Foglalkoztatáspolitika

Átírás

1 Foglalkoztatáspolitika 1. Vezetői áttekintés A költségvetés foglalkoztatásra fordított kiadásait több helyen kell keresnünk: nagyobb részt a 2012-től elkülönülten kezelt Munkaerőpiaci Alapban, kisebb részben a felelős tárcák (Nemzetgazdasági, Nemzeti Erőforrás és Közigazgatási Minisztérium) fejezeteiben jelennek meg. Ezt egészítik ki az uniós források, amelyeket itt nem tárgyalunk. A kiadások egy része (például a megyei kormányhivatalok) a törvénytervezetben nem beazonosítható, mivel több feladat szerepel egy összeg alatt, ezért a foglalkoztatásra fordítandó kiadások teljes összegét csak hozzávetőlegesen tudjuk megállapítani. A 2012-re tervezett hazai foglalkoztatáspolitikai kiadások összességében 376 milliárd forintot tesznek ki, ami reálértékben (ha az inflációt is hozzászámoljuk) 9 %-os csökkenést jelent a 2011-hez kiadásokhoz (395 milliárd) képest. Ezen belül a 2012-es tervek jelentős átrendezést mutatnak: a közfoglalkoztatásra szánt keret megduplázódik, míg a munkanélküli járadék fedezete a felére csökken, más kiadások pedig kismértékben csökkennek, vagy lényegében változatlanok. A foglalkoztatás bővülését elvileg nem csak kiadásokkal, hanem megtakarításokkal is ösztönözni lehet: az aktív korúak számára elérhető munkanélküli-, rokkantsági- és nyugdíj-jellegű ellátások csökkentik a munkakínálatot. Amennyiben szigorodnak a szabályok, többen dolgozhatnak, ehhez azonban az kell, hogy legyen hol és mit dolgozni, legyenek munkahelyek. A fenti átrendeződés azonban várhatóan nem növeli a tényleges (nyílt piaci) foglalkoztatást. A munkanélküli (álláskeresési) járadék időtartamának rövidítésén elért megtakarítástól a korábbi szigorítások hatásvizsgálatai alapján nem várható a munkakínálat jelentős növekedése, így a foglalkoztatás növekedése sem. A közfoglalkoztatás pedig csak a munkaügyi statisztikát javítja, a nyílt piaci, adó- és

2 2 járulékbevételt növelő foglalkoztatáshoz az eddigi kutatások szerint még közvetve sem járul hozzá. A korai nyugdíjazás szigorításától a nyugdíjkorhatár korábbi, fokozatos emelésének pozitív tapasztalatai alapján már inkább várhatnánk pozitív foglalkoztatási hatásokat és jelentős megtakarításokat is, a 2012-es tervek azonban nem utalnak arra, hogy a szigorítás azonnal elkezdődik. A Nyugdíjbiztosítási Alap (ebbe folynak be a jövedelmek után fizetett nyugdíjjárulékok és ebből fizetik a nyugdíjakat) kiadása 2010-ben 2,9 ezer milliárd forint volt, amiből csak 2,4 ezer milliárd forintot fedeztek a járulék befizetések, a hiányt nagyrészt a központi költségvetés pótolta. A hiány egyik oka a korai nyugdíjazás, ami csökkenti a járulékfizetők számát és növeli a nyugdíjasokét ben a 62 év alatti nyugdíjasok ellátása 657 milliárd forintba került, enélkül tehát a nyugdíjkassza egyensúlyban lehetett volna. Elemzésünk arra a következtetésre jutott, hogy a korábbi ambiciózus tervekhez képest 2012-ben nem lesz érdemi megtakarítás a korai és rokkantsági nyugdíjak területén. A korai és rokkantsági nyugdíjak átalakításából eredetileg milliárd forintot terveztek megtakarítani, a költségvetési tervezet 31 milliárd forinttal számol, amihez elegendő lehet a nyugdíjak indexálásának átalakítása is ennek munkakínálati hatása elhanyagolható mértékű. 