JAVÍTOTTÁK-E AZ EURÓPAI UNIÓS TÁMOGATÁSOK HORVÁTORSZÁG KÉPESSÉGÉT A CSATLAKOZÁS UTÁNI TÁMOGATÁSOK KEZELÉSÉRE?

Átírás

1 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 14. sz. különjelentés ISSN JAVÍTOTTÁK-E AZ EURÓPAI UNIÓS TÁMOGATÁSOK HORVÁTORSZÁG KÉPESSÉGÉT A CSATLAKOZÁS UTÁNI TÁMOGATÁSOK KEZELÉSÉRE? HU

2

3 sz. különjelentés JAVÍTOT TÁK-E AZ EURÓPAI UNIÓS TÁMOGATÁSOK HORVÁTORSZÁG KÉPESSÉGÉT A CSATLAKOZÁS UTÁNI TÁMOGATÁSOK KEZELÉSÉRE? (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint) EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

4 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURG Tel Fax: Internet: sz. különjelentés Jelentős mennyiségű további információt talál az Európai Unióról az interneten. Az információk az Europa szerveren, a következő címen állnak rendelkezésre: Katalógusadatok a kiadvány végén találhatók. Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2011 ISBN doi: /34693 Európai Unió, 2011 A sokszorosítás a forrás megnevezésével engedélyezett. Printed in Luxembourg

5 TARTALOMJEGYZÉK 3 BEKEZDÉS BETŰSZAVAK ÉS RÖVIDÍTÉSEK I V ÖSSZEFOGLALÁS 1 7 BEVEZETÉS 1 3 ELŐZMÉNYEK 4 7 A TAGSÁGRA VALÓ FELKÉSZÜLÉST SEGÍTŐ EURÓPAI UNIÓS ELŐCSATLAKOZÁSI TÁMOGATÁS 8 10 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE ÉSZREVÉTELEK KOHERENS ÉS CÉLIRÁNYOS TERVEZÉS A KORÁBBI BŐVÍTÉSEK TANULSÁGAI ALAPJÁN AZ ELŐCSATLAKOZÁSI TÁMOGATÁSOK ÚJ KERETRENDSZERÉT VEZETTÉK BE AZ IPA PROGRAMOZÁSI ELJÁRÁSAI JÓL MEGTERVEZET TEK ÉS HORVÁTORSZÁG KÖZIGAZGATÁSI KAPACITÁSÁNAK ERŐSÍTÉSÉRE ÖSSZPONTOSÍTANAK, ÁM A KÖZBESZERZÉSRE TOVÁBBI FIGYELMET KELL FORDÍTANI AZ ELLENŐRZÖT T PROJEKTEK ELŐTÉRBE HELYEZTÉK A KAPACITÁSÉPÍTÉST, ÁM A TÁMOGATÁS EDDIG JAVARÉSZT NEM REGIONÁLIS SZINTRE, HANEM A KÖZPONTI HATÓSÁGOKHOZ IRÁNYULT A TÁMOGATÁS SZÁMOTTEVŐEN ERŐSÍTETTE HORVÁTORSZÁG KÉPESSÉGÉT A CSATLAKOZÁS UTÁN FOLYÓSÍTANDÓ ÖSSZEGEK KEZELÉSÉRE, AZONBAN JELENTŐS KÉSEDELMEK IS MUTATKOZTAK, ÉS EGYES TERÜLETEKEN TOVÁBBI FEJLŐDÉSRE VAN SZÜKSÉG AZ ELŐCSATLAKOZÁSI TÁMOGATÁST GYAKRAN NEM AZ EREDETI ÜTEMTERV SZERINT HAJTOTTÁK VÉGRE STRUKTURÁLIS ALAPOK TÍPUSÚ PROJEKTEK: VEGYES EREDMÉNYEK, TANULSÁGOS TAPASZTALATSZERZÉS FELKÉSZÜLÉS AZ EURÓPAI UNIÓS AGRÁRPOLITIKÁRA: VEGYES EREDMÉNYEK AZ ELŐCSATLAKOZÁSI TÁMOGATÁS ERŐSÍTET TE HORVÁTORSZÁG IGAZGATÁSI KAPACITÁSÁT A KORRUPCIÓ ÉS A SZERVEZET T BŰNÖZÉS ELLENI KÜZDELMET ILLETŐEN, ÁM TOVÁBBRA IS KOMOLY FELADATOK VÁRNAK AZ ORSZÁGRA EZEN A TÉREN

6 KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK KÖVETKEZTETÉSEK AJÁNLÁSOK I. MELLÉKLET A KÖZÖSSÉGI VÍVMÁNYOK 35 FEJEZETE (2011. JÚNIUS 30.) II. MELLÉKLET A TÁMOGATÁSOK KEZELÉSÉNEK BIZOTTSÁGI ÁTRUHÁZÁSA AZ EURÓPAI UNIÓS PÉNZESZKÖZÖKÉRT FELELŐS HORVÁT HATÓSÁGOKRA (2011. JÚNIUS 15.) III. MELLÉKLET ELLENŐRZÖTT PROJEKTEK JEGYZÉKE A BIZOTTSÁG VÁLASZAI

7 BETŰSZAVAK ÉS RÖVIDÍTÉSEK 5 BRI: Üzleti infrastruktúra CARDS: Újjáépítési, fejlesztési és stabilizációs közösségi támogatás EMVA: Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap ESZA: Európai Szociális Alap IPA: Előcsatlakozási Támogatási Eszköz IPARD: Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Előcsatlakozási Program ISPA: Előcsatlakozási Strukturális Politikák Eszköze KAP: Közös agrárpolitika LPE: Helyi foglalkoztatási partnerség Obnova: Horvátul: újjáépítés OP: Operatív program Phare: 1989 és 2006 között az első számú európai uniós előcsatlakozási eszköz SAP: Stabilizációs és társulási folyamat Sapard: Speciális Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Csatlakozási Program USKOK: A korrupció és a szervezett bűnözés megelőzését szolgáló hivatal

