntartható működést szolgáló, fentiekben részletezett intézkedési javaslatok feltétele a finanszírozási rendszer gyökeres megújítása. A kutatás tapasztalatai szerint a szabályozási, szakmai, szervezeti és egyéb változások eredményességét, és ezeken keresztül az ellátás minőségét alapjaiban befolyásolja a finanszírozás, amelynek felülvizsgálatára külön javaslat készül. Végezetül néhány szó az adminisztrációs elvárásokról. Amint fentebb említettük, a szűrővizsgálatok számának sűrítése és a szűrések dokumentálásához kapcsolódó adminisztrációs feladat megnövekedett munkaterhelést idézett elő a védőnőknél, és jellemzően a szakmai feladatellátástól vesz el értékes időt. Ráadásul az adatszolgáltatás teljesítéséhez hiányzik a megfelelő informatikai támogatás és az egységes védőnői információs rend- 215/314. oldal

216 szer működése nem zökkenőmentes (jelentősen megnövelve a papíralapú adatszolgáltatást). Ezzel párhuzamosan nem megoldott a védőnők által régebben használt egyéb programok (Stefánia, Viktória, Védőnő) kompatibilissá tétele a központi rendszerrel. Az adathitelesség ugyan az elektronikus adatszolgáltatás bevezetése óta javul, továbbra sem megoldott a historikus adatok megőrzése és visszakereshetősége: az új adatok jellemzően felülírják a korábban bevitt adatokat.). A feladatellátás minőségének megfelelő nyomon követéséhez fontos volna: a meglévő adathalmaz rendszerezése adattartalom egységes értelmezésének elősegítése, fokozása egységes tartalmú adatok alapján benchmarking alkalmazása historikus adatok megőrzése és folyamatos felhasználása. Az ellátás minőségének mérése nehéz, a rendelkezésre álló mutatók köre limitált. Egyes mutatók teljesülése nem kizárólag a védőnő, hanem több szakember tevékenységének függvénye (pl. átoltottság mértéke ), ezért nem ad megfelelő indikációt a védőnő munkájának minőségéről. A komplex egészségnevelés eredményessége külön egészségnevelési terv alapján volna mérhető. Amennyiben a közös információs felület (egységes védőnői információs rendszer) megfelelően működne, a feladatellátás nyomonkövetése és minőségének mérése hatékonyabb volna. A közös információs felületen a tevékenységre vonatkozó információk visszacsatolhatók volnának, pl., hogy a krónikus betegségben szenvedő gyermek vizsgálatai megtörténtek-e, és milyen eredménnyel, vagy az adott körzetből távozott ún. passzív gondozottak védőnői gondozásba kerültek-e ismét. Szükséges volna a szűrésekkel kapcsolatos adminisztratív elvárások felülvizsgálata is, a terhek csökkentése, valamint a szűrési adatok elektronikus rögzítésének megfelelő támogatása, továbbá az egységes informatikai rendszer, elsősorban a fejlesztés alatt álló egységes védőnői információs rendszer teljes körű alkalmazásához szükséges feltételek mielőbbi biztosítása a központi rendszer és az adatszolgáltatók oldalán egyaránt. A rendszer a hatékony adatátadáson túl az információáramlást is hatékonyabbá tenné minden érintett irányában, különösen abban az esetben, ha közvetlenül kapcsolódna az Elektronikus Egészségügyi Szolgáltatási Térhez (továbbiakban: EESZT), az egészségügyi szolgáltatók összekapcsolását biztosító egységes rendszerhez. A védőnői feladatellátás hatékonyságát és ezzel együtt az e-egészségügyben rejlő szinergia-lehetőségeket jelentős mértékben növelné, ha a védőnői ellátás rendszere, ill. a védőnői információs rendszer közvetlenül kapcsolódna pl. interfészen keresztül az EESZT által biztosított egységes kommunikációs térhez. A fentiekben bemutatott javaslatok a különféle szakmai dokumentumokban, koncepciókban található információkat és a szakmai interjúk és megbeszélések során feltárt vélekedéseket tükrözik. A kutatás során különféle szakmai szereplők véleményét igyekeztünk megismerni és összegezni annak érdekében, hogy a védőnői ellátás rendszere korszerű szemléletben újulhasson meg, és ezt a folyamatot határozott szakpolitikai szándék is erősítse. A kutatás eredményei alapján javasolt, fent bemutatott változások legfontosabb hozadéka egy korszerű, a megelőzést és a felnövekvő generációk egészségvédelmét hatékonyan szolgáló, egységes védőnői ellátást biztosító rendszer volna, amelynek működése fokozott társadalmi megbecsültséget szerezne a védőnői hivatásnak. 216/314. oldal

217 8.4. CSALÁD- ÉS GYERMEKJÓLÉTI SZOLGÁLAT A legfontosabb javaslat a finanszírozás összehangolása a szakmai előírásokkal. Az alábbi javaslatok első lépésben jelentős finanszírozási többletkiadást generálnak, de jelentősen növelik a feladatellátás szakmai minőségét. A szolgálatok esetében fő lakosságszámonként (járásszékhely esetében fő, a budapesti kerületek esetében fő lakosságszámonként) kerül biztosításra egy fő bér-alapú támogatás, azzal, hogy a finanszírozott létszám nem lehet kevesebb, mint 1 fő. Ez a finanszírozás nincs összhangban a jogszabályok szakmai létszám előírásaival, amely viszont minden esetben fő lakosságszámban határozza meg egy-egy családgondozó munkatárs alkalmazását. Emellett alkalmazni szükséges azt a jogszabályi előírást is, amely szerint egy családgondozó legfeljebb 25 családot gondozhat. Az összhang megteremtésére az lehetne a közvetlen megoldás (ez jelentős többletfinanszírozást von maga után), ha a szakmai létszám finanszírozása is fő lakosságszámban lenne meghatározva. Ez amennyiben minden önkormányzat betartaná az ellátási kötelezettségét és a létszámelőírásokat mintegy fővel növelné a finanszírozandó létszámot. A jelenlegi, költségvetési törvényben meghatározott 3 millió forint / szakmai munkatárs éves finanszírozással számolva ez 3 milliárd forint többletkiadást jelent. Ha a bérrel, ezen belül a garantált forint bérminimummal, ágazati pótlékkal és a kapcsolódó szociális hozzájárulási adóval számolunk, akkor egy teljes évre kalkulálva ez körülbelül 3,5 milliárd forint többletkiadást jelent. Javasolt lenne emellett a feladatarányos finanszírozás bevezetése, ahol azoknak a szolgálatoknak, ahol jelentősen több gondozott család jut egy családgondozóra, kiegészítő normatív finanszírozást biztosítana az állam. Ennek meghatározásának alapja lehetne a településeken rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő családok száma 25 (a fővárosi kerületek korrekciós szorzójának mintájára), vagy a kedvezményezett térségek besorolási mutatói, a család- és gyermekjóléti központok kiegészítő finanszírozásához hasonlóan. Eszerint például azokon a településeken, ahol magasabb a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülők száma, ott ezzel arányosan többlet szakmai létszámot finanszírozna az állam. A család- és gyermekjóléti szolgálathoz kapcsolódó, a kötelező előírt szakmai létszámot, így a finanszírozást érintő minőségfejlesztő javaslatról megoszlik a kérdőíves kutatás során feltérképezett önkormányzatok véleménye, de a javaslatot teljes mértékben támogathatónak ítélő települések száma kisebb mértékben megelőzi a javaslat megvalósítását elutasító önkormányzatokat. Az érdemben válaszoló települések 26 százaléka mondta azt, hogy teljes mértékben megvalósítható az elképzelés, és a 6 fokú skálán emellett még 18 százalék adott 5-öst az elgondolásra. A javaslatot megvalósíthatatlannak ítélő önkormányzatok között megyeszékhely települést ugyanúgy találunk, mint hátrányos helyzetű aprófalut, a települések anyagi és ezzel összefüggésben hátrányos helyzete kevéssé volt hatással a válaszadásra. 25 A gyámhatóság megállapítja a gyermek rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultságát, amennyiben a gyermeket gondozó családban az egy főre jutó havi jövedelem összege nem haladja meg: a) az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 140%-át, ha a gyermeket egyedülálló szülő, illetve más törvényes képviselő gondozza, vagy ha a gyermek tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos, b) az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 130%-át az a) pont alá nem tartozó esetben. 217/314. oldal

218 48. ábra: Települési önkormányzatok véleménye a család- és gyermekjóléti szolgálathoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (szakmai létszám bővítése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán A válaszadó önkormányzatok a javaslat megvalósíthatóságához képest nagyobb mértékben tartják hasznosnak a javaslatot. Ha a fejlesztési elképzelés hasznosságára kérdezünk rá, jelentősen csökken az elutasítók száma, és növekszik a támogatóké. A hatfokú skálán már több, mint 50 százalék azok aránya, akik 5-ös vagy 6-ost adtak a javaslat megvalósíthatóságára, és csak 9 százalék azok aránya, akik egyáltalán nem tartják hasznosnak az elgondolást. 49. ábra: Települési önkormányzatok véleménye a család- és gyermekjóléti szolgálathoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (szakmai létszám bővítése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán 218/314. oldal

219 Bizonyos lakosságszám felett (javasolt fő felett) a családgondozók adminisztrációs munkáját segítő szociális asszisztens finanszírozása is; főnként 1 fő létszám finanszírozása. Ez nagyságrendileg plusz 1 milliárd forint kiadást jelenthet éves szinten. Ezeknek a javaslatoknak szakmai kockázata nincs, a költségvetésre jelent plusz kisebb terhelést CSALÁD- ÉS GYERMEKJÓLÉTI KÖZPONT A legfontosabb javaslat a szolgálatokhoz hasonlóan itt is a finanszírozás összehangolása a szakmai előírásokkal. Az alábbi javaslatok első lépésben finanszírozási többletkiadást generálnak, de jelentősen növelik a feladatellátás szakmai minőségét. Egyrészt nincsenek külön finanszírozva azok a többletfeladatok, amelyeket a jogszabály a központokhoz rendel, mint például a jogi- és pszichológiai tanácsadás, amelyet a járás összes településén szükséges biztosítani. Itt javasolt központonként 2 fő tanácsadó plusz finanszírozása, mert ennek hiányában sok helyen nem az elvárt színvonalon képesek biztosítani a speciális szolgáltatásokat. A 174 járással és a 23 fővárosi kerülettel számolva ez minimálisan 394 fő tanácsadó plusz állami támogatását jelenti évente, ami a jelenlegi 3 millió forint / szakmai munkatárs finanszírozással számolva forint plusz kiadást jelent. A család- és gyermekjóléti központok finanszírozása nincs összhangban a szakmai létszámra vonatkozó előírásokkal (9.000 főként 1 fő munkatárs finanszírozása szemben a főnként 1 fő munkatárs kötelező alkalmazásával.) Az összhang megteremtésére az lehetne a közvetlen megoldás, ha a szakmai létszám finanszírozása is főnként lenne meghatározva. Jelenleg a központok alaplétszámának meghatározása úgy történik, hogy a járás lakosságszámát alapul véve főként finanszíroz az állam 1-1 fő szakmai munkatársat, a fővárosi kerületekben pedig főként történik ugyanilyen módon a támogatás kiszámítása. Jelenleg tehát a járások lélekszáma (kb fő) / 9000 fő, és Budapest lélekszáma (kb fő) / fő adja meg a finanszírozott szakmai létszámot országos szinten. Ez mintegy főt jelent. A javasolt többletfinanszírozás, ami igazodva a szakmai előírásokhoz fő lakosságszámonként ajánlaná egy fő szakmai munkatárs támogatását, plusz 400 embert jelent, nagyságrendileg évente plusz forint többletkiadást. A finanszírozás módosítása hatással lehet a jelenlegi, a hátrányos helyzetű településeken még inkább jelentkező szakemberhiányra, aminek megoldása nélkül a tervezett szociális diagnózis kötelező, országos bevezetése is nehézségekbe fog ütközni; nem lesz elegendő képzett esetmenedzser, akik érdemben el tudnák végezni, koordinálni a diagnózis készítését BÖLCSŐDEI ÉS MINI BÖLCSŐDEI ELLÁTÁS Az alábbiakban a bölcsődei ellátás korábbi fejezetben bemutatott jelentőségére és problémáira, illetve a kapcsolódó fejezetben elemzett helyzetére és azonosított keresleti tényezőire alapozva fogalmazzuk meg ajánlásunkat a közszolgáltatás kapcsán. Hangsúlyozzuk, hogy a bölcsődei ellátás területén a működést nem terhelik jelentős gondok, a szolgáltatással való elégedettség széles körű, és a terület szabályozása, fejlesztése is jó 219/314. oldal

220 irányba halad. Ajánlásaink ezért elsősorban nem meglévő negatívumok felszámolására, hanem a további minőségfejlesztés lehetséges irányaira vonatkoznak A MUNKAERŐ-ÁLLOMÁNY BŐVÍTÉSE A feltárt problémák és lehetőségek az infrastruktúra szükséges megújítását és bővítését nem számítva egységesen humánerőforrás-igényes javaslatok irányába mutattak. Azok a szakmai oldalról teljesen elfogadható, vagy magától a szakmai oldaltól származó igények, miszerint: jusson több figyelem és idő egy gyermekre, szükség esetén lehessen néhány gyermekkel elkülönülten foglalkozni, rugalmasan ki tudja szolgálni az intézmény a többletszolgáltatások iránti keresletet, ne okozzon nehézséget a szabadságolási rend miatt megnövekedett helyettesítési igény szabályoknak megfelelő kielégítése egyszerre oldható meg magasabb munkaerő-létszám alkalmazásával. A szakma oldaláról jelentkező igény, amely szerint a rendszernek vissza kellene térnie a 10 fős csoportokhoz, megítélésünk szerint a törekvés iránya lehet, de közeljövőben foganatosított ajánlásként nem fogalmazzuk meg, annál is kevésbé, mert átmenetileg maga a jelentős bölcsődefejlesztési hullám is munkaerő-piaci kihívást jelenthet a szakterület számára. A munkaerő létszámának fokozatos növelését járható útnak látjuk, míg a csoportlétszám csökkentése túl erős beavatkozás volna a rendszerbe. Mivel a magas kihasználtság és a jelentős igény következtében nem jelent megoldást a már működő intézményekben a férőhelyek számának csökkentése, a csoportlétszám csökkentése azt jelentené, hogy mindenhol kötelező lenne új csoportok kialakítása és plusz 2 fő felvétele. Akár olyan intézményben is, ahol egy vagy két csoport van és nehéz kisgyermeknevelőt találni. Ehhez járul, hogy új csoportok kialakításához az infrastrukturális feltételek megléte is szükséges (csoportszoba), így a csoportlétszám csökkentését elvetettük. A fentiekből adódóan, és arra is figyelemmel, hogy az egy gyermekre jutó figyelem fős csoportban is növelhet többlet munkaerő bevonásával, az alábbi javaslatot fogalmaztuk meg. A költségvetés minden bölcsőde és mini bölcsőde esetében vállalja minden páratlan csoportonként plusz 1 fő többletmunkaerő felvételének a bérköltségét, az alábbiak szerint: 20. táblázat: Bölcsődei többlet-munkaerő felvételére vonatkozó javaslat Bölcsődei csoportok száma Felvehető plusz munkaerő 1 2 csoport 1 fő 3 4 csoport 2 fő 5 6 csoport 3 fő 7 8 csoport 4 fő 9 10 csoport 5 fő A többlet-munkaerő felvételére az intézmény nincs kötelezve (mint lenne például csökkentett csoportlétszám mellett új csoportok kialakítása esetén), ugyanakkor lehetősége 220/314. oldal

221 van rá és ezzel könnyíthet a feladatán, illetve többletszolgáltatásokat tud nyújtani, és rugalmasabb műszakbeosztást, helyettesítési rendet tud megvalósítani. Azzal, hogy a többlet-munkaerő felvétele opcionális, a rendszer arra is időt hagy, hogy hátrányos helyzetű térségekben az önkormányzatok helyi fiatalokat ösztönözzenek a szakma kitanulására. A javaslat anyagi vonzatai a képzésre, lemorzsolódásra stb. vonatkozó önálló kutatással lennének pontosíthatók, de előzetes számításaink szerint a munkaerő bővítése az alábbiak szerint alakulhat. A felvi.hu adatai alapján 2016-ban 976 főt vettek fel kisgyermeknevelő képzésre, akik 2019-től rendelkezésre állhatnak a munkaerő-piacon felsőfokú végzettséggel. A lemorzsolódást egy EMMI-től kapott, gyógypedagógus-utánpótlással foglalkozó anyag nyomán 15%-osnak vesszük (a kisgyermeknevelőkre vonatkozó pontosabb adat hiányában), és első körben feltételezzük, hogy a következő években is ennyi kisgyermeknevelőt vesznek majd fel. Ekkor a lemorzsolódással is számolva évente körülbelül 830 végzett hallgató állhat rendelkezésre. Szintén a gyógypedagógiai területről véve a párhuzamot, azzal számolunk, hogy a végzettek 70%-a helyezkedik el a szakmájában, és évente 20 ezrelék megy nyugdíjba. Mivel nagyságrendileg 7400 kisgyermeknevelő dolgozik ma a bölcsődékben, ez azt jelenti, hogy évente mintegy 976 0,85 0, ,02 = 432,75 fő potenciális többletmunkaerő kerül ki a piacra. Ez a szám nagyobb, ha hozzávesszük az OKJ-s kisgyermeknevelő képzésben végzőket, vagy ha növeljük a felvehető hallgatók létszámát. Ha csak évi 500 fő többlettel számolunk is, a javaslat 7 év alatt fokozatosan valóra váltható. A KSH (2018) szerint 2017 májusában 4235 bölcsődei csoport működött az országban. A javaslat értelmében átlagosan 2 csoportonként adunk lehetőséget plusz 1 fő felvételére. A bölcsődék egy kisebb hányada egycsoportos, így esetükben csoportonként van lehetőség új munkaerő felvételére, de intézménysoros adatok hiányában a számítás ezzel való korrekcióját a kutatás későbbi szakaszában tudjuk csak elvégezni. Jelenleg azzal számolunk, hogy ha minden bölcsőde kihasználná a lehetőséget, akkor legalább 2118 kisgyermeknevelőre lenne szükség (plusz az egycsoportos bölcsődék, plusz a létesülőfélben lévő bölcsődék, plusz a már meglévő, de bővülő intézmények). Mindezek alapján nagyságrendileg, szakértői becsléssel kiegészítve a javaslat maximum 2500 kisgyermeknevelő bevonását igényli, fokozatosan, évek alatt. Ez a fenti számítások értelmében 5 év alatt teljesíthető. Ennél azonban hosszabb időre lehet szükség, mivel az újonnan létrejövő bölcsődékben nem csak a javaslat által lehetővé tett pótlólagos munkaerő, hanem az alapmunkaerő is szükséges, sőt. Ha csak 600 településsel számolunk, amelynek ki kell alakítania a bölcsődei ellátás valamilyen formáját, és azt valószínűsítjük, hogy nagyrészt családi vagy mini bölcsődét hoznak létre, az önmagában legalább 600 új kisgyermeknevelő iránt támaszt igényt. Szakértői becsléssel inkább 800-ra tesszük ezt a számot, hiszen nyilvánvaló, hogy lesz több olyan önkormányzat is, amely klasszikus bölcsődét nyit. Eszerint a javaslat változatlan felvételi számok mellett nagyságrendileg 7 év alatt elérheti célját. A folyamat gyorsítása érdekében javasoljuk, hogy a kisgyermeknevelő felvételi létszámokat a szakmai irányítás gondolja újra, és tegyen lépéseket a felvettek számának jelentős növelésére, amennyiben azt a szak iránti kereslet alátámasztja. Hasonlóképp fontos a szolgáltatáshiányos területeken a helyi társadalom figyelmének felhívása a szakmára, amely a helyben maradást, az elvándorlás csökkenését is támogatja. 221/314. oldal

222 INFRASTRUKTÚRA-FELÚJÍTÁS ÉS FENNTARTÁS Jelenleg nincs átfogó, módszeres ismeret a bölcsődei ingatlanok és eszközpark állapotáról, ugyanakkor e tekintetben jelentős különbségek állnak fenn, akár a nagyobb településeken belül, de az országrészek között is. Emiatt első lépésben szükségesnek látunk egy országos állapotfelmérést, arra építve egy fejlesztési besorolást (sürgős, szükséges, fenntartható, felújított/új), ezek alapján pedig a sürgős kategória számára célirányzatot elkülöníteni a költségvetésben. A felújításokat a as időszak egységköltségeit (EMIR) alapul véve és az építőiparban bekövetkezett áremelkedésekkel is számolva nagyságrendileg 3 millió Ft/férőhellyel javasoljuk számítani. Hasonlóan fontos azonban az épületek fenntartásának és az eszközállomány szükség szerinti megújításának finanszírozása is. Ez hagyományosan a fenntartó önkormányzat feladata, de jellemzően éppen azokon a feladat-ellátási helyeken nem jut rá elegendő forrás, ahol egyébként is kedvezőtlenebbek a munkaerő-piaci, gazdasági, társadalmi viszonyok. Ennek következtében a bölcsődei ellátásban nem minden tekintetben tud érvényesülni az egyenlő esélyű hozzáférés elve. Az országos állapotfelmérés során javasoljuk elkülöníteni a települések azon körét, ahol nem várható el a fenntartótól, hogy az épületkarbantartásra a szükséges összeget rendelkezésre bocsássa, és e települések önkormányzatai számára javasoljuk célzott bölcsődei infrastruktúra-fenntartási támogatás juttatását. Ez egyfajta értékcsökkenés-finanszírozás, amelyet az ingatlanra és az első csoportra vonatkozóan évente Ft alapösszegben, a működtetett plusz csoportonként pedig további ezer Ft-ban javaslunk meghatározni. Az összeg felhasználására vonatkozó szabályokat külön jogszabályban szükséges lefektetni. Az ingatlanra vonatkozó költségek között említjük példálózó jelleggel az alábbiakat: festés, tető karbantartása, villany-, víz-, gáz- és fűtésszerelés, épület és kert tartozékainak javítása. Az eszközparkra vonatkozó költségek között említjük példálózó jelleggel az alábbiakat: játékok beszerzése, elöregedett konyhai eszközök cseréje, avítt berendezési tárgyak cseréje. Hangsúlyozottan nem tartozik ebbe a körbe a mindennapi működési költségek finanszírozása, így különösen: a rezsiköltség, a tisztasági szerek és eszközök, a munkaruha, az ételek, a bérek stb TÉRÍTÉSI DÍJAK SZABÁLYOZÁSÁNAK FELÜLVIZSGÁLATA Gyermekétkeztetés A gyermekétkeztetés területén a hatályos szabályozás számos esetben kedvezményt biztosít a családoknak (Gyvt. 21/B..). Az étkezés ingyenes, ha a gyermek rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesül, tartósan beteg vagy fogyatékos, vagy olyan családban él, amelyben tartósan beteg vagy fogyatékos gyermeket nevelnek, olyan családban él, amelyben három vagy több gyermeket nevelnek, olyan családban él, amelyben a szülő nyilatkozata alapján az egy főre jutó havi jövedelem összege nem haladja meg a kötelező legkisebb munkabér személyi jövedelemadóval, munkavállalói, egészségbiztosítási és nyugdíjjárulékkal csökkentett összegének 130%-át. 222/314. oldal