2. Általános költségvetés elemzés A költségvetés foglalkoztatásra fordított kiadásait több helyen kell keresnünk: nagyobb részt a 2012-től elkülönülten kezelt Munkaerőpiaci Alapban, kisebb részben a felelős tárcák (Nemzetgazdasági, Nemzeti Erőforrás és Közigazgatási Minisztérium) fejezeteiben jelennek meg. Ezt egészítik ki az uniós források, amelyeket itt nem tárgyalunk. A kiadások egy része (például a megyei kormányhivatalok) a törvénytervezetben nem beazonosítható, mivel több feladat szerepel egy összeg alatt, ezért a foglalkoztatásra fordítandó kiadások teljes összegét csak hozzávetőlegesen tudjuk megállapítani. 1 A 2012-re tervezett hazai kiadások összességében 376 milliárd forintot tesznek ki, ami reálértékben 9 %-os csökkenést jelent a 2011-hez kiadásokhoz (395 milliárd) képest. Ezen belül a 2012-es tervek jelentős átrendezést mutatnak: a közfoglalkoztatásra szánt keret megduplázódik, 1 A megyei kormányhivatalok költségvetéséből az akkori Állami Foglalkoztatási Hivatal költségvetésének 2010-ben 2011-re tervezett előirányzatát vettük figyelembe, 2012-ben feltételeztük, hogy ez ugyanolyan arányban csökkent, mint a megyei kormányhivatalok összes kiadása. A szűken vett munkaerőpiaci eszközök mellett ide soroltuk a Türr István Központot (szakképzés), a rehabilitációt (NRSZH) és a foglalkoztatáspolitikát (FH) koordináló központi hivatalokat, míg az NCSSZI (módszertani fejlesztések a szociális és foglalkoztatási területen) költségvetését a szociális funkcióhoz soroltuk.

3 3 míg a munkanélküli járadék fedezete a felére csökken, más kiadások pedig kismértékben csökkennek, vagy lényegében változatlanok. Az átrendezéssel a közfoglalkoztatásra szánt forrás reálértékben közel háromszorosa lesz a 2008-as (az Út a Munkához program előtti) kiadásnak és aránya eléri a foglalkoztatáspolitikai kiadások 35 %-át. A foglalkoztatás bővülését elvileg nem csak kiadásokkal, hanem megtakarításokkal is ösztönözni lehet: az aktív korúak számára elérhető munkanélküli-, rokkantsági- és nyugdíj-jellegű ellátások csökkentik a munkakínálatot, így ezek szigorítása hozzájárulhat a foglalkoztatás növeléséhez, feltéve, hogy együtt jár a munkaerőkereslet bővülésével. A fenti átrendezés várhatóan nem járul hozzá a tényleges (nyílt piaci) foglalkoztatás növekedéséhez. A munkanélküli (álláskeresési) járadék időtartamának rövidítésén elért megtakarítástól a korábbi (hasonló irányú, bár kevésbé drasztikus) szigorítások hatásvizsgálatai alapján nem várható a munkakínálat jelentős növekedése, így a foglalkoztatás növekedése sem. A közfoglalkoztatás pedig csak a munkaügyi statisztikát javítja, a nyílt piaci, adó- és járulékbevételt növelő foglalkoztatáshoz az eddigi kutatások szerint még közvetve sem járul hozzá (Balás et al 2011). Ettől függetlenül egy megfelelő paraméterek szerint kialakított közfoglalkoztatási program alkalmas lehetne munkaerőpiaci reintegrációra és legalább a foglalkoztathatóság növelésére, ha fenntartható álláshelyek teremtésére nem is, ehhez azonban a program elemeinek a közfoglalkoztatottak fokozatos, más munkavállalókkal együttes foglalkoztatását és integrációját kellene támogatnia, s költségkedvezményt sokkal inkább piaci munkáltatóknak nyújtott támogatási programok keretében kellene biztosítania. Ezzel szemben a piaci munkaerőköltségeknél lényegesen alacsonyabb szinten, meghatározott időszakra kölcsönözhető közmunkások foglalkoztatásának rendszere még a tartós munkaerőpiaci integráció elősegítésére is korlátozottan alkalmas, miközben az eddig piaci és költségeken foglalkoztatott munkavállalókat szoríthat ki a munkaerőpiacról. A korai nyugdíjazás szigorításától a nyugdíjkorhatár korábbi, fokozatos emelésének pozitív tapasztalatai alapján már inkább várhatnák pozitív foglalkoztatási hatásokat és jelentős megtakarításokat