JELENTÉS az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről 0807 2008. május
2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1 Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-10-130/2007-2008. Témaszám: 59 Vizsgálat-azonosító szám: V0354 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Bittó Zoltán számvevő igazgatóhelyettes Az ellenőrzést végezték: Deák Tamásné számvevő tanácsos, főtanácsadó Dr. Kevevári Edit számvevő gyakornok Eötvös Magdolna számvevő tanácsos Dr. Novák Zsuzsanna Csilla számvevő tanácsos Horváthné Herbáth Mária számvevő tanácsos Samu István számvevő A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés az alapfokú oktatásra fordított pénzeszközök felhasználásának ellenőrzéséről Jelentés az általános iskolai oktatás minőségének javítását szolgáló intézkedések ellenőrzésének tapasztalatairól sorszáma 9818 0219 Jelentés a középfokú oktatás feltételei alakulásának ellenőrzéséről 0445 Jelentés a kistelepülések iskola-előkészítési, általános iskolai oktatási feltételeinek ellenőrzési tapasztalatairól 0625 Jelentés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 0628 Jelentés a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetése végrehajtásának 0724 ellenőrzéséről Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 22 1. Az OKM fejezet közoktatási finanszírozási rendszerének hozzájárulása a közoktatáspolitika céljainak megvalósításához 22 1.1. Közoktatási stratégiai célok 22 1.2. A közoktatás állami támogatásának és kiadásainak alakulása 23 1.3. A közoktatási rendszer eredményessége 25 1.4. Az OKM szakmai értékelő és ellenőrző tevékenysége 27 2. A fejezet közoktatási feladat-támogatási rendszerének hozzájárulása a közoktatási célok teljesüléséhez 29 3. A közoktatási célú humánszolgáltatás finanszírozása és hasznosulása az egyházi szervezeteknél 33 3.1. Az egyházi közoktatási intézmények állami támogatásának szabályozása, finanszírozása 33 3.2. A Magyar Államkincstár szerepe az egyházi közoktatás finanszírozásában 39 3.3. Az egyházi intézményfenntartók feladatellátása 40 3.4. Az egyházi közoktatási intézmények működési feltételei és feladatellátása 43 4. Az állami gyakorlóiskolák támogatásának hasznosulása 49 4.1. Az állami felsőoktatási intézmények által fenntartott gyakorló közoktatási intézmények költségvetési finanszírozása 49 4.2. A fenntartó felsőoktatási intézmény által biztosított feltételek, irányítás és szakmai felügyelet 52 4.3. A gyakorló közoktatási intézmények feladatellátása 54 1
MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet: Észrevételek 2. sz. melléklet: Az OKM fejezetnél a közoktatási feladatok finanszírozási útjának bemutatása 3. sz. melléklet: Az ellenőrzésbe vont előirányzati jogcím-támogatásokat felhasználó szervezetek közül az ellenőrzésre kiválasztott intézmények jegyzéke 4. sz. melléklet: A közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél 5. sz. melléklet: Összegző táblázatok a közoktatás adatairól és az ellenőrzésbe vont intézmények tanúsítványi adataiból 6. sz. melléklet: Diagramok a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásáról 7. sz. melléklet: Az egyházi fenntartású közoktatási intézmények kiegészítő támogatásának zárszámadási egyenlegrendezése (2004-2006. évek) 8. sz. melléklet: Az egyházi fenntartású közoktatási intézmények kiegészítő támogatása számításának levezetése 8/a. sz. melléklet: 8/b. sz. melléklet: 8/c. sz. melléklet: 8/d. sz. melléklet: A helyi önkormányzatok 2005. évi összegezett működési és felújítási közoktatási kiadásai A helyi önkormányzatok 2005. évi összegezett intézményi saját bevételei A helyi önkormányzatok 2006. évi összegezett működési és felújítási közoktatási kiadásai A helyi önkormányzatok 2006. évi összegezett intézményi saját bevételei 9. sz. melléklet: Pénzügyminisztériumi állásfoglalás az egyházi kiegészítő támogatás számítási adatbázisáról 10. sz. melléklet: A 2008. április 10-i szakértői záró egyeztetés emlékeztetője 11. sz. melléklet: Összesített kérdőíves felmérés a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásáról, az állami gyakorló közoktatási intézmények fenntartóinál 12. sz. melléklet: Kérdések, kritériumok, adatforrások az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséhez 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE AEE Alberti Evangélikus Egyházközség Áht. