JELENTÉS az Egészségügyi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről

JELENTÉS az Egészségügyi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről 2002. június 0222

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport V-18-41/2001-2002. Témaszám: 575 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Müllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: dr. Csépán Magdolna osztályvezető főtanácsos, igazgatóhelyettes Az összefoglaló jelentést készítette: dr. Kurucz István osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Balla Józsefné számvevő tanácsos, tanácsadó Remport Katalin számvevő Földvári Gábor számvevő gyakornok Simonné dr. Csepregi Zsuzsa számvevő Horváth Erika számvevő tanácsos Szabó Erzsébet számvevő dr. Kurucz István számvevő tanácsos, tanácsadó Szendrődi Józsefné számvevő tanácsos, dr. Lengyel Attila számvevő Székely Ibolya számvevő Molnár Istvánné számvevő tanácsos, tanácsadó Zachár Péterné számvevő Papp Júlia számvevő Az Egészségügyi Minisztériumot érintő korábbi ellenőrzéseink címei: : 1.Népjóléti Minisztérium fejezet működésének ellenőrzése (1992) 2. Az önkormányzati egészségügyi intézmények gép-műszer ellátottságának, valamint egyes diagnosztikai részlegek teljesítményének vizsgálata (1999) 3. Az önkormányzati tulajdonban lévő kórházak pénzügyi helyzetének, gazdálkodásának vizsgálata (2000) 4. A központi költségvetés területén működő belső kontroll mechanizmus ellenőrzése (2000,2001.) 5. Az éves zárszámadások és költségvetési előirányzatok ellenőrzései Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók, továbbá a Belügyminisztérium folyóirata, az "Önkormányzati Tájékoztató" rendszeresen közli, valamint a Megyei Közigazgatási Hivatalvezetők részére is átadásra kerül.

V-18-41/2001-2002. TARTALOMJEGYZÉK JELENTÉS AZ EGÉSZSÉGÜGYI MINISZTÉRIUM FEJELEZET MŰKÖDÉSÉNEK ELLENŐRZÉSÉRŐL 3 BEVEZETÉS 3 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 5 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 11 1. az egészségügyi minisztérium ágazat-irányító tevékenysége 11 1.1. A szakmai feladatok és a feladatellátás feltételrendszere összhangjának érvényesülése 11 1.1.1. A miniszter feladatainak és a fejezet intézményi struktúrájának változása. 12 1.1.2. Az Európai Unióhoz való csatlakozás előkészítése 14 1.1.3. Az Egészségügyi Minisztérium szabályozó tevékenysége 15 1.1.3.1. Az Egészségügyi Minisztérium törvényelőkészítő tevékenysége, az egészségügyi törvény végrehajtása 16 1.1.3.2. A kormányhatározatok végrehajtása az ágazatnál 17 1.2. A minisztérium szervezetének, működésének, belső irányítási rendjének szabályozottsága 18 1.2.1. A minisztérium szervezetének, illetve az intézményeinek a szabályozottsága 18 1.2.2. Az ellenőrzött intézmények tevékenysége 20 1.2.3. Az informatikai rendszerek működése 22 1.2.4. A költségvetési gazdálkodás ellenőrzési rendszere a fejezetnél 24 2. a szakmai feladatok és az ellátásukhoz biztosított források összhangja 24 2.1. A fejezeti költségvetés tervezése, a finanszírozás rendszere 26 2.1.1. A költségvetés tervezése 26 2.1.2. A fejezet bevétele 27 2.1.3. A fejezet kiadásai 27 2.1.3.1. A létszámmal és a személyi juttatásokkal való gazdálkodás 28 2.1.3.2. A dologi kiadások alakulása 30 2.1.4. Az előirányzatok módosítása 31 2.2. Az eszköz és vagyongazdálkodás 32 1

1. 2.3. A számviteli politika és a bizonylati rend. Az éves beszámolók számviteli alátámasztottsága 33 3. a fejezeti kezelésű előirányzatok ellenőrzésének tapasztalatai 34 3.1. A programfinanszírozás körébe nem tartozó előirányzatok teljesítése 35 3.1.1. A sürgősségi betegellátás feltételeinek kialakítása 35 3.1.2. Az egészségügyi minőségbiztosítás feltételeinek kialakítása 36 3.1.3. A nemzeti egészségügyi struktúrafejlesztés 37 3.2. A programfinanszírozás körébe vont előirányzatok teljesítése 38 3.2.1. Az egészségfejlesztési célok 38 3.2.2. Az egészségügyi intézményrendszer szerkezet-átalakítása 40 3.2.3. A diagnosztikai eszközpark és a fertőtlenítő rendszerek fejlesztése 41 3.2.4. Az alapradiológiai géppark korszerűsítése 41 3.2.5. Az onkológiai sugárterápia feltételeinek javítása 42 3.2.6. Az aneszteziológiai, és az intenzív ellátás minimumfeltételeinek biztosítása 42 3.2.7. A nagy értékű, kiemelt egészségügyi beavatkozások 43 3.2.8. A Phare programok végrehajtása 44 3.2.9. Az európai integrációs felkészülés Egészségügyi Nemzeti Programja 46 3.3. Az alapítványok és a társadalmi szervezetek pénzügyi támogatása 46 3.4. A központi beruházási előirányzatok és felújítások 47 3.4.1. Az Országos Idegsebészeti Tudományos Intézetnél végzett központi beruházás 48 3.4.2. A Soproni Városi Kórház rekonstrukciója 49 3.4.3. Az OORI beruházásának a helyzete 50 3.4.4. Az egészségügyi intézmények felújítása 50 4. a 2000. évi számvevőszéki ellenőrzések megál-lapításához, javaslataihoz kapcsolódó intézkedések utóellelnőrzése 51 4.1. A belső kontroll mechanizmusok működésének 2000. évi ellenőrzése óta bekövetkezett változások 51 4.2. Az EüM fejezet 2000. évi zárszámadásának ellenőrzési megállapításai és ajánlásai nyomán tett intézkedések. 52 4.3. Az Egészségbiztosítási Alap 2000. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzésekor az egészségügyi miniszternek címzett javaslatok érvényesülése 52 2