223 Mivel 2018-ban a bruttó minimálbér Ft, ez utóbbi feltétel a nettó Ft 130%-át jelenti, azaz Ft egy főre jutó jövedelmet. Mindez csak egy- vagy kétgyermekes családokban merül fel, hiszen a harmadik gyermektől alanyi jogon ingyenes a bölcsődei étkeztetés. A szakmai szervezetekkel folytatott egyeztetések alapján egy gyermek napi négyszeri étkezését a bölcsődék átlagosan 570 Ft/fő/nap önköltségi áron tudják biztosítani. Ez 21 munkanappal számolva Ft/hó/gyermek. Amennyiben az egy főre jutó nettó 26 jövedelem nem éri el a Ft-ot, hanem pl Ft, az egy egygyermekes család esetében bruttó Ft családi összjövedelmet, kétgyermekes családban bruttó Ft-os családi összjövedelmet jelent. Egyik esetet sem tekinthetjük rászorultsági alapnak, hiszen, ha vesszük a szeptemberi magyar átlagbért (KSH), és egy kétkeresős, kétgyermekes családot, akkor az egy főre jutó nettó jövedelem / 4 0,665 = Ft Ez jóval alatta van a gyermekétkeztetési limitnek, miközben átlagbérből élni Magyarországon nem tartozik a szociális juttatásokra való jogosultság körébe. Ha veszünk egy egygyermekes családot, ahol a havi egy főre jutó nettó jövedelem például Ft, ott a jelenlegi szabályozás értelmében nem kérjük el a Ft-os nagyságrendet, de elkérhetjük a gondozási díjat az egy főre jutó jövedelem 20%-ának mértékéig, azaz Ft-ig. Eközben a rendszer kedvezményt nyújt kimondottan kedvező jövedelmű családoknak is. Például egy olyan családban, ahol két gyermek és két kereső van, az egy főre jutó jövedelem Ft (jogosít ingyenes étkezésre), ott a család bruttó összjövedelme Ft. A fentiek alapján javasoljuk, hogy az ingyenes gyermekétkeztetés esetében az ingyenesség a háromnál kevesebb gyermeket nevelő családok esetében akkor járjon, ha az egy főre jutó nettó jövedelem a kötelező legkisebb munkabér személyi jövedelemadóval, munkavállalói, egészségbiztosítási és nyugdíjjárulékkal csökkentett összegét nem éri el, valamint a jogosultság ne a szülő nyilatkozata, hanem az általa bemutatott jövedelemigazolások alapján keletkezzen. Utóbbi javaslat mögött az áll, hogy a bölcsődék jelenleg nem tudják ellenőrizni az ingyenes gyermekétkeztetési iránti kérelem valóságalapját, és a tapasztalatok alapján a nyilatkozat sok esetben nincs összhangban például a szülő gépkocsijának vagyoni helyzetre is utaló értékével. (Azokban az intézményekben, amelyek gondozási díjat is szednek, ez a probléma nem áll fenn, mert annak mértékét már most is jövedelemigazolás alapján állapítják meg.) Gondozási díj A gondozásért fizetendő személyi térítési díjat ( gondozási díj, amely a személyi térítési díj étkeztetésért fizetendő hányada feletti részt takarja) a fenntartó diszkrecionális joga, hogy egyáltalán kiszabja-e, és ha igen, mekkora összegben határozza meg, de nem lépheti át a Gyvt ban meghatározott felső határértékeket. 26 A jogszabály az egy főre jutó jövedelem kifejezést használja, de a jövedelem fogalma kapcsán hivatkozik az évi II. tv. 4.. (1) pontjára, amely szerint jövedelem [ ] az elismert költségekkel és a befizetési kötelezettséggel csökkentett, a személyi jövedelemadóról szóló évi CXVII. törvény szerint meghatározott, belföldről vagy külföldről származó megszerzett vagyoni érték (bevétel). Ez alatt a térítésidíjfizetési kötelezettség vonatkozásában a nettó jövedelmet értettük. 223/314. oldal

224 A bölcsődében, mini bölcsődében nyújtott bölcsődei ellátás esetében az intézményvezető a 151. (4) bekezdés alapján megállapítja a bölcsődei ellátás keretében biztosított gyermekétkeztetésre vonatkozó személyi térítési díjat, valamint emellett a fenntartó döntésétől függően a bölcsődei ellátás keretében nyújtott gondozásra is megállapíthat személyi térítési díjat. (1997. évi XXXI. tv., (2) bek.). A határérték abban az esetben, ha a gyermek jogosult ingyenes étkeztetésre, az egy főre jutó jövedelem 20%-a, ha arra nem jogosult, akkor 25%-a. Ez azokban az esetekben probléma, amikor az érintett család kedvezőtlen anyagi helyzetben van, az önkormányzat azonban kiszabja a gondozási díjat, megakadályozva ezzel a szülőt abban, hogy bölcsődébe adja a gyermekét, s ez által elhelyezkedjen. Ezt az önkormányzat alapvetően nem kell, hogy megtegye, hiszen, ha adóerő-képessége Ft/fő alatt van, akkor a béreken felül a működés kapcsán is jogosult kiegészítő támogatásra a központi költségvetésből. A kiegészítő támogatásra nem jogosult önkormányzatok jellemzően egyébként is túltelített bölcsődéiben ugyanakkor előfordulhat, hogy emiatt hátrányos megkülönböztetés éri a rosszabb anyagi helyzetben lévő családokat (a fenntartó alapvetően azokat kedvezményezheti, akik eleget tudnak tenni a szolgáltatás feltételeinek). A fenti esetek elkerülésére a jogalkotók figyelmébe ajánljuk a gondozási díj szabályozásának felülvizsgálatát. Javaslatunk olyan rendszer kialakítása, amelyben a gondozás egy bizonyos jövedelemszint alatt ingyenes. Ez a szint megegyezhet az ingyenes étkeztetésre vonatkozó szabályozással. Javasoljuk továbbá, hogy a jelenlegi 20 és 25%-os kategóriák helyett az alábbi kategóriák kerüljenek meghatározásra. 21. táblázat: Javaslat a gondozási díj felülvizsgálatára Gondozási díj az egy főre eső nettó jövedelem százalékában ingyenes Egy főre eső nettó jövedelem Minimálbér nettója alatt 10% Minimálbér nettójának 120%-a alatt 20% Minimálbér nettójának 120%-a és a fölött IDŐSZAKOS GYERMEKFELÜGYELET TÉRÍTÉSI DÍJA Jelenleg az időszakos gyermekfelügyelet költségtérítéses szolgáltatás a bölcsődékben, ennek megfelelően egyfajta elitellátás. Számos példa mutatja, hogy olyan gyermekek esetében, akik nehezen szakadnak el otthonról, de hetente egyegy napra bölcsődei ellátásba vonhatók, home-office -ban dolgozó, részmunkaidős vagy alkalmi munkát végző szülő esetében, ahol a költségtérítés nem áll arányban a szülő jövedelmével, hátrányos helyzetű családoknál, ahol indokolt lenne a gyermekek bölcsődébe csábítása, de a szülő erre állandó beíratással nem hajlandó, sokgyermekes családoknál, akiket napközben az egyik szülő egyedül lát el fontos lenne az időszakos gyermekfelügyelet elérhetővé tétele alacsonyabb jövedelmű csoportok esetében is. Javaslatunk, hogy a jogszabály tegye lehetővé az intézmények számára az időszakos gyermekfelügyelet kigazdálkodását, előírva a gondozási díjhoz hasonló elszámolású és a bent töltött napokkal arányosított költség térítését, a korábbi 224/314. oldal

225 pontokban javasolt többlet-munkaerő bérének finanszírozása mellett. A kedvezményes időszakos gyermekfelügyeletre való jogosultságot a fentieknek megfelelően megteremtené a hátrányos helyzet, a három vagy több 3 év alatti gyermek, a szülő otthon végzett, részmunkaidős vagy alkalmi munkája, a bizonyítottan jelentős beszoktatási nehézségekkel jellemezhető gyermek. Az e kategóriákba nem tartozó esetekben az időszakos gyermekfelügyelet a jelenlegi szabályozás alapján működhet CSALÁDI BÖLCSŐDEI ÉS MUNKAHELYI BÖLCSŐDEI ELLÁTÁS FÉRŐHELYHIÁNY CSÖKKENTÉSE A VÁROSOKBAN A korábbi fejezetben vázolt kereslet kielégítéséhez megfontolásra érdemes lenne helyi vállalkozásfejlesztési program keretében családi bölcsődei vállalkozás indítására ösztönözni az ott élőket. A 60 millió Ft érték alatti támogatás de minimis jogcímen nyújtható induló vállalkozásnak is, az általuk használt ingatlan közcélú fejlesztésére, eszközök beszerzésére, képzések díjának elszámolására, nem saját ingatlan esetében bérleti díj elszámolására, egyszóval a családi bölcsőde feltételrendszerének megteremtésére, akár önrész nélkül is. Ez mindkét oldalon a női munkavállalást ösztönző lépés volna, amely hamar megtérül. Még egy a mini bölcsődéknek központi költségvetésből juttatott 10 millió Ft-os cégenkénti támogatás esetében is, ha csak a működtető havi bérének és az elhelyezkedett 5 szülő bérének adótartalmát vesszük figyelembe, átlagbérre számolva egy év alatt akkor is több adóbevételt hoz, mint amennyibe a beruházás került. A részletes számításokat lásd a 3. kutatási célterülethez készített családi bölcsődei javaslatban. Ezeken a településeken/városokban továbbá érdemes felvenni a kapcsolatot egyházi szervezetekkel, valamint olyan civil szervezetekkel, amelyek már működtetnek ilyen szolgáltatást, és hajlandóságuk esetén számukra is megnyitni a támogatási konstrukciót A 40 FŐS SZABÁLY TELJESÍTÉSE Azokban az esetekben, amikor az önkormányzatnak bölcsődelétesítési kötelezettsége keletkezik, és ebben jelentene számára segítséget a családi bölcsőde egyszerűbb megszervezhetősége, a jogszabályi előírás nem feltétlenül találkozik fizetőképes kereslettel. Ugyanakkor azokon a településeken, ahol 2018 közepéig az önkormányzatok nem szervezik meg a bölcsődei ellátást, és nem is látszik, hogy év végéig teljesíteni tudnák a jogszabályi előírást, javasolható családi bölcsőde létesítésének ösztönzését. Ezeken a településeken nem szerencsés, ha esetleges marad a létesítés, így a támogatást több formában is javasoljuk nyújtani. Javasoljuk felmérni, hogy az adott településeken rendelkezésre áll-e olyan önkormányzati ingatlan, amelyet az önkormányzat közcélú feladat ellátására a szolgáltatást nyújtók rendelkezésére bocsáthatna. Ez olyan személyeket is ösztönözhet kisgyermeknevelői feladatok ellátására, akik nyitottak erre, 225/314. oldal

226 de saját otthonukat nem szeretnék erre a célra felajánlani. Egy esetleges önkormányzati ingatlan eredményes megoldást jelenthet továbbá olyan civil szervezet vagy potenciális egyházi fenntartó számára is, akit csak az infrastruktúra hiánya akadályoz abban, hogy ellássa a feladatot. Nem lehet számolni az elhelyezkedésből adódó adóbevételekkel olyan mértékben, mint a korábbi pontban, hiszen az elmaradott térségekben több esetben is a gyermek szociális helyzete, nem pedig a szülő munkavállalása fogja jogalapját képezni a gyermek bölcsődei felvételének. Erre inkább hosszú távú beruházásként kell tekinteni, de formailag ugyanúgy ajánlható helyi program keretében családi bölcsőde vállalkozás indítására ösztönözni az ott élőket, vissza nem térítendő támogatás keretében. Tekintettel arra, hogy ezeken a településeken a fizetőképes kereslet kevésbé jellemző, a finanszírozás rendszerét is érdemes átgondolni. Ahogyan arról a 3. fejezetben említés került, az állami normatíva jelenleg az egy férőhely fenntartására jutó költség mintegy 40%-át fedezi (teljes létszám esetén), így a hiányzó havi ezer forintot a szülőktől kellene elkérni. A részben szociális intézkedésnek is tekinthető beavatkozás esetében ez nem várható el, így gyermekenként évi mintegy félmillió forint költséget kellene az önkormányzatoknak kifizetniük a családi bölcsődék számára. Ez teljes létszám esetén évente 2,7 millió Ft-ot jelent, amely egyetlen önkormányzatnak sem szabad, hogy gondot okozzon különösen annak figyelembe vételével, hogy ez a kiadási tétel ezekben az esetekben a saját bölcsődelétesítés és fenntartás (magasabb) költségével áll szemben AZ 5 FŐS SZABÁLY TELJESÍTÉSE Nem látható, hogy a jogalkotók milyen módon képzelték el annak a szabálynak a teljesítését, miszerint meg kell szervezni a bölcsődei ellátást a településen, ha azt legalább 5 gyermek vonatkozásában kérik a szülők. Arra figyelemmel, hogy egy gyermek egymásfél évig jár bölcsődébe, ez a szabály semmilyen keresleti garanciát nem jelent a következő évekre. Azokon a településeken, ahol a demográfiai trendekből nem látszik a kereslet fenntarthatósága, ez a szabály sem az intézményi finanszírozási szabályok mellett (mini bölcsőde), sem vállalkozási formában (családi bölcsőde) nem tartható fenn. Ha van helyben olyan civil vagy egyházi szervezet, amely teljesen hektikus kereslet mellett is tudja vállalni a családi bölcsőde működtetését, az az egyetlen járható út. Így e szabály vonatkozásában elsősorban annak felülvizsgálatát javasoljuk. Alkalmazhatónak látjuk az óvodai nevelésre vonatkozó szabályhoz hasonló kritériumok bevezetését, miszerint akkor kelljen megszervezni az ellátást a településen, ha azt legalább 8 gyermek vonatkozásában kérik és a demográfiai trendek alapján feltételezhető, hogy a kereslet évente legalább 5 fő vonatkozásában a következő három évben is fennmarad. Amennyiben a szabály módosítása nem következik be 2019-ben, akkor azokon a településeken, ahol várható, hogy a bölcsőde fenntartható, a korábbi pontban foglalt javaslatot lehet érvényesíteni. Ahol erre nem lehet számítani, ott civil szervezeti vagy egyházi körben kell megkísérelni a vélhetően ideiglenes szolgáltatás kialakítását, vagy a napközbeni gyermekfelügyelet anyagi támogatása irányába szükséges az önkormányzatoknak elmozdulniuk. 226/314. oldal

227 MUNKAHELYI BÖLCSŐDÉK LÉTESÍTÉSÉNEK ÖSZTÖNZÉSE A munkahelyi bölcsődékkel kapcsolatos szakpolitikai törekvések a kutatás idejéig nem értek célba. Ez nem feltétlenül az intézményi oldal hibája, és nem is a potenciális kedvezményezetteké. Nem gondoljuk törvényszerűnek, hogy egy ilyen intézménytípus minden országban sikerre vihető, különösen akkor, ha a nagyobb vállalatok és költségvetési intézmények olyan településeken találhatók, ahol a bölcsődei kínálat elfogadható volumenű. Tény, hogy az 1990 előtti időszakban az állami vállalatok esetében aránylag széles körben elterjedt volt a munkahelyi bölcsődék működtetése, de ez egy központilag szervezett működés volt, egy olyan értékrendszer mentén szerveződött társadalomban, ahol a központi szervezetek a munkát előtérbe helyezték a családdal szemben. A fentiek miatt, ha nem sikerül kiszerződni a munkahelyi bölcsődéknek szánt összegeket, mindössze egy célzott figyelemfelhívó levelet javaslunk küldeni a 250 főnél nagyobb vállalatok vezetőinek, amely rávilágít erre a lehetőségre, és javasolja az igények felmérését a vállalatnál. Valamelyest más a helyzet a költségvetési intézményeknél, ahol az egészségügyi intézményekben és a campus szerűen működő felsőoktatási intézményekben tehető kísérlet a régmúlt idők központilag szervezett bölcsődéinek kialakítására. Az állam például a nagyobb egészségügyi intézményekben felmérheti a rendelkezésre álló infrastruktúrát, és nem pályázatos formában, hanem mint fenntartó, közvetlen finanszírozással elkezdhet jó példával elöl járni. Néhány ilyen pilot-bölcsőde sikerének megfelelő kommunikációja továbbiak kialakításához is lökést adhat GYERMEKEK ÁTMENETI OTTHONA A jelenlegi ellátórendszer ezen a területen messzemenően nem fedi le a tényleges igényeket. A szolgáltatást kötelezően működtetnie csak a főnél nagyobb lakosságszámú önkormányzatoknak és a fővárosi kerületi önkormányzatnak kell. Ez a szabályozás a városhiányos, alacsony lakosságszámú térségekben élők számára sokkal nehezebben elérhető, mert a legközelebbi fős település messze van. Ezeken a területeken a jogszabály lakóhelyhez közeli ellátásra vonatkozó előírásai betarthatatlanok, a területi egyenlőtlenségek kiugróan jelennek meg a szabályozás hatására. Emiatt minden megyeszékhelyen működtetni kellene gyermekek átmeneti otthonát vagy családok átmeneti otthonát (a két ellátást együtt érdemes átgondolni), és minden járásszékhelyen (vagy a járás területén, jól megközelíthető helyen) legalább egy 8 férőhelyes gyermekek vagy családok átmeneti lakásotthonát, a megyei intézmény koordinálásával. A gyermekek átmeneti lakásotthona 8 fő ellátására alkalmas ingatlan, amely legfeljebb 3 gyermek elhelyezésére szolgáló hálószobákból, közös nappali szobából, konyha/étkezőből, valamint fürdőszobából és illemhelyekből kell, hogy álljon, továbbá a mindennapi életvitelhez szükséges bútorokkal, berendezési tárgyakkal, eszközökkel való felszereltséget kell benne biztosítani. Miután a gyermekek elhelyezését a gyermekvédelmi törvény szerint elsődlegesen befogadó szülőknél kell biztosítani, szükséges járásszékhelyenként minimum 6 fős helyettes szülői hálózatot kell kialakítani, a megyeszékhelyen működő átmeneti otthon szakmai koordinálásával. Emellett a szakmai működés során javasolt családi fejlesztési tervek készítése, és a szakmai munka erre való felfűzése, amelynek fókuszában a gyermekek hazagondozása áll. 227/314. oldal

228 A javasolt infrastrukturális fejlesztést együtt kell kezelni a gyermekek és családok átmeneti otthonainak, illetve a helyettes szülői hálózatnak a fejlesztésével, mert ezek a szolgáltatások részben lefedik, részben kiegészítik egymást. Az összehangolt fejlesztés lenne képes igazán az ellátási hiány és a területi egyenlőtlenségek megszüntetésére. A családok átmeneti otthonával együtt kezelve az infrastrukturális bővülést, mintegy 170 járási lakásotthont és 23 megyei intézményt jelentene, plusz a budapesti ellátás teljes körűvé tételét CSALÁDOK ÁTMENETI OTTHONA A jelenlegi ellátórendszer - a gyermekek átmeneti otthonához hasonlóan, de azt is megelőzve - messzemenően nem fedi le a tényleges igényeket. A szolgáltatást kötelezően működtetnie csak a főnél nagyobb lakosságszámú önkormányzatoknak és a fővárosi kerületi önkormányzatnak kell. A szolgáltatás esetében fontos szempont, hogy a gyermek az addig látogatott intézményben (óvoda, iskola) maradhasson. Ezért az ellátást a lakóhelyhez közel, pl. járásközpontokban javasolt megszervezni. A problémát a városhiányos térségek jelentik, ahol pl. nincs elérhető közelségben olyan település, akinek kötelező lenne az ellátást biztosítani. Megfontolásra javasolt, hogy a helyettes szülői szolgáltatás jelenlegi területi hatályos szabályozásának meghagyása mellett a családok átmeneti otthona nagyobb területi lefedettséggel legyen elérhető, ahogy a gyermekek átmeneti otthona fejezet tartalmazza. A férőhelyek számát szakmailag indokolt volna nem férőhelyszámban, hanem családszámban meghatározni, mert az aktuálisan elhelyezhető személyek száma attól függ, hogy hány családot alkotnak, ugyanis a hatályos szabályozás alapján minden család külön szobában helyezhető csak el. A finanszírozást pedig ehhez kellene, lehetne igazítani, ahol a becsült létszám alapját nem az egyén, hanem a család jelentené, és a meghatározott minimum szakmai létszámelőírások is ehhez igazodnának. Azzal a plusz elvi módosítással, hogy az elismert szakmai dolgozói létszám a minimum és nem a maximum elhelyezhető családokhoz (vagy egyénekhez) igazodna. A javasolt infrastrukturális fejlesztést együtt kell kezelni a gyermekek és családok átmeneti otthonainak, illetve a helyettes szülői hálózatnak a fejlesztésével, mert ezek a szolgáltatások részben lefedik, részben kiegészítik egymást. Az összehangolt fejlesztés lenne képes igazán az ellátási hiány és a területi egyenlőtlenségek megszüntetésére. Támogatandó az az ágazati elképzelés, amely szerint külső férőhelyekkel bővülne az ellátás, amit az intézményben tölthető idő letelte után, mintegy bérlakásként vehetnének igénybe a családok, és 3 évre növekedne együttesen a szolgáltatás igénybevételének lehetséges ideje. Ez a módosítás reagálna azokra az elmúlt évtizedben felerősödött társadalmi változásokra, amelyeknek a lényege, hogy az ellátásban eltöltött idő nem elegendő a családok anyagi helyzetének stabilizálására, így továbbra sem tudnak tartósan lakhatást biztosítani maguknak az érintett családok. Szakmai javaslatként megfogalmazódik emellett az ellátott családok számára kötelező családi fejlesztési terv készítése, minden család részére családgondozó mentor biztosítása, és a munkaerőpiaci integráció szakmai támogatása, amelyek együttesen nagyobb segítséget tudnának nyújtani ahhoz, hogy az ellátás tényleg átmeneti legyen, és a családok vissza tudjanak térni az önálló életvitelhez. 228/314. oldal

229 Ezt segítené elő továbbá az intézmények olyan irányú infrastrukturális fejlesztése is, ahol a családok nagyobb önállósággal, jobb körülmények között tudnák átvészelni az átmeneti időszakot. Ezt jelenthetné az elhelyezés vonatkozásában az a minimum előírás bevezetését, miszerint az egyes családok elhelyezésére külön lakrészt kell biztosítani, amely lakószobát, konyhát és fürdőszobát foglal magába; és egy ellátottra legalább tíz négyzetméter nagyságú lakóterület jut. Az infrastrukturális fejlesztés nagyobb részt megvalósulhatna a Strukturális Alapok finanszírozásával GYERMEKÉTKEZTETÉS A minőség és az egyéni igények nagyobb kielégítése érdekében (ami a gyerekek részéről a nagyobb arányú ténylegese igénybevételhez vezet) javasolt a választható menü bevezetése. Előírás lehetne, hogy az önkormányzatoknak biztosítani kell, hogy a déli meleg főétkezés során legalább 3 féle leves és 4 féle főfogás (amelyikből az egyik vegetáriánus étel) közül, a tízórai és uzsonna során legalább 2 féle ételből lehessen előzetesen választani. Ehhez pluszfinanszírozás szükséges, ami egyrészt a nagyobb arányú dolgozói finanszírozásban (többféle étel elkészítése több munkaórát is igényel) nyilvánul meg, másrészt a nyersanyag költségeket is megemeli. Az önkormányzat kérdőíves kutatás során a válaszadók inkább elutasították a gyermekétkeztetés keretében a választható menü bevezetését, de nem jelentéktelen azok aránya sem, akik teljes mértékben megvalósíthatónak tartják ezt a javaslatot. Az érdemben választ adó 693 önkormányzat 18 százaléka, 128 település támogatja az elképzelést, köztük az ország legnagyobb települései, ami a lakosságszám arányában jóval jelentősebb súlyt képvisel, mint az elutasító települések számossága. Egyértelmű, hogy a települések közötti anyagi különbség az oka a válaszok megoszlásának, és a hátrányos helyzetű, rossz anyagi helyzetű települések utasítják el leginkább a javaslatot, mialatt ott lenne talán még inkább fontos az óvodai, iskolai étkezések minőségének emelése. 229/314. oldal