8 6 ÖSSZEFOGLALÁS I. A Hor vátországnak nyújtott uniós előcsat - l a k o z á s i t á m o g a t á s ( t ő l k e z d v e é v i m i l l i ó E U R ) f ő c é l j a, h o g y e l ő s e g í t s e a z o r s z á g k ö z i g a z g a t á s i k a p a c i t á s á n a k k iépítését annak érdekében, hogy az képes l e g ye n a c s atlakozás u t á n a z Euró p a i U n i- ó t ó l e l s ő s o r b a n a z e u rópai m e zőgazdas á g i a l a p o k t ó l, v a l a m i n t a s t r u k t u r á l i s é s a kohéziós alapoktól k apott igen jelentős támogatások kezelésére. II. A z e l l e n ő r z é s c é l k i t ű z é s e a n n a k m e g á l - l a p í t á s a v o l t, h o g y a z u n i ó s t á m o g a t á s mennyire volt eredményes egyrészt annak helyénvalósága, másrészt az elér t eredmé - nyek szempontjából. III. A támogatási keretrendszer javítása érde - k é b e n a B i z o t t s á g a é s a é v i bővítés óta új megközelítéseket dolgozott k i. A p rogramozási e l j á rások a t ú g y ter ve - z i k m e g, h o g y a z o k a l k a l m a s a k l e g y e n e k a k a p a c i t á s é p í téssel k a p c s o l atos p r i o r i t á - s o k e l ő t é r b e h e l y e z é s é n e k b i z t o s í t á s á r a, é s a S z á m v e v ő s z é k ú g y í t é l t e m e g, h o g y a v i z s g á l t h o r v á t o r s z á g i p r o j e k t e k e h h e z m a r a d é k t a l a n u l m e g f e l e l n e k. U g y a n a k - k o r t ö b b f i g y e l m e t k e l l f o r d í t a n i a k ö z - b e s z e r z é s i k a p a c i t á s, v a l a m i n t a r e g i o - n á l i s é s h e l y i h a t ó s á g o k k a p a c i t á s a i n a k k iépítésére. IV. A z e r e d m é n y e k t e k i n t e t é b e n a z u n i ó s t á m o g a t á s j e l e n t ő s e n h o z z á j á r u l t a h h o z, h o g y H o r v á t o r s z á g g y a k o r l a t i t a p a s z - t a l a t s z e r z é s r é v é n i s k é p e s s é v á l j o n a c s a t l a k o z á s u t á n f o l y ó s í t a n d ó t á m o - g a t á s o k k e z e l é s é r e. A t á m o g a t á s v é g - r e h a j t á s a a z o n b a n k é s e d e l m e t s z e n v e - d e t t, é s a p r o j e k t e k b i z o n y o s t e r v e z e t t e r e d m é nyeinek m e g v a l ó s í t á s a m é g v á r a t m a g á r a. A s t r u k t u r á l i s é s k o h é z i ó s a l a - p o k t e r ü l e t é n a g y a k o r l a t i t a p a s z t a l a t - s z e r z é s m ó d s z e r e k ü l ö n ö s e n h a s z n o s n a k bizonyult, bár a nagyobb infrastrukturális p r o j e k t e k k ö z é p p o n t b a h e l y e z é s e m i a t t a z e g y é b, e l s ő s o r b a n r e g i o n á l i s é s h e l y i s z i n t ű p r o j e k t e k h á t t é r b e s z o r u l t a k. A v i d é k f e j l e s z t é s i i n t é z k e d é s e k e s e t é - b e n a t á m o g a t á s f e l v e v ő k é p e s s é g a l a - csony volt, és a k apacitásépítés terén csak m é r s é k e l t e l ő r e l é p é s t ö r t é n t. S o r k e r ü l t n é h á n y f o n t o s l é p é s m e g t é t e l é r e a k o r - r u p c i ó e l l e n e s s z e r v m e g e r ő s í t é s e t e r é n, azonban további komoly feladatok várnak megoldásra. V. J e l e n t é s ü n k b e n ú g y í t é l j ü k m e g, h o g y a z u n i ó s e l ő c s a t l a k o z á s i t á m o g a t á s u g y a n j e l e n t ő s s e g í t s é g e t n y ú j t H o r v á t o r s z á g s z á m á r a a c s a t l a k o z á s u t á n f o l y ó s í t a n d ó t á m o g a t á s o k k e z e l é s é r e v a l ó f e l k é s z ü - l é s b e n, d e m i n d e z i d á i g c s a k r é s z l e g e s s i k e r t h o z o t t. A j e l e n t é s ü n k b e n s z e r e p l ő a j á n l á s o k f e l t á r j á k, h o g y m i l y e n t o v á b b i konk rét támogatásra van szükség a k apa - citásépítés fejlődése, illetve a csatlakozás előtti és utáni források jobb kezelése érde - k é b e n. E z e k a z a j á n l á s o k v a l ó s z í n ű s í t h e - t ő e n m á s o r s z á g o k b a n i s a l k a l m a z h a t ó a k a z u n i ó s e l ő c s a t l a k o z á s i t á m o g a t á s o k r a vonatkozóan.

9 7 BEVEZETÉS E LŐ Z M É N Y E K 1. A z E u r ó p a i Ta n á c s j ú n i u s á b a n Fe i r á b a n t a r t o t t ü l é s é n úgy határozott, hogy az Európai Unió stabilizációs és társulási folyamatának (SAP) keretében minden nyugat-balk áni ország előtt meg kell nyitni az Európai Unióhoz való csatlakozás lehe - tőségét. Hor vátország 2003-ban nyújtotta be az európai uniós tagság iránti kérelmét, és a Tanács 2004 júniusában adta meg számára a tagjelölti státuszt. A 2006-ban és 2008-ban létrejött csatlakozási par tnerségek k ijelölték azok at a legfontosabb te - rületeket, amelyeken a Bizottság megítélése szerint Hor vátországnak a csatlakozás előtt fejlődést kell felmutatnia. 2. A többi tagjelölt országhoz hasonlóan Hor vátországnak a csatlakozáshoz meg kell felelnie a koppenhágai k ritériumok nak 1, e l k e l l fo g a d n i a a k özösségi v í v m á nyok 2 n é ven i s m e r t t e l j e s uniós jogi keretrendszer t, és az uniós jogszabályok at be kell é p í t e n i e s a j á t n e m z e t i j o g r e n d s z e r é b e. A c s a t l a k o z á s i t á r - g y a l á s o k m e g k ö n ny í t é s e é rdekében a v í v m á nyok a t a z u n i ó s s z a k p o l i t i k á k s zerinti fe j e zetek re b o ntották ( l á s d : I. m e l l é k - l e t ). A k ü l ö n b ö ző fe j e zetek k e l k a p c s o l a t o s t á rgyalások n e m korlátozódnak szabályozási és jogalkotási kérdések re, hanem k iterjednek a szükséges közigazgatási szer vezetek létrehozására és az ez utóbbiak irányítási képességének megerősítése terén elér t eredmények re is. 3. A c s a t l a k o z á s i t á r g y a l á s o k h i v a t a l o s a n o k t ó b e r 3 - á n k e z d ő d t e k m e g. A z E U Ta n á c s á v a l f o l y t a t o t t, f e j e z e t r ő l f e - j e z e t r e h a l a d ó t á r g y a l á s o k j ú n i u s á b a n i n d u l t a k, é s június 30- án miniszteri szintű csatlakozási konferenciával zárultak le. A z Európai Tanács júniusi ülésének rendelkezése szerint a csatlakozási szerződést 2011 végéig alá kell í r n i 3. A t a g á l l a m o k m e g á l l a p o d á s á n a k é r telmében H o r vátor - szág uniós csatlakozásának határideje július 1. 1 Az Európai Tanács által 1993 júniusában megállapított koppenhágai kritériumok a következőkből állnak: a) Politikai kritériumok: a demokráciát, a jogállam és az emberi jogok érvényesülését garantáló intézmények stabilitása, a kisebbségi jogok tiszteletben tartása és védelme. b) Gazdasági kritériumok: működő piacgazdaság; az Unión belüli verseny nyomásával, illetve az uniós piaci erőkkel szembeni helytállás képessége; c) A tagsággal járó kötelezettségek, különösen a politikai, gazdasági és monetáris unió célkitűzéseinek vállalására való képesség. 2 Közösségi vívmányoknak az Európai Unióban kidolgozott és elfogadott elvek, politikák, jogszabályok, gyakorlatok, kötelezettségek és célok teljes skáláját nevezzük. 3 Európai Tanács, Brüsszel, , EUCO 23/11.