is, a 2012-es tervek azonban nem utalnak arra, hogy a szigorítás azonnal elkezdődik. A költségvetés része az Országos Nyugdíjfolyósító Igazgatóság által kezelt Nyugdíjbiztosítási Alap, ebbe folynak be a jövedelmek után fizetett nyugdíjjárulékok (magánpénztári tagok esetében csak az állami alapba fizetendő rész) és ebből fizetik a nyugdíjakat. Az Alap kiadása 2010-ben 2 918,3 milliárd forint volt, 2 míg bevétele 2 914,6 milliárd forint, ebből azonban csak 2 365,6 milliárd származott járulékbefizetésekből, a hiányzó 2 További 156 Md forintot fizettek ki 2010-ben más forrásból finanszírozott nyugdíjakra és nyugdíjszerű ellátásokra, ebből 28 Md forintot a korengedményes, bányász-, művész- és polgármesteri nyugdíjakra. Az egyszerűség és összevethetőség érdekében ezeket a további számításokban úgy tekintjük, mintha ben a nyugdíjkasszát terhelték volna.

4 4 befizetéseket (több mint 500 milliárd forintot) nagyrészt a központi költségvetés pótolta. Kutatások szerint a népesség elöregedése néhány évtizeden belül finanszírozhatatlanná teszi a jelenlegi nyugdíjbiztosítási rendszert (Gál et al 2001, Orbán és Palotai 2006). Egy korábban nyilvánosságra került törvénytervezet szerint a korai és rokkantsági nyugdíjak átalakításából eredetileg milliárd forintot terveztek megtakarítani, a költségvetési tervezet 31 milliárd forinttal számol. Ennek forrását nem részletezi a tervezet, így csak feltételezhetjük, hogy az a következő tételekből áll össze: az 57 év alattiak fegyveres szolgálati nyugdíjának adó alá vonása (tervezet szerint 8,5 milliárd), a többi korai nyugdíj indexálásának elmaradása (tervezet szerint 8,2 milliárd), a korhatár alatti rokkantsági ellátások felülvizsgálata miatt csökkenő ellátotti létszám és/vagy az ellátások indexálásának elmaradása (kb 14 milliárd). Az utóbbi tétel elérhető (a korhatár alatti rokkantnyugdíjasok átlagos nyugdíjával számolva) 34 ezer fő ellátásának megszüntetésével, az ellátások indexálásának eltörlésével, 3 vagy a kettő valamilyen kombinációjával is. A 2012-es költségvetés tehát nem számol sem a Széll Kálmán tervben meghatározott, sem az egyedi nyilatkozatokban jelzett, ezres létszámú, munkapiacra visszakerülő megváltozott munkaképességű emberrel. A nyugdíj és nyugdíjszerű ellátások a költségvetési tervezet szerint 3 159,7 milliárd forintba kerülnek majd, ami alig tér el a Költségvetési Felelősség Intézet Budapest (KFIB) által nyilvánosságra hozott technikai kivetítésében szereplő 3 165,5 milliárd forintos, az indexálás változatlansága esetén várható kiadástól. Ez azt jelenti, hogy a tervezett megtakarítás az indexálás jelentős szigorítás nélkül, az indexálás teljes, vagy részleges elmaradásával is teljesíthető. 3. Nyugdíj A Nyugdíjbiztosítási Alap éves kiadása a teljes költségvetés több, mint 20 %-a (a nominális összeget is meg kéne említeni). Ezen belül a 62 év alatti, tehát a hatályos öregségi nyugdíjkorhatárnál (megjegyezzük, hogy a nemzetközi statisztikai gyakorlat és az Eurostat definíciója szerint a munkaképes kor a 65. életév betöltéséig tart) fiatalabb nyugdíjasok nyugdíja összesen 657 milliárd forintot, azaz a nyugdíjkiadások 23 %-át tette ki (az alap teljes kiadása adminisztrációs költségeket is tartalmaz). A korhatár alatti népesség más nyugdíjszerű ellátásait is hozzászámítva, a 2011 januári adatok szerint összesen 822 ezer fő ellátására évi 736 milliárd forintot fordít a költségvetés. 5 3 Ez közel 16 Md forintot hozna, ha minden, az Egészségbiztosítási Alapba átrakni tervezett rokkantsági ellátásra érvényesítenék. 4 A 150 ezres létszámot Matolcsy György írta május 13.-i, képviselői kérdésre adott válaszában, a 220 ezreset a szaktárca egyik vezetője nyilatkozta egy 2011 június végi interjúban, a 195 ezer egy október 13-ai MTI közleményben szerepelt. 5 A nyugdíjszerű ellátások (baleseti járadék, egészségkárosodott személyek járadékai, stb) többsége is biztosítási jellegű és a Nyugdíjbiztosítási Alap finanszírozza, kivétel a mezőgazdasági járadék.

