T E R Ü L E T I S T A T I S Z T I K A

Átírás

1 T E R Ü L E T I S T A T I S Z T I K A A KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL FOLYÓIRATA SZERKESZTŐBIZOTTSÁG DR. BALOGH MIKLÓS (főszerkesztő), DR. HORVÁTH GYULA, DR. HORVÁTH JÓZSEF, DR. KAPROS TIBORNÉ, KOVÁCS FLÓRIÁN LÁSZLÓ, DR. KULCSÁR LÁSZLÓ, DR. MAROSI LAJOS (felelős szerkesztő), DR. NOVÁK ZOLTÁN, NYITRAI JÓZSEF, SÁNDOR ISTVÁN, SZABÓ ISTVÁN, DR. SZALÓ PÉTER, DR. SZEGVÁRI PÉTER, SZEKERES JÁNOSNÉ, SZEMES MÁRIA, VÉGH ZOLTÁN, VIDA JUDIT, WAFFENSCHMIDT JÁNOSNÉ, DR. ZONGOR GÁBOR 11. (48.) ÉVFOLYAM 5. SZÁM SZEPTEMBER

2 E SZÁM SZERZŐI: Dr. Abonyiné dr. Palotás Jolán kandidátus, egyetemi docens, Dunaújvárosi Főiskola, Közgazdaságtudományi Intézet; Bálint Lajos tanácsos, KSH Pécsi Igazgatóság, PhD-hallgató, Pécsi Tudományegyetem; Faluvégi Albert szakmai tanácsadó, Központi Statisztikai Hivatal, Budapest; Gazsó István kutató asszisztens, Helyi Obszervatórium Tudományos Elemző és Tanácsadó Nonprofit Kft. (LRMI), Budapest; Horváthné Takács Ibolya főtanácsos, KSH Pécsi Igazgatóság; Dr. Kajári Karolina kandidátus, egyetemi docens, Budapesti Corvinus Egyetem Élelmiszertudományi Kar; Dr. Kiss Éva PhD, tudományos főmunkatárs, MTA Földrajztudományi Kutatóintézet, Budapest; Dr. Kovács Róbert PhD, főiskolai docens, Budapesti Kommunikációs és Üzleti Főiskola, LERMI ügyvezető igazgató; Dr. Kőszegfalvi György, az MTA doktora, egyetemi tanár, Pécsi Tudományegyetem; Dr. Kulcsár J. László PhD, szociológiaprofesszor, a Kansasi Népességkutató Intézet igazgatója, Kansas State University, Manhattan; Kurkó Ibolya geográfus, PhD-hallgató, Babes-Bolyai Tudományegyetem, Kolozsvár; Dr. Lakner Zoltán kandidátus, egyetemi docens, Budapesti Corvinus Egyetem Élelmiszertudományi Kar; Pásztor László vezető-főtanácsos, Központi Statisztikai Hivatal, Budapest; Dr. Perger Éva kandidátus, tudományos főmunkatárs, ECOSTAT Kormányzati Gazdaság- és Társadalomstratégiai Kutatóintézet, Budapest; Rácz Szilárd PhD-hallgató, tudományos segédmunkatárs, MTA Regionális Kutatások Központja, Dunántúli Tudományos Intézet, Pécs; Dr. Ritter Krisztián PhD, egyetemi adjunktus, Szent István Egyetem, Gazdaság- és Társadalomtudományi Kar, Gödöllő; Schneider Gábor PhD-hallgató, tanácsos, Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium, Budapest; Dr. Szegvári Péter c. egyetemi docens, stratégiai igazgató, Regionális Fejlesztési Holding, Zrt., Budapest; Dr. Vigvári András kandidátus, egyetemi docens, Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem, tudományos tanácsadó, ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézet; Dr. Zsugyel János PhD, főiskolai docens, Heller Farkas Főiskola, Budapest. ISSN Szerkesztőség: 1024 Budapest, Keleti Károly u Előfizetési ügyek: Gaál Istvánné szerkesztőségi titkár, tel.: , fax: istvanne.gaal@ksh.hu Főszerkesztő: dr. Balogh Miklós, tel.: miklos.balogh@ksh.hu Felelős szerkesztő: dr. Marosi Lajos, tel.: lajos.marosi@ksh.hu Gazdaságstatisztikai szerkesztő: Kormos Zoltán, tel.: zoltan.kormos@ksh.hu Számítógépes tördelőszerkesztő: Bada Ilona Csilla, tel.: csilla.bada@ksh.hu Kiadja a Központi Statisztikai Hivatal (1525 Budapest, Pf. 51.) Megjelenik: kéthavonta, minden páratlan hónap végén. Előfizetési díj: fél évre 900, egész évre 1620 Ft. A Területi Statisztika cikkei megtalálhatók a KSH honlapján: Előfizethető: a szerkesztőségnek küldött megrendelés útján. Az írásban le nem mondott tavalyi megrendelések érvényesek. Megvásárolható: a Statisztikai Szakkönyvesboltban (1024 Budapest, Fényes Elek u ). Készült: Xerox Magyarország Kft

3 TARTALOM ELMÉLET MÓDSZERTAN Rendhagyó gondolatok a várossá nyilvánításról a megkésett fejlődés kontextusában dr. Kulcsár J. László Reflexiók a kistérségi rendszer és az agglomerációk összevetéséhez Faluvégi Albert A nagyváros és környéke a kistérségi rendszer szempontjából, I. Gazsó István dr. Kovács Róbert dr. Perger Éva Schneider Gábor dr. Szegvári Péter dr. Vigvári András dr. Zsugyel János ELEMZÉSEK A magyar ipar térbeli szerkezetének átrendeződése 1989 után, II. dr. Kiss Éva A helyi fejlesztés esélyei agrárfoglalkoztatási válság és területi egyenlőtlenségek Magyarországon dr. Ritter Krisztián Öngyilkosságok Magyarországon néhány területi jellegzetesség Bálint Lajos Regionális fejlettségi különbségek a posztszocialista Romániában Kurkó Ibolya KÖZLEMÉNYEK Új városaink. Halásztelek, Isaszeg Pásztor László A migráció jellemzői Dél-Dunántúlon, Horváthné Takács Ibolya Önkormányzatok! Helyzet van?! Egy pécsi konferencia ajánlásai Rácz Szilárd KÖNYVISMERTETÉS A földrajz a társadalom világában dr. Kőszegfalvi György Két könyv a Délvidékről dr. Kajári Karolina dr. Lakner Zoltán Terepbejárás a végeken dr. Abonyiné dr. Palotás Jolán HAZAI STATISZTIKAI FOLYÓIRATOK TARTALMA A Területi Statisztikában megjelenő tanulmányok kutatói véleményeket tükröznek, amelyek nem esnek szükségképpen egybe a KSH vagy a szerzők által képviselt intézmények hivatalos álláspontjával. Utánnyomás csak a forrás megjelölésével!

4 ELMÉLET MÓDSZERTAN DR. KULCSÁR J. LÁSZLÓ Rendhagyó gondolatok a várossá nyilvánításról a megkésett fejlődés kontextusában * Mint Tóth József vitaindítójában olvashattuk, a várossá nyilvánítás kérdésköre régóta foglalkoztatja a társadalomtudományok művelőit, s e vita fő témája a városodás (mennyiség) és a városiasodás (minőség) közötti ellentmondás. A szakmai vita mellett, a városi cím adományozáshoz kapcsolódóan szinte óramű pontossággal jelennek meg cikkek a folyamat átpolitizáltságáról és a városállomány mesterséges felduzzasztásáról. Gyakran elhangzik, hogy a szakmai érvek háttérbe szorulnak a politikai érdekek mögött, aminek folyománya, hogy a várossá nyilvánítás nemcsak szakmai, hanem politikai vita is. Ez valóban így van, és mivel a közigazgatás rendszer (beleértve a várossá nyilvánítás szabályozását) az államhatalom domíniuma, tehát szükségképpen átpolitizált (sőt, Kelet- Európában túlpolitizált), így a szakmai vitának a politikai kontextust nem szabad figyelmen kívül hagynia. Ez a politikai kontextus a megkésett társadalomfejlődés terméke, s mint ilyen, már régóta befolyásolja a magyarországi városfejlődést, illetve az általános település- és területfejlesztést. A két világháború közti közigazgatási racionalizálási programok (például Magyary Zoltán munkássága) és az államszocializmus alatti szervezési-funkcionális célzatú kísérletek (mint az Országos területfejlesztési koncepció) is ugyanezzel a problémával küszködtek. Fontos tehát megvizsgálni, hogy mi is a hatása e megkésettségnek a mai várossá nyilvánításra. Első látásra ugyan a kettőnek nem sok köze van egymáshoz, de én ennek ellenkezőjét állítom, és egy rövid történeti áttekintés után arról szólok, hogy a jelen vita miként is hasznosíthatja ezt a rendhagyó perspektívát. A megkésett társadalmi fejlődés tézise kiváló magyar és nemzetközi tudósok egész sorának munkájában jelenik meg (Bibó 1948, Szűcs 1983, Chirot 1989, Schöpflin 1993, Janos 2003, Berend 2003, hogy csak néhányat említsek), és itt nem cél az elmélet részletes bemutatása, mindössze egyetlen aspektusát, az urbanizáció kérdéskörét szükséges elemezni. Elfogadott nézet, hogy a városfejlődés és városi autonómia a nyugati társadalmi és politikai rendszer kialakulásának lényeges elemei voltak Wallerstein hosszú XVI. százada óta. A városok gazdasági és politikai szerepe ellensúlyt képezett a földbirtokos arisztokráciával és a központi államhatalommal szemben, és elősegítette a plurális politikai struktúrák és a kapitalista gazdálkodás kialakítását. Ezzel szemben Kelet-Európában társadalmi és gazdasági struktúrájukat nézve a városok néhány kivételtől eltekintve lényegében nagy falvak maradtak, ahol az agrárgazdaság túlsúlya és a hozzá kapcsolódó konzervatív társadalmi rend nem tette lehetővé a nyugatihoz hasonló struktúrák kialakulását. Történelmi perspektívából a kelet-európai városok nyugati társaikhoz képest több- * Hozzászólás Tóth József vitaindító cikkéhez, amely a Területi Statisztika májusi számában jelent meg.