V-18-41/2001-2002. ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK JELENTÉS az Egészségügyi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről Bevezetés Az Egészségügyi Minisztérium (EüM) a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 1998. évi XXXVI. törvény alapján jött létre, a Népjóléti Minisztérium jogutódjaként. Az egészségügy az állami újraelosztás egyik legjelentősebb, az egész társadalmat érintő ágazata. Az ágazattal kapcsolatos feszültségek oldása, az EU elvárásaihoz igazodás az egészségügy reformját igényli, amelynek fő területei az egészségfejlesztés, a közegészségügy és az ellátó rendszer átalakítása. Az utóbbi átalakításán belül a sürgősségi ellátás élvez elsőbbséget. A fejezet egészségügyi feladatainak ellátására az Országgyűlés 2001. és 2002. évre 109,7 Mrd Ft, illetve 114 Mrd Ft kiadási, 60,8 Mrd Ft, illetve 63 Mrd Ft támogatási, és 48,9 Mrd Ft, illetve 51 Mrd Ft bevételi előirányzatot hagyott jóvá. A kiadásokon belül az EU integrációs felkészülés Egészségügyi Nemzeti Programjának előirányzata mind a két évben 240 M Ft. A központi és intézményi beruházási kiadások együttes előirányzata 9,9 Mrd Ft, illetve 10,6 Mrd Ft. A jóváhagyott létszám 2001-ben 26.816, 2002-ben 26,934 fő, a személyi juttatások előirányzata 33,7 Mrd Ft, illetve 36,5 Mrd Ft volt. A fejezet hét költségvetési címéhez 30 önállóan gazdálkodó költségvetési szerv tartozik. A felügyelt gyógyító megelőző egészségügyi ellátást végző intézmények száma tizenhét. A minisztérium jogelődjénél 1992. évben végeztünk átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzést. Ezt követően évente ellenőriztük a fejezet költségvetési előirányzatainak tervezését és azok végrehajtását. A téma ellenőrzések során vizsgáltuk az önkormányzati egészségügyi intézmények gép-műszer ellátottságát, illetve a kórházak pénzügyi helyzetét, a belső kontroll mechanizmus működését. Ellenőrzésünk célja annak értékelése volt, hogy a fejezet 3

- szervezeti, irányítási, és működési rendszere, költségvetési előirányzatai hogyan biztosították a szakmai feladatoknak az állami egészségpolitikai célokkal összehangolt hatékony és eredményes megvalósítását; - a költségvetési előirányzatok felhasználása során a költségvetési gazdálkodási feladatait, a felügyeleti és ágazati irányító teendőit a jogszabályi előírásoknak megfelelően, célszerűen és eredményesen látta-e el; - a fejezeti kezelésű előirányzatoknál biztosította-e azok szabályszerű felhasználását, a kitűzött ágazati, szakmai célok elérését; - irányító, és gazdálkodó tevékenységében mennyiben hasznosította a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, az ÁSZ ajánlásait. Az Állami Számvevőszék az államháztartásról szóló, többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény 121. (1) bekezdése alapján ellenőrzi az államháztartás forrásait, azok felhasználását, a vagyonnal való gazdálkodást. A fejezet ellenőrzését az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3) és a 17. (3) bekezdése alapján végeztük. Az ellenőrzés az 1992-2001. I. féléve közötti időszakra irányult, de ezen belül a hangsúlyt az utolsó 3 és fél évre helyeztük. A pénzügyi gazdasági folyamatokat azonban a helyszíni ellenőrzés lezárásáig (2001. év végéig) figyelemmel kísértük. Megkezdtük az EüM Gazdasági Igazgatósága 2001. évi beszámolója megbízhatóságának vizsgálatát is, amit 2002-ben, a zárszámadás financiál audit tipusú ellenőrzése keretében fejezünk be. A végleges jelentést megküldtük Dr. Csehák Judit miniszter asszonynak, aki nem tett észrevételt és jelezte, hogy az ellenőrzés alapján elrendelt intézkedéseiről 30 napon belül tájékoztatni fogja az ÁSZ elnökét (1. sz. melléklet). 4

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az 1990-től 1998-ig működő Népjóléti Minisztérium jogutódjaként 1998-ban létrehozták az Egészségügyi, valamint a Szociális és Családügyi Minisztériumot. A szakmai területeket a két minisztérium között az egészségpolitikai, illetve a szociálpolitikai helyettes államtitkár által irányított szervezeti egységek szétválasztásával osztották meg. A kiegészítő, kiszolgáló területek szétválasztása a két minisztérium, illetve a Miniszterelnöki Hivatal közötti megállapodás alapján történt. A szétválás megfelelően dokumentált, szerződésekkel és jegyzőkönyvekkel alátámasztott. Az egészségüggyel kapcsolatos állami feladatokat az egészségügyről szóló törvény tartalmazza. Megalkotásakor a törvény indoklása szerint az volt a cél, hogy az egészségpolitika meghatározó, átfogó kérdéseiben egy következetes, konszenzusra törekvő, átlátható döntéshozatali rendszer alakuljon ki. A törvény előírta a Nemzeti Egészségfejlesztési Program kidolgozását, amelyet az Országgyűlés fogad el és négyévenként rendszeresen felülvizsgál. A törvény értelmében a Nemzeti Egészségfejlesztési Programnak tartalmaznia kell egyrészt a népegészségügyre vonatkozó hosszú távú célokat, feladatokat, másrészt az egészségügyi ellátások és ellátó rendszer, az egészségbiztosítási rendszer, a gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz ellátás koncepcionális irányait és feladatait. A Nemzeti Egészségfejlesztési Program ilyen tartalommal mindeddig nem készült el. A Kormány 2001-ben elfogadta a 2001-2010 közötti évekre szóló Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Programot, amely az Egészségfejlesztési Programban meghatározott tartalmi követelmények egy részét lefedi, de nem tartalmazza a közfinanszírozott egészségügyi ellátásokra (beleértve a gyógyszer-, gyógyászati segédeszköz ellátást is), az ellátórendszerre és a társadalombiztosítási finanszírozás módjára vonatkozó koncepciót. Ezek kidolgozása a Nemzeti Fejlesztési Terv egészségügyi ágazatra vonatkozó részeként folyamatban van. Az Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Program nem került az Országgyűlés elé, többletforrást a 2001-2002. évi költségvetésben nem rendeltek hozzá. A parlamenti legitimáció a szükséges pénzügyi fedezet biztosítása szempontjából is fontos lenne. Az Egészségügyi Minisztérium ágazati irányító tevékenységét értékelve megállapítható, hogy a szakmai területek szabályozásában, illetve a jogszabályok elkészítésében a tárca általában teljesítette az egészségügyről szóló törvényben, illetve az egészségügyi miniszter feladat és hatásköréről szóló kormányrendeletben előírt feladatokat. Megtörtént az egészségügyi szolgáltatások szakmai követelményrendszerének, az egészségügyi képzés, szakképzés rendszerének és követelményeinek, a kutatási tevékenység irányításának, a szakmai kamarák törvényességi felügyeletének szabályozása. Az egészségügy egyes kérdéseivel foglalkozó kormányhatározatokban előírt szabályozási feladatoknak kevés kivétellel eleget tettek. 5

ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Elmaradás elsődlegesen az egészségpolitikával összefüggő koncepcionális feladatok, a kormányhatározatban is megfogalmazandó elvárások teljesítésénél van. Nem került a Kormány elé a szükségleteknek megfelelő, finanszírozható egészségügyi ellátórendszer, intézményi struktúra kialakítására vonatkozó koncepció, elmaradt az amortizáció kérdésének rendezése, az egészségügyi finanszírozás korszerűsítése. Az egészségügyi ellátórendszer kapacitásának szabályozására megalkották az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló törvényt, azonban a megyei szintű alkumechanizmus keretében folyó ágyszám-csökkentés nem vezetett el a szükségletekhez jobban igazodó és finanszírozható ellátórendszer kialakulásához. Az 1991-ben elindított egészségügyi reform a háziorvosi ellátásban valósult meg teljes körűen. A szakellátás átalakítása szempontjából jelentős változásokat tartalmazó 2001. évi szabályozás hatása még nem érzékelhető. Az egészségügyről szóló törvény az európai normákat figyelembe véve az állam felelőssége körében határozta meg a mentés, a vérellátás és - az egészségügyi miniszter közvetlen irányítása alá tartozó ÁNTSZ-en keresztül a népegészségügyi feladatok ellátását. Mindhárom területen megtörtént a szakmai feladatok újradefiniálása, egyidejűleg szervezeti átalakításokra került sor. A vérellátás új rendszerének, szervezeti struktúrájának átalakítása a teljes körű jogi szabályozással együtt 2000. július 1-jével megtörtént. Forráshiány miatt elmaradás van az országosan egységes működéshez szükséges informatikai rendszer létrehozásában. Az ÁNTSZ szervezeti átalakítása is megtörtént, központi szerve az Országos Tisztiorvosi Hivatal (OTH) 1998. január 1-jétől új feladat- és hatáskörrel rendelkezik. A két szervezet belső szabályozása még nem teljes körű, kiegészítése folyamatban van. Hiányolható, hogy a tárcánál egyik esetben sem készült előzetes megvalósítási ütemterv az átszervezéshez. A sürgősségi betegellátás ezen belül a mentés fejlesztésére jelenleg sincs a felügyeleti szerv által elfogadott szakmai koncepció, bár a feladat összhangban az EU követelményeivel 1998-tól 2001-ig az egészségpolitika prioritásai között szerepelt. A sürgősségi betegellátás átalakításának részeként 2001-ben megtörtént az Országos Baleseti és Sürgősségi Intézet létrehozása a korábbi Országos Traumatológiai Intézet és a Mentőkórház összevonásával. Az új szervezet létrehozásával kapcsolatos alapítói feladatoknak a tárca nem tett eleget maradéktalanul. Az intézkedés hatását az ellátás színvonalára még korai lenne értékelni. Az Országos Mentőszolgálat működésével kapcsolatos célokat a 15 percen belüli elérhetőséget csak részlegesen sikerült teljesíteni. A gyógyító-megelőző ellátás olyan országos intézetei, mint az Országos Orvosi Rehabilitációs Intézet (OORI) és az Országos Idegsebészeti Tudományos Intézet (OITI) az alapfeladataik mellett részt vettek az egészségügyi ágazat egészét érintő szakmai munkában. A minisztérium 1999-ben az országos intézetek önállóságának megszüntetését tervezte. Az elképzelés megvalósításától 2001- ben elálltak. 6

ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A minisztérium szervezete, működési rendszere többször módosult. A minisztérium felső vezetésének változásai befolyásolták a tárca szakmai céljainak a sorrendiségét. A kialakított szervezeti felépítés általában megfelelt az akkor hatályos törvényi előírásoknak, feladatstruktúrának. A szervezeti átalakulásokat késve, vagy egyáltalán nem követte a belső szabályozás módosítása. Az 1990. évben létrejött Népjóléti Minisztérium SZMSZ-ét 1994-ben, az Egészségügyi Minisztériumét 2001-ben adta ki a miniszter. Az 1998. évi szétválást nem követte az SZMSZ módosítása. Az egészségügyi miniszter látja el 2001. január 1-jétől az Egészségbiztosítási Alap gazdálkodásának és az alapkezelő Országos Egészségbiztosítási Pénztárnak a felügyeletét. A 2001. évi szabályozás rögzíti a fejezethez tartozó intézmények felügyeleti rendjét. Az országos intézetek alapító okiratát 1997-ben megújították, egységesítették. A felügyelt intézmények közül nem mindegyik rendelkezik az EüM által jóváhagyott Szervezeti és Működési Szabályzattal (így az OORI és az OITI), más esetben a változásokat késve követte az új SZMSZ kiadása, például az OVSZ-nél. A költségvetési előirányzatok csak részben fedezték a szakmai célok megvalósítását, a működtetéshez szükséges pénzügyi forrásokat. Kedvezőtlen hatásuk érzékelhető volt a gazdálkodási feladatok végrehajtásánál. Az ÁSZ zárszámadási ellenőrzései megállapították, hogy a fejezet bevételi és kiadási előirányzatai és teljesítésük között nincs összhang, különösen a gyógyító-megelőző ellátás országos intézményeinél, mert a társadalombiztosítástól származó bevételek tervezése bizonytalan a teljesítményfinanszírozás miatt, miközben a kiadást a költségvetési gazdálkodás kötöttségei határozzák meg. A működtetésnél, a fekvőbeteg ellátásnál jelentkező gondokat nem sikerült megszüntetni az ellenőrzött időszakban. Az intézmények költségvetési gazdálkodásánál érvényesült az ágazati irányítás. Az intézmények bevételei alakulásában meghatározó volt a költségvetéstől kapott támogatás, valamint a teljesítmény-finanszírozáshoz kapcsolódó bevétel. A bevétel nagyságát rendszeresen módosította az előzetesen nem kalkulálható előirányzat-maradvány. A fejezet kiadásainak belső arányaiban nem volt érdemi változás. Az ellenőrzött intézmények közül az OVSZ-nél a feladatváltozás miatt eltérő volt a kiadások szerkezete. A fejezet és intézményei létszám- és bérgazdálkodását törvényi feltételek szabályozták. Nem javultak a minisztérium Gazdasági Igazgatósága működésének személyi és tárgyi feltételei. Gazdálkodási tevékenységében több szabálytalanságot tapasztaltunk a személyi juttatások kifizetésénél, a dologi előirányzatok felhasználásánál. Az EüM GI-nek és - az OORI, OITI kivételével - az ellenőrzött intézményeknek a számviteli politikája, bizonylati rendje, az éves beszámolók számviteli alátámasztottsága nem volt megfelelő. Nem vették figyelembe a jogszabályi előírásokat. Pozitívum, hogy a gazdasági igazgatóságnál 2001-ben részben a 2000. évi ÁSZ vizsgálat hatására több célirányos intézkedést tettek. Ennek ellenére a korábban feltárt hibák egy részét továbbra sem számolták fel. 7

ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A minisztérium a fejezeti kezelésű előirányzatok kivételével szabályszerűen végezte a felügyeleti ellenőrzéseket, de nem intézkedtek az ellenőrzések során feltárt szabálytalanságok megszüntetése érdekében. A fejezet információs rendszere nem alkalmas arra, hogy az egészségügy egészére vonatkozóan megbízható adatokat szolgáltasson. A vizsgált időszakban többször áttekintették a helyzetet, és ismételten megfogalmazták a korábbi években már rögzített célokat, kiegészítve az új követelményekkel. Megvalósításukhoz egyik évben sem biztosítottak forrást, ezért az információs rendszer egységesítése, a közös adatbázis és adattárház megteremtése elmaradt. Az ágazati célokkal összhangban biztosították a fejezeti kezelésű előirányzatoknál a szabályszerű felhasználást. Az ágazati célok megvalósítására szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatok arányukban és összegszerűségükben is csökkenő tendenciát mutattak az ellenőrzött időszakban. Ennek oka, hogy a fejezethez tartozó intézmények gazdálkodásának egyensúlyban tartása növekvő támogatási igényt támaszt, amit a költségvetés tervezésénél prioritásként kezel a tárca. A fejezethez tartozó intézmények az amortizáció részbeni pótlására emelt működési előirányzatot kapnak. A források szűkössége az egyes ágazati célokat (például az alap radiológiai géppark korszerűsítését, az onkológiai sugárterápia feltételeinek javítását) hátráltatta. A fejezeti kezelésű előirányzatokra fordítandó összeg 1998-2001 között a negyedére mérséklődött, de az előirányzatok száma évről-évre több lett, a jelzett években 38-ről 54-re emelkedett. Az egy-egy fejezeti kezelésű előirányzatra jutó összeg a felére csökkent és 2001-ben átlagosan mintegy 200 M Ft volt. Jogosan vethető fel, hogy a feladatokhoz képest kis összegű előirányzatok kellőképpen segítik-e a fejezeti célok megvalósítását. A probléma része, hogy gyakran változtak a támogatott célok. A több évre tervezett fejlesztések forrásait idő előtt csökkentették, illetve átcsoportosították, amely késleltette a megvalósítást, akadályozta a tervszerű befejezést és a tervezettnél nagyobb kiadást okozott. A tárca nem fordított kellő figyelmet a felhasználás hatékonyságának a vizsgálatára, elemzésére. A jóváhagyott fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásához évenként részletes tervet készítettek. Az előirányzatokat részben pályáztatással, részben egyedi (miniszteri, vagy államtitkári) döntések alapján kapták meg a kedvezményezettek. Témánként és évente is változott a pályáztatás, illetve az egyedi döntés aránya. A pályáztatások rendjét nem szabályozták. A pályázatokat az év második felében hirdették meg. A hosszadalmas eljárás késleltette, néha meghiúsította az előirányzatok tárgyévi felhasználását. Mindez hozzájárult az előirányzat maradvány keletkezéséhez. A pályázatokkal elnyert összegeket támogatási szerződések alapján utalták ki. A szerződésben esetenként nem írták elő azt, hogy a nyertes pályázó köteles beszámolni az előirányzat felhasználásáról. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásáról, azok ellenőrzéséről, a kötelezettségvállalások nyilvántartásáról belső szabályzatban rendelkeztek, amit évente aktualizáltak. Ennek ellenére volt, hogy nem az eredeti rendeltetésnek megfelelően történt a felhasználás, így például az egészségfejlesztési célok előirányzatából finanszírozták a tárca tájékoztatási kiadásait, amelynek forrását a 8

ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK GI költségvetésében kellene biztosítani. Volt, hogy egy célt, például a mentő gépkocsi beszerzését, több előirányzatból támogatták. Az ilyen támogatási gyakorlat esetében nehezen követhető a felhasználás. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának felügyeleti ellenőrzése nem megfelelő. A Népjóléti Minisztérium vezetői értekezlete 1998 áprilisában elfogadta a fejezeti kezelésű előirányzatok ellenőrzésének módszereiről és gyakorlatáról szóló előterjesztést és döntött annak bevezetéséről. Az EüM létrejötte után azonban elmaradt a szabályzat gyakorlati alkalmazása. A fejezeti kezelésű előirányzatok felett rendelkező szakfőosztályok feladata az ellenőrzés, de a létszámhiányra való hivatkozás miatt rendre elmaradt a helyszíni ellenőrzés. Gondot jelentett a pályázati rendszer, a nagyszámú nyertes pályázó ellenőrzése. A minisztérium Ellenőrzési Főosztálya egy vizsgálat keretében és csak általánosságban foglalkozott a 2000. évi előirányzatok felhasználásával. A fejezet beruházásaira 1992-2000 között összesen 59,8 Mrd Ft-ot fordítottak. A szakmailag megalapozott igények több központi intézményi beruházás, illetve rekonstrukció elkezdését is indokolnák, de a nagyberuházások miatt kevés a szabadon felhasználható keret. Előfordult az ellenőrzött beruházásoknál (például az OORI-nál), hogy forrás hiányában több év is eltelt a szakmai program kidolgozása és a beruházás megkezdése között, vagy a megvalósítás során kellett eltérni a tervezett ütemtől, ami a kiadások növekedéséhez vezetett. A fejezet intézményeinél nem kielégítő az eszközök állapota, a használhatósági mutató kedvezőtlenebbé vált, (például az OITI-nél 2000-ben 15% volt) mert az eszközök felújítása, pótlása elmaradt. A berendezések, a műszerek megújítására, korszerűsítésére 1998-2001 között évente összesen 200 700 M Ft jutott, az országos szakintézetek és az egyetemi klinikák részére. Az előirányzat szűkősségét alátámasztja, hogy a legolcsóbb röntgengép ára is 10 M Ft felett van, és egy korszerű computer tomográf beszerzési értéke meghaladja a 150 M Ft-ot. A fejezet az utóbbi években előirányzatot biztosított a cserére a saját intézményei költségvetésében, amellyel lényegében csökkentette a fejezeti kezelésű előirányzatok összegét, arányát. Előfordult, (például az OITI-nél) hogy a felújítási előirányzattól vették el a beruházásikivitelezési tervek elkészítéséhez szükséges pénzt, mert a beruházási költségek között nem lehetett elszámolni. A szolgálati lakásokkal összefüggő költséggazdálkodás nem egyértelmű. Volt, hogy több tízmillió forintot költöttek a szolgálati lakás bérleti jogának megvásárlására, a felújításra, a lakás berendezésére. Az ágazatnál biztosított szolgálati lakások bérleti díja nem fedezi a közös költséget sem. Az utóvizsgálati tapasztalataink szerint az ÁSZ 2000. évi ellenőrzései során tett ajánlások többségét figyelembe vették, teljesítésük folyamatban van. 9

ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A jelentés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk a Kormánynak 1. Dolgoztassa ki az Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Program forrásigényét, és ezt követően a Programot terjessze az Országgyűlés elé. 2. Intézkedjen a Nemzeti Egészségfejlesztési Program elkészítéséről, illetve annak Országgyűlés elé terjesztéséről (Eütv 147. (1) bekezdés). az egészségügyi miniszternek 1. Intézkedjen a tárcán belül a fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése és felhasználása során a hatékonysági vizsgálatok megszervezéséről. 2. Kezdeményezze az egészségügyi szolgálati lakásokkal összefüggő jogszabályok módosítását úgy, hogy a jogszabály tartalmazza a bérleti jog megvásárlásának, a szolgálati lakás felújításának, berendezésének és fenntartásának a fejezetnél alkalmazható feltételeit. 3. Gondoskodjon arról, hogy a vonatkozó kormányrendelet előírásainak megfelelően fejeződjön be az Országos Baleseti és Sürgősségi Intézet átszervezése. 10