5 ben a korhatár alatti rokkantnyugdíjasok létszáma 358 ezer, az előrehozott nyugdíjasoké 196 ezer, míg a munkakörhöz kötött korkedvezményes nyugdíjasoké 62 ezer fő volt. Összesen tehát csaknem 616 ezren kaptak valamilyen korhatár alatti nyugdíjat. Ezen túl 188 ezren kaptak a megváltozott munkaképességük után más, korhatár alatti (nyugdíjszerű vagy más biztosítási jellegű) ellátást. 62 év alatt alapvetően háromféle módon lehetett nyugdíjba menni: (1) a megromlott munkavégző képességűek rokkantnyugdíjat kérhetnek ha megvan a szükséges szolgálati idő, (2) korengedménnyel kérhető az ún előrehozott öregségi nyugdíj a korhatár előtt két évvel, ha megvan a szükséges szolgálati idő 6, (3) egyes, egészségre káros vagy veszélyes munkakörökben, szakmákban dolgozók jogosultak korkedvezménnyel nyugdíjba menni. A 2009-es adatok szerint az átlagos nyugdíjba vonuló 55,6 éves volt igaz, ebben benne vannak a rehabilitációs járadékra jogosultak is. Az öregségi és öregségi jellegű nyugdíjba vonulók átlagos életkora 59,7 év volt, a rokkantsági nyugdíjasoké 51,8 év, ami még mindig messze van a 62 évnél meghúzott korhatártól. Kétségtelen tehát, hogy minden korábbi szigorítás ellenére sokan mennek korán nyugdíjba és ez jelentősen megterheli a a nyugdíjkassza egyenlegét. A korai nyugdíjba vonulást többféle eszközzel is lehet csökkenteni: a várható megtakarítások nagysága és a kiszámíthatóság és jogbiztonság tiszteletben tartása (vagy az áthágásuk politikai költsége) között átváltás van. Minél gyorsabban és minél nagyobb megtakarítást kíván elérni a kormányzat, annál inkább kell olyan eszközt választania, ami szerzett jogokat sért, vagy korábban hozott megtakarítási és munkavállalási döntéseik miatt nehéz helyzetbe hoz sokakat. A legszigorúbb és elméletileg lehetséges de politikailag és jogilag is lehetetlen lépés a már megítélt öregségi nyugdíjjogosultságok visszavonása, például egy visszamenőlegesen bevezetett korhatár emeléssel, a legenyhébb pedig a malus, azaz a korhatár előtt nyugdíjba menők nyugdíjából levont összeg fokozatos emelése. A szigorúbb lépések a már nyugdíjasokat és a korhatárhoz közel állókat is érintik, míg az enyhe lépések csak az új nyugdíjasokat. Ennek megfelelően az előbbi lépésektől hamarabb és nagyobb összegű megtakarítások, míg az utóbbiaktól később és kisebb összegű megtakarítások várhatók. A nyugdíjak összegének csökkentését is meg kell említenünk: egyfelől ez általában csökkenti a motivációt a korai nyugdíjba vonulásra, másfelől, bár a korai nyugdíjazásra csak lassan hat, azonnali megtakarítást hozhat, különösen ha nem csak az újonnan belépőkre, hanem a már megállapított nyugdíjakra is érvényesítik. Ezen a téren is lehet gyors, de a jogbiztonságot sértő illetve lassabb megtakarításokat elérni. Az egyik véglet a mindenkire kiterjedő csökkentés (például új adó vagy járulék bevezetésével vagy az indexálási szabályok akár visszamenőleges megváltoztatásával) a másik pedig az újonnan belépők nyugdíjának kiszámítására vonatkozó szabályok szigorítása. 6 Nők esetében előbb is, ha megvan a szükséges szolgálati idő.