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet ÁNTSZ Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Apertus Kht. Apertus Távoktatás-fejlesztés Módszertani Központ Tanácsadó és Szolgáltató Közhasznú Társaság ÁSZ Állami Számvevőszék BDF Berzsenyi Dániel Főiskola BME Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem E Ft ezer forint EKIF Esztergom-Budapesti Főegyházmegye Egyházmegyei Katolikus Iskolai Főhatóság ELTE Eötvös Loránd Tudományegyetem Evangélikus Egyház Magyarországi Evangélikus Egyház GDP Gross Domestic Product, Bruttó hazai termék GMF Gazdasági és Műszaki Főigazgatóság GYFK Gyógypedagógiai Főiskolai Kar HACCP Hazard Analysis Critical Controll Point, élelmiszerbiztonsági kockázat-kezelő rendszer HEFOP Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Program Hivatal Oktatási Hivatal HOP Helyi Óvodai Nevelési Program IES International Education Society, oktatásügyi intézmények és pedagógusok minősítésére szakosodott nemzetközi szervezet IFT Intézmény-fejlesztési Terv IKT Információ-kommunikációs technológia IMIP Intézményi minőségirányítási program Katolikus Egyház Magyar Katolikus Egyház KELLÓ Könyvtárellátó Kht. Ket. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény Kincstár Magyar Államkincstár KIR Közoktatási Információs Rendszer KKFS Középtávú Közoktatás-fejlesztési Stratégia KPSZTI Katolikus Pedagógiai Szervezési és Továbbképző Intézet Kt. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény Kvtv. Éves költségvetési törvények LFZE Liszt Ferenc Zeneművészeti Egyetem M Ft millió forint MeH Miniszterelnöki Hivatal 3
MKE Magyar Képzőművészeti Egyetem MKM Művelődési és Közoktatási Minisztérium Mrd Ft milliárd forint MTF Magyar Táncművészeti Főiskola n.a. nincs adat NAT Nemzeti Alaptanterv NFT Nemzeti Fejlesztési Terv NYF Nyíregyházi Főiskola NYME Nyugat-Magyarországi Egyetem OECD Organisation for Economic Co-operation and Development, Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet OKÉV Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont OKI Országos Közoktatási Intézet, 2007. január 1-jétől Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet OKM Oktatási és Kulturális Minisztérium OM Oktatási Minisztérium PISA Programme for International Student Assessment, az olvasási-szövegértési, matematikai és természettudományos műveltség teljesítménymérésének nemzetközi programja PM Pénzügyminisztérium PPK Pedagógiai és Pszichológiai Kar PTE Pécsi Tudományegyetem Református Egyház Magyarországi Református Egyház SAP Integrált gazdálkodási szoftverrendszer SE Semmelweis Egyetem SZTE Szegedi Tudományegyetem TF Testnevelési Főiskola/Testnevelési Egyetem TIMSS Trends in International Mathematics and Science Study, a matematika és a természettudomány nemzetközi összehasonlító teljesítménymérése TÓFK Tanító- és Óvóképző Főiskolai Kar TSF PFK Tessedik Sámuel Főiskola Pedagógiai Főiskolai Kar 4
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Egyház-finanszírozási törvény: Egyházi kiegészítő támogatás: Fenntartó: Helyi tanterv: Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény. Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény rendelkezései alapján a központi költségvetés az állami és helyi önkormányzati intézményekkel azonosan járó normatív és egyéb állami hozzájáruláson túl, ún. kiegészítő támogatást nyújt az egyházak részére a közoktatási feladatok ellátásához. Ennek alapja a közszolgáltatásban részesülők azon döntése, ahogyan az adott egyház által fenntartott intézmények közszolgáltatásait igénybe veszik. Az a jogi személy (helyi önkormányzat, állami szerv, egyházi jogi személy, felsőoktatási intézmény, vállalat, szövetkezet, alapítvány, társadalmi szervezet, nemzeti és etnikai kisebbségi érdek-képviseleti szervezet, kisebbségi önkormányzat, egyesület és más jogi személy), illetőleg természetes személy (mint egyéni vállalkozó), amely, illetve aki a közoktatási szolgáltató tevékenység folytatásához szükséges jogosítvánnyal rendelkezik és a közoktatási intézmény működéséhez szükséges feltételekről gondoskodik. (Kt. 121. ) A közoktatási intézmény tantervét a Nemzeti alaptanterv, vagy az oktatásért felelős miniszter által kiadott kerettantervek alapján készíti el. A helyi tanterv tartalmazza többek között az iskola egyes évfolyamain tanított tantárgyakat, azok óraszámait, az előírt tananyagot és követelményt. Közoktatás: A közoktatás rendszerét a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény szabályozza. A közoktatás magában foglalja az óvodai nevelést, az iskolai nevelést és oktatást, valamint a kollégiumi nevelést. (Kt. 1. ) Közoktatási megállapodás: Az intézmény fenntartója és az adott feladat ellátásáért felelős által kötött megállapodás, amely a fenntartó intézményét bevonja az állami, illetve az önkormányzati feladatok ellátásába. Ha az oktatási intézményt nem helyi önkormányzat, illetve nem állami szerv tartja fenn, az intézmény a közoktatási megállapodás keretei között részt vehet az önkormányzati feladatok megvalósításában. A nevelés és az oktatás a tanulók számára ingyenessé válik, illetve egyes szolgáltatásokat olyan feltételek mellett kell biztosítani, mintha az adott intézmény önkormányzati fenntartásban működne. (Kt. 81. ) 5