230 50. ábra: Települési önkormányzatok véleménye a gyermekétkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (választható menürendszer bevezetése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán Amikor a megvalósíthatóság helyett a fejlesztési javaslat hasznosságát kérdeztük a kérdőíves kutatás során az önkormányzatoktól, csökkent a javaslatot elutasítók aránya, és növekedett a teljes mértékben elfogadó települések aránya, de más fejlesztési elképzelésekkel szemben ez a javaslat így is viszonylag megosztja az önkormányzatokat. 51. ábra: Települési önkormányzatok véleménye a gyermekétkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (választható menürendszer bevezetése) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán 230/314. oldal

231 Emellett javasolt a szünidei gyermekétkeztetés és a kapcsolódó programok elérhetőségének bővítése, amihez szintén csak nagyobb állami támogatás mellett képzelhető el. Javasolt, hogy a települési önkormányzat a szünidei gyermekétkeztetést a nyári szünetben minden munkanapon köteles legyen megszervezni, és ennek keretén belül a szülő, törvényes képviselő kérelmének megfelelő időtartamban az adott gyermek részére biztosítani. A szünidei gyermekétkeztetéshez kapcsolódóan a települési önkormányzat szabadidős programokat legyen köteles biztosítani a gyermekek számára a nyári szünet időtartama alatt. Az önkormányzat 50 fő gyermekenként minimum 1 fő programszervező animátort, és 1 fő nevelőt, gyermekfelügyelőt tudjon biztosítani. Ennek költségeit nehéz megbecsülni. Településenként, területenként a helyi szociális és köznevelési intézmények nyári szabad kapacitásait kell feltérképezni az animátorok, gyermekfelügyelők vonatkozásában. A jelenleg előírt 43 munkanap helyett a minden munkanapon történő ellátás költsége csak plusz 10 munkanapot jelent, ami a nagyságrendileg 200 ezer jogosult gyermekkel, valamint a legnagyobb összegű, fejenként 570 forintos állami támogatással számolva is csak 1 milliárd 140 millió forintba kerülne évente. A szünidei gyermekétkeztetés kiterjesztése és az egész nyári szünet időtartama alatt történő biztosítása szintén megosztja az önkormányzatokat, de a választható menü bevezetésénél nagyobb arányban támogatják az elképzelést. Egyértelműen a legmagasabb azok aránya, akik szerint a javaslat teljes mértékben megvalósítható, a válaszadó önkormányzatok 27 százaléka áll ennek oldalán. A javaslat támogatói között egyaránt találunk hátrányos helyzetű kistelepülést és megyeszékhely nagyvárost is. 52. ábra: Települési önkormányzatok véleménye a gyermekétkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (szünidei gyermekétkeztetés kibővítése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán 231/314. oldal

232 8.11. SZOCIÁLIS ÉTKEZTETÉS Az igényekre és szükségletekre reagálva javasolt az étkeztetés biztosítása az igénybevevők részére az év minden napján, munkaszüneti és pihenőnapokon is. Javasolt ehhez igazodva, a települések különböző teherbíró képességét alapul véve a normatív finanszírozás átalakítása az úgynevezett adóerő-képessége alapján, az alábbiak szerint figyelembe véve a települések közötti anyagi különbségeket: 22. táblázat: Települések közötti adóerő-képesség különbségek Egy lakosra jutó adóerő-képesség (forint) Fajlagos összeg korrigált értéke az egy lakosra jutó adóerő-képesség alapján Meleg fő étkezés (ebéd) (forint/étkezési adag) Fajlagos összeg korrigált értéke az egy lakosra jutó adóerőképesség alapján Hideg étkezés (reggeli, vacsora) (forint/étkezési adag) Kérdőíves kutatásunkban meg is kérdeztük az önkormányzatokat, mennyire tartják megvalósíthatónak, hogy az étkeztetést az év minden napján, munkaszüneti és pihenőnapokon is biztosítani kelljen. A válaszok erősen megoszlanak, mind a javaslatot teljesen elutasítók, mind a teljes mértékben támogatók száma magas, 19 és 24 százalék. A válaszadó önkormányzatok nagy százaléka, több mint 70 százaléka adott érdemi választ a felvetésre, és összesen 170 önkormányzati vezető nyilatkozott úgy, hogy teljes mértékben megvalósíthatónak tartja az elgondolást. A válaszadó települések nagysága, hátrányos helyzete nem volt jelentős hatással a válaszadásra, a jobb anyagi helyzetben lévő nagyobb városok között valamivel többen tartották támogathatónak a javaslatot, mint akik elutasították. 232/314. oldal

233 53. ábra: Települési önkormányzatok véleménye az étkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (az étkeztetés biztosítása az év minden napján) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán A kérdőíves kutatás során a megvalósíthatóság mellett a fejlesztési javaslat hasznosságát is megkérdeztük az önkormányzatoktól. Az étkeztetés kiterjesztését ebben a formában már jóval többen támogatják, és tartják teljes mértékben megvalósíthatónak. A települések 52 százaléka adott a hatfokú skálán 5-ös vagy 6-os választ a kérdésre. 54. ábra: Települési önkormányzatok véleménye az étkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (az étkeztetés biztosítása az év minden napján) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán 233/314. oldal

234 Hosszabb távon, a gazdaság teljesítőképességének figyelembevételével megfontolásra javasolt, hogy a szolgáltatás keretében bizonyos jövedelemszint alatt, vagy igény esetén megfelelő térítés ellenében az étkeztetés keretében napi háromszori főétkezést (ebből legalább napi egyszeri meleg ételt) kelljen biztosítani. Ez a változás lehetővé tenné, hogy a rászorulók a szociális étkeztetés keretében ténylegesen hozzájussanak a napi szintű szükséges táplálékhoz. Az önkormányzatok véleménye megoszlik erről a fejlesztési javaslatról. Kicsit magasabb a javaslatot elutasító önkormányzatok aránya, 23 százalék (159 válaszadó település), mint a teljes mértékben a megvalósíthatóságot jelző válaszok (21 százalék, 142 település.) Ha a javaslatot megvalósíthatónak gondoló válaszokat nézzük, akkor már a többség a háromszori étkezés mellett áll. 55. ábra: Települési önkormányzatok véleménye az étkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (az étkeztetés keretében napi háromszori főétkezés biztosítása) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán A megvalósíthatóság mellett a javaslat hasznossága is megosztja a válaszadó önkormányzatokat, de nagyobb arányban tartják a fejlesztési elképzelést hasznosnak az önkormányzatok, mint amennyi település gondolja azt megvalósíthatónak. 234/314. oldal

235 56. ábra: Települési önkormányzatok véleménye az étkeztetéshez kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (az étkeztetés keretében napi háromszori főétkezés biztosítása) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán A KSH adatok szerint évente mintegy 170 ezren veszik igénybe ezt az ellátást. Az ellátottak száma 10 év alatt 70 százalékkal nőtt, bár az utóbbi 4 évben csak stagnál, illetve kis mértékben (1-2 százalékkal) növekedett. Ezzel az ellátotti létszámmal kalkulálva a javaslat forrásigénye állami oldalról a jelenlegi kb. 10 milliárd forint helyett nagyságrendileg 40 milliárd forint körüli támogatást jelent abban az esetben, ha az év minden napján reggelit, ebédet és vacsorát is biztosítanak az önkormányzatok. Csak munkanapokkal számolva ez mintegy 27 milliárd forint összes kiadást jelent. Tehát finanszírozás szempontjából jelentős többletkiadásról van szó, de egyben a legtöbb embert (köztük döntően az időskorú lakosságot) érintő, közvetlen segítséget nyújtó szolgáltatásról HÁZI SEGÍTSÉGNYÚJTÁS A házi segítségnyújtás keretébe tartozó tevékenységek fő célja nem a hozzátartozók teljes körű tehermentesítése vagy kizárása a gondozási feladatokból, hanem a szükséges mértékű segítség nyújtása az igénylő saját lakókörnyezetében. Ennek elősegítése érdekében általánosságban javasolt bevezetni azt a több helyen már modellértékűen működő jó gyakorlatot, ami bevonja, segíti és támogatja a hozzátartozókat a gondozási feladatokban való közreműködésbe. Javasolt minden szolgáltatásnyújtó esetében az idős családtagjaikat gondozó hozzátartozók gyakorlati oktatása vagy az oktatás megszervezése (pl.: mosdatás, pelenkázás, etetés, gyógyszerelés), illetve folyamatos tanácsadás, ismeretterjesztő előadássorozat szervezése. Ajánlott olyan önkormányzati weboldal működtetése, ahol szolgáltatási térkép működik; információt ad a lakóhely közelében a gondozáshoz szükséges szolgáltatásokról, és lelki, táplálkozási, jogi és gondozási tanácsokkal segíti az informális gondozókat. 235/314. oldal

236 A feltárt szükségletek alapján a helyi igények figyelembevételével - fontos lenne az ellátás rugalmasabbá tétele, és annak megszervezése az év minden napjára, szükség esetén reggel és este óra között. A rugalmasságot szolgálná a távgondozási rendszer kiépítése. A távgondozás a következőket foglalja magában: emlékeztetők küldése pl. gyógyszerbevételről, éjjel-nappali felügyelet, vészjelzés esetén a kapcsolatfelvétel különféle infokommunikációs eszközök segítségével, mint az SMS, az MMS, az , a videó kapcsolat, a tv-hez csatlakoztatott videó kapcsolat, a távirányításos mobil videó és kamera. Egy ilyen szolgáltatási elemmel bővített házi segítségnyújtás az idősek számára sokkal rugalmasabb, intenzívebb, az igénybevevők részére megnyugtatóbb, stabilabb támogatást tudna nyújtani. A fenti két javaslat vonatkozásában az önkormányzatok véleményét is megkérdeztük a kérdőíves kutatás során. A házi segítségnyújtáshoz kapcsolódóan feltérképezett első javaslatunk az volt, hogy a szolgáltatást kibővített időben, reggel és este óra között biztosítsák a szolgáltató önkormányzatok. A vélemények nagyon megoszlanak, az érdemben válaszadó 707 település közül majdnem ugyanannyian utasítják el teljes mértékben az elgondolást, mint ahányan teljes mértékben támogatják azt. Hasonlóan megoszlik a két szélső érték közötti válaszok aránya is, de ha a hat fokú skálán inkább támogató 4 és 6 közötti válaszokat nézzük, akkor 336 település, a válaszadók 48 százaléka a javaslat mellett áll. 57. ábra: Települési önkormányzatok véleménye a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (a szolgáltatás időbeli kiterjesztése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán Hasonlóan megoszlanak a vélemények a házi segítségnyújtás keretében bevezethető távgondozás (éjjel-nappali felügyelet, vészjelzés esetén kapcsolatfelvétel különféle infokommunikációs eszközök révén, telefonos segítségnyújtás) szolgáltatási elemről. Az önkormányzatok jelentős része egyáltalán nem tartja ezt megvalósíthatónak, de egy kicsivel nagyobb arány, 139 válaszadó település a 113-mal szemben viszont teljes mértékben támogatja azt. 236/314. oldal

237 58. ábra: Települési önkormányzatok véleménye a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (a távgondozás bevezetése) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán Amikor a kérdőíves kutatás során a megvalósíthatóság mellett a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódóan a fejlesztési javaslatok hasznosságára kérdeztünk rá az önkormányzatoknál, már egyértelmű támogatás bontakozott ki a válaszokból. Az ellátás időbeli kiterjesztésére a 6 fokú skálán a válaszadó önkormányzatok 50 százaléka adott 5-ös vagy 6-os választ, és csupán 8 százalék nyilatkozott úgy, hogy a javaslatot egyáltalán nem tartja hasznosnak. Hasonló a helyzet a távgondozás kiépítésével, ahol a javaslat hasznossága szintén egyértelmű az önkormányzatok válaszai alapján, ahol a teljes mértékben hasznos válaszok aránya messze meghaladja azokat, akik szerint egyáltalán nem hasznos a fejlesztési elképzelés. 237/314. oldal

238 59. ábra: Települési önkormányzatok véleménye a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (a szolgáltatás időbeli kiterjesztése) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán 60. ábra: Települési önkormányzatok véleménye a házi segítségnyújtáshoz kapcsolódó fejlesztési javaslatok hasznosságáról (a távgondozás bevezetése) az 1 (egyáltalán nem hasznos) 6 (teljes mértékben hasznos) skálán Közép-hosszú távon a helyi erőforrásokat is figyelembe véve ajánlott a gondozási fokozatokat meghatározó pontszámok felülvizsgálata a helyi szükségletek alapján. Jelenleg sok olyan idős ember esik ki a gondozásból, szociális segítésből, aki bár nem teljesen szorul rá az ellátásra, de nagy segítséget jelentene életminősége megőrzésében, ha részesül- 238/314. oldal

239 hetne a szolgáltatásban. A jogosultságot megállapító szigorú feltételek ezt most nem teszik lehetővé. A szakemberek egyetértenek abban, hogy a demográfiai és egészségügyi folyamatok hatására (az aktív korú lakosság lélekszáma csökken, a nyugdíjasok száma emelkedik, s közülük egyre többen szorulnak valamilyen gondozásra) egyre kevesebb figyelem és gondoskodás jut az idősekre, így az állam vagy a piac szerepe folyamatosan növekszik. Mindezek miatt javasolt a házi segítségnyújtás ellátási körének kiterjesztése, a ponthatárok leszállítása például az alábbiak szerint. 23. táblázat: Házi segítségnyújtás ellátási körének ponthatárai Fokozat 0. I. II. Értékelés Tevékenységeit elvégzi Egyes tevékenységekben segítségre szoruló Részleges segítségre szoruló Eredeti pontszám Javasolt pontszám Jellemzők Az egyén a vizsgált tevékenységeket el tudja végezni. A szolgáltatás a szociális és egészségi állapot szinten tartására korlátozódik. Az egyén egyes tevékenységekben hetente többször segítségre szorul vagy figyelmet, irányítást igényel. Az egyén bizonyos tevékenységek elvégzésében napi rendszeres segítségre szorul vagy napi szintű kontrollt igényel. III. Teljes ellátásra szoruló Az egyén teljes ellátásra, folyamatos gondozásra, ápolásra szorul, intenzív odafigyelést és gyakori beavatkozást igényel. Ez a szakmai alapú javaslat első lépésben igen erőteljesen finanszírozási kérdés. A javaslat alapján nem a III. fokozatban, azaz a bentlakásos intézményi ellátásra szorulók számában történne növekedés, hanem au I-es és II-es fokozatban, hogy minél több időskorú emberhez juthasson el a házi segítségnyújtás. A gondozási szükséglet vizsgálata keretében meg kell állapítani azt, hogy az ellátást igénylő esetében szociális segítés vagy személyi gondozás indokolt. A vizsgálat egy értékelő adatlap, A gondozási szükséglet, valamint az egészségi állapoton alapuló szociális rászorultság vizsgálatának és igazolásának részletes szabályairól szóló 36/2007. (XII. 22.) SZMM rendelet 3-as számú melléklete szerinti adatlap alapján történik. A vizsgálatot végző a mellékletben szereplő tevékenységek (pl. térbeli-időbeni tájékozódás, tisztálkodás, látás, hallás) értékelése alapján besorolja az ellátást igénylő személyt egy fokozatba (0-tól III. fokozatig). A besorolás pontozásos módszerrel történik, és a mellékletben megadott táblázatban szereplő pontszámok alapján lehet biztosítani az ellátást. Személyi gondozás I. vagy II. fokozatban indokolt. Szociális segítés I. vagy II. fokozatban indokolt, valamint 0. fokozatban akkor indokolt, ha az ellátást igénylő hatvanötödik életévét betöltötte és egyedül él, hetvenedik életévét betöltötte és lakóhelye közműves vízellátás vagy fűtés nélküli, vagy hetvenötödik életévét betöltötte, 239/314. oldal

240 egészségi állapota miatt átmeneti jelleggel - időszakosan vagy tartósan - a lakását nem képes kíséret nélkül elhagyni, háztartási tevékenységeit nem, vagy részlegesen képes ellátni. Ez a jelenlegi átlagos napi 83 ezer fős igénybevevői kört bővítené körülbelül a másfélszeresére, de fontos figyelembe venni, hogy jelenleg Magyarországon a lakosság 18,7 százaléka (mintegy 1,8 millió fő) már 65 év feletti. Csak az elmúlt 7 évben, 2010-től számolva növekedett ez az arány 16,6 százalékról 18,7 százalékra, ez a növekedés 165 ezer embert jelent. A 80 éves és azon felüli időskorúak száma pedig már meghaladja a 400 ezer főt IDŐSEK NAPPALI ELLÁTÁSA Az idősekkel, az időskorral kapcsolatos mentalitás, hozzáállás és viszonyulásmód pozitív irányba történő megváltoztatása nagyobb hangsúlyt kell, hogy kapjon az idősek nappali ellátásában. A szűkebb és tágabb közösségekben megvalósított társadalmi és közösségteremtő tevékenységek, a generációk közötti kapcsolatok újjáépítése, az idős személyek szakmai és élettapasztalatainak igénybevétele elősegíti a pozitív változásokat az idősek felé való hozzáállásban. Az időskorral kapcsolatos teljes szemléletváltozásra van szükség, ahol az időskorúakra nem úgy tekintenek a fiatalabb generációk, mint egy kiváltságos csoportra, akik felemésztik a költségvetést és elfoglalják az ellátórendszereket, mialatt semmilyen hasznot nem hoznak. A Nemzeti Idősügyi Stratégia egyik fő célja, hogy minden korcsoportnak megfelelő esélye legyen a teljes értékű aktív és méltó életre, az élet utolsó szakaszának humánus befejezésére. Ehhez a szemléletváltáshoz nagyban hozzá tud járulni egy nyitott, az önállóságra, generációk közötti együttműködésre hangsúlyt fektető, az országot már jelenleg is nagyobbrészt lefedő nappali ellátórendszer. Ehhez a szolgáltatáson belül is változásra van szükség; el kell mozdulni a gondozási szemlélettől a támogatás, kísérés, esetmenedzselés irányába. Az olyan személyközpontú, intenzív esetmenedzselési modelleknek kellene teret kapni, ahol a belső erőforrások mobilizálásán, a kliensek autonómiájának erősítésén van a fő hangsúly. Ehhez a nappali ellátásban dolgozó szakmai munkatársak fejlesztésére, képzésére, új (pl. programszervező) munkatársak alkalmazására, és ehhez kapcsolódóan a finanszírozás felülvizsgálatára is szükség van. Egy modernebb, a közvetlen célcsoporton túl az egész helyi közösségre nyitott, a generációkat összekapcsoló szolgáltatás esetében valószínűsíthető, hogy kevesebbszer lenne a szolgáltatás hiányára az az önkormányzati indoklás, hogy nincs rá igény. A generációk közötti információs szakadék csökkentése az időskorúak informatikai oktatásával, képzésével, napi szintű támogatásával, folyamatos számítógép- és Internetelérés biztosításával szintén nagyban hozzájárulna az idősek társadalmi befogadásához, a generációk egymástól való elidegenedésének megállításához, összességében az időskorúak jobb életminőségéhez. Jó példa lehet a külföldön és Magyarországon egyaránt kipróbált nemzedékek közötti együttműködés, ahol idősek kezdeményezésére, szervezésében valósultak meg programok, foglalkozások hátrányos helyzetű gyermekek számára. Ezek a programok lehetősé- 240/314. oldal

241 get adtak az időseknek, hogy hasznosan és aktív módon töltsék idejüket, és közben segítsék a fiatalokat és családjukat. Konkrét és rövidtávon is eredményes fejlesztési lehetőségek lehetnek a nyitvatartási idő rugalmas átalakítása, bővítése, szállítási szolgáltatás kialakítása a lakóhely és az intézmény között, programszervező, animátor munkatárs alkalmazása, aki segíti az ellátást igénybe vevők testi-lelki aktivitásának fenntartását, megőrzését. A kérdőíves kutatás során szembesültünk vele, hogy viszonylag nagyobb arányú a javaslatot elutasító önkormányzatok száma a programszervező, animátor munkatárs alkalmazásához kapcsolódóan, de itt sem elhanyagolható azok települések száma, akik teljes mértékben megvalósíthatónak tartják a javaslatot (20 százalék, 106 település). 61. ábra: Települési önkormányzatok véleménye az idősek nappali ellátásához kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (programszervező, animátor alkalmazása) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán Előremutató tevékenység lehet az országban már több helyen pozitív tapasztalatokkal működő, generációk közötti helyi együttműködés megszervezése. Az intézményi szolgáltatásokat igénybe vevők lelki egészsége, életminőségének javítása érdekében előre mutató lehet az együttműködés megszervezése a helyi család- és gyermekjóléti szolgálatokkal és központokkal, a köznevelési intézményekkel, továbbá az időskorúak és a gyerekek, fiatalok közös programjainak megszervezése, egymást segítő foglalkozások tartása. Az információs forradalom kihívásaira reagálva, a generációk közötti szakadék csökkentése érdekében javasolt megteremteni annak a feltételeit, hogy minden intézményben rendelkezésre álljon internet eléréssel rendelkező, 5-8 főre számolva minimum 1 számítógéppel felszerelt számítógépterem vagy elkülönített számítógépes helyiségrész. Ennek finanszírozási alapját valószínűsíthetően pályázati forrásokból lehet könnyebben előteremteni. Az idősek nappali ellátáshoz kapcsolódó e minőségfejlesztési javaslatot erősen eltérően értékelték a kérdőíves kutatás során az önkormányzatok. A válaszadó önkormányzatok 241/314. oldal

242 között többségben vannak azok, akik szerint a javaslat egyáltalán nem valósítható meg, de nagyarányú a javaslatot támogatók száma is. A támogatók között értelemszerűen inkább nagyobb, jobb anyai helyzetben lévő településeket találunk, de előfordul azért kisebb, hátrányos helyzetű térségben lévő település is. Az összes érdemben válaszoló önkormányzat 25 százaléka utasítja el teljesen, míg 20 százaléka támogatja teljes mértékben az elképzelést. 62. ábra: Települési önkormányzatok véleménye az idősek nappali ellátásához kapcsolódó fejlesztési javaslatok megvalósíthatóságáról (infrastrukturális feltételek javítása) az 1 (egyáltalán nem megvalósítható) 6 (teljes mértékben megvalósítható) skálán Rendszerszinten megfontolandó, hogy a társadalmi, demográfiai folyamatokra tekintettel (az időskorúak, demens időskorúak száma és aránya folyamatosan növekszik), az idősek nappali ellátását ne csak a 3000 fő feletti települések önkormányzatainak legyen szükséges kötelezően biztosítani. Jelenleg településen működik ilyen ellátás, mialatt csak 460 település lakosságszáma éri el a főt, tehát jelentős számú település működteti így is az ellátást, reagálva a helyi igényekre. A minimum előírt lakosságszám jogszabályban történő csökkentésével, vagy bizonyos lakosságszám felett (1.000 vagy fő) a finanszírozási rendszerbe történő automatikus befogadással lehetne reagálni a demográfiai folyamatok okozta növekvő igényekre és a települési egyenlőtlenségekre. 242/314. oldal