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. AZ EGÉSZSÉGÜGYI MINISZTÉRIUM ÁGAZAT-IRÁNYÍTÓ TEVÉKENYSÉGE Az Egészségügyi Minisztérium (EüM) 1998-ban jött létre, miután jogelődjét, az 1990-ben alakult Népjóléti Minisztériumot (NM) az 1998. évi XXXVI. törvény megszüntette és létrehozta az Egészségügyi, valamint a Szociális és Családügyi Minisztériumot. Az átalakítás célja a Kormányprogramnak megfelelően a Magyar Köztársaság előtt álló egészségügyi, társadalmi-szociális feladatok eredményesebb kezelése volt. 1.1. A szakmai feladatok és a feladatellátás feltételrendszere összhangjának érvényesülése Az egészségügyről szóló törvény részletesen meghatározza az államnak a lakosság egészségi állapotáért viselt felelősségének a tartalmát. Az 1972. évi II. törvényt felváltó 1997. évi CLIV törvény (Eütv.) 141. (2) bekezdése szerint az állam felelőssége többek között az egészségügyi ellátórendszer feltételeinek megteremtése, a kötelező egészségbiztosítási rendszer működtetése, az emberi méltóság és önrendelkezési jog védelme az egészségügyi intézményrendszer működése során, valamint az egészségpolitikai cél- feladat- és eszközrendszer meghatározása és érvényesítése. Az egészségügy szervezéséért, irányításáért a felelősség az Országgyűlés, a Kormány, az egészségügyi miniszter, az ÁNTSZ, a helyi önkormányzatok, az egészségbiztosítási szervek és az egészségügyi intézmények fenntartói között oszlik meg. Az Eütv. 147. -a szerint a Kormány feladata többek között az egészséget támogató kormányzati politika (elvek, célok, irányok) meghatározása, az egészségügyi államigazgatási feladatok végrehajtásának irányítása, a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek, jogok érvényesítése, az Eütv. szerinti kártalanítások, megtérítési kötelezettségek teljesítése, a katasztrófa-elhárítás feltételeinek biztosítása, irányítása. A törvény értelmében az egészségügyi tervezés alapja az Országgyűlés által elfogadott Nemzeti Egészségfejlesztési Program (NEP), amelyet valamennyi állami tervezés körébe tartozó döntés meghozatala, illetve végrehajtása során érvényre kell juttatni. Ilyen program kidolgozására, illetve előterjesztésére mindeddig nem került sor. Az egészségpolitika alapelveit, legfőbb célkitűzéseit a 90-es évek elejétől a különböző kormányprogramok közel azonos tartalommal határozták meg. Az egyes kormányzati ciklusokban azonban más-más feladatok kaptak prioritást. A cikluson belüli miniszter-váltások miatt (1994-1998 között három, 1998-2002 között két miniszter váltotta egymást a tárca élén) ezek az átrendeződések gyakoribbá váltak, ami egyes megkezdett szakmai programok végrehajtásának késedelmét okozta. 11

Az 1994. évben kormányhatározat rögzítette a hosszú távú egészségfejlesztési politika alapelveit. Ebben az évben kidolgozták az 1994-1998 közötti időszakra az egészségvédelem nemzeti programját. A 2001. évben elkészült a 2001-2010. évekre szóló Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Program (ENNP), melyet a 1066/2001. (VII. 10.) Korm. határozat a kormányzati egészség-politika rangjára emelt. A Program nem került az Országgyűlés elé. Célkitűzései alig térnek el a korábban megfogalmazott hosszú távú egészségfejlesztési céloktól. Ezek egy kisebb része megvalósult, más elemei a 2001. évi programba is bekerültek. Az ENNP csak részben fedi le a NEP feladatait. Bemutatja a lakosság egészségi állapotát, de a hangsúlyt a prevencióra helyezi, és a lakosság egészségi állapotának nem gyógyító eszközökkel való javításáról szól. Ugyanakkor nem tartalmazza az egészségügyi ellátórendszer, az egészségbiztosítás, a gyógyszerellátás fejlesztésének koncepcióját. 1.1.1. A miniszter feladatainak és a fejezet intézményi struktúrájának változása. Az Eütv. 150. -a szerint az egészségügyi miniszter feladata, hogy a Kormány egészségpolitikai döntéseinek megfelelően lássa el az egészségügy ágazati irányítását. A miniszter ágazati irányító jogköre kiterjed minden egészségügyi tevékenységre, illetve jogállásától függetlenül minden szolgáltatóra. Mint a fejezet irányítója, az Áht-ban szabályozott felügyeleti jogkört gyakorol a fejezethez tartozó intézményeknél. Az egészségügyi miniszter feladat- és hatáskörét a 154/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet határozza meg. A rendelet az egészségügyi és a szociális-családügyi feladatok 1998. évi szétválasztásával egyidejűleg hatályon kívül helyezett 49/1990. (IX. 15.) Korm. rendeletből mely a népjóléti miniszter feladatkörét szabályozta átvette az egészségügyi területre vonatkozó szabályokat, és további feladatokat is beépített (európai integrációs, szakképzési, rendkívüli állapottal, Rehabilitációs Alappal, gyógyszerekkel kapcsolatos feladatokat határozott meg). A miniszter feladata, hogy kidolgozza az egészségügyi ellátás koncepcióját, feladatait, meghatározza a szakmai szabályait, a szakirányítás, szakfelügyelet és szakmai ellenőrzés rendszerét. Irányítja az egészségügyi ellátást és tevékenységet. Ellátja az ágazat nemzetközi kapcsolatrendszeréből adódó feladatokat. Törvényességi felügyeletet gyakorol az ÁNTSZ és a szakmai kamarák felett. A hatósági jogkörébe az egészségügyi intézmények létesítésével megszüntetésével, szakmai ellátási szintjének meghatározásával kapcsolatos döntések, másrészt közegészségügyi-járványügyi intézkedések tartoznak. A vizsgált időszakban a szakmai feladatok változásával a minisztérium szervezete is több változáson ment keresztül. Az átalakulások eredményeképpen kialakuló szervezeti felépítés megfelelt az akkor hatályos törvé 12