Közoktatási teljesítménymutató: Közoktatási normatív támogatás: Minőségirányítási program: Nemzeti Alaptanterv (NAT): Nevelési és pedagógiai program: Komplex mutató, amely figyelembe veszi a közoktatási törvény osztály és csoport alakításáról szóló elveit, előírásait (átlaglétszám, foglalkoztatási időkeret), a pedagógusok kötelező heti óraszámát, továbbá az egyes intézménytípusok társadalmi költségigényességét kifejező intézménytípus együtthatót. A költségvetés 2007. szeptember 1-jétől ez alapján finanszírozza a közoktatási intézményeket. A közoktatás feladatainak ellátását szolgáló költségvetési hozzájárulások és támogatások összegei. Az éves költségvetési törvények 3. számú melléklete tartalmazza az alap (pl. óvodai nevelés, iskolai oktatás) és a hozzájuk kapcsolódó esetleges kiegészítő hozzájárulásokat, valamint bizonyos feladatok támogatását (pl. napközi, óvodai/iskolai étkeztetés, bejáró gyermekek/tanulók). Az 5. számú mellékletben a központosított támogatások (pl. szakmai vizsgák lebonyolítása, informatikai fejlesztési feladatok), a 8. számú mellékletben pedig a kötött felhasználású támogatások (pl. pedagógus szakvizsga) szerepelnek. (Kvtv. 3., 5. és 8. sz. melléklet) A közoktatási intézmény feladatai hatékony és szakszerű végrehajtásának folyamatos javítása, fejlesztése céljából meghatározza minőségpolitikáját. A minőségpolitika végrehajtása érdekében minőségfejlesztési rendszert épít ki és működtet, melyet minőségirányítási programjában határoz meg. Az intézményi minőségirányítási program határozza meg az intézmény működésének folyamatát, ennek keretei között a vezetési, tervezési, ellenőrzési, mérési, értékelési feladatok végrehajtását. (Kt. 40. 10-11. pont) A Nemzeti Alaptantervet a Kormány a 243/2003. (XII. 17.) Korm. rendelettel adta ki. A Kt. Rendelkezéseinek megfelelően a kormányrendelet meghatározza a tanórai foglalkozások iskolai megszervezésére vonatkozó előírásokat, a tanítási órákon való részvétel rendjét. A kormányrendelet mellékleteként került kiadásra a Nemzeti Alaptanterv, amelynek legfontosabb oktatáspolitikai célja az általános műveltséget megalapozó szakaszban biztosítani az iskolai nevelés-oktatás tartalmi egységét és az iskolák közötti átjárhatóságot. (Kt. 8. ) A közoktatási intézményben a nevelő és oktató munka nevelési, illetve pedagógiai program szerint folyik, mely többek között meghatározza a nevelőoktató munka alapelveit, céljait, feladatait, eszközeit, eljárásait, iskola esetében tartalmazza a helyi tantervet, szak- és szakközépiskola esetében pedig a szakmai programot is. (Kt. 44. ) 6
PISA: A tanulói teljesítmények mérésére az OECD az 1990- es évek második felében újfajta mérést kezdeményezett. A PISA (Programme for International Student Assessment) vizsgálatokban a következő, hétköznapi életben felhasználható képességeket értékelték: matematika, természettudományos műveltség, olvasásszövegértés, problémamegoldó gondolkodás. Felhasznált források: A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény Az oktatás nagy kézikönyve (szerkesztő-lektor: Dr. Szüdi János, Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest 2006.) A Magyar Köztársaság éves költségvetéséről szóló törvények (2004. évi CXXXV. törvény, 2005. évi CLIII. törvény, 2006. évi CXXVII. törvény) 7
8
BEVEZETÉS JELENTÉS az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS A közoktatást az 1993. évi LXXIX. törvény, az annak végrehajtásáról szóló 20/1997. (II. 13.) Korm. rendelet, valamint a kapcsolódó miniszteri rendeletek szabályozzák alapvetően. A közoktatási feladatok törvényi szabályozása kiterjed az óvodai nevelésre, az iskolai és kollégiumi nevelésre-oktatásra, továbbá az ezekkel összefüggő szolgáltató és igazgatási tevékenységre, függetlenül attól, hogy azt milyen intézményben, szervezetben látják el, illetve ki az intézmény fenntartója. A közoktatás rendszerének működtetése az állam feladata. A humánszolgáltatók sajátos feladatellátásukkal kiegészítik az állami feladat ellátási rendszert. 1 A működéshez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, amelyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és a közoktatási intézmény más saját bevétele egészíthet ki. A közoktatás feladatainak ellátását szolgáló költségvetési hozzájárulás összegét az éves költségvetési törvényekben határozzák meg. A fenntartó kötelezettsége a közoktatási intézmény fenntartása, a jogszabályokban meghatározott oktatási paraméterektől a fenntartó döntése alapján el lehet térni. A közoktatás finanszírozási rendszere többcsatornás, iskolafenntartók szerint a következő finanszírozási forrásokat foglalja magában: állami és önkormányzati iskolák: központi költségvetés által nyújtott normatív-, címzett- és céltámogatások; fenntartói saját hozzájárulás; tanulói térítési díjak; intézményi egyéb bevételek; egyházi közoktatás: központi költségvetés által nyújtott normatív-, címzettés céltámogatások; egyházi kiegészítő támogatás; fenntartói hozzájárulás; tanulói térítési díjak; intézményi egyéb bevételek; 1 Közoktatási intézményt az állam, a helyi önkormányzat, a települési, területi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat, a Magyar Köztársaságban nyilvántartásba vett egyházi jogi személy, továbbá a Magyar Köztársaság területén alapított és itt székhellyel rendelkező, jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, alapítvány, egyesület és más jogi személy, továbbá természetes személy alapíthat és tarthat fenn. 9