6 6 A nyugdíjkassza egyenlege az utóbbi években negatív, amit csak részben orvosolt a 13. havi nyugdíj megszüntetése (2009 és 2010 között ez mintegy 100 milliárd forinttal csökkentette a hiányt). Az egyenleg javításához szükség lenne a korai nyugdíjazás visszaszorítására, ami két irányból is javítaná az egyenleget: csökkentené a nyugdíjba vonulók számát és ezáltal a kiadásokat, és egyúttal növelné a foglalkoztatottak számát és ezáltal a járulék-fizetést. A kormány a fenti indoklással a korai nyugdíjazás radikális csökkentését tervezi, ami nem csak az új belépőket, hanem a rokkantsági nyugdíjasok és a korkedvezményes nyugdíjasok esetében a már nyugdíjba vonultakat is érintené. A júniusban kiszivárgott tervek szerint a már nyugdíjba vonultak számára a nyugdíj összegével azonos jövedelempótló juttatást fizetnének, amit azonban nem indexálnak kivéve a szolgálati nyugdíjakat, ahol lenne indexálás, viszont adózni is kellene utána. A szigorítás így négy forrásból hozhat megtakarításokat: a szolgálati nyugdíjakra kivetett adóból és a felülvizsgálat után megszüntetett vagy csökkentett rokkantsági ellátásokból, az indexálás és (2013-tól) az új belépések elmaradásából. A balesetben megrokkantakat nem érintené a változás és az új igényléseket 2012-ben még elfogadják, úgy, hogy már csak az új jövedelempótló juttatásra szerezhető jogosultság. Összesen több mint 750 ezer főt érinthet a szigorítás és ebből a korai és rokkantsági nyugdíjak átalakításáról szóló részletes tervek szerint 2012-ben összesen milliárd forint megtakarításra számít a költségvetés. A költségvetés tervezetében azonban nem sikerült azonosítani ilyen nagyságrendű megtakarítást. A tervezet szerint a korhatár alatti nyugdíjakat átnevezik, kiveszik a Nyugdíjbiztosítási Alapból és a rokkantsági ellátások az Egészségbiztosítási Alapba, a többi korhatár alatti ellátás pedig az új Nemzeti Szociális Alapba kerül át. A Nyugdíjbiztosítási Alapban csak a korhatár feletti nyugdíjak, és esetleg (ezt nem lehet megállapítani a szűkszavú tervezetből) a 40 év szolgálati idővel rendelkező nők öregségi nyugdíja, a fegyveres testületek 57 év feletti tagjainak fizetett szolgálati nyugdíjak és a baleseti nyugdíjak maradnak. Az átcsoportosítások után a 2012-re tervezett, korhatár alatti ellátások teljes összege 736 milliárd forint, ami 31 milliárd forinttal kevesebb a 2011-re imputált 7 kiadásoknál. A költségvetési tervezet nem részletezi a 31 milliárd forintos megtakarítás forrását, így csak feltételezhetjük, hogy az a következő tételekből áll össze: az 57 év alattiak fegyveres szolgálati nyugdíjának adó alá vonása (tervezet szerint 8,5 milliárd), a többi korai nyugdíj indexálásának elmaradása (tervezet szerint 8,2 milliárd), a korhatár alatti rokkantsági ellátások felülvizsgálata miatt csökkenő ellátotti létszám és/vagy az ellátások indexálásának elmaradása (kb 14 milliárd). 7 A számítás a januári létszám és nyugdíjösszeg statisztika alapján, a költségvetési tervezetben megadott 4,2%-os inflációs előrejelzéssel készült.