10 8 A TAG S ÁG R A VA LÓ F E L K É S Z Ü L É S T S E G Í TŐ E U R Ó PA I U N I Ó S E LŐ C S AT L A KO Z Á S I TÁ M O G ATÁ S 4. A z európai uniós előcsatlakozási támogatás célja, hogy segítse a k özösségi v í v m á nyo k e l fo g a d á s át é s vé gre h a j t á s át, valamint hogy támogassa a tagjelölt országok at közigazgatási k apacitás u k e rő s í tésében é s a b b a n, h o g y fe l k é s z ü l j e n e k a t a g á l l a m m á válásuk után rendelkezésük re álló nagyobb összegű uniós források kezelésére. A Bizottság két, egymást k iegészítő megköze - l í tést a l k a l m a z a k özigazgatási k a p a c i t á s e rő s í tésére. Egyrészt köz vetlenül támogatja az olyan tevékenységeket, mint az intéz - ményfejlesztés, az irányítási rendszerek létrehozása és a képzés. Másrészt az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA), valamint a strukturális és kohéziós alapok égisze alatt futó pro - j e k tek h e z h a s o n l ó p rogramok f i n a n s z í rozása révén t á m o g a t j a a k apacitásépítést, hogy a tagjelölt országok az ilyen programok csatlakozás előtti végrehajtása során a gyakorlatban szerezzék meg a szükséges tapasztalatok at. 5. A Bizottság 2001 óta nyújt különféle eszközökön keresztül előcsatlakozási támogatást Hor vátország számára (lásd: 1. á b r a) 4. Kezdetben mindez az Újjáépítési, fejlesztési és stabilizációs kö - zösségi t á m o g atási p ro gram (C A R D S ) k e re tében valósult m e g. A Phare p ro gram, a B i zottság l e g fő b b e l ő c s atlakozási e s z k öze Hor vátországban 2005-ben került bevezetésre. A PHARE-t kiegészítette egyrészt az Előcsatlakozási Strukturális Politikák Eszköze ( ISPA), amely a szállítási és a kör nyezet védelmi ágazat infrastrukturális projektjeit finanszírozta és az Unió kohéziós alapjának elődje volt, másrészt a Speciális Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési C s a t l a k ozási Program ( S a p a rd), a m e l yet e h h e z h a s o n l ó a n a z E u rópai M e z ő g a z d a s á g i Vi d é k fe j l e s z t é s i A l a p ( E M VA) e l ő d - j é n e k s z á ntak től e z t a h á ro m e s z k özt a z E l ő c s atlakozá - s i Tá m o g atási E s z k öz ( I PA) váltotta fe l, a m e l y ö t a l k o tóelemén ( lásd: 1. táblázat) keresztül évi mintegy 150 millió eurót bizto - sít. A csatlakozást követően a Hor vátországnak nyújtott európai uniós támogatások összege jelentősen növekedni fog. 4 Az Unió 1991-ben kezdett támogatásokat folyósítani Horvátországnak, közvetlenül azután, hogy a volt Jugoszláviában fegyveres konfliktus tört ki. Az 1991-től 2000-ig tartó időszakban 382 millió EUR összeg érkezett az országba, az Európai Bizottság Humanitárius Hivatalán ( ), illetve ben az Obnova (horvátul: újjáépítés ) programon keresztül, amely a menekültek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült emberek visszatérését és újbóli beilleszkedését, az infrastruktúra újjáépítését, a háború sújtotta területek gazdaságának felélénkítését és az aknamentesítést tűzte ki céljául. 1. TÁ B L Á Z AT H O R VÁTO R S Z ÁG N A K N Y Ú J TOT T I PA TÁ M O G ATÁ S KÖ ZÖT T ( M I L L I Ó E U R ) Alkotóelem Összesen ( ) I. Átmeneti támogatás és intézmény fejlesztés II. Határokon átnyúló együttműködés III. Regionális fejlesztés IV. Humánerőforrásfejlesztés V. Vidékfejlesztés Összesen Forrás: COM(2009) 543 végleges, Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA) Többéves indikatív pénzügyi keret a 2011 és 2013 közötti időszakra.

11 9 1. Á B R A E U R Ó PA I U N I Ó S K I A D Á S O K H O R VÁTO R S Z ÁG B A N A C S AT L A KO Z Á S E LŐT T É S U TÁ N Forrás: Európai Számvevőszék. 14/201.1 sz. különjelentés Javították-e az európai uniós támogatások Horvátország képességét a csatlakozás utáni támogatások kezelésére?

12 10 6. A Hor vátországnak nyújtott uniós támogatások at a Bizottság a hor vát hatóságok k al együtt ter vezi meg. A támogatás politik ai keretének fő elemei a csatlakozási par tnerségek, illetve Hor vátországnak az európai uniós integrációról szóló nemze - t i p ro gramja. A z u n i ó s t á m o g atás e l o s z t á s a a B i zottság á l t a l a nemzeti hatóságokkal szoros együttműködésben meghatározott többéves indik atív ter vezési dokumentumok ban k ifejtett t á m o g a t á s i p r i o r i t á s o k s zerint tör ténik. A h o r v á t h a tóságok javaslatok at tesznek a támogatásra alk almas projektekre, majd a Bizottsággal együtt k iválasztják és végrehajtásra kész projektek ké alak ítják a legmegfelelőbb javaslatok at. A projekte - ket általában három vagy négy éven belül kell megvalósítani. Végrehajtásuk támogatási programok, (szolgáltatásnyújtásra, árubeszer zésre vagy építési beruházásra irányuló) szer ződé - s e k, v a g y i k e r i n t é z m é n y i s z e r z ő d é s e k 5 k e r e t é b e n t ö r t é n i k. Ami a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Csatlakozási Program (IPARD) keretében nyújtott támogatást illeti, annak projektjeit egyedül az illetékes hor vátországi ügynökség választja k i. 7. A Hor vátországnak nyújtott uniós támogatások kezelése három módon tör tént. A CARDS program keretében az irányítást a Bi - zottság túlnyomórészt központilag látta el. A z újabb eszközök esetében azonban a Bizottság az uniós pénzeszközök kezelé - sére vonatkozó hatásköröket ak k reditált hor vát hatóságok ra r u h á z t a át 6 ú g y, h o g y a p á l yáztatást é s a s zerződéskötést a z Európai Unió hor vátországi külképviselete előzetesen ellenőrzi (decentralizált irányítás előzetes ellenőrzéssel). A harmadik, leg fejlettebb irányítási mód az, amikor a Bizottság úgy ér té - k e l i, h o g y a n e m zeti h a tóságok m e g fe l e l ő i r á ny í t á s i k a p a c i - t á s s a l re n d e l k e z n e k a h h oz, h o g y a z u n i ó s t á m o g a t á s o k a t a z E u rópai U n i ó k ü l k é p v i s e l e t é n e k e l ő z e t e s e l l e n ő r z é s e n é l k ü l kezeljék (decentralizált irányítás előzetes ellenőrzés nélkül). E z az irányítási mód áll a legközelebb ahhoz, ahogy az uniós támogatások kezelése a csatlakozás után tör ténik, a Bizottság azonban a legtöbb területen még nem hagyta jóvá ennek be - vezetését 7. A z egyes eszközök höz és alkotóelemek hez tar tozó különböző irányítási módok at a II. melléklet mutatja be. 5 Az ikerintézményi együttműködés az Európai Bizottság által létrehozott eszköz, amelynek célja, hogy megkönnyítse a knowhow-átadást az uniós tagállamok közigazgatásai és a kedvezményezett országok közigazgatásai között. A knowhow átadását tanácsadó cégekkel kötött technikai segítségnyújtási szerződésekkel egészítik ki. 6 Mielőtt a Bizottság átruházza az irányítási hatásköröket, a hatóságoknak a horvát kormány által lebonyolított akkreditálási eljáráson kell keresztülmenniük. 7 A vidékfejlesztés területe ebben a tekintetben kivételt képez. Az előzetes ellenőrzéssel járó decentralizált irányítás a Speciális Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Csatlakozási Program (Sapard) és a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Előcsatlakozási Program (IPARD) esetében nem alkalmazható. A tagjelölt országnak az e két program alá tartozó intézkedések végrehajtásának megkezdése előtt meg kell kapnia az előzetes ellenőrzések nélküli decentralizált irányításhoz szükséges irányítási hatásköröket.