BEVEZETÉS non-profit 2 és for-profit 3 szervezetek által fenntartott iskolák: központi költségvetés által nyújtott normatív-, címzett- és céltámogatások; fenntartói hozzájárulás; tanulói térítési díjak; intézményi egyéb bevételek. A különböző iskolafenntartókat megillető állami támogatás eltérő módon jut el a kedvezményezettekhez. A közoktatásról szóló törvény 118. (3) bekezdése szerint a központi költségvetés az állami szervek és a helyi önkormányzatok, valamint a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények működéséhez normatív költségvetési hozzájárulást biztosít. Az önkormányzatok közoktatási feladatainak ellátásához nyújtott állami támogatás összegeit az éves költségvetési törvényekben a IX. Helyi önkormányzatok támogatásai fejezet tartalmazza. Az Oktatási és Kulturális Minisztérium (OKM) közoktatás támogatási rendszere biztosítja a nem önkormányzati fenntartású közoktatási intézmények és a közoktatás szakmai feladatainak állami finanszírozását. Az OKM közoktatási támogatási rendszerének részét képezi a fejezet normatív finanszírozási alcímei között a Közoktatási célú humánszolgáltatás és kiegészítő támogatás és a Gyakorlóiskolák normatív támogatása jogcímcsoport (kiegészítő hozzájárulásként), valamint a Közoktatási feladatok támogatása fejezeti kezelésű előirányzat. A felsőoktatás közoktatási intézményeinek ténylegesen előirányzott normatív támogatása nevesítetten nem jelenik meg a költségvetési törvényben, ezt az egyetemek, főiskolák cím tartalmazza. (A fejezet közoktatási finanszírozási folyamatábráját a 2. sz. melléklet mutatja be.) Az Állami Számvevőszék önálló ellenőrzési témaként eddig még nem vizsgálta az OKM fejezet közoktatás finanszírozási rendszerét. A felsorolt előirányzatokból nyújtott támogatások 95-98%-át az egyházi fenntartású és a non-profit szervezetek által fenntartott közoktatási intézmények, valamint az állami gyakorlóiskolák kapják. A közoktatási intézményeket fenntartó egyházi jogi személyek a normatív hozzájárulást és támogatást a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságánál igénylik. Az egyházi fenntartók a normatív hozzájáruláson és támogatáson túl az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény 6. -ában meghatározottak szerint kiegészítő támogatásra jogosultak. A 2004/2005. tanévben 4,7%, a 2005/2006. tanévben 5%, míg a 2006/2007. tanévben 5,2% volt az egyházi fenntartásban működő közoktatási intézmények aránya az összes intézményen belül. 2 Non-profit szervezetek: alapítványok, társadalmi szervezetek. 3 For-profit szervezetek: gazdasági társaságok, egyéni vállalkozók. 10
BEVEZETÉS Közoktatási intézmények száma fenntartók szerint 2004/2005. tanév 2006/2007. tanév Egyházi ; 405 Egyéb (nonprofit és forprofit); 644 Egyházi ; 435 Egyéb (nonprofit és for-profit); 722 Állami és önkormányzati; 7658 Állami és önkormányzati; 7208 Forrás: OKM Statisztikai Tájékoztató Oktatási Évkönyv 2006/2007. Az éves költségvetési törvények szerint 2005. évben az Oktatási Minisztérium, illetve 2006. közepétől az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél az Egyetemek, főiskolák címen belül biztosított állami gyakorlóiskolai támogatásokkal együtt 89,5 Mrd Ft-ot, a Helyi önkormányzatok támogatásai fejezetben 514,0 Mrd Ft-ot terveztek közoktatási intézmények támogatására. 2006. évben ugyanezen célra 94,0 Mrd Ft-ot, illetve 489,0 Mrd Ft-ot, 2007. évben 98,7 Mrd Ft-ot és 476,4 Mrd Ft-ot irányoztak elő. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az Oktatási és Kulturális Minisztérium fejezetnél a nem önkormányzati fenntartású közoktatási intézmények és a közoktatási feladatok finanszírozási rendszere, az előirányzott költségvetési támogatások eredményesen járultak-e hozzá a közoktatás-politika céljainak megvalósításához; a fejezet közoktatási feladat támogatási céljai eredményesen és hatékonyan teljesültek-e; a fejezet által nyújtott közoktatási támogatások felhasználása az előirányzott céloknak megfelelően történt-e. Az ellenőrzés a 2004/2005. és 2006/2007. tanévek által átfogott időszak fejezeti közoktatási pénzeszközei felhasználásának ellenőrzésére irányult. A vizsgálat kiterjedt a helyszíni ellenőrzés időszaka (2007. II. félév) tendenciáinak értékelésére is. Az ellenőrzés a közoktatás ágazati felügyeletét