5 510 DR. KULCSÁR J. LÁSZLÓ nyire fejletlenek maradtak, és ami még fontosabb: elsősorban nem gazdasági, hanem közigazgatási centrumok voltak. Ebből következik az az állítás, hogy a keleti végeken a városok fejlődését jelentős mértékben nem a gazdasági viszonyok, hanem a közigazgatási funkciók mozgatták. Nyugaton a városok közigazgatási funkciói a gazdasági folyamatok eredményeiként halmozódtak fel, míg Kelet-Európában ez inkább fordított sorrendben történt, a városi jogállás segítette elő a gazdasági fejlődést. A városi autonómia kialakulásában térségünkben is nagy szerepe volt ugyan a gazdasági kiváltságoknak (vásároztatás, árumegállítás), de ez a folyamat befejezetlen maradt. Ez a helyzet természetesen bizonyos különbségeket takart még a történelmi Magyarországon belül is, hiszen eltérő fejlődési pályán mozogtak például a felvidéki, erdélyi és alföldi városok. Miután a közigazgatási funkciókat az államhatalom adományozza, így az állam szerepe a városfejlődésben vitathatatlan. E szempontból nem volt sok különbség az 1945 előtti időszak és az államszocialista rendszer között. Mindkét történelmi korszakban az állam aktív vagy passzív szerepe és közigazgatási eszköztára volt a meghatározó az erőforrások területi újraelosztása és így a városfejlődés során előtt, különösen az első világháborút megelőzően, a városi cím egyfajta történelmi folytonosság terméke volt, és elsősorban a politikai jogok terén jelentett előnyöket. Bár a városi rang nem volt állandó (ellentétben a mai gyakorlattal, el is lehetett veszíteni), a várossá nyilvánítás esetleges és visszafogott volt és 1945 között például mindössze 13 település kapott városi rangot (Szigeti 2002), ebből tíz 1921 és 1924 között a trianoni határokat követő kényszerű térszervezés eredményeképp. Jellemző azonban, hogy összességében a két világháború között a politikai akarat sikeresen akadályozta meg a racionális térszervezést, legyen szó a városokról vagy a megyehatárokról. A trianoni határ és így az ország gazdasági és politikai térszerkezete is ideiglenesnek minősült. Ebben az időszakban az állam szerepe passzív volt, hiszen a piacgazdasági viszonyok nem tették lehetővé az államszocializmusra jellemző gazdasági erőforrás koncentrációját. A hatalomhoz vezető út azonban nem a gazdasági sikeren, hanem az állami-közigazgatási pozíciókon keresztül vezetett, demonstrálva a megkésett társadalomfejlődés egyik legfontosabb jellemzőjét, az etatizmust, vagyis az állam dominanciáját. Magyarország ebben az időben gazdasági kényszerpályán volt, és az államot kézben tartó politikai elit a hatalom, vagyon és privilégiumok megszerzésére és megtartására koncentrált. A modernizációt elősegítő koherens szakpolitikák kialakítása már csak azért sem történhetett meg, mert a politikai elit nagyjából alkalmatlan volt a megkésettség empirikus mutatóit értelmezni (dacára az ország kiváló statisztikai hagyományainak), és ezt az alkalmatlanságát a nemzet történeti nagyságára és szimbolikus intézményrendszerének, elsősorban a vármegyéknek fontosságára való hivatkozással palástolta. A kommunista párt hatalomra jutása a legtöbb elemző számára a gyökeres fordulatot jelenti. A megkésett társadalomfejlődés szempontjából azonban a változás korántsem drámai. Az állam a modernizáció legfőbb letéteményese maradt, sőt még inkább azzá vált, és ez a folyamat továbbra is csak felülről vezéreltként volt elképzelhető. A modernizáció konceptuális képe persze megváltozott, az exportorientált, dependens agrárgazdaságot a szovjet mintájú iparosítás váltotta fel. Témánk szempontjából két különbséget szükséges még kiemelni. Először is, a múltba révedő keresztény-konzervatív kurzust felváltó kommunista ideológia a rá jellemző extrém leegyszerűsítéssel határozta meg az

6 RENDHAGYÓ GONDOLATOK A VÁROSSÁ NYILVÁNÍTÁSRÓL 511 elmaradottság okait és a modernizáció szakpolitikáit. Az erőltetett iparosítás és a vele járó urbanizáció egyértelművé tette a városok elsőbbségét a vidékkel szemben. Ez ideológiai szempontból is fontos volt, hiszen a politikai bázisul szolgáló városi munkásság aránya 1945 előtt alacsony volt. Másodszor pedig, egy addig példa nélkül álló erőforráskoncentráció biztosította, hogy az állam passzív és visszahúzó(dó) szerepét felváltsa egy rendkívül aktív, bár többségében belső szakpolitikai ellentmondásokkal terhelt irányítás. Ezek eredményeképpen az államszocialista rendszerben a városi rang az erőforrások központi újraelosztása tekintetében volt elsőrendű fontosságú, egyes időszakokban kizárva a magyar települések felét bármilyen központi forrásjuttatásból (Hajdú 2001). Ez eleinte jelentős városi vándorlási többletet okozott a vidék népességszámának rovására. Az extenzív iparosítás idővel azonban megállt, és a nyolcvanas évekre az a furcsa dinamika alakult ki, hogy a városi lakosság növekedése elsősorban a várossá nyilvánítás, és nem a pozitív migráció vagy a természetes szaporulat eredménye lett (Beluszky 1983). Ez a dinamika 1990 után sem változott. A megkésett társadalomfejlődés és a történelmi kontinuitás sajátos XX. századi társadalompszichológiai következménye egy erős várospreferencia lett, amely fontos alakítója a jelen helyzetnek. 1 A modernizáció igénye magában hordozza az urbanizáció pozitív szerepét a társadalomfejlődésben, és ez a szemlélet megtalálható az 1945 előtti és utáni rendszerekben egyaránt. A különbség talán csak annyi, hogy 1945 előtt a városi életminőség előnyei egyfajta organikus melléktermékei a megkésett fejlődésből fakadó térbeli egyenlőtlenségeknek, míg az államszocialista rendszerben ezek az előnyök az ideológiában és a szakpolitikákban is egyértelmű hangsúlyt kaptak. Más szóval: 1945 előtt az államnak nem volt más választása, mint tűrni a városokat modernebbnek tartó közfelfogást, míg 1945 után ezt a közfelfogást az állam aktívan propagálta is. A várospreferencia mint társadalompszichológiai jelenség folyamatos megerősítést nyert a vidékkel kapcsolatos nézetek révén. A vidékiség már vagy 200 éve az elmaradottság szimbóluma, hol több, hol kevesebb joggal. (Kérdés persze, hogy mit tekintünk vidéknek, de ez másik vita.) Az 1945 előtti szépirodalom és szociográfia éppúgy, mint az államszocialista szakírások legtöbbje a vidéki, falusi életminőséget alsóbbrendűnek, a modernizáció akadályának, jobb esetben érdekesnek, de általánosságban nem különösebben megőrizni valónak látta. Ez a differenciálatlan kép természetesen hamis volt, de a társadalompszichológia szempontjából ez mellékes. A lényeg, hogy az államszocializmus utolsó éveire a magyar társadalomban stabilan rögzült a városi élet felsőbbrendűsége és kívánatos volta, bár folyamatosan jelen volt a városok közti különbségtétel is előtt az alföldi porvárosokat, vagy ahogy a kortárs ifj. Leopold Lajos (1988) írta, az ok nélküli városokat tartották érdemtelennek a városi rangra, míg az államszocializmus alatt a szinte semmiből teremtett, nehézipari, csinált városokról gondoltak hasonlót (Szirmai 1988). E történelmi áttekintés után vizsgáljuk meg, miként befolyásolta ez a helyzet a várossá nyilvánítást 1990 után, és melyek azok a strukturális problémák, amelyek a folyamat ésszerű szabályozását igencsak megnehezítik! A köznyelvben rendszerváltásnak aposzt- 1 A várospreferencia önmagában nem kelet-európai sajátosság, hiszen a nyugati társadalmakra is jellemző, különösen az 1970-es évek paradigmaváltását megelőzően. Igaz, ott közel sem ennyire sarkított formában jelentkezett.