13 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE A z ellenőrzésre 2010 júniusa és 2011 júniusa között került sor. A cél a következő átfogó kérdés megválaszolása volt: Eredményesen járult- e hozzá az európai uniós előcsatlakozási támogatás ahhoz, hogy Hor vátország felkészüljön az uniós források csatlakozás utáni kezelésére? 8 A Horvátországnak 2001-től 2009-ig nyújtott uniós támogatás teljes összege 860 millió eurót tett ki (lásd a 3. táblázatot). A z ellenőr zés az alábbi két kulcsterületre összpontosult: a) A B i zottság o l y m ó d o n ter ve z te - e m e g a z u n i ó s t á m o g a - t á s t, h o g y a z k i e l é g í t ő e n s e g í t s e H o r v á t o r s z á g fe l k é s z ü- lését a csatlakozás után rendelkezésre álló uniós források kezelésére? b) A z E u r ó p a i U n i ó á l t a l f i n a n s z í r o z o t t p r o j e k t e k a k í v á n t e redménnyel e rősítették- e H o r v á t o r s z á g u n i ó s p é n z e s z- közök kezelésére irányuló képességét? 9. A z e l l e n ő r zésnek n e m vo l t célja s e m a n n a k v i z s g á l a t a, h o g y az uniós támogatás milyen eredményességgel segítette Horvátországot a k özösségi v í v m á nyo k e l fo g a d á s á b a n é s vé gre - hajtásában, sem annak átfogó ér tékelése, hogy Hor vátország hogyan készült fel az uniós tagságra A z ellenőr zés megállapításai a következőkön alapulnak : a) a z e l ő c s atlakozási t á m o g atás p ro gramozásával é s vé gre - hajtásával k apcsolatos dokumentumok elemzése; b) az I., III. és IV. IPA-alkotóelem által, illetve a korábbi pénzügyi eszközök (CARDS, Phare, ISPA és Sapard) által finanszírozott 1 6 p rojektből á l l ó m i n t a e l l e n ő r z é s e ( l á s d : I I I. m e l l é k l e t ). A z e projektek re fordított uniós támogatások teljes összege 9 6, 6 m i l l i ó e u r ó t t e t t k i, a m i a z e l l e n ő r z é s i i d ő s z a k a l a t t i ö s s z e s f i n a n s z í r o z á s m i n t e g y 1 1 % - á t j e l e n t i 8. A p r o j e k t e k é r tékelése a b i zony l atok b a n fo g l a l t a d atok, s zemélye s b e - szélgetések, valamint a 2010 októberében nyolc helyszínen tett látogatás tapasztalatai alapján tör tént; c) a Bizottság brüsszeli és zágrábi munk atársaival folytatott beszélgetések ; d) a z u n i ó s p é n z e s z k ö z ö k k e z e l é s é b e n r é s z t v e v ő h o r v á t m i n i s z t é r i u m o k k a l, ü g y n ö k s é g e k k e l, v a l a m i n t regionális é s h e l y i h atóságok k a l B ró d o n ( S l avo n s k i B ro d ), S p l i t b e n, Tovarnikon, Vinkovcén ( Vinkovci), Zárában ( Zadar) és Zág - rábban folytatott beszélgetések.

14 12 T É R K É P A Z E L L E N Ő R ZÖT T P R O J E K T E K H E LYS Z Í N E I Forrás: Eurostat.

15 ÉSZREVÉTELEK 13 KO H E R E N S É S C É L I R Á N YO S T E R V E Z É S A KO R Á B B I B Ő V Í T É S E K TA N U L S ÁG A I A L A PJ Á N A Z E LŐ C S AT L A KO Z Á S I TÁ M O G ATÁ S O K Ú J K E R E T R E N D S Z E R É T V E Z E T T É K B E 1 1. Az előcsatlakozási támogatások kezelésére szolgáló keretrend - s zer ter vezése s o r á n a B i zottság f i g yelembe vette a k o r á b b i b ővítések t a n u l s á g a i t. Í g y a z I PA é v i b e vezetésével a z összes előcsatlakozási pénzügyi támogatást egy eszköz kere - tében vo nták ö s s ze, s zemben a k o rábbi g yakorlattal, a m i k o r mindez három különböző eszköz (Phare, ISPA és Sapard) között oszlott meg. Ez jelentősen megkönnyítette az uniós támogatás ter vezését. 12. A z I PA b e vezetése e l ő t t a k ü l ö n b ö z ő e s z k ö z ö k k o o rdinálása különálló mechanizmusok révén tör tént, az IPA keretei között azonban egy koherensebb rendszer jött létre az Unió által finanszírozott kapacitásépítési tevékenységek ter vezésének öszszehangolására. A Bizottságon belül a Bővítési Főigazgatóság k a p t a a vezető s z e repet a z I PA - t á m o g a t á s k o o rdinálásában, h á ro m m á s i k fő i g a z g atósággal e g y ü t t, m e l ye k a k öve t k e zők: a Regionális Politikai Főigazgatóság a III. alkotóelem (regionális fejlesztés), a Foglalkoztatás, Szociális Ügyek és Társadalmi Összetar tozás Főigazgatósága a IV. alkotóelem ( humánerőforrás- fejlesztés), és a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazg a tóság a z V. a l k o tóelem ( v i d é k fe j l e s z tés) vo n a t k ozásában. A n é g y fő i g a z g a t ó s á g i n fo r m á l i s a n é s a r é s z l e g e k k ö z ö t t i hivatalos egyeztetések útján összehangolja a támogatások programozásával és végrehajtásával, valamint a fejezetek tárgyalásával k apcsolatos tevékenységeit.

16 A Bizottság ezenkívül szorosabbá tette az uniós előcsatlakozási t á m o g atások ter ve zése é s vé gre h a j t á s a, i l l e t ve a z e l ő c s atla - k o z á s i t á r g y a l á s i fo l y a m a t k ö z ö t t i k a p c s o l a t o t. E z t ú g y é r t e el, hogy a tárgyalási folyamatba a fejezetek lezárása előtt elérendő teljesítménymérő referenciaér tékeket iktatott. E zt az ú j m ó d s zer t a zok n á l a fe j ezetek n él a l k a l m a z t á k, a h ol l é tezik u n i ó s e l ő c s a t l a k ozási t á m o g a t á s e zek a 1 1. fe j e zet ( M e ző - g a zdaság é s v i d é k fe j l e s z tés) é s a 2 2. fe j e zet ( R e gionális p o - litik a és a strukturális eszközök összehangolása). Ennek nyo - m á n n a g yobb h a n g s ú l y t k a p o t t H o r v á t o r s z á g e t e r ü l e t e k e n m e g l é vő k a p a c i t á s a i n a k a z u n i ó s e l ő c s a t l a k ozási t á m o g a t á s s e g í t s é g é v e l t ö r t é n ő f e j l e s z t é s e. Í g y p é l d á u l a 1 1. f e j e z e t re fe re n c i a é r tékei k özé t a r tozik a k i f i zető ü g y n ö k s é g k a p a c i - t á s a, a m i a z u n i ó s t á m o g a t á s n a k i s a z e g y i k k özponti e l e m e (lásd még a 37. bekezdést). M egjegyzendő azonban, hogy ezt a teljesítményszinteket alk almazó módszer t ennél szélesebb kör ben is lehetett volna alk almazni Hor vátországban. Példáu l a 2 2. fe j e zet e s e tén n e m a l k a l m a z t á k refe re n c i a é r ték k é nt azt a k ikötést, hogy a hor vát hatóságok csak ak kor legyenek j o g o s u l t a k a z e l ő c s a t l a k ozási t á m o g a t á s o k n a k a z u n i ó s k ü l - k é pviselet e l őzetes e l l e n ő r zése n é l k ü l i k e zelésére, h a e h h e z elegendő k apacitást építettek k i. 9 Lásd: az Európai Számvevőszék 5/2004. sz. különjelentése a tagjelölt országoknak a strukturális alapok kezelésére való felkészüléséhez adott Phare-támogatásról (HL C 15., , 1. o.). A Z I PA P R O G R A M O Z Á S I E L J Á R Á S A I J Ó L M E G T E R V E Z E T T E K É S H O R VÁTO R S Z ÁG KÖ Z I G A ZG ATÁ S I K A PAC I TÁ S Á N A K E R Ő S Í T É S É R E Ö S S Z P O N TO S Í TA N A K, Á M A KÖ Z B E S Z E R Z É S R E TO VÁ B B I F I G Y E L M E T K E L L F O R D Í TA N I 14. A tagjelölt országok at a és évi bővítésre felkészítő uniós támogatás jelentős hiányossága volt, hogy a Phare által finanszírozott gazdasági és társadalmi kohéziós programok csu - pán éves programok voltak 9. Hor vátország már részesül az IPA keretében bevezetett módszer előnyeiből, amely a strukturális alapok nál alk almazottak hoz hasonló többéves operatív progra - mok ra ad lehetőséget. Ezzel egyrészt javult a gyakorlati tapasztalatszerzés lehetősége, mivel olyan ter vezési eljárások jöttek létre, amelyek közelebb állnak a csatlakozás utáni eljárások hoz, m á s r é s z t l e h e t ő s é g ny í l t a k o n k rét k a p a c i t á s é p í t é s i i n t é z k e - dések jobb megter vezésére. A z IPA keretei között, a többéves ter vezési eljárás során a R egionális Politik ai Főigazgatóság és a Fo g l a l k oztatás, S zociális Ü g ye k é s Tá r s a d a l m i Ö s s zetar tozás Főigazgatósága már jobban tudta segíteni szakér telmével a horvát hatóságok at, mint a korábbi két csatlakozás idején.