ellátó Oktatási és Kulturális Minisztériumra (OKM) és közoktatási háttérintézményeire, az ellenőrzés hatókörébe vont költségvetési jogcímek előirányzatait hasznosító rétegzett mintavételezési eljárással kiválasztott egyházi és állami közoktatási intézményekre 4 s fenntartó szervezeteikre terjedt ki, valamint kapcsolódó jelleggel a 4 A támogatási összeget figyelembe véve az ellenőrzésbe vont egyházi fenntartású közoktatási intézmények támogatási aránya a közoktatási célú humánszolgáltatás normatív támogatása előirányzatból 13,1%-ot, az egyházi és kisebbségi közoktatási intézmények kiegészítő támogatása előirányzatból 9%-ot képviselt. A felsőoktatási intézmények közoktatási intézményeinek normatív támogatásából az ellenőrzésbe vont szervezetek támogatási aránya 60,6%. 11
BEVEZETÉS Pénzügyminisztériumra és a Magyar Államkincstárra 5. (A non-profit szervezeteknek biztosított közoktatási támogatások vizsgálatát a jelen ellenőrzéssel párhuzamos, A közoktatási intézményeket fenntartó non-profit szervezetek normatív hozzájárulásának és támogatásának ellenőrzése című 2008. évi ÁSZ-ellenőrzés végzi.) Az ellenőrzés a teljesítmény-ellenőrzés módszerével történt, amelynek során az értékelés az eredményesség és hatékonyság megvalósulására irányult 6. Az ellenőrzési eljárások között alkalmaztuk a kérdőíves felmérést, a tanúsítványi adatszolgáltatást, helyszíni interjú és összehasonlító elemzések készítését. Az ellenőrzés szempontrendszerét előtanulmánnyal alapoztuk meg. Az ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3), (5) bekezdéseiben foglaltak adnak jogszabályi alapot. A jelentés-tervezetet egyeztettük az oktatási és kulturális miniszterrel, továbbá a pénzügyminiszterrel és a MEH államtitkárával, valamint a Katolikus, Református és Evangélikus Egyházak vezetőivel. Észrevételező leveleiket és az arra adott válaszainkat az 1. sz. melléklet tartalmazza. 5 Az ellenőrzött szervezetek névsora a 3. sz. mellékletben szerepel. 6 A teljesítmény ellenőrzési kérdéseket, kritériumokat, adatforrásokat a 12. sz. melléklet tartalmazza. 12
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az OKM ágazati-szakmai irányító tevékenysége a hatályos közoktatási törvény mellett a 2004-ben nyilvánosságra hozott Középtávú Közoktatásfejlesztési Stratégián (KKFS) és a 2005-ben jóváhagyott hosszú távú közoktatási stratégián alapult. A középtávú közoktatási stratégiában megfogalmazott általános jellegű középtávú fejlesztési célokhoz célprogramokat rendelt a minisztérium, amelyekben konkrét határidők megjelölése nélkül rögzítette a szükséges intézkedéseket. Ezek végrehajtásáról minisztériumi összegezés még nem készült. A 2005-2015 közötti időszakra kidolgozott hosszú távú stratégia a versenyképességhez és a társadalmi kohézió erősítéséhez kapcsolódóan fogalmazott meg minőségi és eredményességi közoktatási célokat. Az eredményességi célok között szerepel a tanulók versenyképes tudásának kialakítása, az oktatási egyenlőtlenségek csökkentése. A hosszú távú stratégia mindehhez mérési időpontokat és mérőszámokat rendelt. A közép- és hosszú távú oktatáspolitikai célok megvalósítását támogatta a közoktatás szabályozási környezetének változása. A szabályozási feltételek biztosítását a közoktatásról és a szakképzésről szóló törvények módosításai, valamint a kapcsolódó kormány- és miniszteri rendeletek szolgálták. A költségvetési törvényekben meghatározott közoktatási normatívák összege, azok adott költségvetési évenkénti változása és a közoktatási kiadások alakulása között nem volt közvetlen kapcsolat. Az ellenőrzött időszakban a normatívák megállapításakor a kiindulási alap az előző évi normatív támogatások mértéke volt. A 2007. szeptember 1-jétől működő új normatív rendszerben a költségvetés az ún. közoktatási teljesítménymutató alapján finanszírozza a közoktatási intézményeket, amely a korábbinál szorosabb kapcsolatot teremt a támogatás összege és a közoktatási szolgáltatás ráfordításai között 7. A költségvetési törvények évente csökkenő összegű állami támogatást 2005: 603,5 Mrd Ft, 2006: 583,0 Mrd Ft, 2007: 575,1 Mrd Ft irányoztak elő a közoktatás támogatására a gyermeklétszám mérséklődése és a finanszírozási változások alapján. Az állami támogatás 83-85%-át a Helyi önkormányzatok támogatásai fejezetben az önkormányzati iskolák normatív támogatására, címzett- és céltámogatására biztosított állami finanszírozás képezte. A központi költségvetésből nyújtott további közoktatási állami támogatást az OKM fejezet biztosította. 7 Magyarország 2006-2010 közötti Konvergencia Programja szerint az új közoktatási teljesítménymutató alkalmazása a központi költségvetésben a 2007. évre 7,6 Mrd Ft, 2008-ra 34,2 Mrd Ft megtakarítást eredményez. Az új mutató alapján számított normatív támogatás összege a 2006. évi normatív hozzájárulás 91-95%-át teszi ki. A közoktatási támogatás csökkenését, azaz a megtakarítást alapvetően az átlagosan 10%-kal megemelt pedagógus heti kötelező óraszám okozza. 13