7 512 DR. KULCSÁR J. LÁSZLÓ rofált fordulatot követően a magyar társadalomfejlődés három igen fontos területen nem volt képes elszakadni a történelmi kontinuitástól. Először is, Magyarország továbbra is az európai periféria része, amelyen az uniós csatlakozás sem változtatott, mivel a globalizáció kihívásaira Európa hagyományosan lassan reagál. 2 Az ország perifériapozíciója továbbra is kíméletlen küzdelmet jelent a szűkös forrásokért, elsősorban a befektetési tőke házhoz csábításáért, amelyben mint erre Tóth József is utalt a városok előnyben vannak. A befektetők várospreferenciáját részben közvetlen előnyök (a népesség száma és összetétele, az infrastruktúra stb.), részben pedig közvetett pozitív benyomások (lokálpatriotizmus, presztízs, térségi szerep) mozgatják. Az erőforrásokért vívott versenyben a települések eszközkészlete limitált, és ez különösen igaz a kisebb településekre, mint amilyenek a városaspiránsok is. A városi rang kicsikarása hatékony eszköznek tűnik, amely a közvélekedés szerint idővel magával hozza az említett előnyöket, és végül is gazdasági fejlődéssé konvertálható. Amennyiben azonban a városi rang pusztán állami adomány eredménye, fennáll a veszélye annak, hogy a gazdasági fejlődés nem autonóm, hanem szervilis módon történik. A második történelmi átok a politikai kultúra színvonala és eszközkészlete, amely tulajdonképpen az említett perifériahelyzetből fakad. Mivel az erőforrások mindig is szűkösek voltak, a hatalomért folytatott versenyben csaknem minden megengedett volt, és a pozícióba kerülést követően a politikai hatalmat maximalizálni kellett, hogy a potenciális kihívók esélyeit csökkentsék. Miután az állam elsődleges szerepet játszott e folyamatban, hiszen a legtöbb erőforrás itt összpontosult, ez a kultúra az állam működésében is mély nyomot hagyott. Ennek köszönhető a közbeszédben gyakran megjelenő kritika, amely a várossá nyilvánítást tisztán politikai érdek mentén történőnek látja. Önmagában ez a kép valószínűleg hamis, de az egyértelmű, hogy a folyamat átláthatatlansága (nem világos, hogy a városi fejlettség indikátorai milyen súllyal esnek latba az elbírálásnál) és a szakmai előterjesztés, valamint a végleges lista közötti különbségek sokakban gyanút ébresztenek. Az sem mellékes, hogy mivel választási évben nincs várossá nyilvánítás, így az azt megelőző évben az átlagosnál több város próbál szerencsét, és több várossá nyilvánítás is történik. Ez ékes bizonyítéka annak, hogy mind az aspiránsok, mind a döntéshozók ugyanabban a politikai kultúrkörben szocializálódtak, és jól ismerik az íratlan játékszabályokat. Ha egy aspiráns település döntéshozói 3 tudják, kinél kell lobbizni, van bennfentes információ az elbírálásról, és tapasztalt, a rendszert ismerő pályázatírókat választanak ki (mellesleg sokszor a pályázat megírása is jó üzlet), akkor a pozitív döntés esélyei jelentősen megnövelhetők. A várossá nyilvánítást így két, egymást erősítő politikai nyomás élteti. Egyrészt létezik egy nyomás alulról, mivel a szóba jöhető településeken számos önkormányzati vezető kívánja a városi cím előnyeit kiaknázni. Másrészt létezik egy nyomás felülről, amikor a központi államhatalom (pártszínektől függetlenül) a paternalisztikus tradícióknak megfelelően képtelen ellenállni az ekként megszerezhető politikai tőkének. 2 Kompországunk nem ért révbe 2004-ben, bármennyire is ezt szerette volna láttatni a propaganda. Az utóbbi években egyre gyakrabban felemlegetett többsebességes Európa képe sem arra enged következtetni, hogy felzárkózásunk gyors lesz, főként ha az EU domináns hatalmai sem érdekeltek ebben. 3 Sokatmondó, hogy a várossá nyilvánítási kezdeményezések általában nem a lakosságtól, hanem a helyi elittől indulnak ki. A helyi elit átalakulásáról, motivációiról hasonló kontextusban más helyen írtunk már (Kulcsár Domokos 2005).

8 RENDHAGYÓ GONDOLATOK A VÁROSSÁ NYILVÁNÍTÁSRÓL 513 A harmadik probléma a továbbra is domináns várospreferencia és a vidék sokszor negatív imázsa. Mint Csite és Kovách (2002) megjegyezte, a jelenkori vidékképzetek között számos negatív elem van a tradicionális populizmustól az archaikus fejletlenségen át a vidék mint a modernizáció akadálya képzetkörig. Mint korábban említettem, a várospreferencia történelmi termék, és mint ilyen, csak nehezen és lassan változik. Sajnálatos módon azonban a szakmai-közigazgatási szabályozás sem segíti elő a változást. A településrangok rendszere e szempontból ugyanis reménytelenül dichotóm: vannak városaink és községeink (vagyis falvaink, hiszen a község szót a közbeszéd nem igazán használja). Léteznek egyéb közigazgatási kategóriák (nagyközségek, kistérségek, megyei jogú városok), de ezek fejlődéstörténeti szempontból tartalom nélküliek. A nemzetközi urbanisztika már túllépett a dichotóm városi vidéki meghatározáson (Champion 2004, Brown Cromartie Kulcsár 2004). Bár a sarkított és politikailag töltött fogalomhasználat nálunk ezt akadályozza, a településegyüttesek kialakulása, amelyre Kőszegfalvi György is utalt egy új szemlélet érdekében érvelve, fontos trend. Hasonlóképpen Tóth József is említette a kiüresedett nagyközség-kategória tisztázásának fontosságát. Mindkét folyamat a város vidék dichotómia közigazgatási fellazításának az irányában hatna, és hosszabb távon jelentéktelenné tenné a várospreferencia irreális (pusztán az elnevezésből fakadó) elemeit. A településegyüttes-alapú szemlélet különösen alkalmas erre, hiszen agglomerálódó térségeinkben számos község található, amelyek a migrációs mutatókat nézve preferáltak, és pozitív imázzsal bírnak. Ez pedig arra utal, hogy a település rangja kevésbé meghatározó, ha a referenciakeret egy egész településegyüttes, amely funkcionálisan amúgy is megfelelőbb elem a térbeli változások elemzésekor. Itt kell megemlíteni azt a paradox helyzetet, hogy a migrációs mutatók szerint a városok 1990 óta folyamatosan népességet veszítenek a vidék javára. Ebből arra következtethetünk, hogy a várospreferencia és a vidék negatív imázsa nem teljesen egyértelmű. A kép természetesen árnyaltabb, és mint máshol megírtuk (Brown Kulcsár J. Kulcsár Obádovics 2005), a vidéki pozitív migráció rendkívül szelektív. A városi migrációs veszteség is elsősorban a nagyvárosokra jellemző, további indokként szolgálva a dichotómiától való elmozduláshoz. Összefoglalva tehát: a várossá nyilvánítás problémái nem pusztán tervezésiközigazgatási kérdések, hanem egy adott történelmi kontextusban zajló társadalomfejlődés produktumai. A jelenlegi helyzet a történelmi periféria pozíciójából fakadó erőforrásszűkösség és politikai kultúra, valamint a közigazgatási dichotómia által is serkentett várospreferencia következménye. Kérdés, hogy milyen változásra számíthatunk, illetve mit is tehet a szakma ennek érdekében. Sajnálatos módon a perifériapozíció nem fog elmúlni egyhamar. Egy Janos (2003: 418) által idézett tanulmány 45 évre teszi az időt, amennyi ahhoz szükséges, hogy Magyarország elérje az EU egy főre jutó jövedelmének 70%-át. Az efféle számítások persze ritkán pontosak, de a legtöbben egyetértenek, hogy legalább egy generáció kell a felzárkózáshoz. Ezalatt az ország ki lesz téve ugyanannak a politikai versenyfelfogásnak, amely az elmúlt évtizedeket jellemezte, és amelyek alapján sok optimizmusra nincsen okunk, különösen, ha ez a kultúra folyamatosan újratermelődik. Ennél kedvezőbbek a kilátások a város vidék dichotómia felszámolása tekintetében. Ez sem könnyű persze, hiszen a közigazgatási rendszert érintő változások nagy része