17 A Bizottság legfontosabb lépése annak érdekében, hogy Horvátország a csatlakozás után jobban kezelje a támogatási ös z- szegeket, az volt, hogy a korábbi tagjelölt országok esetében alk almazott gyakorlatánál szigorúbban összpontosított arra, hogy Hor vátország k iépítse a csatlakozás előtti pénzeszközök kezeléséhez szükséges kapacitást 10. E módszer egyik központ i e l e m e a z a r ra a célra k i d o l g ozott ter ve zési re n d s zer, h o g y a kapacitásépítési szükségletek ér tékelése és az e szükségletek k ielégítéséhez szükséges támogatások meghatározása révén Hor vátország képes legyen bevezetni kezdetben külképvise - leti előzetes ellenőr zés mellett, majd később anélk ül a de - centralizált irányítást ( lásd: 7. bekezdés). 16. M indemellett továbbra is különösen szükséges, hogy Hor vátország közbeszerzési kapacitásának erősödését uniós támogatások segítsék elő. A Számvevőszék pénzügyi ellenőrzései melyeket az Unió költségvetéséről szóló éves megbízhatósági nyilatkozata keretében végez visszatérően azt állapítják meg, hogy az Unió tagországaiban a kohézió területén a szabálytalanságok fő forrása a közbeszerzés 11. Amint a 2. t á b l á z a t bemutatja, az Unió horvátországi külképviseletén a decentralizált irányítás keretében vé gre h a j tott e l őzetes e l l e n ő r zés s o rán re n d s zere s e n e l k e l l e t t utasítani benyújtott dokumentumok at, mivel azok nem feleltek meg maradéktalanul az uniós eljárások nak és 2010 között az elutasítási arány ugyan egyér telmű csök kenést mutatott, ám a Bővítési Főigazgatóság a es éves tevékenységi jelentése szerint ez az arányszám továbbra is viszonylag magas maradt 12 az összetettebb, elsősorban az építési beruházások ra vonatko - zó szerződések esetén, a műszak i ellenőrzési szakér telem nem k ielégítő minősége miatt (lásd még: 23. bekezdés). 10 A korábbi bővítéseket megelőzően úgy alkalmaztak előzetes ellenőrzés nélküli decentralizált irányítást a tagjelölt országokban, hogy a Bizottság előzőleg nem értékelte, képes-e az adott ország eredményesen kezelni a támogatásokat ebben a rendszerben. 11 Lásd például: a Számvevőszék 2009-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentésének bekezdése (HL C 303., , 1. o.). A két legfőbb hibaforrás egyike a közbeszerzési szabályok súlyos megsértése volt. 12 A DG ELARG évi éves tevékenységi jelentése, 20. o. 2. TÁ B L Á Z AT M I LY E N A R Á N Y B A N U TA S Í TOT TA E L A Z U N I Ó H O R VÁTO R S Z ÁG I K Ü L K É P V I S E L E T E A H O R VÁT H ATÓ S ÁG O K Á LTA L B E N Y Ú J TOT T PÁ LYÁ Z AT É R T É K E LŐ J E L E N T É S E K E T É S S Z E R ZŐ D É S E K E T ( % ) Értékelő jelentések Szerződések Első benyújtás További benyújtások Első benyújtás További benyújtások 34 37, Forrás: A Bővítési Főigazgatóság évi éves tevékenységi jelentése. 14/201.1 sz. különjelentés Javították-e az európai uniós támogatások Horvátország képességét a csatlakozás utáni támogatások kezelésére?

18 16 A Z E L L E N Ő R ZÖT T P R O J E K T E K E LŐT É R B E H E LY E Z T É K A K A PAC I TÁ S É P Í T É S T, ÁM A TÁ M O G ATÁ S E D D I G J AVA R É S Z T N E M R E G I O N Á L I S S Z I N T R E, HANEM A KÖ Z P O N T I H ATÓ S ÁG O K H O Z I R Á N Y U LT 17. A Bizottság a hor vát hatóságok k al konzultálva általában gon - doskodott a k apacitással összefüggő főbb igények meghatározásáról. A zt, hogy egy adott pillanatban milyenek a bizottsági támogatásra irányuló hor vátországi igények, szisztematikusan mérik fel: egyrészt felülről lefelé, a csatlakozási par tnerségből k iindulva, másrészt alulról felfelé, a potenciális kedvezménye - zettek, elsősorban a hor vát minisztériumok projektjavaslatai alapján A külön projektek formájában nyújtott uniós támogatások k i- e g é s z í tették a h o r v á t h a tóságok n a k a m i n i s z tériumok k a p a - c i t á s á n a k e rősítésére é s k i fe j e zetten a j övőbeli u n i ó s t á m o - g a t á s o k k e z e l é s é t v é g z ő s z e r v e k fe l á l l í t á s á r a i r á ny u l ó s a j á t e rőfe s z í t é s e i t. A 1 6 e l l e n ő r zött p rojekt k o n k rét c é l k i t ű zései á l t a l á b a n t e l j e s ö s s z h a n g b a n á l l t a k a c s a t l a k o z á s i p a r t n e r - s é g b e n m e g h a t á rozott k a p a c i t á s é p í t é s i p r i o r i t á s o k k a l. M é g a m i k o r e g yes p rojektek t e c h n i k a i s e g í t s é g ny ú j t á s é s i k e r- intézményi szer ződések híján nem is irányoztak elő köz vetlen k apacitásépítést, ak kor is sok at számított, hogy az uniós p é n z e s z k ö z ö k c s a t l a k o z á s e l ő t t i k e z e l é s é vel e z e k i s é r t é k e s gyakorlati tapasztalatszer zésre adtak alk almat. 13 Amikor 2009-ben a Bizottság által fizetett tanácsadók megvizsgálták, hogyan segíti a Phare Horvátországban a Strukturális Alapokra való felkészülést, azt állapították meg, hogy a helyi és regionális szervek kapacitásépítése nem kap kellő prioritást. A vizsgálatvégzők javaslatai értelmében figyelembe kell venni az új tagállamok tapasztalait, és nem szabad túl soká várni a szükséges kapacitás kialakításával, mert később ezek a szervek már nem tudnak eredményesen bekapcsolódni a folyamatba. 19. A b i z o t t s á g i t á m o g a t á s s z i n t e v a l a m e n n y i e s e t b e n a z o k a t a h o r vát s zer ve k e t célozta, a m e l ye k a c s atlakozás u t á n i u n i - ó s t á m o g atások végre h a j t á s á é r t fe l e l n e k m a j d. A t á m o g atás a zonban n a g y részt a c s a t l a k ozás u t á n i t á m o g a t á s i ö s s zegek kezeléséér t felelős központi szer vek hez irányult, és sok k al k i- sebb mér ték ben jutott el a regionális szintre, jóllehet a regio n á l i s s zer ve k fo ntos s zere p e t j á t s z a n a k a c s a t l a k ozás u t á n i támogatások végrehajtásában. Ezér t fennáll a veszélye annak, h o g y a r e g i o n á l i s s z i n t ű s z e r v e k a c s a t l a k o z á s i d e j é r e m é g n e m tesznek s zer t k e l l ő t a p a s z t a l a t r a a z u n i ó s t á m o g a t á s o k végrehajtása terén 13.