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A helyi önkormányzati közoktatási intézményeknél az állami támogatás 2004-2006 között a működési költségek 40-70%-át fedezte átlagosan - intézménytípusonként és intézményenként eltérő mértékben 8. Az önkormányzatoknál, az ellenőrzött időszakban növekvő mértékű volt 2004.: 32,7%, 2006.:39,3% a saját forrásokból való intézménytámogatás mértéke 9. A Helyi önkormányzatok támogatásai és az OKM fejezetek együttes közoktatási kiadásai Előirányzat Teljesítés 700,0 600,0 603,5 610,8 583 581 575,1 500,0 400,0 300,0 200,0 n.a. 100,0 0,0 Mrd Ft 2005 2006 2007 Forrás: Az éves költségvetési és zárszámadási törvények Hazánk gazdasági teljesítőképességének megfelelően költött közoktatásra, amely nemzetközi összehasonlításban megfelel a hasonló fejlettségű országok átlagának 10. A nemzetközi tanulói teljesítményméréseken a magyar diákok a problémamegoldást értékelő felmérésekben (PISA) az átlagnál gyengébb eredményt értek el. A magyar iskolarendszer nem egyenlítette ki az iskolák tanulóinak összetételéből adódó társadalmi különbségeket. Az országos kompetenciamérések során a gyenge teljesítmények stagnálása, az érettségi vizsgadolgozatok átlageredményeinek romlása is eredményességi problémát jelez. A közoktatásban a diák-tanár arány csökkenését, a fajlagos közoktatási kiadások növekedését nem kísérte a tanulói teljesítmények javulása és az ellenőrzött állami gyakorlóiskolák és egyházi közoktatási intézmények átlag feletti eredményessége kivételével a közoktatás hatékonyságának erősödése. A vizsgált időszakban a közoktatásban részt vevő gyermekek és tanulók száma az országos demográfiai helyzet következtében nagyobb arányban (2,8%) 8 Az Állami Számvevőszék önkormányzati közoktatással részletesen foglalkozó korábbi jelentései: Jelentés az alapfokú oktatásra fordított pénzeszközök felhasználásának ellenőrzéséről (9818 sz.), Jelentés az általános iskolai oktatás minőségének javítását szolgáló intézkedések ellenőrzésének tapasztalatairól (0219 sz.), Jelentés a középfokú oktatás feltételei alakulásának ellenőrzéséről (0445 sz.), Jelentés a kistelepülések iskola-előkészítési, általános iskolai oktatási feltételeinek ellenőrzési tapasztalatairól (0625 sz.). 9 Forrás: az éves költségvetések végrehajtásáról szóló törvények indoklásai. 10 Lásd: 1. táblázat adatai (A költségvetés közoktatási kiadásainak aránya a GDP %- ában az OECD-országokkal összehasonlításban). 14
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK csökkent, mint a pedagógusok száma (0,6%). Az egy óvodásra jutó kiadás 13,2%-kal, az egy általános és középiskolás tanulóra jutó kiadás 17,4%-kal emelkedett, alapvetően a közoktatás személyi juttatásainak és járulékainak növekedése miatt. A közoktatási kiadások intézménytípusonként (2006. év) Állami támogatás Fenntartói támogatás, intézményi bevétel 800,0 600,0 382,4 400,0 200,0 480,5 n.a. n.a. n.a. 0,0 Mrd Ft Önkormányzati közoktatási intézmények 11,7 Állami gyakorló iskolák 43,5 Egyházi közoktatási intézmények 42,8 Non-profit és for-profit közoktatási intézmények Forrás: A Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2007. évi CXXVIII. törvény előirányzati teljesítései, valamint a 4. sz. melléklet szerinti OKM fejezeti adatszolgáltatás. A közoktatási feladatok támogatása fejezeti kezelésű előirányzat 2,5 Mrd Ft összegű teljesítését intézménytípusok szerint nem lehetett felosztani. A közoktatási költségvetési támogatások számbavétele mellett az ellenőrzés kísérletet tett a különböző fenntartású közoktatási intézmények számának, valamint ezekben a közoktatásra fordított pénzeszközök teljes összegének megjelenítésére. A jelenlegi közoktatási információs rendszerben csak az önkormányzati fenntartású intézményekre vonatkozóan szerezhetők meg a közoktatási kiadásokról megbízható adatok. Az információs rendszer hiányosságai miatt a közoktatási pénzeszközök teljes körű átláthatósága, nyomon követése nem biztosított. A közoktatási pénzek felhasználása és eredményessége között nincsen egyértelmű, szoros kapcsolat. Az OKM fejezet a magyar közoktatás állami támogatásából évi 15-17%- ot képviselt 2005-ben 89,5 Mrd Ft-os, 2007-ben 98,7 Mrd Ft-os előirányzattal az ellenőrzött időszakban 11. A fejezet támogatási rendszere biztosítja a nem önkormányzati fenntartású közoktatási intézmények normatív támogatását (az egyházi, non-profit 12 és for-profit szervezetek részére), az egyházi intézmény- 11 Az OKM-nél a közoktatási célú támogatás tényleges összege az ellenőrzött időszakban évenként 100 Mrd Ft-ot tett ki a finanszírozott intézmények gyermeklétszámának növekedése és a finanszírozási változások együttes hatására. 