9 514 DR. KULCSÁR J. LÁSZLÓ politikai akarat függvénye, de ha a területfejlesztési aspektust elválasztjuk a képviseleti aspektustól, akkor nem lehetetlen eredményeket elérni. 4 A területfejlesztésből az államnak valamennyire vissza kellene vonulnia, és az uniós szubszidiaritási elvnek megfelelően minél több jogosítványt és erőforrást kellene delegálni lefelé (ennek módja és demokratikus kontrollja egy újabb vita témája). A legtöbb reményre okot adó változás talán a vidékkép lassú átalakulása, amely az EU vérkeringésébe bekerülés egyik egyértelműen pozitív hatása. A vidék konceptuális leválasztása a mezőgazdaságról bonyolult feladat nyugaton is, de Kelet-Európában talán még fontosabb is, hiszen a vidék adja a keretet a mezőgazdasághoz, és nem fordítva. A közvéleménynek a vidékről nem szabad, hogy elsősorban a gazdatüntetések, a vidékfejlesztésként eladott agrárszubvenciók és területi klientúraépítés jusson eszébe. Az egészséges lokálpatriotizmushoz pedig nem szükséges a városi rang kivéve persze, ha a vidék az elmaradottság szimbóluma, ahol nincs miért lokálpatriótának lenni. Véleményem szerint tehát a várossá nyilvánítási vita nem szabad, hogy leragadjon a technikai kérdések (népességszám-feltétel, intézményi ellátottság stb.) szintjén. Két irányban különösen fontos lenne a továbblépés. Az egyik, hogy a szakmának a térség- és településfejlődést nem egyedi településekben, hanem funkcionálisan összetartozó egységekben kell értelmezni és elemezni, miként Kőszegfalvi György érvelt a településegyüttesek és kistérségek, illetve Tóth József a centrum és vonzáskörzete példáján. A másik irány a folyamat átláthatóvá tétele. A zárt ajtók mögött zajló elbírálás nemcsak állandó gyanakvást szül, hanem kifejezetten élteti azt a politikai kultúrát, amelyben a lobbicsoportok és a kapcsolati tőke szerepe a meghatározó. A vitaindítóban elhangzott, hogy van lehetőség a szakmai konszenzusra, és ezzel egyet is értek. Ez a konszenzus azonban nem légüres térben, hanem egy adott politikai környezetben születik majd meg. Ahhoz pedig, hogy a szakma sikeresen tegye a dolgát, ismerni kell e környezet dinamikáit és korlátait egyaránt. Tóth József azt a költői kérdést tette fel, hogy mikor ébred rá a politikai szféra, hogy a döntések felelős meghozatalához szüksége van a tudomány eredményeire? Véleményem szerint a politikai szféra erre magától nem fog ráébredni, mivel a megkésett társadalomfejlődés tehetetlenségi nyomatéka ezt a reflexet elnyomta. Remélhetőleg azonban a szakma koordinált nyomása elég erőteljes lesz a folyamat ésszerű szabályozásához, mielőtt az ország kifogy a várossá nyilvánítható településekből. IRODALOM Andrew C. Janos (2003): Haladás, hanyatlás, hegemónia Kelet-Közép-Európában. Helikon, Budapest Beluszky Pál (1983): A várossá nyilvánítás szerepe a területfejlesztésben. Állam és Igazgatás, 1983/10. Berend T. Iván (2003): History Derailed. Central and Eastern Europe in the Long Nineteenth Century. University of California Press, Berkeley Bibó István (1948): Eltorzult magyar alkat, zsákutcás magyar történelem. Válasz 8. Brown, David, John Cromartie és Kulcsár J. László. (2004): Micropolitan Areas and the Measurement of American Urbanization. Population Research and Policy Review A képviseleti aspektus tisztán pártpolitikai kérdés, és a régiókkal és megyékkel kapcsolatos 15 éve tartó kötélhúzás jól mutatja, hogy itt szakmai érveknek helye nincs. A politikai megfontolások erősségét az is mutatja, hogy e tekintetben sikeresen tudtunk ellenállni az uniós nyomásnak is.

10 RENDHAGYÓ GONDOLATOK A VÁROSSÁ NYILVÁNÍTÁSRÓL 515 Brown, David, Kulcsár J. László, Kulcsár László és Obádovics Csilla (2005): Post-Socialist Restructuring and Population Redistribution in Hungary. Rural Sociology 70. Champion, Tony (2004): Lest We Re-invent the Wheel: Lessons from Previous Experience. In: Champion, T. and Hugo, G. (szerk.) New Forms of Urbanization: Beyond the Urban Rural Dichotomy, Aldershot: Ashgate Chirot, Daniel (1989): Causes and Consequences of Backwardness. In: Daniel Chirot (szerk.) The Origins of Backwardness in Eastern Europe. University of California Press, Berkeley Csite András és Kovách Imre (2002): Vidéki történet. In: Kovách I. (szerk.) Hatalom és társadalmi változás: A posztszocializmus vége. Napvilág, Budapest Hajdú Zoltán (2001): Magyarország közigazgatási földrajza. Dialóg Campus, Budapest Pécs Ifj. Leopold Lajos (1988): Színlelt kapitalizmus. Medvetánc 1988/2 3. Kulcsár J. László és Domokos Tamás (2005): The Post-Socialist Growth Machine: The Case of Hungary. International Journal of Urban and Regional Research 29. Schöpflin, George (1993): Politics in Eastern Europe, Blackwell, Cambridge Szigeti Ernő (2002): Község, város, jogállás. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest Szirmai Viktória (1988): Csinált városok. Magvető, Budapest Szűcs Jenő (1983): Vázlat Európa három történeti régiójáról. Magvető, Budapest Kulcsszavak: megkésett fejlődés, urbanizáció, várossá nyilvánítás, modernizáció. Resume The Hungarian public discourse on urban reclassification often focuses on the contradiction between the quantitative and qualitative indicators of urbanization. This paper offers an unorthodox view on the subject by placing the discourse in the context of belated societal development. Some of the problems of urban reclassification today are results of Hungary s long term periphery position and related political culture. This is coupled with an urban preference stemming from the historical image of rurality. This paper argues for a comprehensive examination of urban reclassification, one that goes beyond the study of basic indicators and accounts for the the impact of political and societal environment. * * * A szerkesztőség szívesen ad teret további véleményeknek is.