19 17 A TÁ M O G ATÁ S S Z Á M OT T E V Ő E N E R Ő S Í T E T T E H O R VÁTO R S Z ÁG K É P E S S É G É T A C S AT L A KO Z Á S U TÁ N F O LYÓ S Í TA N D Ó Ö S S Z E G E K K E Z E L É S É R E, A ZO N B A N J E L E N TŐ S K É S E D E L M E K I S M U TAT KO Z TA K, ÉS EGY E S T E R Ü L E T E K E N TO VÁ B B I F E J LŐ D É S R E VA N S Z Ü K S É G A Z E LŐ C S AT L A KO Z Á S I TÁ M O G ATÁ S T G YA K R A N N E M A Z E R E D E T I Ü T E M T E R V S Z E R I N T H A J TOT TÁ K V É G R E 20. A 3. t á b l á z a t bemutatja, hogy a ter vezett k iadások mek kora hányadát kötötték le, illet ve költötték el. A támogatások ere - deti ütemter v szerinti végrehajtása a Phare, az ISPA és a Sapard p ro gramok e s e tében i s n e h é z s é g e k b e ü t k özött. A l a s s ú vé g- rehajtás az IPA keretei között is probléma maradt, különösen a közlekedési és a környezetvédelmi operatív programok (IPA III) és az IPARD program (IPA V ) esetén, ami azzal a kock ázattal jár, hogy a késedelmek miatt az összegeket vissza kell vonni A z u n i ó s t á m o g a t á s o k h o r v átországi vé grehajtása a z ú j e s z- közök bevezetése után különböző kezdeti késedelmeket szen - vedett. Hor vátország január 1- jétől vált jogosulttá elő - csatlakozási támogatások ra a Phare, ISPA és Sapard eszközök k e re tében. M i ve l a zonban m e g k e l l e t t h atározni a s t ratégiai p r i o r i t á s o k n a k m e g fe l e l ő á g a z a t i c é l k i t ű z é s e k e t, a z I S PA é s a Sapard program esetén körülbelül 12 hónap, a Phare program e s e t é n p e d i g 1 8 h ó n a p k e l l e t t a h h o z, h o g y a f i n a n s z í rozási m egállapodások at véglegesíteni l e h essen. A z I PA k ü l önböző a l k o t ó e l e m e i k e retében f u t ó é v i p rogramok e s e t é b e n a finanszírozási megállapodásokat az IPA végrehajtási rendele - tének hatályba léptét követően mintegy 16 hónapon keresztül n e m k ö t ö t t é k m e g. E z t fő k é n t a n n a k l e h e t e t t b e t u d n i, h o g y az irányítási hatáskörök átruházása amit az IPA- rendelet támaszt új feltételként (lásd 7. bekezdés) időt vett igénybe, és csak ezután kezdődhetett el a végrehajtás. 14 A költségvetési rendelet 166. cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy az N+3 szabály alapján a Bizottságnak automatikusan vissza kell vonnia a programra vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalás minden olyan részösszegét, amit a költségvetési kötelezettségvállalás évét követő harmadik év december 31-éig nem fizettek ki (a Tanács 1605/2002/EK, Euratom rendelete (2002. június 25.) az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről). 14/201.1 sz. különjelentés Javították-e az európai uniós támogatások Horvátország képességét a csatlakozás utáni támogatások kezelésére?

20 Tö b b, a S z á mve vő s zék á l t a l e l l e n ő r zött, I PA-t m e g e l őző p ro - jekt a finanszírozási megállapodás aláírását követően még nem v o l t k é s z a v é g r e h a j t á s r a. E n n e k o k a a z v o l t, h o g y a h o r v á t hatóságok nem véglegesítették a pályázatok kiírásához szükséges feladatok at vagy műszak i előírások at. Ezér t az ellenőrzött szerződések esetén a finanszírozási megállapodás aláírása és a pályázat elindítása között átlagosan 12 hónap telt el. A z IPA keretei között bizonyos javulás állt be, mivel ez az idő nyolc hónapra csök kent, de ez a teljesítmény még tovább javítható. 3. TÁ B L Á Z AT A H O R VÁTO R S Z ÁG N A K N Y Ú J TOT T U N I Ó S TÁ M O G ATÁ S O K V É G R E H A J TÁ S A ( M I L L I Ó E U R, M Á R C I U S ) Horvátországban végrehajtott programok Költségvetés A költségvetés szerződésben lekötött hányada (%) A költségvetés kifizetett hányada 1 (%) CARDS % 92% Phare % 78% ISPA 59 96% 63% Sapard 25 62% 48% IPA I., % 57% IPA I., % 20% IPA I., % 11% IPA II., % 36% IPA III., (ebből) % 7% Közlekedés operatív program 54 20% 4% Környezetvédelem operatív program 54 25% 2% Regionális versenyképesség operatív program 35 48% 20% IPA IV., Humánerőforrás-fejlesztés operatív program 38 71% 9% IPA V., (IPARD) 101. és 103. intézkedés 51 12% 0% Összesen % 55% 1 A III., IV. és V. alkotóelemekre kifizetett 30%-os előlegek nélkül. Forrás: Az Európai Unió horvátországi külképviselete.

21 Gyakran a pályázatok elindítása után is előfordultak késedelmek, mivel a hor vát hatóságok még csak korlátozott k apacitással rendelkeztek az európai uniós közbeszerzési eljárások irányításához (lásd: 16. bekezdés). Ez azt vonta maga után, hogy az Unió külk é pviseletének g y a k r a n e l k e l l e t t u t a s í t a n i a a p á l y á z a t i a nya - gok at és a szerződési dokumentációt, és a szükséges javítások elvégzése végett vissza kellett küldeniük azok at a hor vát ható - ságok nak ( lásd: 2. t á b l á z a t). Ez késedelmek hez vezetett, ame - lyeket el lehetett volna kerülni, ha a dokumentációt az előírások szerint készítik el. A Számvevőszék 18 szerződést vizsgált meg és megállapította, hogy a szerződéseket az eredeti ütemter vhez k é p e s t átlagosan t í z h ó n a p p a l k é s ő b b k ö tötték m e g, a m i e l é g jelentős időtar tam, tek int ve, hogy a projektek re rendelkezésre álló szok ásos időkeret három- négy év. 24. Te k i n tettel a r r a, h o g y H o r v á tország s z á m á r a n e h é z s é g e t j e - l e ntett a z u n i ó s t á m o g atások e re d e t i ü temter v s zerinti vé g- rehajtása, a Bizottság a Phare 2005, a Phare 2006, és a Sapard t á m o g a t á s á v a l m e g v a l ó s u l ó p r o j e k t e k e s e t é n e g y é v v e l, a z ISPA projektek esetén pedig vagy egy, vagy két évvel meghoszszabbította a végrehajtás határidejét. E tapasztalatból okulva a B i zottság a z I PA I. a l k o tóelemének e s e tében m á r h o s s z a b b határidőket szabott meg. Ugyanak kor az IPA III., IV. és V. alko - tóeleménél alk almazott, az N+3 szabályon alapuló folyósítási határidő betar tása igen nehéz ( lásd: 14. lábjegyzet). 25. A m i n t a z t a k ö v e t k e z ő s z a k a s z o k a z e g y e s p r o j e k t e k k a p c s á n bemutatják (lásd: bekezdés), az elsősorban a hor vát közigazgatás k apacitási hiányosságaiból fak adó késedelmek visszafogták Hor vátország közigazgatási k apacitásának előcsatlakozási támogatások révén tör ténő, csatlakozás előtti fejlesztését. M i n d e z j e l z i a n n a k a k o c k á z a t á t, h o g y H o r v á t o r s z á g a z e l ő í r t határidőkön belül nem lesz képes teljes mér ték ben k ihasználni a csatlakozás után megnövekedő összegű támogatások at. S T R U K T U R Á L I S A L A P O K T Í P U S Ú P R O J E K T E K : V E G Y E S E R E D M É N Y E K, TA N U L S ÁG O S TA PA S Z TA L AT S Z E R Z É S 2 6. A vizsgálat négy kulcsterülethez k apcsolódó nyolc, strukturá - lis alapok típusú projektre terjedt k i (lásd: 2. á b ra). A projektek részben a késedelmek miatt vegyes sikerrel valósították meg a k ívánt eredményeket, és ugyancsak változó képet mut attak a p o tenciális fe n ntar t h atóság teré n. N y i l vánvaló vo l t, hogy a tapasztalatszerzés a hor vát hatóságok hasznára válik, de vannak még figyelmet igénylő k apacitási problémák. 14/201.1 sz. különjelentés Javították-e az európai uniós támogatások Horvátország képességét a csatlakozás utáni támogatások kezelésére?