12 A non-profit szervezetek közoktatási támogatásának vizsgálatát a 2008. márciusában megkezdett A közoktatási intézményeket fenntartó non-profit szervezetek normatív hozzájárulásának és támogatásának ellenőrzése c. ÁSZ-ellenőrzés végzi. 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK fenntartók, kisebbségi önkormányzatok kiegészítő támogatását, a gyakorlóiskolák normatív kiegészítő jellegű támogatását, valamint az egyetemek, főiskolák címen belül a gyakorló közoktatási intézmények normatív támogatását. Ugyancsak az OKM fejezet biztosítja a közoktatás szakmai feladatainak konkrét intézményhez nem kötődő támogatását. A közoktatási feladatok finanszírozásában az OKM fejezeti pénzeszközök kiegészítő szerepet töltöttek be. A közoktatási feladatok finanszírozására fordított pénzeszközök megoszlása az OKM fejezetnél* Egyházi és kisebbségi közoktatási intézmények kiegészítő támogatása 22,6% Közoktatási feladatok támogatása 1,8% Egyetemek, főiskolák címből közoktatási intézmények támogatása 10,4% Gyakorlóiskolák normatív (kiegészítő) támogatása 0,1% Humánszolgáltatások normatív állami támogatása (Egyházi és nonprofit szervezetek, gazdasági társaságok, egyéni vállalkozók) 65,1% * 2007. évi teljesítés alapján A közoktatási feladatok támogatására fordított fejezeti kezelésű előirányzat 7-12 jogcím összege a költségvetési korlátok miatt az ellenőrzött időszakban fokozatosan csökkent, 2006-ban az országos közoktatási ráfordítások 0,2%-át tette ki. A fejezeti Gazdálkodási Szabályzatban meghatározott támogatási jogcímek nem tartalmazták kellő részletességgel a támogatni kívánt feladatokat, valamint az azok költségigényén alapuló támogatási szükségletet. Az egyes támogatási jogcímekhez, illetve a heterogén jellegű részfeladatokhoz nem párosult eredménykövetelmény, teljesítménymutató. A pénzeszközöket a minisztérium a Gazdálkodási Szabályzat előírásai szerint alapvetően egyedi döntéssel osztotta el, amely így nem biztosította az esélyegyenlőséget és a nyilvánosságot. A feladattámogatások 2-3%-áról döntöttek pályáztatással. A fejezet közoktatási feladattámogatási céljai alapvetően összhangban voltak a kitűzött szakmai célokkal. Azok végrehajtása a támogatások elosztási módja és a felhasználási követelmények hiánya miatt részlegesen segítette a közoktatás eredményességét és hatékonyságát. A hasznosulás hatékonyságának megítélését nehezítette, hogy nem történt meg a közoktatási feladatokat ellátó, támogatásban részesült háttérintézmények működési költségeinek és a konkrétan támogatott feladatellátás ráfordításigényének egyértelmű elválasztása. A közoktatási célú humánszolgáltatás és kiegészítő támogatás fejezeti kezelésű előirányzat finanszírozza az egyházak normatív és kiegészítő támogatását, a non-profit és for-profit szervezetek normatív támogatását. A közokta- 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tási célú humánszolgáltatás és kiegészítő támogatás összegének 55,7%-át tették ki az egyházak számára 2007-ben kiutalt humánszolgáltatási támogatások. A közoktatási törvény és az egyház-finanszírozási törvény az egyházi fenntartású közoktatási intézmények normatív támogatásának állami és önkormányzati intézményekkel azonos mértékét rögzíti. A 2005. évi költségvetési törvény azonban nem biztosított fedezetet az egyházi fenntartóknak a bejáró gyermekek/tanulók utáni és a településtípusú normatív támogatásra. Az egyházak igényét a Kormány az egyházak kezdeményezésére 2006. decemberében hozott határozatával 13 ismerte el. Az egyház-finanszírozási törvény 14 alapján 1998 óta az egyházak az általuk fenntartott közoktatási intézmények közszolgálati feladatellátásban való részvételük alapján az állami normatív támogatás és hozzájárulás kiegészítéseként kiegészítő támogatást kapnak 15. Ez az önkormányzatok fenntartói támogatásával azonos arányú, átlagos mértékű kiegészítésként funkcionál, az iskolaszerkezet különbözőségeit nem veszi figyelembe. Az ellenőrzés álláspontja szerint, a 2005. és a 2006. években az egyházak kevesebb összegű kiegészítő támogatásban 16 részesültek, 17 mint ami az egyház-finanszírozási törvény alapján és a számításokban az államháztartás működési rendjéről szóló kor- 13 A 2237/2006. (XII. 23.) Korm. határozat az egyházi közoktatási feladatok, beruházások, felújítások, rekonstrukciók támogatásáról döntött. Ennek keretében 948,4 M Ft-ot tett ki az egyházi közoktatási intézmények támogatására fordítható összeg, ami az OKM Jogi Főosztályának tájékoztatása szerint megegyezett a településtípusú normatívák számított összegével. A kormányhatározattal jóváhagyott összeget Támogatási Szerződés megkötésével nem egyházi kiegészítő támogatásként utólagosan, jogszerűen biztosította a Kormány az OKM fejezet 2006. évi államháztartási tartaléka terhére. 