11 FALUVÉGI ALBERT Reflexiók a kistérségi rendszer és az agglomerációk összevetéséhez Nagy érdeklődéssel olvastam dr. Varga István cikkét a Területi Statisztika előző számában, amely az Agglomerációk és kistérségek a nagyvárosok vonzáskörzetében címmel jelent meg, hivatkozva az IDEA-munkacsoport keretében megjelent munkákra. Több olyan megállapítás is szerepel a cikkben, amely a KSH szakértői által kialakított rendszereket használva egyben azok kritikáját is adja, s megjegyzésekre biztatja az olvasót. A hivatalban a szakmai munkát illető kritikát tevékenységünk egyik lényeges mércéjének tartjuk. Olyan visszajelzésnek, amely fejlesztéseink hasznosíthatóságáról szól, s egyben továbbfejlesztések alapja is lehet. Varga István a felvetett probléma előzményeiről azt írja: Nem lenne egyszerű feladat meghatározni annak időpontját, hogy a szakmai terminológiában mikor jelent meg a kistérség mint területszervezési, közszolgáltatás- és igazgatásszervezési, valamint területszervezési egység, azonban a komplex kistérségi modell főbb elemeit egy belügyminisztériumi dokumentum márciusában fogalmazta meg. 1 A Belügyminisztérium (BM) IDEA-programjának kistérségi munkacsoportja dr. Németh Jenő vezetésével, 15 szakértő közreműködésével dolgozott. A munkacsoportnak tagja volt Kovács Tibor, a KSH főosztályvezető-helyettese is, akinek Magyarország kistérségi szerkezete című írása 2003-ban jelent meg egy tanulmánykötetben. 2 Kovács Tibor cikkének bevezetőjében szerepel, hogy A magyar közigazgatás modernizálásának, átszervezésének programja egyértelműen felértékeli a kistérségek szerepét, jelentőségét, és egy olyan kistérségi rendszer kidolgozását tűzi ki céljául, amely egyaránt alkalmas lehet az önkormányzati, közszolgálati szerepkör, a területfejlesztési funkció, valamint egyes államigazgatási feladat- és hatáskörök ellátására. A tanulmány ugyanakkor kitér arra is, hogy az említett komplex kistérségi rendszer alapjaként a KSH január 1- jével vezette be (elnöki közleménnyel) a statisztika kistérségek akkor 138 egységből álló rendszerét. Szerepel a Kovács-tanulmányban az is, hogy az 1990-es évek elején fennállott kistérségi sokféleség az önkormányzatok társulásai, a SAPARD-térségek, a munkaügyi kirendeltségek, majd később a közigazgatási térségek (okmányirodák, gyámhatóságok, elsőfokú építési hatóságok, illetve illetékességi területeik meghatározása) szült egyrészt elégedetlenséget a széteső rendszerekkel szemben, másrészt gyakran egyoldalú nézőpontból meghatározott kifogásokat egyes rendszerekkel szemben. Területi Statisztika, július, 431. old. 1 A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének fő irányai, BM-munkacsoport, Magyar Közigazgatás, 2001/3. 2 Kistérségi közigazgatás szakértői tanulmányok, MKI, 2003 a BM IDEA-programja keretében.

12 REFLEXIÓK A KISTÉRSÉGI RENDSZER ÉS AZ AGGLOMERÁCIÓK ÖSSZEVETÉSÉHEZ 517 Ami ebből konkrétan a statisztikai kistérségi rendszert illeti, gyakran találkozunk azzal az állítással, hogy ezt a rendszert a KSH alakította ki, elsősorban alapvetően statisztikai szempontokat figyelembe véve. ( ) Ez az állítás minden alapot nélkülöz. A statisztikai kistérségek rendszerét azért hoztuk létre, mert a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény a kétszintű önkormányzati rendszer bevezetésével megszüntette a közigazgatási értelemben vett városkörnyéket is. Az egységes statisztikai kistérségi rendszer közötti kialakításával az volt a célunk, hogy tegyük lehetővé a megyéken belüli területi különbségek összehasonlító vizsgálatát. A rendszer alapvetően területfejlesztési szempontokat érvényesített létrejöttekor is, és a felülvizsgálatok során is erre törekedett. Többszöri nyilatkozatunk, mely szerint a rendszert elsősorban statisztikai céllal hoztuk létre, arra utalt, hogy a területi felosztás olyan, a statisztika által alkalmazni javasolt rendszerrel gazdagodott, amelyet középtávon nem kívántunk lényegesen módosítani, s amely elsősorban statisztikai elemzések háttere kívánt lenni. 3 Azt szerettük volna elérni, hogy ezt a rendszert mielőbb bevezethessük, erre szolgált az alapos, több mint kétéves előkészítés, a helyi önkormányzatokkal, szövetségeikkel, a területfejlesztésben érdekelt szervekkel és a tudományos intézmények képviselőivel való többfordulós egyeztetés. Hangsúlyozom: a statisztikai kistérségi rendszer megnevezésben a statisztikai jelző arra utalt, hogy elsősorban statisztikai célra akarjuk alkalmazni, s nem azt, hogy a lehatárolás szempontrendszere alapvetően statisztikai lett volna. Nem értek egyet Varga Istvánnak azzal a megállapításával, mely szerint mint tudjuk a kistérségi struktúra kísértetiesen hasonlít a korábbi járási és városkörnyéki rendszerre. 4 Az említett tudás abból ered vajon, hogy ezt más szerzők is leírták? Lehet, de ezt a megállapítást eddig nem támasztották alá részletes összehasonlító vizsgálatok. Nem tartom szerencsésnek a kistérségi rendszer ilyen minősítését, már csak azért sem, mivel ez olyan érzetet kelt, hogy a szerző a kistérségi rendszer kialakításában közreműködő szakértők munkáját a korábbi közigazgatási felosztások mechanikus átvételeként értékeli. A járások, városkörnyékek és a kistérségek rendszere c. 1. összehasonlító táblázat csak az alapegységek számát tartalmazza. Abból is látható azonban, hogy a járások és a városkörnyékek két hivatkozott rendszere, az 1973-as és az 1984-es adatok alapján, 19 megyéből csak 5 esetben mutat azonos egységszámot. (Már az 1973-as rendszer is tartalmazott 15 városkörnyéket, de szerepel az egységek számában 16 városkörnyék nélküli város is.) A két rendszer tehát alapegységeit tekintve is jelentősen eltér, nem számítva a települési összetételt. Amennyiben a hasonlóságot a statisztikai kistérségek évi rendszerének és az 1973-as vagy az 1984-es járási, illetve városkörnyéki felosztásnak az összevetésével vizsgáljuk, az alapegységek számát tekintve az előző esetben 6 megyénél találunk azonosságot, az utóbbinál 7 megyében. Véleményem szerint itt semmi kísérteties hasonlóság nincs, s az 1994-es rendszer felülvizsgálataival időben ez az egybeesés is csökken. (Hogy ez a kistérségi rendszerre nézve előny vagy hátrány, itt nem részletezem.) Az 1984-es és a 2007-es rendszer alapegységeit tekintve már csak 5 megye esetében találunk azonos elemszámokat, de ez még mindig nem jelent azonos településeloszlást. 3 Faluvégi Albert: A statisztikai kistérségek szerepe a magyar közigazgatásban, a területfejlesztésben és a statisztikai információrendszerben Régió, közigazgatás, önkormányzat, Magyar Közigazgatási Intézet, 2001, szerk.: Szigeti Ernő. 4 Hivatkozott cikk, a folyóirat 436. oldalán.

13 518 FALUVÉGI ALBERT A járások, városkörnyékek és a statisztikai kistérségek száma* 1. táblázat Főváros, megye Járások, városkörnyékek, 1973 a) Város- és nagyközségkörnyékek, 1984 b) Kistérségek, 1994 Kistérségek, 1998 Kistérségek, Kistérségek, Budapest Bács-Kiskun Baranya Békés Borsod-Abaúj-Zemplén Csongrád Fejér Győr-Moson-Sopron Hajdú-Bihar Heves Jász-Nagykun-Szolnok Komárom-Esztergom Nógrád Pest Somogy Szabolcs-Szatmár-Bereg Tolna Vas Veszprém Zala Összesen * A kövéren szedett számok a megyék soraiban jelzik a különböző rendszerek és időpontok azonosságait. a) A Magyar Népköztársaság Helységnévtára, 1973 a járások, városkörnyékek együttes számában szerepel a városkörnyék nélküli 16 város is, a járásokba egyébként nem tartozó székhelyvárosok számát külön nem tüntettük fel. b) A Magyar Népköztársaság városainak és községeinek névtára és a területi számjelrendszer, 1984 a város- és nagyközségkörnyékek együttes száma mellett szerepel a 4 városkörnyék nélküli város is. Vitatom Varga Istvánnak azt a megállapítását, hogy a kistérségi rendszer fogalommeghatározása esetében valójában adminisztratív lehatárolásról van szó. 5 A szerző elismeri ugyan, hogy a területfejlesztést törvény (1996. évi XXI. tv. 5. ) utalást tesz a lehatárolás objektív alapjaira, amikor megjelöli, hogy az a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján történt, de mérvadónak a 244/2003 (XII.18. Korm. r. 1. -ában leírtakat tekinti, miszerint A kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedi az ország területét, és illeszkedik a területfejlesztési-statisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz. Véleményem szerint annak a rögzítésétől, hogy a területfejlesztési-statisztikai kistérségi rendszer egy hierarchikus területbeosztás egyik szintje, az még nem válik adminisztratív lehatárolássá. A rendszer kialakításának kezdetén az alapelvek között az átfedésmentesség elvét nem is rögzítettük, az első változatokban lehetséges volt a megyehatárok 5 Hivatkozott cikk, a folyóirat 436. oldalán.