243 8.14. FOGYATÉKOS SZEMÉLYEK NAPPALI INTÉZMÉNYE Miután a nappali ellátás megszervezéséről jelenleg az a települési önkormányzat köteles gondoskodni, amelyiknek a területén tízezer főnél több állandó lakos él, a területi lefedettség éles különbségeket mutat. Emellett a jogszabály bizonyos lakosságszám felett kötelezővé teszi a fogyatékos személyek nappali ellátását, de a férőhelyszámot már nem szabályozza, így az önkormányzat feladat-ellátási kötelezettsége nincs megfelelően meghatározva. A városhiányos térségekben, és az ehhez hasonló területeken a lakóhelyhez közeli ellátásra vonatkozó méltányos elvárások betarthatatlanok, a területi egyenlőtlenségek kiugróan jelennek meg a jelenlegi rendszerben. Megfontolandó, hogy a hozzáférés elősegítése érdekében a fogyatékos személyek nappali intézménye nagyobb területi lefedettséggel legyen elérhető, az ellátást a lakóhelyhez közel, pl. járásközpontokban vagy a járásközpontok által a járás területén, megközelíthető helyen lehetne megszervezni, kevesebb infrastrukturális elvárással, mint a jelenlegi intézmények esetében. Ez kb. 60 plusz intézményt igényelne, feltéve, hogy a jelenleg 10 ezer főnél nagyobb lélekszámú önkormányzatok már tényleg működtetik az ellátást. Tehát első lépésben már az is nagy előrelépés lenne, ha minden önkormányzatot rá lehetne szorítani a kötelező szolgálatok biztosítására. Ezután fokozatosan 60 új fogyatékos nappali intézmény létrehozásával országosan lefedetté lehetne tenni a szolgáltatást. A kutatások szerint a nappali ellátás egyik fő feladata az volna, hogy egy következő lépésre (munkavállalásra) készítse fel a fogyatékos személyeket, azaz az ellátásnak egy menekülőút, pótlólagos megoldás ( felügyelet ) helyett olyan tervszerű állomásnak kellene lennie, ami az oktatás-nevelés és a munka világa közti életszakaszban biztosít készség- és képességfejlesztő szolgáltatásokat. Ezt elősegítené, ha minden szolgáltatásnyújtás során a szolgáltatást 6 hónapnál hosszabban igénybe vevő fogyatékos fiatal személy részére egyéni fejlesztési terv készülne, fókuszálva a munkaerőpiacra való belépésre, és az intézményeknek határozottabb feladata lenne a munkaerő-piaci integráció. Segítené a fogyatékos emberek intézményi elérését a nyitvatartási időszak növelése, rugalmassá tétele az ellátottak igényeihez igazodva, a mindenhol igénybe vehető szállítási szolgáltatás kialakítása, illetve első lépésben az ellátatlan igények felmérése és az ellátás kialakításának megtervezése (térségi optimalizálás, ellátásszervezés) DEMENS SZEMÉLYEK NAPPALI ELLÁTÁSA A demográfiai változások olyan új terheket eredményeznek a szociális ellátórendszerben, amire rendszerszintű változtatásokkal lehet csak érdemben reagálni. A fokozottabb ápolási szükséglet miatt az egyre növekvő létszámú demens személyek ellátása egyre nagyobb ellátási igényt generál, amelynek a kielégítésére nem elegendő a jelenlegi ellátórendszer. Rendszerszintű pozitív beavatkozás lehet az Emberi Erőforrások Minisztériuma által elindított tartós szakápolás intézményrendszerének bevezetése és finanszírozása. Emellett szükség van a demens ellátás protokolljának, részletes szakmai szabályainak kidolgozására és bevezetésére, mert jelenleg ellátási helyenként teljesen különböző az ellátás színvonala, a nyújtott szolgáltatások száma, minősége. Miként az idősek ellátásánál megfogalmaztuk, az időskorral kapcsolatos teljes szemléletváltozásra van szükség, hogy esélyük legyen a teljes értékű aktív és méltó életre. 243/314. oldal

244 Ehhez a szemléletváltáshoz nagyban hozzá tud járulni egy nyitott, az önállóságra, generációk közötti együttműködésre hangsúlyt fektető, az országot már jelenleg is nagyobbrészt lefedő nappali ellátórendszer. Ehhez a szolgáltatáson belül is változásra van szükség; el kell mozdulni a gondozási szemlélettől a támogatás, kísérés, esetmenedzselés irányába. Az olyan személyközpontú, intenzív esetmenedzselési modelleknek kellene teret kapni, ahol a belső erőforrások mobilizálásán, a kliensek autonómiájának erősítésén van a fő hangsúly. Rövidtávon pozitív változást tud elérni a demens ellátás protokolljának, részletes szakmai szabályainak bevezetése, az intézményi nyitvatartási idő rugalmas átalakítása, bővítése, a demens idősek intézménybe és hazaszállítása. Az idősek nappali ellátáshoz hasonlóan előremutató tevékenység lehet az országban már több helyen pozitív tapasztalatokkal működő, generációk közötti helyi együttműködés megszervezése. Jó gyakorlatként, a demens emberek igényeire reagálva országosan előírható lehet a kötelező infrastruktúra fejlesztés a demens személyek biztonságérzetének megerősítése érdekében (pl. nyugtató hatású színek, hangok, tájékozódást segítő feliratok, képek, jelzések, biztonságos bútorzat stb.) Az állami finanszírozás a tervezhető térítési díjakkal együtt is alatta marad a fenntartási, működtetési költségeknek, a költségvetési törvényben meghatározott fix összegű ( Ft.) normatíva nem elegendő a munkatársak minimálbérének kifizetésére sem. Ennek egyenes következménye a munkaerőhiány, az alulfizetett és kiégett munkatársak nagy száma, és emiatt a hanyag, rossz minőségű ellátás. Megfontolandó, hogy ennél a szolgáltatásnál is a települési önkormányzatok által biztosított egyes szociális szakosított ellátások állami támogatásának módját kellene alkalmazni. Tehát az állam külön finanszírozza az elismert szakmai dolgozók bérét, és az intézmény üzemeltetését (intézményvezető, technikai dolgozók, szakmai dologi kiadások, a feladatellátásra szolgáló épület és annak infrastruktúrája folyamatos működtetéséhez szükséges kiadások) IDŐSEK OTTHONA A demográfiai folyamatokat, a változó szükségleteket nem követte az önkormányzatok ellátási kötelezettségének változása. A járásszékhelyek számára történő ellátási kötelezettség előírásával, vagy a finanszírozási rendszerbe történő automatikus befogadással lehetne első lépésben reagálni a demográfiai folyamatok okozta növekvő igényekre és a több tízezres várólistára. A hajléktalan emberek és a mozgáskorlátozott fogyatékos emberek bentlakásos ellátásának fejlesztésével elő lehetne mozdítani, hogy az idősotthonok férőhelyeit ténylegesen az időskorú rászorulók vegyék csak igénybe. A lakók általános egészségügyi, fizikai és mentális helyzetének folyamatos változásához (romlásához) szükséges igazítani az intézményi szolgáltatásokat, több, a geriátriában képzett orvos és szakápoló alkalmazásával. Fontos lenne elindulni az úgynevezett eredményközpontú a szolgáltatást igénybe vevő egyének céljainak, törekvéseinek vagy prioritásainak megfelelő célok elérésére irányuló szolgáltatásnyújtás felé, ahol a szolgáltatások céljait, tartalmát és nyújtási módját elsősorban azok határozzák meg, akik azt igénybe veszik, és nem azok, akik nyújtják. 244/314. oldal

245 A kapcsolódó kutatások 27 szerint nagyban növeli az időskorú ellátottak életminőségét, közvetve hozzájárul egészségi állapotuk javulásához vagy fenntartásához, ha a szolgáltatásokat az egyén törekvéseihez és prioritásaihoz szabják (perszonalizáció), és ha a szolgáltatások használói közreműködhetnek a szolgáltatások megtervezésének és kivitelezésének folyamatában. Ezzel az igénybe vevőket állítjuk a szolgáltatások középpontjába, és képessé tesszük őket arra, hogy résztvevői legyenek a tervezésnek és kivitelezésnek. Közvetlenül segítené a szolgáltatás minőségének, hatékonyságának javulását több, a geriátriában képzett orvos és szakápoló alkalmazása (és finanszírozási hátterének megteremtése) a lakók általános egészségügyi, fizikai és mentális helyzetének folyamatos változásához (romlásához) igazodva. Javasolt emellett az egészségi és mentális állapotra fókuszáló gondozási terven túl egyéni fejlesztési terv készítése minden ellátottal közösen, amely eredményekre fókuszáltan tűz ki célokat a hozzáértés, az identitás és az önállóság megőrzése érdekében, többek között az egyéni hobbik, tevékenykedés, társas kapcsolatok megtervezésével. A megfelelő finanszírozási feltételek megteremtésével főállású programszervező, animátor munkatárs alkalmazása is fontos lépés lehet, aki fő feladatként segíti az ellátást igénybe vevők testi-lelki aktivitásának fenntartását, megőrzését. Javasolt emellett a generációk közötti együttműködés erősítése; az ellátottak lelki egészsége, életminőségének javítása érdekében együttműködés kialakítása a helyi család- és gyermekjóléti szolgálatokkal és központokkal, a köznevelési intézményekkel, továbbá az időskorúak és a gyerekek, fiatalok közös programjainak megszervezése, egymást segítő foglalkozások tartása. Nem lehanyagolható a rossz állapotú otthonok infrastruktúrafejlesztése, ennek keretében olyan önálló, egy- vagy kétszemélyes lakrészek kialakítása, amelyek lakószobát, konyhát és fürdőszobát foglalnak magukba; és egy ellátottra legalább tíz négyzetméter nagyságú lakóterület jut. Az információs forradalom kihívásaira reagálva, a generációk közötti szakadék csökkentése érdekében javasolt megteremteni annak a feltételeit, hogy minden intézményben rendelkezésre álljon internet eléréssel rendelkező, 5-8 főre számolva minimum 1 számítógéppel felszerelt számítógépterem vagy elkülönített számítógépes helyiségrész. A technikai, infrastrukturális és humán erőforrás fejlesztéseken túl, azzal összhangban az időskorúak ellátásban jelentős szemléletváltásra van szükség. El kell mozdulni a gondozási szemlélettől a támogatás, kísérés, esetmenedzselés irányába. Az olyan személyközpontú, intenzív esetmenedzselési modelleknek kellene teret kapni, ahol a belső erőforrások mobilizálásán, a kliensek autonómiájának erősítésén van a fő hangsúly. Gondozottnak lenni azt jelenti, hogy a kliens valójában elveszíti az irányítást és ebből fakadóan az önállóságot; az idős embereknek ezzel ellentétben olyan szolgáltatásokra lenne szüksége, amelyek segítik őket az önmagukról való gondoskodásban. A mindennapi élet irányítása nem azt jelenti, hogy mindent egyedül kell csinálniuk, hanem azt, hogy meghatározhatják, mikor és hogyan készülnek el a dolgok. ó E szemléletváltás mentén a szolgáltatásokat a kliensek törekvéseihez és prioritásaihoz kell alakítani úgy, hogy a szolgáltatások használói a kezdetektől aktívan közreműködjenek a szolgáltatások megtervezésének és kivitelezésének folyamataiban. Ez a szemlélet- 27 Caroline Glendinning, Sue Clarke, Phillipa Hare, Inna Kotchetkova, Jane Maddison és Liz Newbronner: Eredményközpontú szolgáltatás az idősellátásban. In.: Földiák András, Kozma Judit (szerk.): A bentlakásos idősellátásban végzett szociális munka speciális problémái. NCSSZI, /314. oldal

246 váltás már több szociális ellátás során tetten érthető (pl. támogatott lakhatás), de az önkormányzatok által fenntartott idősek ápoló- gondozó otthonokban még alig-alig érvényesül. A szolgáltatások intenzív esetmenedzseri tevékenységgel kísért, ezen elveken alapuló biztosítása jelentősen növelné az idősotthonok lakóinak életminőségét HAJLÉKTALANOK ÁTMENETI SZÁLLÁSA Miután a hajléktalan átmeneti szállások részben kvázi tartós bentlakásos intézményként, részben kvázi munkásszállóként működnek, a nyújtott ellátás sem tud megfelelő lenni, mert egyszerre kell szolgáltatást nyújtani azok számára, akiknek tartós ápolásra van szükségük, és azoknak, akiknek csak szállást kell biztosítani. Az átmeneti szállások önmagukban történő fejlesztése nem is tud hatással lenni a hajléktalanság problémakörére, ugyanis a bentlakásos hajléktalan ellátásra, a pszichiátriai- és a fogyatékos személyek intézményeinek fejlesztésére, továbbá az olcsó, önkormányzati bérlakások számának nagyarányú növelésére, valamint a hajléktalan személyek foglalkoztatási helyzetének javítására egyidejűleg szükség van. A hajléktalan személyek átmeneti ellátását csak azoknak kellene igénybe venni, akiknek valóban átmeneti segítségre van szükségük, nem a tartós ellátásból kiszorulóknak, és nem azoknak, akiknek elsődleges problémáját tekintve más (például pszichiátriai betegeknek vagy fogyatékos személyeknek szóló) ellátásban lenne a helyük. Intézményi szinten javasolt az egyéni szolgáltatások körének bővítése a hajléktalanság megszüntetése érdekében, úgy, mint pszichológiai tanácsadás, pszichiátriai- és addiktológiai tanácsadás, családterápia, életvitel tanácsadás, munkaerő piaci támogatás, kísérés. Az életminőség megőrzése, a valódi reintegráció, és a minimális humánum is megköveteli az általános infrastrukturális fejlesztést, ezzel együtt a tömegszállások megszüntetését. Elengedhetetlen a pszichiátriai és a fogyatékos személyeket ellátó intézményrendszer fejlesztése, hogy a pszichiátria beteg és fogyatékos emberek elsődleges problémáik mentén megfelelő ellátásban részesüljenek, és ne a hajléktalan ellátórendszerben jelenjenek meg. Szükséges emellett az állami, önkormányzati bérlakás piac fejlesztése, hogy az olcsó, hozzáférhető bérlakások segítségével minél több család vagy egyén kerülje el a hajléktalanná válást. Az Önkormányzati törvényben rögzített, az önkormányzatok számára kötelezettségként előírt feladatok (a hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása) összehangolása szükséges a kapcsolódó végrehajtási jogszabályokkal, szociális jogszabályokkal és az önkormányzati finanszírozással. 246/314. oldal

247 8.18. KÖZMŰVELŐDÉSI FELADATELLÁTÁS A közművelődési feladatellátást segítendő egy évtizede minőségfejlesztési rendszer formálódik, melynek szemlélete hat a szakma működésére és képzési rendszerére, mégis alacsony a hatékonysága, hiszen két évvel ezelőtt húsz alatt volt a Minősített Közművelődési Intézmény Címmel rendelkező intézmények száma. Ezen intézmények számának aránya az összes intézmény 10%-a alatt van, annak ellenére, hogy a szakminisztérium és az NMI az elmúlt években több támogató-mentoráló programot valósított meg. Fontos az ágazat szempontjából, hogy ez a kezdeményezés tovább fejlődjön és jobban elterjedjen. Egy megfelelően motiváló, ösztönző, és hatékony rendszer célja az, hogy: elősegítse a közművelődési alaptevékenységet folytató szervezetek minőségfejlesztési gyakorlatának kialakítását a rendszer alkotóelemein keresztül; ösztönzőleg hasson, bátorítsa és támogassa az intézményeket az állami szabályozás eszközeivel (jogszabályalkotás, normatív jellegű és pályázati finanszírozás) arra, hogy kialakítsák minőségirányítási rendszerüket; az intézmények törekedjenek a Minősített Közművelődési Intézmény Cím, valamint a Közművelődési Minőség Díj elnyerésére. Ehhez kulcsfontosságú a partnerekkel való együttműködés, akik lehetnek szakmai szervezetek, fenntartók vagy közművelődési szervezetek. Ezen szervezetek együttes ereje képes innovációra ösztönző szakmai környezetet kialakítani. Ebben, az innovációra ösztönző szakmai környezet kialakításában kiemelt szerepe van az EMMI-nek, NMInek és megyek szakmai szervezeteinek, a kialakuló térségi szakfeladatellátást ellátó nagyobb közművelődési intézményeknek. A feltárt problémák alapján a következő tevékenységek megerősítését látjuk szükségesnek az ágazatban elindult minőségfejlesztési rendszer elterjesztése érdekében. Folyamatos, a rendszer minden elemét ismertető kommunikáció: o o o tematikus minőségfejlesztő fórumsorozat indítása, cikkek megjelentetése szakmai lapokban, internetes felületeken, interaktív internetes fórum biztosítása a kérdésfeltevéshez. A kommunikációs folyamat célja, hogy a minőségfejlesztési rendszer kialakításának minden lépéséről pontos, hiteles információval rendelkezzenek az intézmények o o o o o helyzetismertetés, hazai és nemzetközi példák, gyakorlatok megismerése, a pályázati folyamat áttekintése, várható előnyök és eredmények, előző pályázók bemutatása, az előző pályázati ciklusok tapasztalatainak megosztása. Továbbképzések o o 1. lépés a szakértők felkészítése a minőségfejlesztő tanácsadásra, a helyszíni szemlére (auditra), 2. lépés a Minősített Közművelődési Intézmény Címért induló szervezetek kijelölt szakmai munkatársának felkészítése. 247/314. oldal

248 Szakmai tanácsadás o o a Címre pályázó szervezetek gyakorlati minőségfejlesztő munkájának szakértői, tanácsadói támogatása, tematikus és térségi fórumok, workshopok. A máshol már bevált megoldások és eljárások népszerűsítése A minőségfejlesztés területén elért eredmények elismerése célzott támogatásokkal, a feladatfinanszírozási pályázati rendszerben való jutalmazással, kiemelt támogatással KÖZREMŰKÖDÉS A KÖZBIZTONSÁG BIZTOSÍTÁSÁBAN, KÖZBIZ- TONSÁGRÓL VALÓ GONDOSKODÁS A Közreműködés a közbiztonság biztosításában megnevezésű helyi közszolgáltatás minőségének fejlesztése egyrészt központi, állami hatáskörben befolyásolható tényezőktől, másrészt a helyi önkormányzatok hozzáállásától, tudatosságától és költségvetési mozgásterétől függ. Ebben a fejezetben a kutatás során azonosított központi, állami hatáskörben befolyásolható tényezőkről adunk áttekintést. A rendészeti tevékenységek, valamint a rendészeti tevékenységek minőségfejlesztését célzó módszerek eredményessége jelentős mértékben függ a jogszabályi előírásoktól, a jogszabályok által biztosított lehetőségektől, ezért elsődlegesen a szabályozásról teszünk említést. A problémafeltárás során említettük, hogy a tudatos megközelítést alkalmazó, a közbiztonság jelentőségét felismerő és azért aktívan cselekedni képes önkormányzatok jellemzően közterület-felügyelő, önkormányzati természetvédelmi őr, mezőőr, valamint halászati őr munkakörben alkalmaznak rendészeti munkatársakat. Az egyes rendészeti munkatársak tevékenységét külön-külön jogszabályok szabályozzák, ezenkívül tevékenységükre irányadó az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló évi CXX. törvény (a továbbiakban: rendészeti törvény). A kutatás megállapításai szerint az egyes jogszabályok ugyan döntően megfelelően szabályozzák a feladatellátást, összességében azonban a szabályozás széttagoltnak tekinthető, a külön-külön jogszabályok nincsenek egymással teljes összhangban, és egyes esetekben hasonló jellegű feladatok kapcsán különböző feltételeket határoznak meg. Javasoljuk ezért a szabályozás egységesítését, az egyes jogszabályok összhangjának biztosítását, vagy egy valamennyi önkormányzati rendészetre / rendészeti szolgálatra összehangoltan vonatkozó egységes jogszabály (törvény) létrehozását. Az egységes szabályozás kialakítását megelőzően célszerű lehet szakmai párbeszédet kezdeményezni a szabályozási egyenetlenségek pontos azonosítása érdekében, pl. önkormányzati ernyőszervezetek, valamint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Rendészettudományi Karán működő Rendészetelméleti Kutatóműhely bevonásával. Az egyes rendészeti munkatársak tevékenységét szabályozó külön jogszabályok vizsgálata kapcsán a kutatás azonosított egy olyan tévesnek tekinthető gyakorlatot, amely szintén jogszabálymódosítást indokolna. Szakmai szempontból nem célravezető, mert a megfelelő szakmai kontroll nem biztosítható a hivatali struktúrán kívül foglalkoztatott, közvetlenül a polgármesternek alárendelt mezőőr, illetve halőr esetében, ezért javasolt ennek jogszabályi korlátozása. 248/314. oldal

249 A jelenlegi szabályozás a fentieken kívül nem egységes a kötelező tárgyi feltételek előírásában. A különböző rendészeti szolgálatokra irányadó jogszabályok 28 a hivatalos személyként eljáró rendészeti munkatársak vonatkozásában nem írják elő kötelezően az önvédelmi/kényszerítő és egyéb eszközök, formaruha/egyenruha, járművek, ill. az arculati elemek egységes alkalmazását, holott legalább a minimumfeltételek vonatkozásában célszerű volna egységes előírások alkalmazása (például a beazonosítható megjelenésre vonatkozó elvárás: egységes arculati elemekkel ellátott, szakszerű és hatékony intézkedéshez megfelelő állapotú egyenruházat/ formaruházat, jelvény, szolgálati igazolvány). Az egységes, harmonizált szabályozás elősegítené, hogy a rendészet / rendészeti szolgálat munkatársai - országosan és adott településen belül is - egységes szabályok alapján és egységes rendszerben lássák el feladataikat, ami fokozná a szakszerű jogalkalmazás gyakorlatát és ezzel a közszolgáltatás minőségét. Ezen a ponton megemlítjük, hogy a főváros esetében az egységes szemlélet érvényesítését nehezíti a Mötv-ben meghatározott kétszintű rendszer (a fővárosra érvényes külön szabályok), ezért a szabályozás egységesítése esetén külön figyelemmel kell lenni a főváros és a kerületek között megosztott hatáskörből fakadó anomáliákra. Részben szintén a szabályozás függvénye a szakmai és a törvényességi felügyelet minősége. Ahogy említettük, a szabályozás hiányossága miatt a rendőrséghez rendelt szakmai felügyelet a gyakorlatban nem működik megfelelően. Fontos volna a rendészeti törvény, a Mötv. és a közterület-felügyeletre vonatkozó 29 törvény előírásai közötti összhang kialakítása annak érdekében, hogy egyértelmű legyen a rendőrség által gyakorolt szakmai felügyeleti hatáskör, konkrétan az, hogy a rendőrség kizárólag a kötelezően megkötendő együttműködési megállapodásban rögzített tevékenységek kapcsán gyakorol szakmai felügyeletet. (Ehhez egyúttal szükséges volna jogszabályban szankcionálni az együttműködési megállapodás megkötésének elmaradását.) Ezenfelül a rendészet (rendészeti szolgálat) intézkedéseivel kapcsolatos szakmai felügyelet ellátását, továbbá a panaszok megfelelő kivizsgálását célzó kontrollfeladatot indokolt volna erre kijelölt rendőrségi szervezeti egységhez rendelni (a módosítás a rendőrségi törvény 30 értelemszerű módosítását is igényelné). Ezenkívül a rendőrség korlátozott kapacitásai - és egyes esetekben a rendészeti szolgálatokkal kapcsolatos szakmai ismeretek hiányosságai miatt is - javasolt a szakmai és a törvényességi felügyelet szétválasztása. Továbbá célszerű volna a törvényességi felügyeleti hatáskör átadása az ügyészségnek, kötelező jelleggel, országosan egységesen. A kutatás megállapításai szerint az ügyészség rendelkezik mindazokkal az ismeretekkel és eszközökkel, amelyek lehetővé tennék számára, hogy hatékonyan gyakorolja a törvényességi felügyeleti hatáskört az önkormányzatok rendészeti tevékenysége kapcsán. A szabályozási hiányosságok kapcsán említhető még, hogy a különböző rendészeti szolgálatokra irányadó jogszabályok nem tartalmaznak szankciókat a jogszabálytól eltérő működésre, ezért a gyakorlat jelentősen eltérhet a szabályozástól. Javasolt ezért egy olyan szankciórendszer kialakítása, amely lépcsőzetes módon, és elsősorban nem büntetések kiszabásával, hanem pl. első körben szakmai támogatással, figyelemfelhívással 28 a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló évi CLIX. törvény; a közterület-felügyeletről szóló évi LXIII. törvény; a halgazdálkodásról és a hal védelméről szóló évi CII. törvény; 29 a közterület-felügyeletről szóló évi LXIII. törvény 30 a rendőrségről szóló évi XXXIV. törvény 249/314. oldal