nyekben és egyéb jogszabályokban meghatározott feladatstruktúrának. Megállapítható ugyanakkor, hogy a szervezeti változásokat késve követte a belső szabályozás módosítása. A minisztériumok felsorolásáról szóló 1998. évi XXXVI. törvény és annak indoklása nem határozta meg a több ponton szorosan összefüggő egészségügyi és szociális területek határát. A szakmai területeket az egészségpolitikai, illetve a szociálpolitikai helyettes államtitkár által irányított szervezeti egységek szétválasztásával osztották meg. A kiegészítő, kiszolgáló területek szétválasztása a két minisztérium megállapodása alapján történt. Részben ez okozta, hogy 1998. végén is voltak az EüM-ben, a SzCsM-hez átirányított dolgozók. A szétválás dokumentálása az EüM iratai alapján, szerződésekkel és jegyzőkönyvvel alátámasztva történt. A Miniszterelnöki Hivatallal és az SzCsM-mel 1998. augusztus 18-án aláírt megállapodás, illetve szerződés alapján összesen 92 munkatárs és 19 betöltetlen álláshely átadására került sor a hozzájuk rendelt személyi juttatás, dologi és felhalmozási előirányzatok, valamint eszközök átcsoportosításával. Az EüM-ben nem tudtak dokumentumokat szolgáltatni arról, hogy a szétválás után milyen döntések alapján jött létre az EüM új szervezeti struktúrája. Az 1998. évi átszervezés után sem szabályozták a minisztérium működését. Tervezeteket dolgoztak ki, de jóváhagyásuk nem történt meg, csupán az új vezetők kinevezési dokumentumait adták ki. 2001. január 1-jétől az egészségügyi miniszter felügyeli az Egészségbiztosítási Alap gazdálkodását és irányítja az alapkezelő Országos Egészségbiztosítási Pénztárt (OEP). A miniszter által 2001. augusztus 1-én jóváhagyott SZMSZ az Egészségbiztosítási és a Költségvetési Főosztályt érintő felügyeleti feladatokat részletezi elsősorban. A feladatok ellátását a kapcsolattartással korábban is megbízott Egészségbiztosítási Főosztály létszámának növelésével oldották meg. Az Egészségbiztosítási Főosztály véleményezte a finanszírozási díjjal kapcsolatos kormányrendelet tervezetet. Egyeztette az alapdíj változtatást az OEP-vel. Egyeztette és véleményezte az E. Alap többletigényére, illetve az előirányzatok közötti átcsoportosításokra vonatkozó előterjesztéseket. Az E. Alap gazdálkodásában kialakuló feszültségekről az OEP adatszolgáltatása alapján tájékoztatta a minisztert. Javaslatot készített a gyorsított közbeszerzési eljárás, valamint az egyes kórházaknál jelentkező többletköltségek finanszírozásának engedélyezésére. Havonta összeállította a gyógyító-megelőző ellátások előirányzatának időarányos teljesítését bemutató tájékoztatót. A Költségvetési Főosztály elsősorban az OEP működési költségvetésének előirányzat módosítási javaslataival foglalkozott, amely a többletbevétel beruházási és dologi kiadásokra történő átcsoportosítását jelentette. A szabályozásban meghatározó szerepet játszó Jogi és Közigazgatási Főosztályt 2001. január 1-jétől a jogi és nemzetközi helyettes államtitkár irányítja. A főosztály látja el a kodifikációs, a jogharmonizációs, a képviseleti és - 2001-től - a lakossági tájékoztatási feladatokat is. A feladatot korábban önálló főosztály látta el 12 fővel. 13

A fejezethez tartozó intézmények felügyeleti rendjét a 2001-ben jóváhagyott SzMSz rögzíti, amely a szakmai felügyeletet a szakmai főosztályokhoz, a pénzügyi és gazdálkodási felügyeletet a Költségvetési Főosztályhoz telepítette. Valamennyi intézmény alapító okiratát elfogadták, kiadták. A feladatváltozással összefüggő szervezeti átalakulás történt az ÁNTSZ-nél, az OMSZ-nál és az OVSZ-nél. Ezen intézetek által ellátott feladatok az uniós csatlakozás szempontjából is kiemelt fontosságúak, ami egyebek mellett a költségvetés címrendjének változásában is tükröződik, ugyanis a 2001-től az ÁNTSZ és az OVSZ is önálló költségvetési címet képez. 1.1.2. Az Európai Unióhoz való csatlakozás előkészítése A modernizációs program és az európai uniós integrációra való felkészülés egyes szakmai feladatainak végrehajtásáról szóló 2159/1996. (VI. 28.) Korm. határozat rögzítette az egészségügy működésére vonatkozóan a modernizációs program megvalósításával és az EU csatlakozásra való felkészüléssel összefüggő célokat, a szolidaritási elven működő kötelező biztosítási rendszer fenntartását, az esélyegyenlőség biztosítását, a valós egészségügyi szükségletekhez alkalmazkodó, rugalmas szolgáltatási struktúra kialakítását, az egészségügyben elköltött közpénzek átláthatóságát, az egészségügy finanszírozhatóságát, a ráfordítások hatékonyságának növelését. A kormányhatározat értelmében a jogszabályalkotás minden pontján érvényesíteni kell az Európai Unióhoz való csatlakozás követelményeit. Az új egészségügyi törvény kidolgozásánál és az ahhoz kapcsolódó jogszabály-előkészítés során ezt a követelményt figyelembe vették. Létrehozták az Európai Szociális Kartával kapcsolatos feladatokkal foglalkozó Tárcaközi Bizottságot. Meghatározták a Karta megerősítéséből és ellenőrzési mechanizmusából eredő feladatokat. A Karta kihirdetéséről az 1999. évi C. törvény rendelkezett. Előkészítették az Európai Gyógyszerkönyv kidolgozásáról szóló Egyezményhez történő csatlakozást, amely a 2000. évi XXXI. törvény kihirdetésével megtörtént. A Nemzetközi és Európai Integrációs Főosztály 2000. és 2001. évi tájékoztatója összegezte az európai integráció egészségügyi dimenziójáról és az integrációs feladatokról szóló 1993. évi Maastrichti és az 1999. évi Amszterdami Szerződés hazánkra háruló feladatait. Megkezdődött az új népegészségügyi-stratégia ennek keretében az átfogó egészségügyi információs rendszer kidolgozása, a fertőző betegségekkel foglalkozó közösségi epidemiológiai hálózat működtetése, a sürgősségi ellátás-, az ÁNTSZ, valamint a vérellátó rendszer fejlesztése, korszerűsítése, részben Phare támogatással. Magyarország 2000-ig a rák ellenes, az AIDS és egyéb fertőző betegségek, a drogfüggőség, az egészségmegőrzés, a tájékoztatás, képzés uniós programjaiban vett részt. 14

Az integrációs kötelezettségekből adódó közvetlen feladatok a tárcánál a jogharmonizáció folyamatos végzése, az intézményi kapacitások felülvizsgálata, a diplomák, szakképesítések kölcsönös elfogadására történő felkészülés, a termékbiztonsági, a környezet-egészségügyi feladatok, az egészségfejlesztés infrastruktúrájának, és az egészségügyi ellátórendszernek a fejlesztése, valamint az Unió további népegészségügyi programjaiban való részvétel. A Kormány az uniós feladatok kidolgozásához és finanszírozásához 66 M Ft-ot biztosított. Az összeget a személyi feltételek megteremtésére irányozták elő. Az integrációs munkák meghatározóan a Miniszterelnöki Hivatalban (MEH) folytak, ezért a Kormány a 2159/1996. (VI. 28.) Korm. határozattal az Integrációs Stratégiai Munkacsoport kutató, elemző munkájára előirányzott 153 M Ft-ot a MEH-hez utalta. 1.1.3. Az Egészségügyi Minisztérium szabályozó tevékenysége Az EüM szabályozási tevékenysége a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény előírásainak megfelelően részben törvények, részben kormányrendeletek előkészítése, részben miniszteri rendeletek megalkotása formájában történik. Döntően az Eütv. határozta meg azt a kört, ahol a Kormánynak rendeletben kell megállapítani a részletes szabályokat. Az ellenőrzött időszak 9 éve alatt az EüM és jogelődje, az NM számos egészségügyi, egészségpolitikai jogszabályt alkotott. A szétválást megelőzően az NM a szociális jogszabályokkal együtt 47 törvényt (illetve módosítást), 135 kormányrendeletet (és módosítást) készített elő, és 288 miniszteri rendeletet, az EüM 1998. júliusától 2000. végéig 14 törvényt, 26 kormányrendeletet és 155 miniszteri rendeletet alkotott. Ezzel együtt is a népjóléti, később az egészségügyi tárcát irányító miniszterek a kiterjedt jogalkotási tevékenység ellenére - csak részben tettek eleget a számukra különböző jogforrásokban előírt szabályozási kötelezettségüknek. Az elmaradás elsődlegesen az egészségpolitikával összefüggő feladatok terén volt. Nem készültek el az egészségügyi rendszer, az intézményi struktúra átalakításával, költséghatékony működtetésével kapcsolatos javaslatok, elmaradt például az egészségügyi finanszírozás korszerűsítése. Az egészségügyben rendszeresen kialakuló feszültségek kezelésével több kormányhatározat is foglalkozott, amelyek az egészségügyi tárcának írtak elő feladatokat. Megtörtént az egészségügyi szolgáltatások szakmai követelményrendszerének, az egészségügyi képzés, szakképzés rendszerének és követelményeinek, a kutatási tevékenység irányításának, a szakmai kamarák törvényességi felügyeletének a szabályozása. A gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök előállításával, forgalmazásával és rendelésével kapcsolatban több jogszabály született. A törekvések ellenére nem sikerült a gyógyszer-kiadásokat meghatározó tényezőket (ár, támogatási rendszer, fogyasztás) olyan mértékben megváltoztatni, befolyásolni, hogy az a kiadások növekedését mérsékelje. A támogatási rendszer reformértékű megváltoztatását illetően korlátot jelent a tárca számára, hogy az ezzel szinte törvényszerűen együtt járó lakossági teher-növekedés érzékeny szociálpolitikai kérdés, amelynek megoldása kívül esik a tárca hatáskörén. 15