14 REFLEXIÓK A KISTÉRSÉGI RENDSZER ÉS AZ AGGLOMERÁCIÓK ÖSSZEVETÉSÉHEZ 519 átlépése. Az egyeztetés első fázisát követően a szakértői vélemények összegzése és annak a figyelembevétele sorolta ezt az alaplevek közé, hogy az új szint illeszkedjen az EU hierarchikus NUTS-rendszerébe, annak 4. (mai nevén a lokális, LAU 1) szintjeként. Úgy vélem, nem érdektelen az január 1-jén bevezetett statisztikai kistérségi rendszer kialakításakor alkalmazott alapelvek tételes bemutatása: 1. A statisztikai kistérségi rendszer meghatározó alapelve, hogy maradéktalanul lefedi az ország (a megye) területét; minden település tartozik egy és csakis egy kistérséghez. Ebből adódóan a statisztikai kistérségi rendszer, illetve a területfejlesztési önkormányzati önkéntes társulások területe nem azonos, mert az önkormányzatok nem kötelesek társulásba lépni, másfelől viszont ugyanaz az önkormányzat több társulásnak is tagja lehet. 2. A statisztikai kistérségi rendszerben többközpontú vonzáskörzetek is léteznek, amelyekben egynél több centrumtelepülés gyakorolja a központi funkciókat. Ebből következik, hogy a statisztikai kistérségek száma kisebb a jogi értelemben vett városok számánál; szakmailag nem indokolható minden város esetében önálló vonzáskörzet kialakítása. A városok száma a kistérségek kialakításakor között volt, a kistérségi rendszer ilyen mértékű szétaprózása nem volt kívánatos. 3. A statisztikai kistérségi rendszernek a statisztikai alkalmazásból fakadó funkciói teljesítéséhez időben stabilnak kell lennie. Ennek megfelelően a kistérségi rendszernek hosszabb ideig változatlannak kell maradnia, nem követheti sem a várossá nyilvánításokat, sem az önkormányzatok önkéntes tehát bármikor megváltoztatható társulásainak módosulásait. 4. A statisztikai kistérségi rendszer a lakosság alap- és középfokú ellátásának kapcsolatrendszerét kifejező vonzáskörzet, az együtt élő, az egymásra utalt települések területi egysége. Ebből adódóan a centrum periféria elvén meghatározott vonzáskörzetek különböző méretűek lehetnek, és egy nagyméretű központ és környéke természetesen nagyobb területet jelent, mint egy kisebb település vonzáskörzete. A politikai választások körzeteivel ellentétben tehát, a kistérségi vonzáskörzetek meghatározásánál nem lehet követelmény a népességszámmal arányos képviselet. 6 (Természetesen okozott nehézséget, amikor a megyehatárokon átnyúló kistérségek esetében a funkcionalitással szemben az adminisztratív határokat kellett érvényesítenünk, de Pest, Nógrád, Baranya, Tolna és Somogy megyék kivételével nem kényszerültünk ilyen kompromisszumokra.) A statisztikai kistérségi rendszer lehatárolásának menetét, alapelveit első ízben ben publikáltuk. 7 A as felülvizsgálat előtt az alapelveket Kovács Tibor ismételten rögzítette. 8 Ezekkel megegyeztek a es felülvizsgálat alapelvei is. Vitatható, bár a KSH által a településegyütteseknél alkalmazott eltérő megnevezésekből is levezethető, Varga Istvánnak az az általánosítása, amely a hazai nagyvárosokat 6 Lásd a 4. számú hivatkozásban említett tanulmányt. 7 Faluvégi Albert: A kistérségi területi vonzási rendszer (Statisztikai célú alkalmazás) COMITATUS Önkormányzati Szemle, Veszprém, évf. 2. sz o. 8 Kovács Tibor: Prológ a statisztikai kistérségi területbeosztás felülvizsgálatához Területi Statisztika, 2002/3.

15 520 FALUVÉGI ALBERT a megyei jogú városokkal azonosítja, s a (még Érd nélküli) 22 megyei jogú várost veszi alapul vizsgálódásai során. 9 Akkor, amikor a fentieket vitatom, lényegében a településegyüttesek esetében a KSH által jelenleg alkalmazott megnevezések nem teljesen következetes alkalmazásával kapcsolatos módosítási javaslatomat is megfogalmazom. Először a nagyvárosi témakörről. A szerző is utal arra, hogy A gazdaságilag fejlettebb országokban a településhálózaton belül legerőteljesebben a nagyvárosok és a településagglomerációk fejlődnek, ezekben tömörül a lakosság mind nagyobb hányada. 10 Ez a tendencia érvényesül a globalizálódó világban, ahol éve eljutottak ahhoz a felismeréshez, hogy az országok és a régiók fejlődésében kiemelkedő szerepet játszanak a dinamikusan fejlődő nagyvárosok és azok régiói. Az erre vonatkozó vizsgálatok az USAban kezdődtek, majd átterjedve Kanadára, a többi OECD-országban is teret nyertek. Később a nemzeti tudományos kutatók és intézmények mellett a nemzetközi szervezetek is felkarolták a téma átfogó elemzését, a hatások mérését, a nagyvárosi régiók és a központi kormányok együttműködése konkrét formáinak értékelését mint lehetséges megoldásokat a versenyképesség és a fenntartható fejlődés fokozására, illetve fenntartására. A téma 1999-ben, az EU 15 tagországa által közös állásfoglalásban elfogadott Európai területi perspektívában is megjelent, ez a dokumentum azóta is az európai területfejlesztési politika alapja. 11 Az ESDP értékrendjében és témaköreiben alapvetők a policentrikus területfejlesztés és új város vidék viszonylatok. A policentrikus területfejlesztés beépült a 2005-ben elfogadott Országos területfejlesztési koncepcióba: a versenyképes Budapest megteremtése mellett a régiókat dinamizáló pólusok megerősítése és a városhálózati kapcsolatrendszer fejlesztése kiemelt feladat. A fejlesztendő pólusok: Győr, Miskolc, Debrecen, Szeged és Pécs régióközpontok, valamint a Székesfehérvár Veszprém társközpont (Veszprém lakos alatti). A pólusprogram egyben a hazai nagyvároshálózat fejlesztését is jelent, hiszen a fejlesztési pólusok, társközpontok mellett a lakos feletti Nyíregyháza és Kecskemét alközpontként részesül kiemelt fejlesztésben. A városhálózati kapcsolatok erősítése természetesen a többi megyei jogú város mint alközpont hangsúlyozott fejlesztését is jelenti. Legutóbb dr. Tóth József fogalmazott meg a városok népességszáma alapján nevezéktani javaslatot. 12 Az általa javasolt felső kategóriák: 100 ezer lakos felett regionális város; ezer lakos között megyei városok. A felső kategóriák népességhatárai nemzetközileg is elfogadottak, az Eurostat Urban Audit programjában jelenleg a tagországokból és a tagjelöltekből a 100 ezer lakosú városok és térségeik vesznek részt (így Magyarországról is, Budapest mellett a már felsorolt 8 város). Az OECD által kezdeményezett nagyvárosi vizsgálat hazánkban Budapestre és térségére terjed ki, de egyes elemzésekben a 100 ezernél népesebb 8 városunk funkcionális, városias térségei is megjelennek. Az előzőekből is adódik, hogy hazai viszonylatban szintén a 100 ezer főnél népesebb városokat tekintem nagyvárosoknak. 13 (A budapesti metropolisz külön kategória.) 9 Hivatkozott cikk, a folyóirat 431. oldalán. 10 Hivatkozott cikk, a folyóirat 434. oldalán Dr. Tóth József: Meditáció a városokról és a várossá nyilvánítás hazai gyakorlatáról Területi Statisztika, 2008/3. 13 Faluvégi Albert: A nagyvárosok körüli népességtömörülés és közigazgatási terjeszkedésük a XX. században, Területi Statisztika, 1972/6.