14 Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény, amely a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről 1997. június 20-án Vatikánvárosban aláírt s az 1999. évi LXX. törvénnyel kihirdetett Megállapodáson alapul, s minden Magyarországon jogi személyként működő, bíróság által nyilvántartásba vett egyházra vonatkozik. 15 22/1997. (IV. 25.) Alkotmánybírósági határozat: a kiegészítő támogatás, amely az állami vagy önkormányzati feladat vállalásával arányos. 16 Az 1997. évi CXXIV. törvény 6. (3) bekezdés előírása szerint a kiegészítő támogatás számítása: Az önkormányzatok adott ágazati működési kiadásainak és felújítási költségeinek összegét csökkenteni kell az intézményi saját bevételekkel, továbbá a közoktatásra központosított előirányzatból adott olyan külön támogatással, amelyhez pályázat útján az önkormányzati és egyházi fenntartó, illetve intézményei egyaránt hozzájuthatnak. Az így megállapított összegből határozandó meg a normatív támogatás aránya és a kiegészítő támogatás összege. 17 Az ÁSZ számítása szerint (lásd a 8. és 8/a-d. sz. mellékleteket) a 2005. évi egyházi kiegészítő támogatás összege 3891,1 M Ft, a 2006. évi összeg 7871,5 M Ft, az egyenlegrendezés során elfogadott 1840,5 M Ft-os, illetve 7268,5 M Ft-os összegekkel szemben. Mindez 2653,6 M Ft-os elmaradt állami támogatást jelent. 17
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mányrendelet előírásait figyelembe véve 18, megillette volna őket 19.Az OKM és PM által képviselt kormányzati álláspont szerint 20 a korábbi gyakorlat továbbviteleként a jogszabályi rendelkezések módot adnak más, a jogszabályoktól eltérő jogértelmezésre 21. Az egyházi fenntartók a normatív hozzájárulás és támogatás teljes összegét átadták közoktatási intézményeiknek, az egyházi kiegészítő támogatást közokta- 18 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (Ámr.) 8. (3) bekezdés szerint a saját bevétel hatósági jogkörhöz köthető a költségvetési szervet a külön jogszabályban meghatározott mértékben megillető bevételekből (igazgatási szolgáltatási díj, felügyeleti díj, bírság), egyéb saját bevételként a költségvetési szerv tevékenysége során keletkező működési és felhalmozási célú bevételekből származik. Az 57. (2) bekezdése szerint a költségvetési szerv saját bevételei különösen a következők: a.) az igazgatási, szolgáltatási díj, b) a felügyeleti jellegű tevékenység díja, c) a bírságból származó bevétel, d) az áru-és készletértékesítés ellenértéke, e) a szolgáltatások ellenértéke, f) bérleti és lízingdíj, g) az intézményi ellátási díjak, h) az alkalmazottak térítése, i) az alkalmazott, hallgató, tanuló stb. kártérítése és egyéb térítése, j) a felhalmozási és tőke jellegű bevételek. A 2005. évben hatályos Ámr. szerint a saját bevétel, amely a költségvetési szerv tevékenységével összefüggően lehet: 1. az e rendelet 57. (2) bekezdésében megjelölt, elsősorban alaptevékenységből, továbbá a fejezeti kezelésű előirányzat saját bevétellel fedezett részéből származó bevétel; 2. a köztestülettől, egyéb szervezettől származó juttatás; 3. a vállalkozási tevékenységből származó bevétel; 4. belföldi adomány; 5. külföldi segély adomány." Az 57. (2) bekezdése ide sorolja a hatósági díjbevételeket és azon működési és felhalmozási célra átvett pénzeszközöket, amelyek a fejezeti kezelésű előirányzatok saját bevétellel fedezett részéből származnak. 19 A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 324. (1)-(2) bekezdései szerint a követelések és az attól függő mellékkövetelések 5 év alatt évülnek el, ha a jogszabály másként nem rendelkezik. 20 A kormányzat által képviselt álláspont szűkíti az önkormányzati közoktatási kiadások körét, az intézményi saját bevétel fogalmi kategóriát pedig bővíti. Az intézményi saját bevételek körébe tartozóan veszi figyelembe az Ámr. szerint az intézményi bevétel fogalomba tartozó átvett pénzeszközöket, támogatásértékű bevételeket, pénzügyi befektetések bevételeit, támogatási kölcsönöket. 21 Az OKM és a MEH tájékoztatása értelmében folyamatban van az egyházi közoktatási intézmények kiegészítő támogatásáról szóló kormányrendelet előkészítése. Ezzel összefüggésben felhívjuk a figyelmet arra, hogy az egyház-finanszírozási törvény nem ír elő végrehajtásról szóló kormányrendelet kiadását és a tárgykörben előkészítés alatt levő kormányrendelet-tervezet előírásai nem mondhatnak ellent az egyház-finanszírozási törvény és az államháztartás működési rendjéről szóló hatályos kormányrendelet előírásainak. Az egyház-finanszírozási törvényben meghatározott egyházi kiegészítő támogatás számításának alapadatait a felújítási kiadások és a pályázati összegek kivételével az éves zárszámadási törvények indoklásai jelenleg is tartalmazzák. Az Áht. 124. (2) bekezdésének zsf. pontja 2008. január 1-jétől felhatalmazást ad a Kormánynak az egyházi kiegészítő támogatásra vonatkozó részletező szabály megalkotására. 18