22 20 2. Á B R A F E L K É S Z Ü L É S A S T R U K T U R Á L I S É S KO H É Z I Ó S A L A P O K R A H O R VÁTO R S Z ÁG B A N Forrás: Európai Számvevőszék.

23 21 a támogatások monitoroz á s a és ér t é k e l é s e több szempontból is j a v í t á s r a szorult 27. A z, h o g y n e m a l k a l m a z t a k e l é g g y a k r a n S M A R T c é l k i t ű z é - seket 15 és vonatkozó mutatók at, sok esetben megnehezítette a projekteredmények ér tékelését, különösen ami a támogatási programok at illeti. Noha azok az IPA előtti projektek hez ha - sonló célrendszerű IPA projektek, amelyeket a Számvevőszék vizsgált, e tek intetben jobbnak bizonyultak elődeik nél, a pro - jekteredményesség ér tékelésének módján még mindig volt javítanivaló. A Bizottság jól megter vezett nyomon követési rendszerrel rendelkezik, amit a hor vát hatóságok működtetnek, ám a z e l l e n ő r z é s m e g á l l a p í t á s a s z e r i n t a m o n i t o r i n g j e l e n t é s e k alk almanként hajlamosak voltak alulbecsülni a projektek so - rán felmerült problémák at. A projekteket olykor nem vetették alá külső ér tékelésnek, különösen a finanszírozott támogatási programok esetében. Ezt részben az okozza, hogy a Bizottság kombinálni ak arja az IPA programok közbenső ér tékelését és a strukturális alapok operatív programjainak előzetes ér téke - lését, ennek azonban az az ára, hogy csak később lehet figye - lembe venni az IPA-projekttámogatások lehetséges javítására vonatkozó visszajelzéseket. 15 Specifikus, mérhető, alkalmazható, releváns és teljesítési időhöz kötött (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely). 16 Egy korábbi, 2002-es CARDS projekt négy másik megyét érintett. a z ellenőrz ö t t humánerőfo r r á s-fe j l e s z t é s i projektek eredményeinek fenntar thatósága bizonytalan 28. A e s C A R D S p r o j e k t m a g á b a n fo g l a l t a a z e l s ő h o r v á t o r- s z á gi d e centralizált E S Z A - t í p u s ú p ro gramot, é s h a s z n o s k a p a- citásépítési tapasztalattal szolgált a projekt által érintett négy megyében 16. Valamennyi megyében létrejött egy- egy helyi foglalkoztatási par tnerség (LPE), amelyek maguk ra vállaltak egy sor humánerőforrás-fejlesztési tevékenységet. Ám amikor az uniós finanszírozás 2008-ban véget ér t, az LPE-k nagyrészt inaktív vá váltak, ami jelezte fenntar thatóságuk eleve kérdéses voltát. 29. A meglévő LPE-k pénzügyi és egyéb támogatásának hiánya nem s o k j óval k e c s e g tetett a H o r vátország további 1 3 m e g yé j é b e n létrehozandó LPE-k szempontjából, pedig ez volt az IPA LPE nyomon követési projekt egyik célja. Ezenk ívül az IPA projekt részét képező támogatott szolgáltatási szerződés indulásának késése a z t vo nta m a g a u t á n, h o g y a s zerződés k e re tében a l k a l m a zott t a n á c s a d ó k n a k n e m j u t o t t i d e j ü k a t á m o g a t á s i p rogramok e l- indulása előtt elősegíteni az LPE- k létrehozását ezek ben a me - gyékben. A Bizottság mindazonáltal felismer te a fenntar thatóság n a g y j e l e n t ő s é g é t, é s j e l e n l e g é r t é k e l i, h o g y a z L P E - k m i l yen módon tudnák legjobban javítani fenntar thatóságuk k ilátásait. 14/201.1 sz. különjelentés Javították-e az európai uniós támogatások Horvátország képességét a csatlakozás utáni támogatások kezelésére?

24 22 a támogatott regionális v e r s e n y k é p e s s é g i projektek v o n a t k o z á s á b a n t o v á b b r a is k o m o l y kapacitásbeli k é r d é s e k merülnek f e l 30. A ös Phare Üzleti infrastruktúra ( BRI) projekt vegyes ered - ményeket hozott. A végrehajtó szer vek, késéssel ugyan, de a tel - j e s k ö l t s é g vetést fe l t u d t á k h a s z n á l n i, é s m i n d e n k i v á l a s z tott támogatási projekt számára biztosítani tudták az infrastruktúra m e g t e remtését. A b e n k o v a c i t á m o g a t á s i p rojekt ( a P h a re B R I program keretében biztosított hét támogatás egyike) ellenőrzé - se azonban azt mutatta, hogy a helyi hatóságok nem tar tották k e l l ő e n s z e m e l ő t t a z U n i ó á l t a l f i n a n s z í r o z o t t i n f r a s t r u k t ú r a fenntar thatóságát. H iányosságok voltak tapasztalhatók az infrastruktúra k arbantar tásában, és nem volt stratégia a társaságok odavonzására; az infrastruktúrát kevéssé használták k i. 17 A strukturális alapokra felkészítő horvátországi Phare támogatások 2009-es ad hoc közbenső értékelése szintén arra jutott, hogy túl nagy hangsúlyt fektettek a kevésbé fejlett régiókra, és hogy az uniós versenyképesség tekintetében még Horvátország többi régiójára is komoly feladatok várnak. 31. Az ezt a projektet követő, 2007-ben az IPA keretében zajló BRI projekt ter vezése s o r á n f i g yelembe vették é s fe l h a s z n á l t á k a ö s projekt tapasztalatait. A zonban ak árcsak a ös projekt ese - tében, a támogatási program ér tékelési eljárása késedelmeket szenvedett, és a támogatások kedvezményezettjeinek gyak ran nem volt meg a k apacitásuk a teljes műszak i dokumentáció elkészítésére. A gyakorlatban megszerezhető tapasztalat kevés haszonnal jár t, mivel a projektek nem köz vetlenül irányultak a majd a n i regionális verseny k é p e s s é gi o p e r a t í v p rogramér t fe l e l ő s k ijelölt szer vek re. Továbbá, mivel a középpontban Hor vátország tíz legkevésbé fejlett megyéje állt, a többi megye helyi hatóságai nem részesültek abban a lehetőségben, hogy a csatlakozás előtt tapasztalatok at szerezzenek a BRI támogatási programok végrehajtásában, noha szintén támogathatóak lennének A folyosó a Salzburg Ljubljana Zágráb Belgrád Niš Szkopje Veles Thesszaloniki útvonalat követi. a k ö z l e k e d é s i ágazatban megvalósított projektek vár t e r e d m é n y e i t sik e r ü l elérni, bár jelentős projektelők é s z í t é s i é s k ö z b e s z e r z é s i k é s e d e l m e k ár á n 32. A X. számú fő transzeurópai folyosó 33 km-es szakaszának felújítását célzó, évi vasútvonal-rehabilitációs ISPA projekt 18 volt az első olyan közlekedési infrastrukturális projekt Horvátországban, amelyet az uniós szabályoknak megfelelően készítettek elő és hajtottak végre. Ez a projekt tehát hasznos gyakorlati tapasztalatszerzésre nyújtott alkalmat. A projekt az eredeti ütemezéshez képest két év késéssel indult, mert akkor, amikor az ütemterv szerint el kellett volna kezdeni a végrehajtást, még nem volt eléggé kiérlelt állapotban. A közbeszerzési kapacitás hiányosságai késedelmeket okoztak a pályázati eljárásban. A zágrábi főpályaudvar beruházásaira irányuló 2007-es vasúti IPA projekt a közbeszerzési eljárás során, elsősorban a hiányos p á l y á z a t i a ny a g m i att s z i n tén k é s e d e l m e k e t s zenvedett, n o h a ezek k isebbek voltak, mint a korábbi ISPA projekt csúszásai.