250 segítené elő a jogszabályoknak megfelelő működést. A szankciók rendszerét célszerű körültekintően kialakítani, tekintettel arra, hogy a közszolgáltatás forrásait döntően az önkormányzatok biztosítják 31. A jogszabályok és a tényleges gyakorlat közötti eltérések a jogalkalmazásban is megmutatkoznak, és sok esetben nem lehet egységes jogértelmezésről beszélni. Főleg a kisebb létszámú rendészetek / rendészeti szolgálatok esetében gondot jelent a jogszabályok naprakész ismerete és az egységes jogértelmezés, ezért javasolt itt is valamilyen szakmai támogatás rendszerszerű kialakítása, pl. az ügyészség, vagy a bíróságok bevonásával. Emellett fokozni szükséges a rendészeti szolgálatok működésének átláthatóságát, elsősorban a lakosság tájékoztatása és a lakossági észrevételek megfelelő kezelése révén. A rendészet jól érzékelhető, a lakossági igényeket figyelembe vevő tevékenysége fontos eleme a lakosság szubjektív biztonságérzetének, ezért a közbiztonságot érintő információk megosztása kulcsfontosságú a helyi közbiztonság fenntartása szempontjából. Hatékony megoldás, ha a tájékoztatás csatornái elsődlegesen a helyben szokásos csatornák, valamint az önkormányzati honlapok, ill. közösségi média-felületek. Az egységes jogértelmezés és jogalkalmazás érdekében ösztönözhető a rendészeti szolgálatok közötti szakmai együttműködés és a gyakorlati tapasztalatok megosztása, a társhatósági együttműködés (pl. előzetes, proaktív társhatósági egyeztetések új jogszabályok bevezetése kapcsán), a rendőrséggel folytatott együttműködés (ezen belül javasolt a rendőrség éves beszámolási kötelezettségének felülvizsgálata), valamint a polgárőrséggel folytatott együttműködés. Az egységes szemléletű feladatellátást nagymértékben elősegítheti a megfelelő személyi állomány, a rendészeti munkatársak elméleti és fizikai felkészültsége. Ezt elsődlegesen a bemeneti oldalon lehet befolyásolni, konkrétan a képzés rendszerén keresztül. Fontos volna ezért az alapképzés minőségének fokozása, és a jelenlegi szétforgácsolt képzési rendszer helyett országosan egységes színvonalú és támogatott iskolarendszerű rendészeti képzés és vizsgáztatás megvalósítása. Az iskolarendszerű képzés a Belügyminisztérium hatáskörében, az oktatási főosztálya irányításával, a rendőr-szakképző intézmények bázisán, vagy a megyei jogú városokban/fővárosban működő rendészeti szolgálatok (pl. közterület-felügyeletek) képzési akkreditációjával volna megszervezhető és megvalósítható. Ezenkívül a jelenlegi továbbképzés (kiegészítő, tudásfrissítő képzés) rendszerét ki lehetne terjeszteni az alapképzésre is. Gyakorlati képzési szempontból is alkalmasabb lehet egy ilyen ( házon belüli ) képzési rendszer, mint a piaci alapon szervezett képzések. Az átalakítás tehát azt is jelenti, hogy a piaci alapon működő képzési szolgáltatók a továbbiakban nem vehetnének részt rendészeti célú képzési és vizsgáztatási tevékenységben, ezért az ebből fakadó ellenérdekeltség jelentette kockázatot kezelni szükséges, ha a képzési rendszer módosításra kerül. A rendészeti célú középfokú alapképzés állami hatáskörbe vonásán kívül fontos volna a képzések minőségének javítása, elsősorban az immáron jelentősen elavult tananyag mielőbbi megújításával. A képzés tartalmát illetően egyaránt fontos volna az elméleti és gyakorlati ismeretek megerősítése, az általános kompetenciák (pl. jegyzőkönyv felvételéhez szükséges megbízható írás-olvasás-készség), valamint az intézkedési képességhez szükséges ismeretek és kompetenciák fejlesztése, a gyakorlati képzés. A képzési program a korszerű szakmai ismeretek átadásán túl fejlesztené például a jelentkezők jogi ismereteit, jogalkalmazási képességét, nyilvántartáskezelési (adatké- 31 Az önkormányzat - a többi rendészeti szolgálattól eltérően jelenleg kizárólag a mezei őrszolgálat megszervezéséhez és működtetéséhez vehet igénybe központi költségvetési forrást. 250/314. oldal

251 rési) képességét, stressztűrő-képességét, valamint felkészítené őket a gyakorlati feladatellátásra, pl. a határozott kommunikációra, az önvédelmi/kényszerítő eszközök alkalmazására, a társszervi együttműködésre. Egyes képzések esetében az óraszámok emelése is indokolt (különösen a mezőőrök esetében, itt minimum órás képzés volna szükséges). Az alapképzésen túl a továbbképzés is fejlesztésre szorul: a minőségi feladatellátás érdekében fontos volna a rendészeti munkatársak tudásának szinten tartása és folyamatos fejlesztése. Ehhez fontos volna a jelenlegi továbbképzési rendszer fejlesztése és megerősítése. A képzéshez kapcsolódóan, amennyiben jogszerűen megoldható, célszerű volna a jelentkezők fizikai és pszichikai alkalmassági szűrése annak érdekében, hogy az egyes rendészeti szolgálatokat jellemző fluktuáció csökkenthető legyen. A személyi állomány utánpótlását elősegíthetné egy kiszámíthatóbb pályakép, amelyet erősítene az alapképzés és a továbbképzések megfelelő minősége. A képzésnek nem kizárólag a rendészeti munkatársak, hanem a velük együttműködő önkormányzati munkatársak esetében is fontos szerepe van. Az önkormányzat közbiztonsággal kapcsolatos tudatosságának fokozása érdekében fontos volna a további ismeretbővítés pl. az önkormányzat felelős munkatársainak (pl. jegyző) felkészítésével, a rendészeti ismeretek elsajátításának ösztönzésével és elősegítésével (képzéssel, pl. a Nemzeti Közszolgálati Egyetem közigazgatás-tudományi képzése részeként/ahhoz kapcsolódva, illetve a közterület-felügyeleti vezetői felsőfokú (BSc) képzés esetében: NKE Rendészettudományi Kar Magánbiztonsági és Önkormányzati Rendészeti Tanszéke által szervezett önkormányzati rendészeti szakirányú képzés). A megfelelő minőségű feladatellátás további állami oldalról befolyásolható - tényezői között említhetjük az önkormányzati fejlesztések szakmai támogatását. Különösen a kisebb önkormányzatoknak jelenthet segítséget, ha az önkormányzati eszközbeszerzések megkönnyítése érdekében támogatást kapnak a műszaki feltételekre vonatkozó elvárások meghatározásához. Például a közterületi térfigyelő kamerák és a kapcsolódó infrastruktúra kialakítása, az önvédelmi / kényszerítő eszközök, vagy a járműállomány beszerzése kapcsán ki lehetne dolgozni a megfelelő műszaki színvonalra vonatkozó elvárások rendszerét annak érdekében, hogy a beszerzések során megfelelő minőségű és hatékonyan használható eszközök kerüljenek az önkormányzatok birtokába. Hasonlóképpen segítséget jelenthet az egységes színvonalú felszereltség (eszközök, járművek, egyenruházat / formaruházat) arculati megjelenésének kialakításához szükséges sablonok, leírások kidolgozása és az önkormányzatok rendelkezésére bocsátása. A megfelelő minőségű rendészeti tevékenység további módokon is támogatható volna az állam részéről. Ennek egyik eszköze lehetne egy azonos elvárások mentén, országosan egységes módon kialakított rendészeti dokumentációs rendszer, illetve egységes, az állampolgárok és a rendészeti munkatársak által is könnyen érthető és kezelhető dokumentum-sablonok (pl. szerkeszthető formátumú jegyzőkönyv-minta). Ezek használata hatékonyabb alkalmazást és alacsonyabb kitöltési hibaarányt eredményeznének, mindez pedig jelentősen megkönnyítené az ügyek továbbvitelét (pl. a dokumentumok felhasználhatóságát a bírósági szakaszban). Az állami szereplőknek mindezeken túl a szemléletformálásban is fontos szerepük lehet, pl. abban, hogy az önkormányzatok felismerjék a közbiztonság fontosságát és a helyi lakosság közbiztonsági igényeit, és ennek kapcsán az önkormányzati rendészet jelentőségét. Az állam különböző - pl. tájékoztatási - eszközökkel ösztönözheti a közbiztonsági 251/314. oldal

252 kérdések tudatos megközelítését és a megelőző jellegű önkormányzati intézkedések tudatos tervezését és megvalósítását. Az államnak ezenkívül fontos szerepe lehet a rendészeti szolgálatok szolgáltatási jellegének erősítésében, és a bírságoló-kényszerítő funkció helyett támogató jellegű, a lakosság közbiztonsági tudatosságát, jogkövető magatartását, szubjektív biztonságérzetét növelő közszolgáltatás kialakításában (pl. közlekedés segítése iskolák, óvodák közelében, lakossági önvédelmi tanfolyamok szervezése, lakosság rendszeres tájékoztatása, szabálysértés vélelme esetén első körben figyelemfelhívás a jogkövető magatartásra stb.). Ennek érdekében fontos volna, hogy a Belügyminisztérium részéről az önkormányzatokért felelős államtitkárság is fokozottabban nyomon kövesse az önkéntes alapon szerveződő polgárőrség tevékenységét, és aktívan együttműködjön a polgárőrséggel. Az állam részéről továbbá javasolt központilag, jogszabályokon keresztül ösztönözni az önkormányzatok és a polgárőrség közötti együttműködést. Például a Mötv. és/vagy a polgárőrségről szóló törvény módosításával ill. kiegészítésével egy olyan rendelkezéssel, hogy a polgárőr egyesület vezetője évente egyszer az önkormányzati képviselőtestületi ülésen adjon tájékoztatást a polgárőrség által elvégzett tevékenységről, a tevékenység eredményeiről, elősegítve a polgárőrség tevékenységének átláthatóságát és elfogadottságát. Ezenkívül fontos volna a jogszabályok olyan irányú módosítása ill. kiegészítése, hogy az önkormányzatok motiváltabbak legyenek és nagyobb felelősséget érezzenek a helyi polgárok önkéntességére épülő polgárőrség támogatására. Ennek része volna a polgárőrök erkölcsi elismerése és anyagi jellegű támogatása, pl. helyi kedvezményekkel (pl. helyi utazási támogatás, helyi adókedvezmény stb.). Az állami szemléletformálásnak további eszközei is lehetségesek. Ezek közül kiemeljük egy olyan állami elismerés pl. kiválósági díj - létrehozásának lehetőségét, amelyet pályázat keretében, a helyi lakosság véleményét is figyelembe véve lehetne minden évben odaítélni a közbiztonság fenntartásában tudatosan és stratégiai elkötelezettséggel közreműködő, magas színvonalú rendészeti tevékenységet ellátó önkormányzatoknak, akár településméret szerint differenciált módon. A díj az erkölcsi elismerésen túl kisebb összegű pénzjutalommal is járna, ezzel is hangsúlyozva az elismerés fontosságát ZÖLDFELÜLET-GAZDÁLKODÁS Ahogy a kutatási eredmények ismertetésénél is bemutattuk a zöldfelület-gazdálkodás minőségfejlesztésében még jelentős potenciál van. Ahhoz, hogy ez a helyi közszolgáltatás megfelelhessen az emelkedő lakossági elvárásoknak, a klímaváltozás kihívásainak és betölthesse az egészséges környezet megteremtésében a szerepét számos fejlesztés szükséges. Elsőként nem kerülhető meg a helyi közszolgáltatásért való szakpolitikai, ágazatirányítói felelősség kérdéskörének rendezése. Jelenleg egyik minisztérium statútumában sem jelenik egyértelmű felelőség ennek a közszolgáltatásnak a szabályozására, illetve fejlesztésére. A zöldfelületekkel kapcsolatos kormányzati felelősségek olyannyira osztott módon jelennek meg a tárcák között, hogy egyik szervezet sem vállalt átfogó felelősséget a területért. Emiatt nehézkes a terület szakmai kérdéseinek egyeztetése, nincsenek jól látható fejlesztési irányok és a közszolgáltatás képviselete gyenge a kormányzati munkában. Fontosnak tartjuk azt, hogy egy minisztérium, vagy a miniszterelnökség kerüljön kijelölésre, mint a terület felelőse, amely szervezet koordinálja ezen a téren a többi tárca munkáját is. 252/314. oldal

253 A kormányzati felelős hiánya az oka annak is, hogy a zöldfelület-gazdálkodásra nincs komplex jogszabály, ami kiterjed a zöldfelületek fenntartására, fejlesztésére is. Ahogy a probléma feltárásnál is bemutattuk emellett, hiányoznak az ágazati szabványok, és a műszaki ellenőri jogosultság szabályozása. Meglátásunk szerint szükséges egy országos szintű kerettörvény és a végrehajtást szabályozó kormányrendelet megalkotása a zöldfelület-gazdálkodás témakörében, hogy pontosabban meghatározottak legyenek az önkormányzati és kormányzati feladatok ezen a téren, és egységessé váljon a fogalomhasználat a szakterületen. A zöldfelület fenntartás és kialakítás tervezhetőségének alapja egy település szintű nyilvántartási és értékelési rendszer. Ennek módszertani háttere létezik az 1/2002. (BK 8.) együttes irányelvben, de az önkormányzatoknak csak elenyésző része vezeti ezt olyan módon, hogy az a zöldfelület-gazdálkodáshoz alkalmazható. Szükséges ezért a nyilvántartási kötelezettség jogszabályi szintű előírása az önkormányzatok számára (például az előző pontban javasolt törvényben). Javasoljuk továbbá azt, hogy a nyilvántartást segítendő a kormányzat biztosítson informatikai megoldást az önkormányzatok számára. Ennek eszköze lehet a nyilvántartásokat kezelő IKIR rendszer, vagy a gazdálkodást segítő ASP rendszer is. Előbbi mellett szól az, hogy így számos más adattal könnyen összeköthetők lennének a zöldfelület-gazdálkodással kapcsolatos információk, míg utóbbi mellett a vagyonleltárral való összekötés szól érvként. A javasolt nyilvántartásnak a zöldfelületek következő adatköreire kellene kiterjednie térbeli elhelyezkedés, alapterület, az ingatlanvagyon kataszter szerinti besorolás (Játszótér, Tornapálya, Pihenőhely, Kutyafuttató, Közpark, közkert, Virágos terület, Kerti burkolatú terület, dísztér, Egyéb intenzív terület, Füves terület, Cserjés, ligetes terület, Egyéb extenzív terület) állapotot jellemző információk (pl.: utolsó felújítás) kezelési információk, vízgazdálkodást segítő információk (pl.: burkoltság), ökoszisztéma szolgáltatásokat jellemző információk (biomassza (lombtömeg) mutató, ZFI módszerrel, zöldfelület levélfelület-index, vízfelületnél párologtató felület nagysága, víztérfogat nagysága, biológiai sokféleség index). A zöldfelületek nyilvántartása mellett javasolt ehhez kötődően, vagy önállóan nyilvántartást vezetni a település fáiról. Ehhez a Faápolók Szövetsége által kidolgozott fakataszter adatlap javaslatot látjuk célszerűnek alkalmazni. A két nyilvántartás feltöltése és aktualizálása egyrészt biztosíthatja a fenntartási és fejlesztési tevékenységek megalapozott tervezését, a költségvetési igények felmérését, továbbá alapja lehet egy zöldvagyon értékelésnek. Jelenleg ugyanis az önkormányzatok döntéshozói nincsenek tisztában azzal, hogy a zöldterületek és az azokon található növények mekkora értéket képviselnek. Egy-egy rövidtávú célokat képviselő beavatkozás olykor több évtized alatt sem pótolható értékeket tesz tönkre, de nem merülnek fel ennek szempontjai a döntések során. A zöldterületek és ezen belül különösen a fák értéke többféle módszertannal is átváltható pénzre. Utóbbira dr. Radó Dezső munkája révén olyan viszonylag széles körben elfogadott számítási módszer áll rendelkezésre, amelyet már Android alkalmazás segítségével is lehet relatív gyorsan alkalmazni. Ennek megfelelően javasoljuk, hogy a nyilvántartási kötelezettség mellett a támogató informatikai 253/314. oldal

254 megoldásba kerüljön beépítésre a vagyonértékelés egy automatizált megoldása, és egy olyan kimutatás, amely segítségével a helyi döntéshozók minden évben tájékozódhatnak a zöldvagyon változásáról. A megoldásnak kezelnie kell azt is, hogy a zöldterületek értéke az idő előrehaladtával növekedhet (a fák növekedésével). A jogszabályi háttér vizsgálat során megállapítottuk, hogy több szabályozó esetében is módosítás, kiegészítés javasolt a zöldfelület-gazdálkodás minőségének emelése érdekében. A 346/2008. kormányrendelet a fás szárú növények védelméről hiányos, pontatlan, több elemében félreérthető. Továbbá a kormányrendelet sajnos csak a fakivágás utáni pótlásra vonatkozik. Fontos volna beépíteni a szabályozásba a közművek építése utáni fapótlást, a közművek építése során a fák károsodásának elkerülésének szükségességét, továbbá a burkolatok építése, felújítása során a megfelelő nagyságú fahely kialakítását. Az egyetlen szakmai követelményeket felsoroló 1996-os a Belügyminisztérium által kiadott Útmutató a zöldterületek fenntartásához és az azzal kapcsolatos önkormányzati feladatok ellátásához, amelyek az önkormányzatok zöldfelületi feladatait sorolja több mint 20 éves, ezért aktualizálása javasolt. Probléma az is, hogy ezeket az önkormányzatok többségénél nem ismerik, ezért megismertetésük külön kommunikációs kampány, illetve továbbképzések segítségével javasolt. A nemzeti jogtárból legyűjtött önkormányzati rendeletek szerint csak 53 önkormányzatnak van saját, zöldfelületet érintő rendelete, így a települések túlnyomó többségén nincs a testület által elfogadott szempontrendszer a zöldfelületek kezelésére. Az ilyen tárgyú rendeletek elfogadását javasolt jogszabályi kötelezettségként előírni. Erre a legjobb lehetőség a már javasolt keretjogszabályban (törvényben) történő előírás lenne. A 5/2004 GKM rendeletben megfogalmazott közúti szakmai előírások a növényzet, a zöldfelületi elemek rovására, azok irtását írja elő, ellentmondva a magasabb rendű környezetvédelmi és természetvédelmi törvényeknek. Javasolt a jogszabályok előírásainak harmonizálása, az ellentmondás feloldása érdekében. A 9/2007 (IV.3) Ötm. rendelet A területek biológiai aktivitásértékének meghatározásáról A Nemzeti Környezetvédelmi Program III. céljai közt szerepelt az igénybevételre kerülő biológiailag aktív felületeket magasabb biológiai aktivitású területekkel való pótlása. Ez az egyértelmű, és a zöldfelületek ökológia értékét felismerő, előremutató előírás az utolsó módosítással elvesztette eredeti célját, mert már nem az igénybevett területen pótoltat, hanem a település közigazgatási területére előre meghatározott területhasználatok összes biológiai aktivitás érték változatlanságát vizsgálja csupán. Javasolt a jogszabály eredeti állapotát visszaállítani. Javasolt, hogy a települések arculati kézikönyvének tartalma terjedjen ki a zöldfelületi rendszer elemeire is, ennek szabályozására a vonatkozó jogszabályban ki kell térni. Ahogy arra rámutattunk a jogszabályok betartása és az ellenőrzése nem megoldott, sok önkormányzatnak nincs szakembere, aki hozzáértően foglalkozik a rendeletben foglaltakkal. Jelenleg nincs olyan jogszabály, amely nagyobb településeken vagy a fővárosi kerületekben főkertész alkalmazását kötelezővé teszi, ezért sok nagyvárosban, kerületben sincs főkertész, továbbá a települések jelentős részében nem alkalmaznak ker- 254/314. oldal

255 tészmérnököt, tájépítészt, valamint kertészetért felelős műszaki vezetőket és műszaki ellenőröket. Hiányzik a főkertészek feladatkörének meghatározása is. Erre a feladatra megfelelő forrást kell biztosítani az önkormányzatok számára, hogy lehetőségük legyen a megfelelő szakember kapacitást kiépíteni és fenntartani. Ezt a célterület keretében kidolgozott ajánlás részeként is megjelenítettük. A zöldfelületek fejlesztésére és fenntartására vonatkozó közbeszerzési eljárásokban javasolt a klímatudatos tervek és eljárások preferálása, továbbá kútfúrás lehetőségének hiányában a szárazságtűrő, öntözést kevésbé igénylő pázsit, cserje, egynyári és évelő ültetések előnybe helyezése. Javasoljuk a közösségi munka lehetőségének nagyobb kiaknázását a zöldfelület gazdálkodásban, követendő volna annak biztosítása, hogy a zöldfelületek fejlesztése és fenntartása során elvégzett feladatok közösségi munkaként elismerhetők legyenek. Fontos szempontnak tartjuk a problémafeltárásban említett hatásköri probléma miatt a főváros és a kerületek zöldfelület gazdálkodásának összehangolását, a teljes fővárosra kiterjedő egységes zöldfelület gazdálkodás rendszerének létrehozását és működtetését, benne egy egységes szakmai gyakorlatot tükröző városkép kialakítását, a főváros és a kerületek jogszabály-alkotásának koordinált megvalósítását, a prioritások közös meghatározását, a napi együtt gondolkodási, egyeztetési gyakorlat kialakítását, továbbá a lakossági észrevételek kezelésének és a lakosság tájékoztatásának együttműködésen alapuló megoldását is IVÓVÍZZEL, SZENNYVÍZZEL, CSAPADÉKVÍZZEL KAPCSOLATOS SZOLGÁLTATÁSOK Az ivóvízzel, szennyvízzel, csapadékvízzel kapcsolatos helyi közszolgáltatás helyzetfelmérése alapján több javaslatot is megfogalmaztunk ezen helyi közszolgáltatások minőségének javítása érdekében. Az alábbi alfejezetek ezeket mutatják be a várt hatásokkal és az esetleges kockázatokkal együtt. A hatások és kockázatok mértékének jellemzésére a fejezetben egységesen az alábbi skálákat alkalmaztuk. A kockázati események lehetséges hatásának kategóriái: Bekövetkezés hatásának mértéke I elhanyagolható hatású II kis hatású III mérsékelt hatású IV kritikus hatású V katasztrofális hatású A hatás mértékének definiálása Akár egyéb intézkedések nélkül sincs jelentős hatás. Kismértékű társadalmi-gazdasági károk, melyek minimálisan érintik a projekt hosszú távú hatásait. Korrekciós intézkedések szükségesek. Mérsékelt társadalmi-gazdasági károk, főként pénzügyi jellegű problémák, akár közép-, illetve hosszú távon. Javító intézkedések korrigálhatják a problémát. Jelentős társadalmi-gazdasági károk; a kockázat megjelenése a projekt fő funkciójában okoz károkat. Akár komoly javító intézkedések sem elegendők a károk elkerülésére. A projekt kudarca, mely súlyos vagy akár teljes mértékben károsíthatja a projekt funkcióját. A projekt fő hatásai közép-, illetve hosszú távon nem jelentkeznek. 255/314. oldal