16 REFLEXIÓK A KISTÉRSÉGI RENDSZER ÉS AZ AGGLOMERÁCIÓK ÖSSZEVETÉSÉHEZ 521 Az agglomerációk, településegyüttesek típusaira vonatkozó, nem teljesen következetes megnevezésekről. A településegyüttesek legutóbbi, a évi népszámlálás adatait is felhasználó lehatárolásának eredményeit 2003-ban tette közzé Kovács Tibor és Tóth Géza. 14 Még abban az évben megjelent a KSH igazgatóságai által készített kiadványsorozat Agglomerációk, településegyüttesek címmel, amelynek egyik kötete a szerző által is említett Pécsi agglomeráció. A Kovács Tóth cikkben és a kiadványsorozat címében és módszertanában is az agglomerációk, agglomerálódó térségek mellett a kapcsolatok alacsonyabb fokát mutató térségekre a településegyüttes megnevezés szerepel. Ugyanakkor a Területi statisztikai évkönyv táblázatos részében és módszertanában ezeknek a megnevezése már nagyvárosi településegyüttes. Ez az eltérés elvezethet a nagyvárosi fogalom már vázolt általánosításához. Ennek alapján feladat lehet a hivatalban a településegyüttesek megnevezéseinek összehangolása. Vitatható Varga Istvánnak az az általánosítása, amely az agglomerációs folyamat különböző fokán álló településegyütteseket agglomerációk, agglomerálódó térségek, településegyüttesek az egyszerűség kedvéért településagglomerációkként, röviden agglomerációkként kezeli. 15 Véleményem szerint a kistérségek és településegyüttesek települési eltéréseit is e rendszerek változásának folyamatában kellene vizsgálni. Az elemzés szempontjából az általánosításnak praktikus okai lehetnek. Az időpont és a települési besorolások megválasztása már a településegyüttesek új rendszere szerint tette lehetővé az összehasonlítást a 168 kistérség rendszerével. A cikk témája szempontjából azonban e két rendszer előélete is fontos, hiszen a statisztikai kistérségi rendszer közötti kialakításakor a településegyütteseknek még egy korábbi, az 1980-as évek közepén kialakított, s többször aktualizált rendszere volt érvényben, s akkor annak a figyelembevétele volt a lehatárolások egyik szempontja. A nómenklatúra bevezetésekor 1984-ben az agglomerációk, agglomerálódó térségek és az urbanizálódó térségek mellett létezett a nagyvárosi településegyüttes fogalma, kiegészítve a kisebb településegyüttes és a városcsoport kategóriájával. 16 Az aktualizált rendszerben 1994-ben az agglomerációk között a budapesti és a pécsi agglomerációk mellett Miskolc központ és Kazincbarcika társközpont térsége együttesen szerepelt; az agglomerálódó térségek között volt a balatoni térség, a győri, a salgótarjáni és az ózdi agglomeráció is, a szombathelyi agglomerálódó térséget Szombathely központ és Kőszeg társközpont településegyüttese adta. Az urbanizálódó térségek között szerepelt a Duna menti térség (5 társközponttal), a kaposvári térség Kaposvár központ és Dombóvár társközpont, valamint a veszprémi térség Veszprém központ, valamint Ajka és Várpalota társközpontok településegyüttesével. A nagyvárosi településegyüttesek csoportját Debrecen, Kecskemét, Nyíregyháza, Szeged, Székesfehérvár, Nagykanizsa és Zalaegerszeg településegyüttesei alkották, a Szolnok központú és a Martfű, Törökszentmiklós társközpontú térséggel együtt. A kisebb településegyüttesek fogalmának alkalmazása tette lehetővé akkor az 50 ezer fő alatti központok településegyütteseinek besorolását: itt szerepelt 1994-ben a dunaújvá- 14 Kovács Tibor Tóth Géza: Agglomerációk, településegyütesek a magyar településrendszerben Területi Statisztika, 2003/4. 15 Hivatkozott cikk, a folyóirat 435. oldalán. 16 Lásd a 7. számú hivatkozásban említett kiadványt.

17 522 FALUVÉGI ALBERT rosi, egri, gyöngyösi, hatvani, mátészalkai, soproni, szekszárdi és a váci településegyüttes. A városcsoportok alkalmazása biztosította Békéscsaba Békés Gyula, Tatabánya Tata Oroszlány, Sárospatak Sátoraljaújhely, Szentes Csongrád és Cegléd Nagykőrös városok és homogén kapcsolatú településeik adatainak megjelenítését. Ez a finomhangolás kellő megkülönböztetést tett lehetővé az agglomerálódás fokát s a városcsoportok kapcsolatrendszerét illetően ben az ország 3125 településéből 646 tartozott a 32 településegyüttes valamelyikébe, ebből 67 volt központ vagy társközpont, 579 pedig vonzott település. A statisztikai kistérségek első változatának kialakításakor kezelni kellett a nagyszámú településegyüttest is, típusaik és központjaik számának megfelelően. A Balaton agglomerációját, jellegénél fogva, nem vettük figyelembe a lehatárolás során. Budapest agglomerációja ugyanakkor, a fővárossal együtt, egy térséget képezett az első változatban. (A budapesti agglomerációt tovább-bontottuk szektorokra.) A kistérségek kialakításának szempontja volt, hogy a középfokú kapcsolatok a mérvadóak, s a felsőfokú funkciókat a körzetek kialakításánál már nem vesszük figyelembe. Így a központok-társközpontok többségét szét kellett választani, s ezt kellett tenni a városcsoportok zöménél is. (Érdekes végigkövetni: ahol ezek a szétválasztások eredetileg nem történtek meg, ma a központitársközponti városoknak rendre önálló kistérségeik vannak.) Az január 1-jén beindított rendszerben a magasabb szintű, jelentősebb vonzással bíró központok településegyütteseinek számottevő része kistérségük határán belül maradt. A kistérségek későbbi felülvizsgálatai során, bár alapelveink nem változtak, a KSH nem tudta elérni, hogy az új kistérségek alakításakor és a települések átsorolásánál ne a kedvezményezettség elérése legyen a fő cél. A 150 elemű statisztikai kistérségi rendszert is KSH-elnöki közlemény tette közzé, de a január 1-jétől érvényes felosztást már kormányrendelet rögzítette, és törvény erősítette meg, a 174 egységből álló felosztásnál pedig már törvény tette közzé a módosítást. Az egyre magasabb szintű szabályozás a feladatok sokrétűvé válása miatt vált szükségessé, a közigazgatási reform részeként. A lehatárolás eredeti szempontjai kiegészültek, a kistérségek a területfejlesztés mellett a helyi közfeladatok ellátásának is színterei lettek, s a módosítások során a helyi politikai szempontok is meghatározóvá váltak. Az előzőekben leírtakat támasztja alá, hogy a két rendszer módosításának folyamatában Budapest és a Balaton agglomerációját itt nem vizsgálva a ma is élő 19 településegyüttes (3 agglomeráció, 3 agglomerálódó térség és 13 további településegyüttes) központjainak kistérségeiből 1994 és 2004 között 13-ban jelentősen csökkent a településszám, s 2007 őszére ez további két térségben következett be. A legdrasztikusabb változás Debrecent érintette, 2004-re térség nélkül maradt. Arányaiban igen magas volt a települések számának fogyása ebben az időszakban Győr, Pécs, Székesfehérvár, Békéscsaba és Veszprém térségében, de csökkent a településszám Miskolc, Eger, Sopron, Szekszárd, Nyíregyháza Szolnok és Szeged térségében is re a csökkenő településszámú kistérségekhez felzárkózott Zalaegerszeg és Kaposvár térsége is. A kistérségek településegyüttesek településeinek megfelelése javult azzal, hogy a településegyüttesek lehatárolásának 2003-ban alkalmazott új módszertana mellett számottevően csökkent az e térségekhez tartozó települések száma. Ugyanakkor tovább folytatódik a kistérségi rendszer aprózódása, s ebben a folyamatban alig van szerepe a településegyüttesek határainak, legyen szó agglomerációról, agglomerálódó térségről

18 REFLEXIÓK A KISTÉRSÉGI RENDSZER ÉS AZ AGGLOMERÁCIÓK ÖSSZEVETÉSÉHEZ 523 vagy egyéb településegyüttesről. Ez mindenképpen kedvezőtlen folyamat, hiszen nemcsak az egyes típusok helyzetét, változását kellene vizsgálnunk a terület- és településpolitikai döntésekhez, a fejlesztések megalapozásához, de terület- és településrendezési szempontból is foglalkoznunk kell e két rendszer kapcsolatával. Nem mindenki előtt ismert, hogy a legújabb területrendezési törvényben a KSH által lehatárolt településegyüttesek a 3/10. sz. melléklet szerint az együtt tervezhető térségek övezeté -nek részét képezik. A tervlap az agglomerációk, agglomerálódó térségek, településegyüttesek mellett a fejlesztési pólusokat, társközpontokat és alközpontokat, valamint a Balaton kiemelt üdülőterület és a budapesti agglomeráció határait tartalmazza. Tanulmányának bevezetőjében Varga István említést tesz azokról az ismert problémákról, amelyek a nagyváros környéki egyes hátrányos helyzetű településeket sújtják azáltal, hogy nem kedvezményezett kistérség tagjaként nem részesülhetnek megkülönböztetett támogatásban. ( ) Ennek kezelésére a támogatási feltételek módszertani, metodikai változtatását elegendő lenne elvégezni. A szerző ezt a problematikát fontosnak tartja, de a nagyvárosi kérdéskörben nem ezt helyezi a középpontba. Az ok, ami miatt mégis kitérek erre, az, hogy a szerző ezt a kérdést a jövőben megoldandó problémaként említi. Ezt a kérdéskört az illetékes főhatóságok érdemben eddig is kezelték; ugyanakkor a területfejlesztési támogatások és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről szóló, jelenleg érvényes 67/2007. (VI. 28.) országgyűlési határozatban és a támogatási rendeletekben a probléma kezelése már hangsúlyt kapott. 17 A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló évi XXI. törvény alapján készített országgyűlési határozatok, kormányrendeletek 2007-ig is lehetővé tették, hogy a nem kedvezményezett kistérségekben lévő, a települési szinten végzett vizsgálatok alapján kedvezményezettként definiált települések a fejlesztési pályázatokon a kedvezményezett térségekkel azonos feltételekkel vegyenek részt. Az érvényes országgyűlési határozat az előző gyakorlat megtartása mellett úgy kezeli az erősebb központok térségfeljavító hatását, hogy a megyei jogú város központú kistérségekben az itt nem részletezett metodika alapján készülő komplex mutatót a központtal és a központ nélkül készülő mutatók számtani átlagaként kell számítani. A kedvezményezett térségeknek az így számított új besorolását a 311/2007. (XI. 17.) kormányrendelet tette közzé. Az új számítási eljárással lehetővé vált, hogy Kaposvár és Hódmezővásárhely kistérsége is bekerüljön a hátrányos helyzetű kistérségek közé. Kulcsszavak: kistérségi rendszer, településegyüttesek, agglomerációk, nagyvároskörnyékek. Resume Notes argue with the statements of an article published in the July, 2008 issue of the journal. The author points out that the subregional system introduced in 1994 is not identical with the conurbation and district territorial split used before He suggests that differences among the subregions and settlement groups should be observed in process of change. 17 Faluvégi Albert Tipold Ferenc: A területfejlesztés kedvezményezett térségeinek évi besorolása Területi Statisztika, 2007/6.