1.1.3.1. Az Egészségügyi Minisztérium törvényelőkészítő tevékenysége, az egészségügyi törvény végrehajtása Az Országgyűlés az ellenőrzött időszakban a nagyszámú törvénymódosítás mellett több jelentős egészségügyi és társadalombiztosítási vonatkozású törvényt alkotott. Kiemelkedő az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény. A törvény az intézményrendszer strukturális átalakítását, a valós szükséglethez igazítást, a költség-hatékony ellátást tűzte célul. A sokat vitatott törvényt a 2001 év végi hatályon kívül helyezését megelőzően 3 ízben módosították. A társadalombiztosítási rendszer megújításának koncepciójáról szóló 60/1991. (IX. 29.) OGY határozatnak megfelelően az 1992. évi X. törvény teremtette meg az egészség- és nyugdíjbiztosítás elkülönült pénzügyi alapját. Az ellenőrzött időszakban jellemző volt, hogy a törvényi szabályozást igénylő egyes egészségügyi-, vagy társadalombiztosítási kérdéseket nem külön törvényben, hanem a társadalombiztosítási alapok költségvetéséről, vagy zárszámadásáról szóló törvényekben szabályozták, vagy módosították. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól és azok 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXXIV. tv. tartalmazta a tb. alapok gazdálkodásának alapvető szabályait (melyet szinte évente módosítottak és néhány előírása ma is hatályos), továbbá az egészségügy finanszírozásának törvényi szabályozását. A végrehajtásra kormányrendeletek készültek. Az egészségügyi szolgáltatás megkezdésére és gyakorlására vonatkozó általános szabályokat egységes kormányrendelet nem rendezte, részterületeit részben az Eütv. hatálybalépését megelőzően kiadott jogszabályok, részben tárcarendeletek szabályozták. Elmaradt az egészségnevelés és a népegészségügyi ellátások szakmai tartalmára vonatkozó jogszabály megalkotása, a betegbeutalás rendjére vonatkozó szabályok elkészítése. Az egészségügyi szolgáltatók felelősségbiztosítására még nem született meg a szabályozás. Nem készültek el az egészségügyi dolgozók rendtartására, az országos szervezetek feladatára, szervezetére, működésére, továbbá az emberen végzett orvostudományi kutatásokra jogszabályok. Az egészségügyi szakellátási kötelezettségről, továbbá egyes egészségügyet érintő törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXIV. törvénnyel módosították az Eütv-t és új feladatokat is meghatároztak az EüM részére. A módosítás óta eltelt rövid idő még nem tette lehetővé a teljes körű szabályozást. A népegészségügyi feladatok végrehajtása érdekében hozandó szabályozási kört a módosítás pontosította. E tárgykörben több rendeletet hoztak, de még hiányoznak a szabályzatok. A pszichiátriai betegekre, továbbá a halott vizsgálatra és a halottakkal kapcsolatos orvosi eljárásra vonatkozó részletes szabályokat a 34/1999. (IX. 24.) BM EüM - IM együttes rendelet tartalmazza. 16

1.1.3.2. A kormányhatározatok végrehajtása az ágazatnál Az ellenőrzött időszakban a Kormány több olyan egészségügyet érintő határozatot hozott, amelynek végrehajtásáért az egészségügyi miniszter, illetve jogelődje, a népjóléti miniszter volt a felelős. Ezek egy részének végrehajtása elmaradt, vagy késedelemmel történt. A kormányhatározatokban megállapított végrehajtási időt az utolsó 4 évben néhány rendelet esetében módosították, többnyire azonban módosítás nélkül lépték túl a határidőt. Az egészségügy feszültségeiről és a megoldás lehetőségeiről szóló 2029/1996. (II. 9.) Korm. határozat alapján hat NM rendelet született. A kórházak konszolidációját, az eladósodás problémakörének rendszerszerű kezelését nem sikerült megoldani. A regionális és a megyei egészségügyi tanácsokról szóló törvénytervezet elkészítésére sem került sor, de ezt a határozati pontot máig sem vonták vissza. Az egészségügyreformjához kapcsolódó kormányhatározatok végrehajtásához hiányzott az OGY által is elfogadott stratégia és a szükséges pénzügyi fedezet. Az egészségügy átalakításának 1997. évi feladat- és ütemtervéről szóló 2023/1997. (I. 30.) Korm. határozat több koncepció kidolgozását előírta, azok azonban nem készültek el, csak a nagy értékű, kiemelt egészségügyi beavatkozásokra vonatkozó u. n. várólisták vonatkozásában született rendelet. Az egészségügyi intézményrendszer privatizációjának szabályozására vonatkozó törvényjavaslatot 2001-ben nyújtották be az OGY-nek. A Kormányhatározatokban előírták a gyógyszerkiadások növekedésének mérséklését, a szükséges intézkedések megtételét, így például a gyógyszerimport növekedési ütemének lassítása érdekében a gyógyszerkészítmények importjának szabályozását, 1995. április 30.-i határidővel. A szabályozás elmaradt. A gyógyszer-támogatási és gyógyszerellátási rendszerhez kapcsolódó NM rendeletek nem hozták meg a várt eredményeket. A gyógyszerkiadások nem csökkentek. A gyógyszerfelhasználás racionalizálása ügyében sem történt érdemi változás. A gyógyszer támogatási rendszerrel új koncepciót kellett volna kialakítani, de ez elmaradt. Nem készült el 1995-ben az ÁNTSZ nál végrehajtandó létszámcsökkentésről szóló 2178/1995. (VI. 22.) Korm. határozat a belső strukturális átalakításának koncepciója és csak az ÁNTSZ szervezetéről és működéséről szóló 59/1997. (XII. 21.) NM rendelettel módosították az ÁNTSZ-ről szóló jogszabályt. A kábítószerek és pszichotróp anyagok legális előállításának, forgalmazásának és tárolásának szabályozására 2000. végéig adott határidőt nem tartották be. A szabályozás 2001. végére készült el. Elkészült az egészségügyi szolgáltatások minőségbiztosítására vonatkozó szabályozás, de a szervezetet még nem hozták létre. 17