256 A kockázat bekövetkezési valószínűsége és a hatás potenciális mértékének összevetése alapján a kockázatokat pozícionálni lehet az alábbiak szerint: Kockázat hatása / valószínűség A Elhanyagolható valószínűségű (0-10%) B Kis valószínűségű (10-33%) C Közepes valószínűségű (33-66%) D Nagyon valószínű (66-90% E Biztos eseménynek tekinthető (90-100%) I. elhanyagolható hatású alacsony alacsony alacsony 2,3 II. kis hatású alacsony alacsony 1 III. mérsékelt hatású alacsony 4 IV. kritikus hatású alacsony V. katasztrofális hatású mérsékelt mérsékelt mérsékelt magas mérsékelt mérsékelt magas magas alacsony mérsékelt magas nagyon magas nagyon magas mérsékelt magas nagyon magas nagyon magas nagyon magas KÖZMŰVES IVÓVÍZ ÉS SZENNYVÍZ-SZOLGÁLTATÁS A víziközmű-fejlesztések megvalósításával kapcsolatos hatáskörök tisztázására vonatkozó javaslat (vonatkozik a közműves szennyvízszolgáltatásra is) Javasoljuk feloldani a törvényi szabályozásban található ellentmondást a víziközműfejlesztések megvalósításának feladat- és hatáskörét illetően. A Vgt. 4. (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a helyi vízi közüzemi tevékenység fejlesztésére vonatkozó a vízgazdálkodás országos koncepciójával és a jóváhagyott nemzeti programokkal összehangolt tervek kialakítása és végrehajtása. A Vkszt. szerint ellátásért felelős az állam vagy az önkormányzat lehet. Az ellátásért felelős közfeladatként megteremti a víziközmű-szolgáltatás infrastrukturális előfeltételeit és az ellátási területen gondoskodik arról, hogy a felhasználók a víziközmű-szolgáltatást az igényelt mennyiségben, minőségben és szolgáltatási színvonalon igénybe vehessék. Az infrastrukturális előfeltételek megteremtése körében az ellátásért felelős gondoskodik a víziközmű-fejlesztés útján a víziközmű-szolgáltatás folyamatos, az előírt minőségi paraméterekkel történő biztosításáról. Fentiek szerint a Vgt. rendelkezése ellentmond a Vkszt. rendelkezéseinek. A Vkszt.-ből következik, hogy ha a víziközmű-rendszer állami tulajdonban van és az ellátásért felelős az állam, akkor fejlesztési kötelezettség is az államé. Jogtechnikailag a Vkszt. a speciálisabb jogszabály, így ellentmondás esetén a Vkszt. rendelkezései alkalmazandók. A Vgt. 4. (1) bekezdését vagy módosítani, vagy hatályon kívül kell helyezni. Kockázatok: Mivel jogtechnikai módosításról van szó, a kockázatok elhanyagolhatók. Hatások: A jogszabályi ellentmondás következtében kialakuló vitás esetek, esetleg bírósági eljárások a jogszabály módosítás következtében elkerülhetők, így összességében pozitív pénzügyi és társadalmi hatás várható. 256/314. oldal

257 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület Javaslat célértékek, célkitűzések meghatározására (vonatkozik a közműves szennyvízszolgáltatásra is) Nem kötelező jelleggel, hanem ajánlási szinten javasoljuk, hogy az önkormányzatok, mint ellátásért felelősök és/vagy tulajdonosok a szolgáltatási színvonal megismerése és javítása érdekében végezzenek, vagy a víziközmű-szolgáltatóval végeztessenek lakossági elégedettséget mérő felmérést a különböző szolgáltatási színvonal tényezőre vonatkozóan. Javasoljuk továbbá, hogy a víziközmű-szolgáltatókkal kötött szerződéseikben a szolgáltatás minőségére vonatkozóan, a fogyasztók által érzékelt tényezőkre a minőséget jellemző mutatószámot határozzanak meg, amelyre célértéket rögzítsenek, és évente ellenőrizzék a célok teljesülését és a szükséges fejlesztéseknél vegyék ezeket figyelembe. Kockázatok: Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása Kockázat szintje Mivel csak ajánlásról van szó, az önkormányzatok nem hajtják végre az ajánlásban leírtakat. C I. A jelenlegi helyzethez képest változás nem történik, a javaslat pozitív hatása elmarad. alacsony Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó nincs hatás Önkormányzat költségnövekedés alacsony Állam nincs hatás Közszolgáltató költségnövekedés alacsony A szolgáltatási szintek méréséhez szükséges lakossági elégedettség felmérések elvégzése és a szolgáltatási színvonalat jellemző mutatószámokhoz szükséges adatok legyűjtése, nyilvántartása alacsony költségnövekedést jelent az önkormányzatok és a közszolgáltatók számára. Társadalmi hatások: Az intézkedés pozitív hatása, hogy egyfajta kommunikáció indul el az önkormányzat és a szolgáltató között, amely nem csak pénzügyi, gazdálkodási célú, hanem a szolgáltatás minőségének mérését célozza. A szolgáltatási színvonal szubjektív és objektív mérésére sor kerülhet, amely egyrészt a helyzetfeltárást szolgálhat, másrészt kiindulópontot jelenthet bizonyos működési és fejlesztési célú döntések meghozatalához és a minőséget nagyobb súllyal figyelembe vevő szemlélet kialakulásához mind az önkormányzat, mind a szolgáltatók részéről. 257/314. oldal

258 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület Javaslat az önkormányzati tulajdonban lévő hálózatos víziközmű vagyon elmaradt pótlásának megvalósítására (vonatkozik a közműves szennyvízszolgáltatásra is) Javasoljuk, hogy az elvégzett vagyonértékelések és állapotfelmérések eredményeinek felhasználásával kerüljön sor a rekonstrukció szükséges és elégséges mértékének meghatározására (elsősorban MFM és MEKH feladataként). Az elmaradt pótlások elvégzésének és a hatékony üzemelés elősegítésére állami támogatási program javasolt, amely a hálózatok életkorának, állapotának, a csőtörési ráta, vízveszteség ráta, hibaelhárítási költségek, másodlagos vízminőségi kockázatok figyelembe vételével prioritási sorrendet határoz meg. A gazdaságos üzemméret elérése céljából a túlkapacitások megszüntetése szintén fontos prioritási szempont. Az önkormányzatok támogatásának aránya vegye figyelembe az önkormányzatok rászorultságát, gazdasági erejét. A javaslatot hasonló tartalommal az 1110/2017 (III. 7.) Kormányhatározat is tartalmazza. Kockázatelemzés: Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása Kockázat szintje 1. A költségvetés teherviselő képessége nem teszi lehetővé pénzügyi források átcsoportosítását A program későbbre halasztódik, az elmaradt pótlások miatt további működési költségek és károk keletkeznek. C III. mérsékelt 2. Az önkormányzatok önrész hiányában nem tudnak a programhoz csatlakozni A program későbbre halasztódik, az elmaradt pótlások miatt további működési költségek és károk keletkeznek. Nem azokon a településeken kerül sor a rekonstrukciókra, ahol annak legnagyobb prioritása lenne. C IV. magas Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó nincs hatás Önkormányzat költségnövekedés magas Állam költségnövekedés magas Közszolgáltató költségcsökkenés mérsékelt A rekonstrukciós program magas pénzügyi hatást jelent mind a központi költségvetés, mind az önkormányzatok számára. Ugyanakkor a program sikeres végrehajtása a hatékonyabb gazdálkodást, a működési költségek csökkenését eredményezheti. 258/314. oldal

259 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület Társadalmi hatások: Pozitív társadalmi hatás várható azáltal, hogy az intézkedés hatására javul az ellátásbiztonság, a másodlagos vízminőség romlás kockázata és a csökkenő veszteségek hatására hatékonyabb üzemeltetés várható, amelynek a díjakban is érvényesülni kell Az önkormányzati közszolgáltatási feladatok fenntarthatóságának biztosítása (vonatkozik a közműves szennyvízszolgáltatásra is) A díjak megállapításánál a Vkszt. rendelkezéseinek érvényre jutását kellene lehetővé tenni: a MEKH és az NFM árhatósági szerepének megfelelően az indokolt költségek, hatékonysági szempontok és a teljes költség-megtérüléshez közelítő díjazási politika érvényre juttatása lenne szükséges, amely biztosítja a víziközmű-szolgáltatók költségeinek hosszú távú megtérülését is. A díjak nagyarányú növekedése nem megengedhető a megfizethetőségi korlátok miatt, illetve azért, mert szegényebb településeken ez az ivóvízhálózatról való lecsatlakozáshoz, saját kútból történő vízellátáshoz vezetne, amely nem lenne kívánatos folyamat sem társadalmi, sem a víziközmű-szolgáltatók működése szempontjából. Ezért a Nemzeti Vízstratégia javaslatához kapcsolódva támogatható, hogy a nagy települési vízárak csökkentése érdekében a szolgáltatási területre egységes vízdíj legyen megállapítva. Ez azon önkormányzatok érdekeit sértheti, ahol jelenleg alacsonyabbak a fajlagos költségek és a vízdíjak, viszont országos szinten számos előnnyel járna. Szintén támogatjuk a Nemzeti vízstratégia azon javaslatának végrehajtását, miszerint progresszív vízdíjak legyenek megállapítva, amely magasabb díjtételeket állapít meg a takarékos vízfogyasztásnál magasabb vízfogyasztással rendelkező háztartások részére. Kockázatelemzés: Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása Kockázat szintje A jelenlegi gyakorlat marad, a 1. A politika számára nem felvállalható a jelenlegi díjpolitika módosítása, a díjak várható növekedése közszolgáltatók egy részének működése hosszú távon fenntarthatatlan, a jövőben csődhelyzeteket, állami szolgáltatók kijelölését eredményezi. D IV. nagyon magas 2. Azon önkormányzatok, ahol az intézkedés hatására díjnövekedés várható, nem támogatják a javaslatot 3. Lakossági tiltakozás Az új szabályozás végrehajtásával szembeni ellenállás egyes önkormányzatoknál. Az új szabályozás végrehajtásával szembeni ellenállás a lakosság részéről. B II. alacsony C II. mérsékelt 259/314. oldal

260 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó költségnövekedés mérsékelt Önkormányzat költségnövekedés mérsékelt Állam költségnövekedés mérsékelt Közszolgáltató bevételnövekedés mérsékelt A javaslat hatására várhatóan bizonyos fogyasztói körökben növekednének a díjak, ami a célokat ismertető megfelelő társadalmi kommunikáció hiányában társadalmi ellenálláshoz vezethetne. Mivel egyes fogyasztói csoportok esetén a megfizethetőség nem lesz biztosított, ezen társadalmi réteg számára állami, vagy önkormányzati kompenzációs igényként, tehát a jelenlegihez képest növekvő költségként jelentkezik. A közszolgáltatók számára a hatás kétirányú lenne, egyrészt a megemelt díjak növekvő bevételeket jelentenek, másrészt a növekvő díjak fogyasztáscsökkenést eredményeznek, ami hatására csökkennek a bevételek. Társadalmi hatások: A javaslat pozitív hatása abban fejeződik ki, hogy egyrészt forrás képződik a jövőben várható pótlási költségekre, így a hálózat tartósan megfelelő minőségű állapotban tartható, az ellátásbiztonság javul. Másrészt a szolgáltatók működése fenntartható alapokra kerül, az esetleges csődhelyzetek megelőzhetők. A társadalom számára a valós költségek árban való megjelenése, így a fogyasztás szintjének valós költségekhez igazított alakulása mindenképpen kívánatos jelenség Javaslat a 2000 LE-nél kisebb településeken kiépült szennyvízelvezetés és tisztítás esetén támogatási lehetőséget biztosítani egyedi szennyvíztisztítás kialakítására Hatékonysági szempontból megfontolandónak tartjuk a 2000 LE-nél kisebb településeken kiépült szennyvízelvezetés és tisztítás esetén - ahol a terület érzékenysége ezt lehetővé teszi - biztosítani a pályázati lehetőséget az egyedi szennyvíztisztításra való átállásra. Kockázatelemzés: Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása Kockázat szintje 1. A források szűkössége miatt azon önkormányzatok hátrányba kerülnek, ahol még nem került sor a közműves szennyvízelvezetés kiépítésére 2. Azon önkormányzatok, ahol az intézkedés hatására díjnövekedés várható, nem támogatják a javaslatot Kevesebb önkormányzatnak jut támogatás. Az új szabályozás végrehajtásával szembeni ellenállás egyes önkormányzatoknál. D III. magas C IV. magas 3. Lakossági tiltakozás Az új szabályozás végrehaj- C IV. magas 260/314. oldal

261 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása Kockázat szintje Hatások: tásával szembeni ellenállás a lakosság részéről. Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó két irányú jelentős Önkormányzat költségnövekedés mérsékelt Állam nincs hatás Közszolgáltató költségcsökkenés jelentős A javaslat hatására néhány kis településen, ahol a szennyvízelvezetés és tisztítás költségei nagyon magas terhet jelentenek a szolgáltatók és a díjakon keresztül a lakosság számára, részesülhetnének az egyedi szennyvíztisztítók kialakítását célzó pályázatban. Így a szolgáltatók fajlagos költségei csökkennének. Társadalmi hatások: A javaslat a víziközmű-szolgáltatók költséghatékony üzemeltetését szolgálja NEM KÖZMŰVES SZENNYVÍZ-SZOLGÁLTATÁS További elemzések elkészítése Készüljön elemzés az eddigi tapasztalatok, különösen a Balatoni Kistelepülések Szennyvízkezelési Programja és a Vidékfejlesztési programban megvalósuló egyedi szennyvízkezelési beruházások tapasztalatainak felhasználásával az egyedi szennyvíztisztító létesítmények, berendezések működési költségeinek, esetleges problémáinak feltárására. Kockázatok: Nem várhatók. Indoklás: A beruházási, működési költségek, szervizelési igények, esetleges működési, környezeti kockázatok feltárására eddig nem került sor. A néhány éve befejeződött Balatoni Kistelepülési Szennyvízkezelési Program és a jelenleg is zajló Vidékfejlesztési Program keretében egyedi szennyvízkezelési célú pályázatok tapasztalatainak kiértékelése szükséges annak érdekében, hogy az intézményi jellegű kérdésekről megalapozott döntést lehessen hozni Készüljön a 2000 lakos-egyenérték alatti települések számára a jó gyakorlat kialakítását elősegítő és bemutató eljárásrend. Szükséges lenne a lakosság és az önkormányzatok tájékoztatása és szemléletformálása a talaj és felszín alatti vizek szennyezésének hatásairól, a korszerű közműpótlás műszaki lehetőségeiről, a szürke vizek külön gyűjtésének és hasznosításának lehetőségeiről. 261/314. oldal

262 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület Kockázat: Nem várható Társadalmi hatás: A program hatására várható, hogy a lakosság jogszabálysértő és környezetszennyező viselkedése a nem engedélyezett szennyvíz szikkasztásokat illetően csökken, az önkormányzatok pedig felismerik a probléma jelentőségét és nagyobb humán és anyagi erőforrást fordítanak a probléma megoldására A decentralizált szennyvízkezelés kötelező közszolgáltatássá minősítése A tapasztalatok feltárása után szülessen döntés a decentralizált szennyvízkezelés kötelező közszolgáltatássá minősítéséről, amely szerint az önkormányzatok döntenének az intézményes és szolgáltatói háttér kialakításáról, míg egy másik megoldás szerint közüzemi szolgáltatássá minősülne, és a víziközmű-szolgáltatók látnák el az üzemeltetési feladatokat. Bármelyik megoldás szerint tisztázandók az intézményi, tulajdoni, érdekeltségi, szervizelési, garanciális és pénzügyi kérdések. Kockázatelemzés: Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása Kockázat szintje 1. A víziközmű szolgáltatók nem támogatják a javaslatot Az új szabályozás végrehajtásával szembeni ellenállás egyes önkormányzatoknál. B II. alacsony 2. Azon önkormányzatok nem támogatják a javaslatot Az új szabályozás végrehajtásával szembeni ellenállás egyes önkormányzatoknál. B II. alacsony 262/314. oldal

263 Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó költségnövekedés mérsékelt Önkormányzat költségnövekedés mérsékelt Állam nincs hatás Közszolgáltató költségnövekedés mérsékelt A javaslat hatására az önkormányzatik adminisztratív terhei és költségei kismértékben megnőnének a közszolgáltatói szerződés megkötésével kapcsolatban. Amennyiben a közműszolgáltatók lennének a szolgáltatók, úgy az ő működési költségei is megnőnének, ám azt a díjbevételek kompenzálnák. A lakosok részére kivetett díj természetesen költségnövelő hatású, ugyanakkor a szippantáshoz és csatornadíjhoz képest is alacsonyabb lenne. Társadalmi hatások: A javaslat hozzájárul annak a problémakörnek a megoldásához, miszerint több mint 800 településen hosszabb távon sem várható szennyvízcsatorna és szennyvíztisztító kiépítése, annak magas beruházási és üzemeltetési költsége miatt. A javaslat hozzájárul a decentralizált szennyvízkezelési megoldások elterjesztéséhez azáltal, hogy megteremti annak intézményes hátterét és a biztonságos működtetés feltételeit A szolgáltatás díjazási rendszerének módosítása Ajánlásként javasoljuk megfogalmazni az önkormányzatok számára, miszerint az ivóvízfogyasztásnak megfelelő csatornadíj kivetésre kerüljön a nem csatornázott ingatlanok esetén is, amelyek nem rendelkeznek korszerű közműpótlóval. A díj fejében a zárt tárolóban összegyűjtött szennyvizet a szolgáltató igény szerint elszállítja. Kockázat: Nem várható Hatások: Pénzügyi hatás Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó két irányú jelentős Önkormányzat nincs hatás Állam nincs hatás Közszolgáltató nincs hatás A javaslat hatására a nem csatornázott településeken, vagy településrészeken minden lakos számára kiszámlázásra kerülne a csatornadíj, vagy amennyiben nincs szennyvízszolgáltatás, úgy egy átalánydíj, amely alapja az ivóvízfogyasztás lenne, csökkentve az igazolt locsolási célú felhasználással. A díj ellenszolgáltatásaképpen a települési folyékony hulladék igény szerint elszállításra kerülne. Mivel az átalánydíj lényegesen alacsonyabb mértékű lenne, mint a szippantási díj, ezért a zárt szennyvíztározót alkalmazó jogkövető lakosok számára a fizetendő összeg csökkenne, a szennyvizet jogtalanul elszikkasztók számára pedig nőne. A díjat úgy kellene megállapítani, hogy a szolgáltató indokolt költségei továbbra is megtérüljenek. Társadalmi hatások A javaslat hatására várható, hogy megszűnik a gazdasági előny a jogellenes magatartás folytatására, és így várhatóan csökken a környezetszennyezés. 263/314. oldal

264 CSAPADÉKVÍZ GAZDÁLKODÁS A Kormány és a Parlament elfogadta a vízgazdálkodásra vonatkozó két fő nemzeti stratégiát a VGT2-t és a Nemzeti Vízstratégiát (Kvassay Jenő terv), amely kijelölte a korszerű csapadékgazdálkodás főbb irányait, annak megvalósítására feladatot határozott meg az érintett miniszterek számára. Az 1155/2016 (III. 31.) és az 1110/2017 (III. 7.) Kormányhatározatok rendelkeznek a felelősökről és a feladat végrehajtásáról. A stratégiákban nevesített főbb javaslatok a következők: Országos Települési Csapadékvíz-gazdálkodási Program kidolgozása a VKI szerinti szakmai és területi prioritások figyelembe vételével. A csapadékvíz gazdálkodás fogalmának definiálása, amely a csapadékvíz hasznosítását/ hasznosulását előtérbe helyezi a csapadékvíz elvezetéséhez képest. Összhang meghozatala az önkormányzati törvényben nevesített vízrendezési, vízkárelhárítási önkormányzati feladattal. A szolgáltatás intézményi kereteinek meghatározása: Döntés esetén ez jelentheti a közüzemi szolgáltatássá minősítést is. (A Vkszt-ben jelenleg az egyesített rendszer kivételével a csapadékcsatorna rendszer nem minősül közműnek, ami azzal jár, hogy még ha szakvállalat üzemeltetné is, a csapadékvíz elvezetéséért nem szedhetne szolgáltatási díjat.) Ebben az esetben a közszolgáltató a víziközmű szolgáltató lenne, aki számviteli szétválasztással, önálló pénzügyi nyilvántartással látná el a közszolgáltatást. Az önkormányzat más szervezet kijelölésével látja el a közszolgáltatás ellátását, az ehhez szükséges forrás biztosításával. Az önkormányzat döntése szerinti szervezeti megoldás választása. Ebben az esetben nem kijelölés történik, hanem szerződéskötés. Mindhárom esetben szükséges a szolgáltató szervezetek működési feltételeinek jogszabályi előkészítése, a szolgáltató szervezetek felkészítése, eszközök beszerzése, humán erőforrás kapacitás kiépítése. A szolgáltatás finanszírozási kereteinek meghatározása: Döntés a díjrendszerről, vagy állami támogatási rendszerről. Amennyiben döntés születik díjak bevezetéséről, úgy további kérdés, hogy központilag legyen meghatározva, vagy önkormányzati hatáskörbe kerüljön. Fontos, hogy a díjak a keletkezett csapadékmennyiséggel arányosak legyenek (alapja a burkolt felület nagysága), szignifikáns nagyságrendben hozzájáruljon a csapadék gazdálkodás költségeihez és ösztönözzön a vízvisszatartó megoldások alkalmazására. Műszaki előírások korszerűsítése: A tervezés során a műtárgyak tervezésére, méretezésére figyelembe vehető műszaki szabályok, szabványok elavultak, azok megújítása szükséges. Kockázatok, hatások: Mivel ezek a javaslatok a nemzeti stratégiákban szerepelnek és jelenleg zajlik a kidolgozásuk, ezért részletes kockázat és hatáselemzés készítése nem ennek a dokumentumnak a feladata. 264/314. oldal

265 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület Ezekkel az országos szintű stratégiai javaslatokkal egyetértve, azokat kiegészítve a következő javaslatokat tesszük: Országos és helyi szintű adatfeltételek és nyilvántartások feltételeinek kialakítása Meg kell határozni az országos adatgyűjtésre kijelölt naturáliák és költségek körét és helyi szinten az utakra kialakítandó mennyiségi és minőségi adatgyűjtéssel, kataszterrel együtt (ha lesz) elkészíteni a csapadékelvezetési katasztert is. Kockázatok: Nem várhatók. Hatások: Pénzügyi hatás Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó nincs hatás Önkormányzat költségnövelés alacsony Állam költségnövelés alacsony Közszolgáltató költségnövelés alacsony Az új adatfelvételek, nyilvántartások elkészítése többletköltséget jelent az állam (KSH, NGM) számára, illetve az adatgyűjtések, kataszterek elvégzése az önkormányzatok, közszolgáltatók számára. Társadalmi hatások Az adatgyűjtéssel lehetővé válik a közszolgáltatás ellátásával, fejlesztésével kapcsolatos költségek megismerése, számítása, amely alapját jelentheti bármilyen komolyabb szakmai döntésnek az ágazattal kapcsolatban Az infrastruktúra-fejlesztési támogatási rendszer módosítása A támogatási kiírás olyan módosítása szükséges, amely elvárása, hogy rendszerében végiggondolva, megtervezve maximális mértékig legyenek figyelembe véve a vízvisszatartás, helyben történő hasznosítás, hasznosulás lehetőségei, így elkerülhető az, hogy a hiányos infrastruktúra elemek mellett túlméretezett rendszerek is létrejöjjenek. A komplex tervek megléte esetén egyes beruházási részek is támogathatók. Kockázatelemzés: Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása Kockázat szintje 1. A komplex tervek elkészítésének időigénye miatt csúszás jelentkezik a támogatások elbírálásában és a fejlesztések megvalósításában 2. Kevesebb önkormányzat tudja igénybe venni a támogatást Veszélybe kerül a keret lehívhatósága. Fontos csapadék elvezetési problémák nem oldódnak meg. D IV. nagyon magas D III. magas 265/314. oldal