19 GAZSÓ ISTVÁN DR. KOVÁCS RÓBERT DR. PERGER ÉVA SCHNEIDER GÁBOR DR. SZEGVÁRI PÉTER DR. VIGVÁRI ANDRÁS DR. ZSUGYEL JÁNOS A nagyváros és környéke a kistérségi rendszer szempontjából, I. A hazai önkormányzatiság 1990-ben kialakított rendszere a települési autonómiát és egyenlőséget helyezte a középpontjába. Az önkormányzati rendszer 1990-ben létrehozott változatát bár elvileg tekintettel az államszocializmus előtti önkormányzati hagyományokra, valamint a nemzetközi fejlődés irányaira, tapasztalataira gyakorlatilag a rendszerváltás pillanatának hangulatában született politikai kompromisszumok határozták meg óta több sikertelen kísérletnek lehettünk tanúi, amelyek a helyi önkormányzati rendszert átfogó módon igyekeztek megreformálni, bizonyos hangsúlyait megváltoztatni. Mára tarthatatlanná vált a differenciálatlan helyi feladatellátás és a szélsőséges települési önrendelkezés rendszere. A települési felelősségek racionalizálásának alapvetően két útja lehetséges: az első a térségi szemléletet követi, a másik a települések mérete szerint, hatósugaruk (regionális, megyei, kistérségi stb.) szerint differenciál. Általában a két szemlélet keveréke valósul meg. A hazai reformkísérletekben eddig inkább az előbbi, a területi megközelítés volt a meghatározó. A nagyvároskörnyékek igazgatási-ellátási kérdései egyszerre tükrözik a két megközelítést. Egyszerre veszik figyelembe a nagyvárost és annak hatósugarát, illetve gondolkodnak a városkörnyékben, amely a hazai regionális tudományi szaknyelvben a kistérség, a járás szinonimája lett. A magyar modell erőtlen korszerűsítési kísérletének tekinthetjük a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény megszületését. Az új intézmény pozitívuma, hogy nyilvánvalóvá tette a helyzet tarthatatlanságát, elfogadtatta az érintettekkel a változtatás szükségességét, és kilendítette a hazai önkormányzatiságot nyugalmi-dermedtségi állapotából. Létrehozása az első olyan intézkedés 1990 óta, amely rendszerszerűen, átfogó módon nyúlt a helyi feladatellátás átalakításához. Ereje ugyanakkor gyengesége is, hiszen továbbra sem tesz különbséget méret, szükségletek (például az általános felzárkóztatás, az infrastruktúra-fejlesztés, az ipari vagy épített környezeti rehabilitáció vagy éppen az agglomerálódó, nagyvárosi térségi szükségletek ellátása), illetve jelleg szerint (urbánus kontra rurális térség). Adós maradt tehát a szakmailag indokolt, árnyalt megol- A tanulmány a Regionális operatív program keretében a Helyi Obszervatórium (Local & Regional Monitoring Institute LRMI) által lefolytatott, A nagyváros és környéke területpolitikai sajátosságai a kistérségi rendszer működése szempontjából című kutatás publikálásra szánt változata. A kutatásban a szerzőkön kívül részt vett: Bányai Judit, Demeter László, Dukai Réka, Füzes Tamás, Hauser Richárd, Horváth Natália, Kuncevics Gábor, Szuchy Róbert, Szuper József, Varga István. 1 Erről részletesen Vigvári András: A leggyengébb láncszem. In: Vigvári (2006/b).

20 A NAGYVÁROS ÉS KÖRNYÉKE A KISTÉRSÉGI RENDSZER SZEMPONTJÁBÓL, I. 525 dásokkal. Ez pedig nem magyarázható egyszerűen a kétharmados támogatottság hiánya miatt a kötelező társulás megkerülésének kényszerével, hanem sokkal inkább azzal, hogy a törvényalkotó ismételten általános érvényű megoldást keresett, és egyetlen terület(fejlesztés)i térkategóriához (LAU1) differenciálatlanul próbálta hozzáláncolni a vonalas infrastruktúrák fejlesztését, a közigazgatás és a humán szolgáltatások ellátásátszervezését. A nemzetközi gyakorlat és az 1945 előtti hazai önkormányzati rendszer is igen differenciált és kifinomult eljárásokat, példákat tartalmaz az önkormányzás összetett jogi rendszerére, csakúgy, mint a helyi közszolgáltatások változatos (és a fejlődés miatt állandóan változó) kihívásaira, a konfliktusokat eredményesen kezelő, a méretgazdaságossági, gazdaságossági, hatékonysági és szolgáltatásszervezési szempontokra érzékeny megoldásokra. Kutatásunk a sajátos települési-térségi szegmensre vonatkozó egyedi kereteket kereste a hazai és nemzetközi szakirodalomban és az érintett kör napi gyakorlatában. Ezeknek olyan szintetizálására törekedtünk, amely közvetlenül hasznosítható megoldási, szabályozási javaslatokban ölt testet. A NAGYVÁROSI TÉRSÉGEK PROBLÉMÁJA A SZAKIRODALOMBAN A hazai önkormányzati rendszer Az önkormányzati rendszer megújítását rendszerszerűen érdemes megragadni. A magyar modell korszerűsítését négy dimenzióban szükséges vizsgálni, majd az elemzések alapján megvalósítani. Az első dimenzió kapcsán vizsgálandók az önkormányzatok alkotmányos státusával és a közigazgatás rendszerével kapcsolatos feladatok. Ez döntően az önkormányzati középszint kérdéseit (választott regionális, vagy nagymegyés önkormányzatok), a kistérségi szint jövőjét, illetve az önkormányzáshoz fűződő jogok gyakorlásának és a kötelező társulás intézményének bevezetését érintő csomag. Konszenzus van abban, hogy az önkormányzati középszintet meg kell erősíteni. Ez történhet a mai megyék nagymegyékké történő összevonásával, a mai hivatalosan létező hét fejlesztési régió bázisán, sőt elképzelhető a háromrégiós modell alapján is. Hangsúlyozni kell, hogy a központi feladatok és hatáskörök decentralizálása nélkül semmilyen regionalizálásnak nincs értelme. 2 Vita van az önkormányzati jog gyakorlásáról. Az önkormányzáshoz fűződő jogokat nem szabad összekeverni a feladatellátás értelmes léptékével. A mai többcélú kistérségi társulások bevezetésének súlyos belső ellentmondása, hogy a közigazgatási, közfeladat-ellátási és település-, illetve térségfejlesztési feladatokat egy szervezeti keretbe igyekezett beleerőltetni. A többcélú társulásokat a területfejlesztés és bizonyos feladatok optimális szervezeti keretének, de nem az önkormányzatiság alapegységének tekintjük. A második dimenziót az önkormányzati feladattelepítés jelenti. Ebben több kérdés vethető fel. Szükséges-e és milyen jogi technikával a települések (község, város, nagyváros), illetve regionális képződmények (kistérség, agglomeráció, régió) közötti differenci- 2 A decentralizálás és a regionalizálás összefüggéseiről ld. Horváth M. (2004). (Terjedelmi okokból az irodalomjegyzéket a befejező rész után tudjuk közölni.)