7 7 Az utóbbi tétel elérhető (a korhatár alatti rokkantnyugdíjasok átlagos nyugdíjával számolva) 34 ezer fő ellátásának megszüntetésével, az ellátások indexálásának eltörlésével, 8 vagy a kettő valamilyen kombinációjával is. A 2012-es költségvetés tehát nem számol sem a Széll Kálmán tervben meghatározott, sem az egyedi nyilatkozatokban jelzett, ezres létszámú, munkapiacra visszakerülő megváltozott munkaképességű emberrel. A nyugdíj és nyugdíjszerű ellátások a költségvetési tervezet szerint 3 159,7 milliárd forintba kerülnek majd, ami alig tér el a KFIB technikai kivetítésében szereplő 3 165,5 milliárd forintos, az indexálás változatlansága esetén várható kiadástól. Ez azt jelenti, hogy a tervezett megtakarítás az indexálás jelentős szigorítás nélkül, az indexálás teljes, vagy részleges elmaradásával is biztosítható. A tervezetből nem látható, hogy mikor és milyen eszközökkel fogja korlátozni a kormányzat a rokkantsági és korkedvezményes nyugdíjak hozzáférését. A költségvetési kockázat ebben az esetben tehát nem a túlzottan ambíciózus tervezésben, hanem a fenntarthatóságot javító, középtávon ható intézkedések elmaradásában rejlik. 4. Adatok forrása: Gál Róbert Iván, Simonovits András, Tarcali Géza (2001): Korosztályi elszámolás a magyar nyugdíjrendszerben. Közgazdasági Szemle, XLVIII. évf., április ( o.) ONYF (2010): Nyugdíjban, nyugdíjszerű ellátásban részesülők állománystatisztikai adatai januári emelés után d87c d99d04 Balás et al (2011): A közcélú foglalkoztatás hatékonysága, Budapest Intézet és Hétfa Elemző Központ KFIB (2011): A munkaerőpiacot, a szociális ellátásokat és a nyugdíjrendszert érintő egyes kormányzati intézkedések és intézkedési elképzelések költségvetési hatásvizsgálata cialis_es_a_nyugdijrendszert_erinto_tervek_arazasa.pdf Orbán Gábor, Palotai Dániel (2006): Gazdaságpolitikai és demográfiai kihívások a magyar nyugdíjrendszerben Közgazdasági Szemle, LIII. évf., július augusztus ( o.) 8 Ez közel 16 Md forintot hozna, ha minden, az Egészségbiztosítási Alapba átrakni tervezett rokkantsági ellátásra érvényesítenék. 9 A 150 ezres létszámot Matolcsy György írta május 13.-i, képviselői kérdésre adott válaszában, a 220 ezreset a szaktárca egyik vezetője nyilatkozta egy 2011 június végi interjúban, a 195 ezer egy október 13-ai MTI közleményben szerepelt.

8 8 Függelék Nyugdíj- és nyugdíjszerű ellátások kiadásai, Md forint 2010 átlag 2011 jan. korbetöltött öregségi korbetöltött rokkantsági özvegyi és szülői árvaellátás korhatár alatti öregségi bányász és korengedményes korhatár alatti rokkantsági nyugdíj rehabilitációs járadék megváltozott munkaképességűek más ellátásai _egészségkárosodási és szociális járadék 58 _rokkantsági járadék 13 _baleseti járadék 3 mezőgazdasági szövetkezeti járadékok összesen Forrás: ONYF adatok