266 Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó nincs hatás Önkormányzat két irányú jelentős Állam nincs hatás Közszolgáltató nincs hatás A javaslat hatására csak azok az önkormányzatok kaphatnának támogatást, akik vizsgálták a csapadék vízvisszatartás és hasznosítás/hasznosulás lehetőségét és programot határoztak meg az intézkedések megvalósítására és az ennek figyelembe vételével méretezték a csapadékelvezetés infrastruktúráját. A támogatások összegét ez nem befolyásolja. Társadalmi hatások: A javaslat hatására várható, hogy elkezdődjön a csapadék megítélésével kapcsolatos paradigmaváltás, és kidolgozásra és megvalósításra kerüljenek csapadékgazdálkodási tervek, amelyek végül is költséghatékony és a várható klímaváltozáshoz alkalmazkodni tudó rendszereket hoz létre A komplex vízgazdálkodási tervezés követelményeinek kidolgozása, a városi önkormányzatok részére kötelezővé tétele és állami támogatása (i) A tervezés során figyelembe kell venni a vízgyűjtőre vonatkozó célkitűzéseket és meg kell teremteni a kül- és belterületi rendszerek összhangját. (ii) A tervezésnek a városgazdálkodással, területrendezéssel, területhasználattal szoros összhangban kell megvalósulnia: pl. ideiglenes elöntésre kijelölt, vagy állandóan vízzel borított területek kijelölése, víztározásra alkalmas területek kijelölése, a víz hasznosítása például öntözésre, tűzivíznek, burkolt felületek nagysága, burkolatok minősége a vízáteresztés szempontjából, vízvisszatartás, hasznosítás lehetőségei az állami, önkormányzati intézmények esetén stb. (iii) A területre jellemző klimatikus, domborzati, vízrajzi, geológiai sajátosságok feltérképezése és modellezése. (iv) A lakossági, közületi vízvisszatartás várható mennyiségének modellezése. Mivel a komplex tervezés elengedhetetlen és költséges ezen a területen, ezért szükségesnek tartjuk a tervezés az önkormányzatok számára kötelező előírását, követelményeinek meghatározását az önkormányzatok számára és a település méretétől függően bizonyos keretösszegig a finanszírozását is. Komplex tervek megvalósítása csak városok esetén indokolt, viszont megyei jogú városok esetén már térinformatikai adatbázisokra épülő speciális tervező szoftverek alkalmazása is indokolt lehet. Kockázatok: Jelentős kockázatok nem várhatók. Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó nincs hatás Önkormányzat kölségnövekedés mérsékelt Állam költségnövekedés mérsékelt Közszolgáltató nincs hatás A komplex csapadékvíz gazdálkodás tervezése, ami jelenti mind a csapadék visszatartást, hasznosítást/hasznosulást elősegítő intézkedések, mind az infrastruktúra elemek 266/314. oldal

267 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület tervezését, nagyobb részben a központi költségvetés, kisebb részben a városi önkormányzatok költségeit növelné, amennyiben a tervek a meghatározott keretösszeget túllépnék. Társadalmi hatások: A tervek elkészülése, majd később programozott végrehajtása által megvalósulnak a csapadék gazdálkodás hosszú távú előnyei, amelyek részben költséghatékonyságú célúak a legolcsóbb megoldás helyben tározni és felhasználni a csapadékot, ezáltal jelentősen csökken a kiépítendő kapacitás és az elvezetéssel kapcsolatos működési költség, az összegyűjtött vizek felhasználásra öntözésre, tüzivíznek, más vízfogyasztás költségeitől mentesít, kevesebb lesz a szennyeződő, így tisztításra szoruló csapadékvíz, elöntésekből származó károkozás csökken, jogszabályellenes szennyvízcsatornára való rákötés, infiltráció csökken, ezáltal a szennyvízelvezetés és kezelés költségei. Másik részben a negatív klímaváltozás hatásaihoz való alkalmazkodást, a talajvíz visszapótlását, mikroklíma javítását eredményezi A korszerű csapadék gazdálkodás céljait figyelembe vevő várostervezési és épület tervezési ajánlások szükségessége A várostervezés kapcsán kötelező előírások vagy ajánlások készüljenek a közterületi, illetve a közületek által létrehozott burkolt felületek esetén vízáteresztő burkolatok alkalmazásáról, helyi szikkasztás, víztározás lehetőségeiről. A település területén legyen szabályozva a beépíthetőségi, leburkolhatósági arány is. Magánházak, társasházak építése esetén szülessen előírás a csapadékvíz helyben tartására víztározók beépítésével, amit öntözésre, vagy akár egyéb, nem fogyasztási célra is lehet hasznosítani. Célszerű lenne a zöldtetők elterjesztését támogatással segíteni. Kockázatelemzés: Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása Kockázat szintje 1. Nincs konszenzus az építész szakmán belül a javasolt előírások, ajánlások tartalmát illetően Szakmai támogatottság hiányában a szükséges ajánlások nem készülnek el. B IV. mérsékelt Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó nincs hatás Önkormányzat nincs hatás Állam költségnövelő alacsony Közszolgáltató nincs hatás 267/314. oldal

268 A javaslat végrehajtását az érintett minisztérium koordinálná szakmai szervezetek bevonásával, így a központi költségvetésben alacsony többletköltség jelentkezne. Társadalmi hatások: A javaslat megvalósulása esetén jelentős előrelépést jelentene a csapadék hasznosulása, a talajvíz visszapótlása terén A komplex vízgazdálkodási tervezés követelményeinek kidolgozása, a városi önkormányzatok részére kötelezővé tétele és állami támogatása. (i) A tervezés során figyelembe kell venni a vízgyűjtőre vonatkozó célkitűzéseket és meg kell teremteni a kül-, és belterületi rendszerek összhangját. (ii) A tervezésnek a városgazdálkodással, területrendezéssel, területhasználattal szoros összhangban kell megvalósulnia: pl. ideiglenes elöntésre kijelölt, vagy állandóan vízzel borított területek kijelölése, víztározásra alkalmas területek kijelölése, a víz hasznosítása például öntözésre, tüzivíznek, burkolt felületek nagysága, burkolatok minősége a vízáteresztés szempontjából, vízvisszatartás, hasznosítás lehetőségei az állami, önkormányzati intézmények esetén stb. (iii) A területre jellemző klimatikus, domborzati, vízrajzi, geológiai sajátosságok feltérképezése és modellezése. (iv) A lakossági, közületi vízvisszatartás várható mennyiségének modellezése. Mivel a komplex tervezés elengedhetetlen és költséges ezen a területen, ezért szükségesnek tartjuk a tervezés az önkormányzatok számára kötelező előírását, követelményeinek meghatározását az önkormányzatok számára és a település méretétől függően bizonyos keretösszegig a finanszírozását is. Komplex tervek megvalósítása csak városok esetén indokolt, viszont megyei jogú városok esetén már térinformatikai adatbázisokra épülő speciális tervező szoftverek alkalmazása is indokolt lehet. Kockázatok: Jelentős kockázatok nem várhatók. Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó nincs hatás Önkormányzat kölségnövekedés mérsékelt Állam költségnövekedés mérsékelt Közszolgáltató nincs hatás A komplex csapadékvíz gazdálkodás tervezése, ami jelenti mind a csapadék visszatartást, hasznosítást/hasznosulást elősegítő intézkedések, mind az infrastruktúra elemek tervezését, nagyobb részben a központi költségvetés, kisebb részben a városi önkormányzatok költségeit növelné, amennyiben a tervek a meghatározott keretösszeget túllépnék A szemléletformálás, tájékoztatási tevékenység bővítése Szemléletformálás tájékoztatás: információt kell biztosítani a lakosság, az önkormányzatok részére a csapadékvíz visszatartás, hasznosítás lehetőségeiről. Kockázatok: Nincsenek. Társadalmi hatás: 268/314. oldal

269 A javaslat elősegíti, hogy az érintettek megismerjék a klímaváltozás várható kockázatait és alkalmazkodás lehetőségeit, jó példákkal segítsenek megismertetni a csapadékvíz gazdálkodás lehetőségeit és előnyeit KÖZVILÁGÍTÁS BIZTOSÍTÁSA A közvilágítás terén jó gyakorlat a legnagyobb magyarországi városok (Budapest, Szeged) által követett gyakorlat. A közvilágítási rendszer fejlesztéséhez egy felmérést és vizsgálatot követően mestertervet készítettek a városok. A mesterterv stratégiai és fejlesztési megalapozó dokumentum, amely közvilágítás fejlesztésének hosszú távú kereteit határozza meg, a fő fejlesztési szakmai irányelvekkel együtt. A mesterterv a városi világítás nemzetközi szakmai gyakorlatában bevált tervfajta. Feladata, hogy megteremtse a dísz- és közvilágítás üzemeltetésének és fejlesztésének szabályozási alapjait. A mesterterv lehetőséget teremt az egyes területek fejlesztési terveinek összehangolására, a kerületek és a Főváros önálló közvilágítás-fejlesztési elképzelései közötti összhang megteremtésére, valamint az energiaracionalizálási programok megvalósítására. Számos településen valósult meg közvilágítás-rekonstrukció az elmúlt években, általában harmadik fél (vállalkozó, áramszolgáltató) bevonásával és sok esetben kizárólag megtérülési szempontokat figyelembe véve. Egyes településeken, Tolna, Veszprém és Csongrád megyében azonban a korszerűsítésbe világítástechnikai szakértőt vontak be. A szakértő a Megrendelő szűken vett anyagi érdekein túl szakmai szempontok is figyelembe vesz, ezért a beszerzésre kerülő világítóberendezések megfelelnek a vonatkozó szabványok előírásainak. A szakértő biztosíthatja azt a tudást, amely a világításkorszerűsítést tényleges korszerűsítéssé teszi az egyszerű izzócseréhez képest. Több település bevonta a fejlesztésébe azt a szakmai érdekképviseleti szervet, amely a világítástechnikával foglalkozó vállalkozásokat, szervezeteket, kutatóhelyeket stb. fogja össze. Az érdekképviseleti szerv bevonásával nem csak világítástechnikai szakértőt tudtak a fejlesztéshez biztosítani, hanem a szervezetben tagsággal rendelkező mérésügyi, kutató és más szakmai műhelyek tudását és eszközeit is a fejlesztés mellé állították. Ezzel biztosítható volt, hogy a közvilágítás korszerűsítése megfeleljen a szabványban foglalt követelményeknek. A települések egy része Veszprém megyében, részben a közvilágítás korszerűsítésével foglalkozó vállalkozásoknak szakértelmének követhetően, eljutott odáig, hogy nem áramvásárlásban, elektromos áram vételezésére épülő számlázásban gondolkodik, hanem fénymennyiség-vásárlási szerződésben. Ezek a szerződések már nem csak azt biztosítják, hogy legyen közvilágítás, hanem hogy a megfelelő fénymennyiség érje el a megvilágítandó felületeket. Csongrád megye több településén a világításkorszerűsítés szintén szakértő bevonásával történt, azonban a kivitelezést követően helyszíni szemrevételezéssel, méréssel ellenőrizték, hogy az egyes, kicserélt lámpatestek olyan szögben, olyan fénymennyiséggel és más, a szabványból következő jellemzővel működnek-e és az ellenőrzés kapcsán elvégezték a szükséges korrekciókat. 269/314. oldal

270 8.23. HELYI KÖZUTAK FENNTARTÁSA A helyi közutak fenntartásában a legegyszerűbben követhető jó gyakorlatot a helyi szervezési megoldások jelentették. Számos önkormányzat élt a közmunkaprogram biztosította lehetőségekkel, ezen belül is a betonelem gyártó gép beszerzésével. A gép segítségével, saját munkaerővel állítják elő azokat a térköveket, amelyek a járdák, alacsonyabb forgalmi terhelésű útszakaszok szilárd burkolatát képezik és legtöbbször az önkormányzati foglalkoztatottak is meg tudják oldani a burkolatkészítési munkákat. Szintén több településen alkalmazott módszer, hogy az önkormányzat és a lakosság feles finanszírozásban újítja fel az utakat, járdákat. Az önkormányzat biztosítja az anyagot, szükség szerint gépet és az érintett lakosok kalákában végzik el a felújítási munkálatokat, építésben jártas lakos közreműködésével. Több település említette, hogy kétoldalú együttműködéssel sikeresen tartják karban és végzik ez a szükséges felújítási munkákat a településeket összekötő utakon. Az együttműködés azonban leginkább a forrásszerzésben tud segítséget nyújtani. Egyes régiókban alkalmazott megoldás, hogy a korábbi kistérségi társulások valamilyen formában fennmaradtak és társulási tulajdonban lévő eszközeikkel látják el több település helyi közútjainak fenntartási munkáit. Célszerű lenne az ilyen típusú együttműködéseket segíteni, erősíteni. A társulási saját eszközökkel végzett közútkezelésnek előnye, hogy a szükséges gépek, berendezések egy kézben vannak, azok használatához a képzett munkaerő biztosítva van és a települések közösen alakítják ki a munkavégzés keretrendszerét. A külterületi, stabilizált burkolat nélküli földutakkal rendelkező önkormányzatok törekvése, hogy legalább a lakóházakhoz, gazdasági egységekhez vezető földutak kapjanak stabil burkolatot. Több helyen is említették, hogy ezt részben útfelújításokból származó anyagokkal oldják meg, de több helyen alkalmaznak olyan törőgépeket, aprítógépeket, amelyek bontási anyagokból hasznosítható anyagot állítanak elő fizikai úton és ezt alkalmazzák az útpálya javításához. Szükséges volna szabályzókkal segíteni ezt a tevékenységet. Veszprém megyében előfordul, hogy egy nagyobb település városgazdálkodási vállalata olyan szervezetten működik, hogy piaci megrendeléseket is el tud látni közút fenntartás, karbantartás területén. Ez a vállalkozó önkormányzati cég ellátja a környékbeli, kisebb települések közútfenntartási munkáit is, előre egyeztetett formában, de lényegében társulás létrehozása nélkül. Az önkormányzati tulajdonú vállalkozás kedvező áron tudja azokat a szolgáltatásokat biztosítani, amit egyébként a piac más szereplői is, de azok méretgazdaságosság folytán nem vállalják be a távolság, illetve a munkák volumene miatt. Egyes települések élnek azzal az eszközzel, hogy a felújított helyi közútra a közlekedési szabályzókkal összhangban méret- és súlykorlátozást vezetnek be a burkolat, a létesítmények védelmében. A korlátozás alól behajtási engedéllyel adnak felmentést, amely térítésköteles, és az így keletkező forrást az utak fenntartására fordítják. 270/314. oldal

271 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület HULLADÉKGAZDÁLKODÁSSAL KAPCSOLATOS SZOLGÁLTATÁSOK Egy fontos és kiemelendő javalatunk az önkormányzatok a hulladékgazdálkodási közfeladat tartalmáról szóló rendeletalkotási kötelezettségének eltörlése, ezzel párhuzamosan az egyes települések vonatkozásában az OHKT által definiált minimális szolgáltatási színvonal meghatározása. A közszolgáltatási szerződésekben ezen (adott esetben az önkormányzat által igényelt és finanszírozott többletfeladattal kiegészítve) műszaki tartalom kerülne rögzítésre. Kockázatelemzés: Koc- Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása kázat szintje 1. Az OHKT-ban meghatározott minimális szolgáltatási szintek bevezetése egyes településeken a jelenleginél alacsonyabb szolgáltatást okoz B II. Az adott település hozzájárulása az országos célkitűzések eléréséhez csökken, a lakosság elégedettsége mérséklődik. alacsony A településen a szolgáltatás tartalmának új módszer sze- 2. A minimális szolgáltatási szint települések szerinti meghatározásának csúszása rinti hivatalos meghatározásáig átmeneti tartalommal (pl. korábbi önkormányzati rendelet alapján) szükséges ellátni a közszolgáltatást. C I alacsony Az átmeneti időszakban a jelenlegi közszolgáltatási szerződések alapján kell ellátni a feladatot. C I 3. A közszolgáltatási szerződések megkötésének/módosításának csúszása alacsony 4. Lakossági tiltakozás az önkormányzat hatáskörének csökkentése, a feladat központosítása miatt Az új szabályozás végrehajtásával szembeni ellenállás egyes önkormányzatoknál. A III alacsony A kockázati események lehetséges hatásának kategóriái: Bekövetkezés hatásának mértéke I elhanyagolható hatású II kis hatású III mérsékelt hatású IV kritikus hatású A hatás mértékének definiálása Akár egyéb intézkedések nélkül sincs jelentős hatás. Kis mértékű társadalmi-gazdasági károk, melyek minimálisan érintik a projekt hosszú távú hatásait. Korrekciós intézkedések szükségesek. Mérsékelt társadalmi-gazdasági károk, főként pénzügyi jellegű problémák, akár közép- ill. hosszú távon. Javító intézkedések korrigálhatják a problémát. Jelentős társadalmi-gazdasági károk; a kockázat megjelenése a projekt fő 271/314. oldal

272 Bekövetkezés hatásának mértéke V katasztrofális hatású A hatás mértékének definiálása funkciójában okoz károkat. Akár komoly javító intézkedések sem elegendők a károk elkerülésére. A projekt kudarca, mely súlyos vagy akár teljes mértékben károsíthatja a projekt funkcióját. A projekt fő hatásai közép- ill. hosszú távon nem jelentkeznek. A kockázat bekövetkezési valószínűsége és a hatás potenciális mértékének összevetése alapján a kockázatokat pozícionálni lehet az alábbiak szerint: Kockázat hatása / valószínűség A Elhanyagolható valószínűségű (0-10%) B Kis valószínűségű (10-33%) C Közepes valószínűségű (33-66%) D Nagyon valószínű (66-90% E Biztos eseménynek tekinthető (90-100%) I. elhanyagolható hatású alacsony alacsony alacsony 2,3 II. kis hatású alacsony alacsony 1 III. mérsékelt hatású alacsony 4 IV. kritikus hatású alacsony V. katasztrofális hatású mérsékelt mérsékelt mérsékelt magas mérsékelt mérsékelt magas magas alacsony mérsékelt magas nagyon magas nagyon magas mérsékelt magas nagyon magas nagyon magas nagyon magas Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó nincs hatás Önkormányzat költségcsökkentés alacsony Állam költségnövekedés minimális Közszolgáltató költségcsökkentés alacsony A javaslat megvalósításával az önkormányzatok és a közszolgáltatók adminisztratív terhei csökkenthetők, így kis mértékű működési költségmegtakarítás érhető el. Az állam, illetve az állami szervezeteknek ezzel szemben új feladatként jelentkezne az egyes települések vonatkozásában a minimális szint konkrét tartalmának definíciója, amit valamelyes ellensúlyoz, hogy a közszolgáltatók által lejelentett adatok ellenőrzése egyszerűbbé válna az OHKT-hoz szorosan kapcsolódó szerződések alkalmazásával. Társadalmi hatások: A kötelező önkormányzati rendeletalkotás eltörlésének a közszolgáltatás ellátásának minőségére feltehetően nem lenne jelentős hatása, hiszen a tevékenység elvárt színvonalát elsődlegesen az OHKT szabja meg jelenleg is. A rendeletalkotási kötelezettség megszűntetésével az önkormányzat azon jogát, hogy a közszolgáltatótól többlet feladatot rendeljen meg saját finanszírozással, nem szükséges megvonni. Az intézkedés pozitív hatása, hogy adminisztrációs terhet venne le az önkormányzatok válláról, miközben minden településen biztosítottá válik, hogy a közszolgáltatási szerződésekben legalább az OHKT szerinti minimális műszaki tartalom jelenik meg. A szerződések műszaki tartalmának felülvizsgálatával megszűnik a jelenleg gyakran fennálló különbség az ellátott szolgáltatás színvonala, illetve a szerződésben/helyi rendeletben elvárt műszaki tartalom között. Összességében a javaslat megvalósításának hatására az egyes településeken a közszolgáltatás keretében ellátott feladat műszaki tartalma kiegyenlítettebbé válik, annak a jogszabályoknak, országos terveknek való megfelelése könnyebben ellenőrizhető lesz. 272/314. oldal

273 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület Következő fontos javaslat a közszolgáltatási szerződések NHKV által kijelölt régiónként való kötelező megkötése, az ehhez szükséges társulások létrehozása. Kockázatelemzés: Koc- Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása kázat szintje A társulási megállapodások 1. Egyes települések ellenállása a társulási csatlakozás iránt megkötésének, így a közös közszolgáltató kiválasztásának csúszása. C II mérsékelt A régióhatárokon fekvő tele- 2. A régió/közszolgáltató váltásának rugalmasságának csökkenése pülések esetében nem minden esetben a leghatékonyabb módon kerül a közszolgáltatás ellátásra. C II mérsékelt Az átmeneti időszakban a jelenlegi közszolgáltatási szerződések alapján kell ellátni a feladatot. C I 3. A közszolgáltatási szerződések megkötésének/módosításának csúszása alacsony 4. Lakossági tiltakozás az önkormányzat hatáskörének csökkentése, a feladat központosítása miatt Az új szabályozás végrehajtásával szembeni ellenállás egyes önkormányzatoknál. A III alacsony A kockázati események lehetséges hatásának kategóriái: Bekövetkezés hatásának mértéke I elhanyagolható hatású II kis hatású III mérsékelt hatású IV kritikus hatású V katasztrofális hatású A hatás mértékének definiálása Akár egyéb intézkedések nélkül sincs jelentős hatás. Kis mértékű társadalmi-gazdasági károk, melyek minimálisan érintik a projekt hosszú távú hatásait. Korrekciós intézkedések szükségesek. Mérsékelt társadalmi-gazdasági károk, főként pénzügyi jellegű problémák, akár közép- ill. hosszú távon. Javító intézkedések korrigálhatják a problémát. Jelentős társadalmi-gazdasági károk; a kockázat megjelenése a projekt fő funkciójában okoz károkat. Akár komoly javító intézkedések sem elegendők a károk elkerülésére. A projekt kudarca, mely súlyos vagy akár teljes mértékben károsíthatja a projekt funkcióját. A projekt fő hatásai közép- ill. hosszú távon nem jelentkeznek. A kockázat bekövetkezési valószínűsége és a hatás potenciális mértékének összevetése alapján a kockázatokat pozícionálni lehet az alábbiak szerint: Kockázat hatása / valószínűség A Elhanyagolható valószínűségű (0-10%) B Kis valószínűségű (10-33%) I. elhanyagolható hatású alacsony II. kis hatású alacsony III. mérsékelt hatású alacsony 4 IV. kritikus hatású alacsony V. katasztrofális hatású mérsékelt alacsony alacsony mérsékelt mérsékelt magas 273/314. oldal

274 Bekövetkezés valószínűsége Bekövetkezés hatásának mértéke Összefoglaló Kutatási Jelentés 1. célterület Kockázat hatása / valószínűség C Közepes valószínűségű (33-66%) D Nagyon valószínű (66-90% E Biztos eseménynek tekinthető (90-100%) I. elhanyagolható hatású alacsony 3 II. kis hatású mérsékelt 1,2 III. mérsékelt hatású IV. kritikus hatású V. katasztrofális hatású mérsékelt magas magas alacsony mérsékelt magas nagyon magas nagyon magas mérsékelt magas nagyon magas nagyon magas nagyon magas Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke Fogyasztó nincs hatás - Önkormányzat költségcsökkentés alacsony Állam nincs hatás - Közszolgáltató költségcsökkentés alacsony Az intézkedés a jelenleg is a gyakorlatban alkalmazott módszer jogszabályba foglalását jelentené. Tisztázná a közszolgáltatói körzethatárokat, illetve terhet venne le az önkormányzatok válláról a közszolgáltató kiválasztása kapcsán (jelenleg kötelesek kiválasztani, de az NHKV által van szabályozva gyakorlatilag, hogy az egyes településeken ki lehet a közszolgáltató; az önkormányzatok azért vásárolnak részesedést a közszolgáltató cégekből, hogy verseny nélkül kiválaszthassák őket). Társadalmi hatások: A javaslat megvalósításának jelentős társadalmi-gazdasági hatásai nincsenek, a közszolgáltatást a továbbiakban is a jelenleg is azt ellátó közszolgáltató végezné el. Javaslat: A közterületen elhagyott hulladék összegyűjtésének közszolgáltatás körébe való beemelése. A feladat finanszírozásához szükséges a közszolgáltató arra vonatkozó teljesítményének mérésének módszerének kidolgozása. Kockázatelemzés: Koc- Kockázati esemény neve Kockázat bekövetkezésének hatása kázat szintje 1. A közszolgáltatók közvetlen érintettségük hiányában az elhagyott hulladék begyűjtését háttérbe helyezik más tevékenységeikhez képest B III A jelenleginél lassabban, kisebb arányban kerül begyűjtésre az elhagyott hulladék. mérsékelt 2. A Koordináló szerv bevételei nem teszik lehetővé a szolgáltatási díj növelését A feladat közszolgáltatás körébe való beemelése többletfinanszírozás hiányában ellehetetlenül. D V nagyon magas 274/314. oldal