25 A Számvevőszék októberi helyszíni ellenőrzése idején az ISPA projekt végrehajtása a felmerült késedelmek miatt még mindig folyamatban volt. A projekt ter vezett eredményei 2011 végéig u g y a n v a l ó s z í n ű l e g m e g v a l ó s u l n a k, á m vé g l e g e s h a - tásuk a X. számú folyosóhoz k apcsolódó, Hor vátországban és a szomszédos országok ban létrehozandó egyéb vasúti projektek végrehajtásától függ. a struktur á l i s és k o h é z i ó s alapok p r o j e k t c s a t o r n á j á n a k e l ő k é s z í t é s é r e és a kapacitás növe l é s é r e ir á n y u l ó támogatások c s a k részben v o l t a k sik e r e s e k 34. Noha a os Phare projekt egyik eredeti fő célk itűzése egy olyan rendszer létrehozása volt, amely a strukturális és kohé - ziós alapok felé irányítja a már k idolgozott projekteket, a Bi - zottság később úgy döntött, hogy ink ább korlátozott számú, nagyobb infrastrukturális projekt végrehajtására összponto - sít 19. Ennek eredményeképpen az előzetesen ter vezettnél ke - vesebb hor vát hatóság k apott k apacitásépítési támogatást, és a betanítandó munk atársak száma 1000-ről 90-re esett vissza. Jóllehet a nagyobb projektek középpontba állítása kezdetben valószínűleg a strukturális és kohéziós alapok nagyobb arányú felhasználását eredményezi, k isebb, k iérlelt projektek előké - szítésére is szükség van, tekintettel arra, hogy ezek fontos szerepet töltenek be a regionális fejlődésben. Általánosabban fo - galmaz va: a Bizottság nem fordított kellő figyelmet arra, hogy az e szinteknek juttatott támogatásokkal segítse és ösztönözze a regionális és helyi pályázókat a jövőbeni operatív programok projektjeinek előkészítésére. Csupán k ilenc nagyobb infrastrukturális projekt előkészítésére került sor, és ezek némelyikének a műszak i dokumentációja is hiányos volt. Közel 50 támogatási program pályázati útmutatója készült el, pedig arra nem jutott idő, hogy a programok k al k apcsolatos tudnivalók at a központi szinttől eljuttassák a regionális szintre. A z Unió által finanszírozott szakér tői tevékenység jelentősen hozzájárult a n e m zeti s t ratégiai re fe re n c i a k e re t, i l l e t ve a s t r u k t u rális é s kohéziós alapok keretei közötti operatív programok ter vezésé - hez. M ásrészről azonban csekély előrelépés tör tént az alapok vezetői információs rendszerének k ifejlesztésében. 19 A Bizottság a strukturális alapokról szóló rendelet értelmében nagyobb projektnek az 50 millió EUR feletti projekteket nevezi. Ezen küszöbérték alatt van szó kisebb projektekről. Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, a június 16-i 539/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL L 158, , 1. o.) módosított 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210, , 25. o.). 14/201.1 sz. különjelentés Javították-e az európai uniós támogatások Horvátország képességét a csatlakozás utáni támogatások kezelésére?

26 A z IPA 2008 program keretében e téren lebonyolított előkészítő munk álatok ban és a vonatkozó közbeszerzési eljárások ban felmerült jelentős késedelmek miatt a folyamat valószínűleg veszíteni fog lendületéből. A hor vát hatóságokat nehéz feladat elé állítja a strukturális és kohéziós alapok területén dolgozó munk atársak létszáma és fluktuációja is. F E L K É S Z Ü L É S A Z E U R Ó PA I U N I Ó S AG R Á R P O L I T I K Á R A : V E G Y E S E R E D M É N Y E K 36. A m e z ő g a z d a s á g i s z e k t o r n a k ny ú j t o t t u n i ó s e l ő c s a t l a k o z á s i támogatás eredményességének ér tékelése a Phare 2005, az IPA 2007 I. alkotóeleme, a Sapard és IPARD programok által finanszírozott két intézményi k apacitásfejlesztési projekt köztük a S a p a rd k e retében t á r s f i n a n s z í rozott n é g y b e r u h á z á s i p ro - jekt vizsgálatán keresztül tör tént ( lásd: 3. ábra). 3. Á B R A F E L K É S Z Ü L É S A Z U N I Ó S M E ZŐ G A Z D A S ÁG I A L A P O K R A H O R VÁTO R S Z ÁG B A N Forrás: Európai Számvevőszék.

27 25 a vidékfe j l e s z t é s i intézk e d é s e k ir á n y í t á s i hatásk ö r e i n e k átruházása terén tör tént némi előrehaladás 37. A z e l ő c s atlakozási é s c s atlakozás u t á n i t á m o g atási ö s s zegek m e g fe l e l ő fe l h a s z n á l á s át b i z tosítani h i vatott h o r vát k i f i zető ügynökség kapacitásának fejlesztése terén vegyes eredmények születtek. Ahhoz, hogy a Bizottság ráruházza az előzetes ellen - őrzés nélküli decentralizált irányításhoz szükséges irányítási hatásköröket, Hor vátországnak elégséges irányítási k apacitást kellett k iépítenie, mielőtt hozzálátna a vidékfejlesztési intézk e d é s e k végrehajtásához. A S a p a rd p rogramok e s e t é b e n a z eredetileg ter vezett néggyel szemben csak két vidékfejlesztési intézkedésnél került sor az irányítási hatáskörök átruházására 2006 szeptemberében Kevés eredményt lehetett felmutatni az IPARD - támogatás el - nyerésére irányuló k apacitás építése terén, legfőképpen azér t, mer t a Phare 2005 projekt a hor vát hatóságok által lebonyolítandó ak k reditálásra 21 és az irányítási hatáskörök átruházására néz ve csak szerény célokat tűzött maga elé. Egyrészről a program csupán annak a két intézkedésnek az IPARD akkreditációját célozta, amelyeket a Sapard keretek között már ak k reditáltak. M á s részről a z ú j I PA R D - i n t é z k e d é s e k e s e t é b e n a c é l n e m a z akkreditáció megszerzése, hanem csupán a lehetséges jövőbe - ni ak k reditációhoz szükséges dokumentáció elkészítése volt. Noha az IPARD - támogatás az Európai Unió évi költség - ve téséből re n d e l k e zésre á l l t, a Phare p ro gram n e m h a - tározott meg célok at az irányítási hatáskörök bizottsági átruházásával k apcsolatban annak érdekében, hogy Hor vátország a lehető leghamarabb hozzájusson az IPARD - támogatáshoz. 20 A Bizottság 2006/658/EK határozata (2006. szeptember 29.) Horvátországban az előcsatlakozási időszakban a támogatás kezelésének a mezőgazdasággal és vidékfejlesztéssel kapcsolatos előcsatlakozási intézkedéseket végrehajtó szervekre való átruházásáról (HL L 271., , 83. o.). 21 Az akkreditálással kapcsolatban lásd a 6. bekezdés 7. lábjegyzetét. a vidékfe j l e s z t é s i előcsatlak o z á s i támogatás nem k é p e z t e le t e l j e s k ö r ű e n a csatlak o z á s utáni munkak ö r ü l m é n y e k e t 39. A S a p a rd volt a g y a k o r l a t i t a p a s z t a l a t s z e r z é s t s z o l g á l ó e l s ő E M VA p r o g r a m, a m e l y n e k k e r e t é b e n a z ö s s z e s v é g r e h a j t o t t p r o j e k t a z t s z o l g á l t a, h o g y H o r v á t o r s z á g k i t u d j a a l a k í t a n i a c s a t l a k ozás u t á n i t á r s f i n a n s z í rozott p rojektek végrehajtá - s á h oz s z ü k s é g e s k özigazgatási k e re tet. E n n e k a fo l yamatnak része volt a pályázatok kezelése (teljességi ellenőrzések, az üzleti ter v elemzése), a projekt jóváhagyását megelőző helyszíni ellenőrzések, a Sapard- pénzeszközök odaítéléséről szóló dön - tés, a szerződéskötés, a kiadások támogathatóságának ellenőrzése, a kifizetés, valamint a beszámolás a támogatásfelügyeleti bizottságnak és a Bizottságnak. 14/201.1 sz. különjelentés Javították-e az európai uniós támogatások Horvátország képességét a csatlakozás utáni támogatások kezelésére?