1.2. A minisztérium szervezetének, működésének, belső irányítási rendjének szabályozottsága 1.2.1. A minisztérium szervezetének, illetve az intézményeinek a szabályozottsága A Népjóléti Minisztérium késedelmesen, csak 1994-ben a 4/1994. (NK 8.) NM utasítással adta ki hatályos szervezeti és működési rendjét. A bekövetkezett szervezeti változások ellenére a jogelőd Szociális és Egészségügyi Minisztérium SZMSZ-e volt hatályban. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény előkészítésével párhuzamosan, azzal összhangban az 1994. évi SZMSZ-t a 3/1997. (NK. 6.) NM utasítással kiadott új SZMSZ váltotta fel. Ebben megjelent ÁNTSZ közvetlen miniszteri irányítása. Az Eütv-ben foglalt feladatoknak megfelelően új szervezeti egységeket is kialakítottak, így az Egészségbiztosítási Főosztályt, Kábítószerügyi Osztályt. A közegészségügyi, járványügyi feladatokat az Egészségpolitikai Főosztályhoz telepítették. A vizsgált időszakban a minisztérium szerkezetében a legnagyobb változás 1998-ban következett be, amikor a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 1998. évi XXXVI. törvény a Népjóléti Minisztérium jogutódjaként létrehozta az EüM-et és az SzCsM-et. A szétválás utáni szerkezeti változások az EüM belső szabályozásában nem jelentek meg, pedig a szociális terület kiválása, a belső munkamegosztás módosulása szükségessé tette volna az új SZMSZ kiadását. Az 1998. évi szétválást követően az SZMSZ hiányával összefüggésben ügyrendek sem készültek. A munkaköri leírások a szúrópróbaszerű ellenőrzés tapasztalata szerint többnyire rendelkezésre álltak, de megállapítható volt kisebb hiányosság. Néhány vezető (például az egészségpolitikai, illetve az ápolási főosztályvezető) munkaköri leírása hiányzott. Az ellenőrzött 8 munkaköri leírás közül kettőnél a dátum hiányos volt. A minisztérium féléves munkatervek alapján végezte tevékenységét. Az abban előírt követelményeknek (feladat, határidő, felelős) eleget tettek, azonban az 1998. évi II. félévi csak tervezeti szinten állt rendelkezésre. A munkaterveket vezetői értekezleteken fogadták el. A 2001. évi miniszterváltás az alkalmazotti állományban is személycserével, majd szervezeti átalakulással járt. Az SZMSZ-t, a kialakult új struktúra szerint módosították. Az új szervezetet az 1/2001. (I. 15.) EüM utasítással kiadott SZMSZ tartalmazta. Abban lefedték az egészségpolitikai feladatokat. Az így kialakult szervezetet, 2001. augusztus 1-jén módosították. A hatályba lépő SZMSZ a kutatási területet a miniszter közvetlen irányítása alá helyezte. A Közgazdasági és Pénzügyi Főosztályt új feladatok és osztályok létrehozása mellett kettéosztotta, a Közgazda 18

sági, illetve a Költségvetési Főosztályra. Megszűnt a stratégiai helyettes államtitkárság, és a Társadalmi Kapcsolatok Főosztálya. Az 1998. évtől SZMSZ-ek rögzítették az állami egészségügyi intézmények irányítási rendjét, de nem tartalmazták teljes körűen a miniszter feladat és hatáskörét. Az ÁNTSZ irányítása a 2001. évi SZMSZ-ben sem jelenik meg közvetlenül a miniszter feladatai között. Az ÁNTSZ szervezetéről és működéséről szóló 7/1991. (IV. 26.) NM rendelet 3. (1) bekezdése az irányítási jogkörből a vezetői kinevezést, megbízást, felmentést tartalmazza. A 2001. évi SZMSZ-ből kimaradt a szakmai kamarák törvényességi felügyeletének nevesítése. Az egészségügyi miniszter 2001. július 1-jei hatállyal törölte az OMSZ alaptevékenységéből a Mentőkórház működtetését. Az Országos Traumatológiai Intézet (OTRI) és a Mentőkórház összevonásával megalakult az Országos Baleseti és Sürgősségi Intézet (OBSI). A minisztérium csak részben hajtotta végre az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 11. -ában előírt a költségvetési szerv egyes feladatainak megszüntetésével, a feladatellátás más szervezeti formában történő megvalósításával összefüggő alapítói feladatokat. A módosított alapító okiratokon kívül nem tudták bemutatni a minisztériumban azt a rendeletben előírt dokumentumot, amely a feladat átadással egyidejűleg rendelkezik a vagyonról, a foglalkoztatottakról. Az OMSZ és az OBSI vezetője által megkötött megállapodás nincs összhangban az OMSZ módosított alapító okiratával. A volt Mentőkórház vagyona, létszáma továbbra is az OMSZ-hoz tartozik. A megüresedett állásokra még létszámfelvételt is hirdetett az OMSZ. A szükséges pénzügyi keretet az OMSZ intézményi költségvetés támogatási előirányzatából kellett fedezni, mert más forrás nem állt rendelkezésre. A 2001. II. félévi, a Mentőkórházra vonatkoztatott forrásigény mintegy 200 M Ft volt. Az ellenőrzött intézmények szabályozottságának vizsgálata során a következőket tapasztaltuk: Az ÁNTSZ-t 1991-ben hozták létre, szervezete 1998. január 1.-től módosult. A 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet szerint a felügyeleti szervnek kell jóváhagynia az önállóan, illetve a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek közötti munkamegosztás és felelősségvállalás rendjét rögzítő megállapodást. A kidolgozás a vizsgálat ideje alatt folyamatban volt. Az OTH (az ÁNTSZ központi szervezete) SZMSZ-ét a miniszter 1998. júniusában hagyta jóvá, amely a gazdálkodási feladatokkal kapcsolatos munkamegosztás szabályait csak részben tartalmazta. A vezetői és a főosztályi szinteken nincs világosan körülhatárolva az ÁNTSZ teljes szervezetére vonatkozó koordinációs jogkör és annak az OTH feladatellátásában való részvétel. Az időközben végrehajtott szervezeti változásokat és feladatbővülést nem vezették át. A belső szabályzatok kidolgozását megkezdték. Az SZMSZ-ben előírt 11 szabályzatából 6-ot adtak ki. A kiadott szabályzatokból sem tükröződik teljes részletezettségben az OTH-nak az ÁNTSZ összes szervezeti egységére vonatkozó koordinációs hatásköre, a munkamegosztás mélysége. 19