275 A kockázati események lehetséges hatásának kategóriái: Bekövetkezés hatásának mértéke I elhanyagolható hatású II kis hatású III mérsékelt hatású IV kritikus hatású V katasztrofális hatású A hatás mértékének definiálása Akár egyéb intézkedések nélkül sincs jelentős hatás. Kis mértékű társadalmi-gazdasági károk, melyek minimálisan érintik a projekt hosszú távú hatásait. Korrekciós intézkedések szükségesek. Mérsékelt társadalmi-gazdasági károk, főként pénzügyi jellegű problémák, akár közép-, illetve hosszú távon. Javító intézkedések korrigálhatják a problémát. Jelentős társadalmi-gazdasági károk; a kockázat megjelenése a projekt fő funkciójában okoz károkat. Akár komoly javító intézkedések sem elegendők a károk elkerülésére. A projekt kudarca, mely súlyos vagy akár teljes mértékben károsíthatja a projekt funkcióját. A projekt fő hatásai közép-, illetve hosszú távon nem jelentkeznek. A kockázat bekövetkezési valószínűsége és a hatás potenciális mértékének összevetése alapján a kockázatokat pozícionálni lehet az alábbiak szerint: Kockázat hatása / valószínűség A Elhanyagolható valószínűségű (0-10%) B Kis valószínűségű (10-33%) C Közepes valószínűségű (33-66%) D Nagyon valószínű (66-90% E Biztos eseménynek tekinthető (90-100%) I. elhanyagolható hatású II. kis hatású III. mérsékelt hatású IV. kritikus hatású V. katasztrofális hatású alacsony alacsony alacsony alacsony mérsékelt alacsony alacsony mérsékelt 1 mérsékelt magas alacsony mérsékelt mérsékelt magas magas alacsony mérsékelt magas nagyon magas 2 nagyon magas mérsékelt magas nagyon magas nagyon magas nagyon magas Hatások: Pénzügyi hatások: Hatásviselő Hatás iránya Hatás mértéke nincs hatás (amennyiben a Fogyasztó finanszírozáshoz nem történik meg a közszolgáltatási díj - emelése) Önkormányzat költségcsökkentés jelentős Állam költségmövekedés alacsony Közszolgáltató költségnövekedés jelentős (attól függően, hogy a finanszírozás mennyiben oldható meg) Mivel alapvetően jelenleg is közpénzből történik a feladat ellátása, a költségvetés számára nem jelentene többletterhelést, a nagyobb hatékonyság miatt azonban összességében kisebb fajlagos költségek mellett történhetne meg az összegyűjtés. Amennyiben a jelenlegi, befagyasztott közszolgáltatási díjak rendszere nem változik, az intézkedés a használók számára nem jelent többlet költséget. Ebben az esetben a jelenleg önkormányzatok általi finanszírozást az NHKV más bevételeiből szükséges kiváltani (várhatóan központi költségvetési támogatással). Társadalmi hatások: Jelenleg az önkormányzatoknak, vagy állami tulajdon esetében a terület kezelőjének saját költségvetésből, egyéb bevételeikből kell finanszírozniuk a közterületen elhagyott hul- 275/314. oldal

276 ladékok összegyűjtését. Mivel ez forrás hiányában gyakran elmarad, az elhagyott hulladék összegyűjtése nem történik meg. Amennyiben a szolgáltatási díjban megfelelő finanszírozás mellett ez a közszolgáltató által megtörténne, az elhagyott hulladék nagyobb része kerülhetne begyűjtésre, ez a közterületek tisztaságára, így a lakosság elégedettségére jelentős pozitív hatással bírna. Közvetett hatásként a lakosság hulladékgazdálkodási közszolgáltatással való nagyobb elégedettségén keresztül emelkedhet a szelektív gyűjtési aktivitás is, amely által az országos célkitűzések teljesítése is könnyebbé válhat, illetve a közszolgáltatók fajlagos begyűjtési és kezelési költségei csökkenhetnek, az NHKV haszonanyag értékesítésből származó bevételei pedig növekedhetnek. 276/314. oldal

277 9. A KUTATÁSI EREDMÉNYEK TOVÁBBI HASZNOSÍTÁSI LE- HETŐSÉGEI A célterület kutatás tevékenységei során törekedtünk arra, hogy önmagában is hasznosítható eredményekkel álljunk elő, elsősorban az ajánlások révén. Ezek mellett a kutatási eredmények alapját képezhetik további kutatásoknak, fejlesztéseknek tovább növelve az elérhető társadalmi, gazdasági hasznokat A PROJEKT LEZÁRÁSÁT KÖVETŐEN TOVÁBBI KUTATÁSOK ALAP- JÁUL SZOLGÁLÓ TERÜLETEK, INDOKLÁSSAL A kutatás során egyértelművé vált, hogy nem mutatható ki az, hogy az egyes helyi közszolgáltatások feladatellátási helyein milyen szolgáltatási szinten biztosított jelenleg a szolgáltatás. Bár törekedtünk rá, hogy a szolgáltatási szinteket úgy állapítsuk meg, hogy azok közelíthetők legyenek országos adatbázisokból elérhető mutatókkal, de erre a feltárt, országos statisztikai célú adatgyűjtésből származó mutatók nem voltak alkalmasak. Így viszont nem lehet az egyes helyi közszolgáltatásokra olyan országos kimutatást készíteni, amely az ágazatirányítók számára egységes mérték mentén megmutatná a szolgáltatási színvonalat minden feladatellátási helyen. Ezért javasoljuk, hogy a célterület keretében kidolgozott szolgáltatási szint definíciók mentén történjen meg a szolgáltatási színvonal felmérése a feladatellátási helyeken. Mivel a tényezők számossága miatt nem lehetséges reprezentativitást biztosítani a mintavételes felvételek során, egy ilyen felmérést az összes feladatellátási helyre lenne célszerű elvégezni. A kidolgozott ajánlások alkalmasak arra, hogy akár önértékeléssel is megállapítható legyen az egyes szolgáltatási szint definícióknak való megfelelés. Természetesen egységesebb eredményre vezet az, ha a szolgáltatási szintekbe sorolást egy szakértői csapat végezné el, de a feladatellátási helyek nagy számossága miatt ez az opció nem reális. A fentiekre tekintettel javasoljuk egy olyan kutatás lefolytatását, amelyből előállítható a szolgáltatási szintekbe sorolás minden feladatellátási helyen a vizsgált helyi közszolgáltatások esetében A KUTATÁSI EREDMÉNYEK BEÉPÜLÉSE KAPCSOLÓDÓ PROJEK- TEKBE, PROGRAMOKBA (SZINERGIA LEHETŐSÉGEK REALIZÁLÁSA) A kutatás során végrehajtottunk egy országos, reprezentatív lakossági kérdőíves felmérést, amely a válaszadók a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos elégedettségét, igényeit, preferenciáit és elvárásait (is) kutatta. A felmérés alapján egy előzetesen egyeztett formátumú és tartalmú településsoros adattábla került összeállításra, amely átadásra került az IKIR projekt számára. Az IKIR rendszerben az átadott adatok elérhetőek lesznek az önkormányzati felhasználók számára összehasonlító elemzésekhez. Ahhoz, hogy az IKIR rendszerben az országos és megyei elégedettségi adatok továbbra is felhasználhatók legyenek összehasonlító elemzések céljára, szükséges a kérdőíves felvételezések megismétlése legalább három évenként. Ennyi idő alatt ugyanis olyan elmozdulások történhetnek az elvárásokban, illetve az elégedettségben, amely már indo- 277/314. oldal

278 kolttá teszi az adatok frissítését. Ilyen módon a kutatás eredményei és a felmérés rendszeres megismétlése az IKIR rendszer hasznossága szempontjából is kulcsfontosságú. 278/314. oldal

279 10. A KUTATÁSI EREDMÉNYEK EREDMÉNYES HASZNOSULÁ- SÁHOZ, FENNTARTÁSÁHOZ SZÜKSÉGES FELTÉTELEK VIZS- GÁLATA A célterületi kutatási eredmények hasznosításának kiemelt feltétele az, hogy a vizsgált helyi közszolgáltatásokra elkészült ajánlásoknak legyen a jövőben felelős gazdája. Az elkészült ajánlások jelen állapotukban alkalmasak arra, hogy azokat az önkormányzatok, a szakmai-ágazat irányítás, illetve az érintett szakmák felhasználják egyeztetések, illetve tervezési, szabályozási tevékenységek során. Az ajánlások azonban csak addig használhatók fel ezekre a célokra, ameddig van olyan hiteles szereplő, amely rendszeresen felülvizsgálja az ajánlás tartalmát és aktualizálja azt a jogszabályi, technológiai, szervezési változások alapján. Az ajánlások szakmai gyakorlatba történő beépülésének is feltétele az, hogy az ajánlást aktívan használják a meghatározó ágazati szereplők. Ennek módja lehet az, ha ebben a formában is kerülnek bemutatásra, egyeztetésre az ágazati szabályozási, minőségfejlesztési javaslatok, így az ajánlás megszokottá válik az ágazat szereplői számára. Leginkább az biztosíthatja az ajánlások aktualitását, ha a szakmai-ágazati irányító a szolgáltatási színvonal definíciókat felhasználja a költségvetés tervezése során, és ha differenciált finanszírozási rendszer alakul ki a meghatározott szolgáltatási szintek mentén. A 2. célterületen megfogalmazott ajánlásban bemutatott, a minőségfejlesztést, a kiemelt helyi közszolgáltatások fenntarthatóságát szolgáló komplex javaslat szerint elérhetővé válhat az, hogy az 1. célterület keretében kialakított ajánlásokat felhasználva a finanszírozási rendszer támogassa a magasabb minőség elérését, és ez biztosítaná azt is, hogy az ajánlások befogadásra kerüljenek az érintett szakmák részéről. Bár a HVK projekt keretében intenzív egyeztetésekre került sor az ágazatirányítókkal és a meghatározó szakmai szervezetekkel, az ajánlások ilyen mértékű elfogadása és felhasználása még nem általános. Ugyanakkor már a HVK projekt időtartamán belül is volt rá példa, hogy az éppen zajló jogszabálymódosítási folyamatban az egyik ajánlás képzési segédanyagként felhasználásra került a tervezett szolgáltatási szintek illusztrálására. A tapasztalatok kedvezőek voltak. A HVK projekt keretében kialakított formátum és a kapcsolódó szakértői elemzések segítettek az ágazatirányítónak is a szabályozás finomhangolásában, és az ajánlás segítségével a szakma képviselői is könnyebben átlátták az ágazatirányító által javasolt komplex feladatellátási rendszert. Ahhoz, hogy az ajánlások használatbavétele megtörténjen a Projekt zárása után, javasolt a Projekt során azonosított és megkeresett szakmai-ágazati irányítók bevonása az ajánlások tovább gondozásába. A felkeresett szakmai-ágazati irányítók listája a 3. célterület Összefoglaló Kutatási Jelentésében található meg mellékletként. 279/314. oldal

280 11. A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK ÉS A VÁLLALT INDIKÁTOROK TELJESÜLÉSÉNEK CÉLTERÜLET-SPECIFIKUS ÉRTÉKELÉSE A HVK projekt műszaki leírása a célterület kapcsán, vagy azzal összefüggésbe hozhatóan kutatási hipotéziseket és indikátorokat rögzített. Jelen fejezet értékeli a hipotéziseket és az indikátorok teljesülését A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK TELJESÜLÉSÉNEK ÉRTÉKELÉSE A kutatási célterület két hipotézis vizsgálatát vállalta. Mindkét hipotézis a minőség mutatókkal történő leképezésével kapcsolatos KUTATÁSI HIPOTÉZIS 1. ÉRTÉKELÉSE Kutatási hipotézis 1: előállítható olyan egységes mutatórendszer, amelynek segítségével a vizsgált helyi közszolgáltatások minősége az elérhető adatok felhasználásával mérhetővé válik a felhasználók és a döntéshozók számára. A hipotézis felállítása során azzal a feltételezéssel élt a Megrendelő, hogy jelentős számban lehet olyan mutatókat azonosítani, amelyek a helyi közszolgáltatások minőségét (szolgáltatási színvonalát) képesek mérni. A hipotézis igazolásának módszere: A hipotézis vizsgálatát a nemzetközi szakirodalom elemzésével, a hazai gyakorlat feltárásával és a magyarországi statisztikai adatgyűjtések elemzésével végeztük el. A nemzetközi szakirodalomelemzés megvizsgálta a leginkább elterjedt, jó gyakorlatnak tekinthető minőségmérési rendszereket, vizsgálva a módszertani megoldásokat és az adaptálható mutatókat is. A hazai gyakorlat elemzése során felmértük azt, hogy az adott ágazatok, illetve az önkormányzatok milyen mutatókat használnak a szolgáltatási színvonal mérésére. Ezek mellett elemeztük azt is, hogy a már statisztikai célból gyűjtött mutatók közül melyek lehetnek alkalmasak arra, hogy a szolgáltatási színvonalat, vagy annak egyes elemeit leképezzék. A vizsgálatok alapján a következő megállapításokat tettük. 1. Többszáz olyan mutató azonosítható, amelyek alkalmasak a szolgáltatási színvonal egyes tényezőinek mérésére. 2. Ezek elsősorban összehasonlító, benchmarking típusú elemzésekhez használhatók leginkább a helyi szinten. 3. A feltárt mutatók többsége nem állítható elő már létező országos adatgyűjtésből. A mutatók jellemzően csak lokális adatgyűjtések révén határozhatók meg. 4. A szolgáltatási színvonalat egyik vizsgált helyi közszolgáltatás esetében sem lehet egyetlen mutatóval jól közelíteni. Egy mutató jellemzően csak egy, 280/314. oldal

281 vagy néhány követelmény igazolására használható, miközben szolgáltatási szintenként jellemzően több mint tíz követelmény határozható meg. 5. A szolgáltatási színvonalnak számos olyan, az igénybevevők számára fontos összetevője van, amely nem közelíthető jól, objektíven mérhető mutatóval. Ilyenek például a személyzet hozzáállása, vagy a más szakmákkal történő együttműködés területe. Ezek közül a személyzet hozzáállásával, felkészültségével kapcsolatos tényezők közelíthetők az elégedettségmérés mutatóival. 6. Nem állítható össze olyan mutatószámrendszer, amely az országos döntéshozói szint számára egyértelműen mutatná a vizsgált helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának változását. A minőséget megfelelően leíró mutatószámrendszer hiányában a szolgáltatási színvonal a kialakított szolgáltatási szintek alapján történő felmérése és követése javasolható inkább erre a célra. A hipotézis igazolásának alapja: A hipotézist akkor lenne igazoltnak tekinthető, ha teljesülnek az alábbi feltételek: 1. Azonosíthatók minden helyi közszolgáltatásra olyan mutatók, amelyek alkalmasak a minőség jellemzésére. 2. A mutatók egységesen alkalmazhatók minden feladatellátási helyen. 3. A mutatók előállításához a szükséges adatok elérhetők. A hipotézis igazolása: A felállított szempontok alapján a hipotézist az elvégzett kutatás nem igazolta. Ennek okai a következők: Nem volt azonosítható minden vizsgált helyi közszolgáltatásra olyan mutatókészlet, amely megfelelően mérte volna a szolgáltatási színvonal meghatározó tényezőit. A szolgáltatási színvonalat alkotó követelmények mérése többségében ellenőrzési módszerekkel biztosítható. A feltárt mutatók jelentős része nem értelmezhető önmagában minden feladatellátási helyen a kontextus ismerete nélkül. Ezért egységes, országos használatuk nem javasolható, de helyben idősoros adatok és a kontextus ismeretében alkalmasak a minőség jellemzésére. A minőség mérésére alkalmas mutatók többsége esetében nem érhetők el az adatok már létező adatgyűjtésből. A kutatás eredménye természetesen nem jelenti azt, hogy nem érdemes mutatókat alkalmazni a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának mérésére. A célterületen elvégzett munka során számos olyan mutatót azonosítottunk, amely egy adott helyi közszolgáltatás egy adott elvárásának igazolására alkalmazható. Erre jó példa az, hogy nemzetközi szakirodalomelemzést felhasználva több mint 160 mutatót használtunk fel a szolgáltatási szint definíciók kialakítása során. Ugyanakkor nem érdemes a helyi közszolgáltatások kapcsán olyan egységes mutatószámrendszer megalkotására törekedni, amely önmagában képes lenne az ágazati fejlesztési terveknek irányt szabni. Ehelyett a vizsgált helyi közszolgálatások esetében a szolgáltatási szint definíciók alkalmazását lehet javasolni. A szolgáltatási szinteknek való 281/314. oldal

282 megfelelés egyértelműen megállapítható helyi szinten, és az így nyert információk országos szinten is összesíthetők. Az adott szolgáltatási szintet elérő feladatellátási helyek száma országos szinten is jól kezelhető indikátora lehet egy-egy helyi közszolgáltatás helyzetének KUTATÁSI HIPOTÉZIS 2. ÉRTÉKELÉSE Kutatási hipotézis 1: léteznek olyan, a minőségméréshez használható, mutatórendszerhez illeszkedő minőségfejlesztési módszertan(ok), amely(ek) bevezetése javasolható a magyar önkormányzatok számára. A hipotézis felállítása során azzal a feltételezéssel élt a Megrendelő, hogy azonosíthatók olyan minőségfejlesztési módszertanok, amelyekkel élhetnek az önkormányzatok, és amelyek illeszkednek egy mutatószámrendszerhez. A hipotézis igazolásának módszere: A hipotézist a nemzetközi és hazai szakirodalom elemzésével és a hazai gyakorlat feltárásával vizsgáltuk. A nemzetközi szakirodalomelemzés keretében azt vizsgáltuk, hogy milyen minőségfejlesztési módszereket alkalmaznak más országok. Ezek közül kiemeltük azokat, amelyek átvétele javasolható. A hazai szakirodalom és gyakorlat feltárása során azt kutattuk, hogy milyen, a minőségfejlesztést szolgáló jó gyakorlatok elterjesztése javasolható az önkormányzatok körében. Ezt interjúk, fókuszcsoportok segítségével tártuk fel. Az elvégzett vizsgálatok alapján a következő megállapítások tehetők: 1. Számos, jól dokumentált, bevált minőségfejlesztési gyakorlatot tárt fel a kutatás. 2. Ezen jó gyakorlatok, minőségfejlesztési módszertanok népszerűsítése jól támogatja a helyi közszolgáltatások minőségfejlesztésének célját. 3. A feltárt minőségfejlesztési módszertanok nem köthetők össze egyértelműen a minőségméréshez használható mutatókkal. Ezek a módszertanok, jó gyakorlatok általában tágabb terjedelemmel bírnak, mint amit egy-egy mutató le tud képezni. A hipotézis igazolásának alapja: A hipotézist akkor lenne igazoltnak tekinthető, ha teljesülnek az alábbi feltételek: 1. Azonosíthatók minőségfejlesztési célt szolgáló módszertanok, amelyek javasolhatók az önkormányzatok számára. 2. A javasolható módszertanok illeszkednek a feltárt minőségi mutatókhoz. A hipotézis igazolása: A felállított szempontok alapján a hipotézis nem igazolható, mert a feltárt minőségfejlesztési módszertanok nem illeszthetők egyértelműen a javasolt minőségi mutatókhoz. 282/314. oldal

283 Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy ne lenne számos olyan módszertan, illetve jó gyakorlat, amelynek alkalmazása ne segítené az önkormányzatokat a helyi közszolgáltatások szolgáltatási színvonalának emelésében. A javasolt módszertanokat a célterület, a helyi közszolgáltatások szolgáltatási szintjeit bemutató ajánlásában mutatjuk be. 283/314. oldal

284 12. MELLÉKLETEK 1. SZ. MELLÉKLET: FOGALMAK ÉS RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Az alábbi táblázat a jelentésben alkalmazott főbb fogalmak és rövidítések rövid magyarázatát foglalja össze. 24. táblázat: A dokumentumban alkalmazott fogalmak és rövidítések jegyzéke Fogalom / rövidítés ÁNTSZ Benchmarking COFOG EBR42 Rövid magyarázat Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat A benchmarking kifejezés összemérést, összehasonlítást jelent, azaz olyan elemzést, amelynek során kutatás tárgyát összehasonlítjuk meghatározott területeken, rendszerint előre definiált szempontrendszer alapján. Kormányzati funkciók osztályozási rendje. E. Alap Egészségbiztosítási Alap EMMI Helyi közszolgáltatás Ht. HVK projekt IKSZT Intézménysoros adat KENYSZI-TEVADMIN KGR-K11 KIR-STAT rendszer KSH KTÖRZS Ktv. KULT-STAT Az önkormányzati előirányzatok nyilvántartására szolgáló program. Emberi Erőforrások Minisztériuma Azok a közszféra által szervezett közcélú szolgáltatások, amelyek jellemzően települési vagy legfeljebb járási szinten érhetőek el, települési/járási szintű szereplő irányítása alatt, feladatellátásban állnak (pl.: óvodai ellátás, alapfokú egészségügyi alapellátás, környezet-egészségügy, helyi közösségi közlekedés, helyi közlekedésszervezés, helyi közvilágítás biztosítása stb.) évi CLXXXV. törvény a hulladékról KÖFOP VEKOP azonosító jelű Helyi versenyképesség-fejlesztési kutatási program Integrált közösségi és szolgáltató terek Intézményenként rendelkezésre álló (adatok) Központi Elektronikus Nyilvántartás a Szolgáltatást Igénybevevőkről A költségvetési szervként működő intézmények éves beszámolóinak adatbázisa. Köznevelési Információs Rendszer Központi Statisztikai Hivatal A Magyar Államkincstár Közhiteles Törzskönyvi Nyilvántartása évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól Kulturális statisztikai adatok 284/314. oldal

285 Fogalom / rövidítés Kultv. MÁK / Kincstár MEKH Mötv. NEAK RMT Szolgáltatási szint keretmegállapodás, (Service-Level Agreement) Szoctv TÁRKI TEIR településsoros ÚMVP UNICEF Rövid magyarázat A muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló évi CXL. törvény Magyar Államkincstár Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő Részletes Megvalósítási Tanulmány Egy szolgáltatástól elvárt követelményeket és a szolgáltatás biztosítását garantáló jogokat és kötelezettségeket rögzítő szerződéstípus, amely a szolgáltatás Megrendelője és a Szolgáltató között köttetik meg évi III. törvény - a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról Társadalomkutatási Intézet Zrt. Országos Területfejlesztési és Területrendezési Információs Rendszer településenként rendelkezésre álló (adatok) Új Magyarország Vidékfejlesztési Program Egyesült Nemzetek Nemzetközi Gyermek Gyorssegélyalapja 285/314. oldal

286 2. SZ. MELLÉKLET: A NEMZETKÖZI SZAKIRODALOMKUTATÁS EREDMÉ- NYE A célterületi kutatás során A helyi közszolgáltatások feladatellátás-szervezési megoldásai (CT1) A benchmarking, mint a minőségbiztosítás egyik eszköze a helyi közszolgáltatások szervezésében külön dokumentumként kerül átadásra a BM számára. 286/314. oldal

287 3. SZ. MELLÉKLET: A LAKOSSÁGI FELMÉRÉS KÉRDŐÍVE s o r s z á m Közszolgáltatások LAKOSSÁGI KÉRDŐÍV BELSŐ MUNKAANYAG A válaszadás önkéntes! Település neve:... Kijelentem, hogy a kérdezés szabályainak megfelelően jártam el. 287/314. oldal