Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Államtudományi Intézet Alkotmányjogi Tanszék AZ ÜGYÉSZSÉG ALKOTMÁNYOS HELYZETE, FELADATAI SZAKDOLGOZAT Konzulens: Dr. Panyi Béla Készítette: Dienes Csaba Alex Neptun-kód: FC1R31 MISKOLC 2015 1
University of Miskolc Faculty of Law Institute of Civics Constitutional Law Department CONSTITUTIONALPOSITION AND TASKS OF THEPROSECUTION THESIS Tutor: Dr. Panyi Béla Author: Dienes Csaba Alex Neptun-code: FC1R31 MISKOLC 2015 2
Tartalomjegyzék I. Bevezetés... 4 II. Az ügyészség... 6 III. Az ügyészség története... 9 1. Az ügyészség európai kialakulása, a francia ügyészség... 9 2. Az ügyészség magyarországi kialakulása, a magyar ügyészség... 12 2.1 A magyar ügyészség a rendszerváltás után... 19 IV. Az ügyészég alkotmányjogi helyzete... 22 1. A végrehajtó hatalomnak alárendelt ügyészség... 22 2. A törvényhozó hatalomnak alárendelt ügyészség... 23 3. A független ügyészség... 26 V. Az ügyészség feladatai... 28 1. Az alkotmányos helyzet és a feladatok közötti összefüggés... 28 2. Az ügyészség funkciói... 29 2.1 A nyomozás törvényessége feletti felügyelet... 30 2.1.1 A nyomozás törvényessége feletti felügyelet jogi eszközei... 30 2.1.2 Az ügyészségi nyomozás... 31 2.2 A büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete... 33 2.3 Az ügyész részvétele a bírósági eljárásokban... 34 2.3.1 Az ügyész részvétele a büntetőeljárásban... 35 2.3.2 Az ügyész részvétele a polgári peres és nemperes eljárásokban... 35 2.3.3 Egyes jogi személyekkel és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel kapcsolatos feladatok... 37 2.3.4 Egyes hatósági eljárásokhoz és intézményekhez kapcsoló ügyészi feladatok... 37 2.4 Az ügyészi törvényességi felügyelet... 39 2.4.1 Az ügyészi törvényességi felügyelet hatálya... 39 2.4.2 Az ügyészi törvényességi felügyelet jogi eszközei... 40 1. Az ügyészi óvás... 40 2. Ügyészi felszólalás, figyelmeztetés és jelzés (szignalizáció)... 41 3. Szabálysértési és rendészeti ügyekkel kapcsolatos ügyészi feladatok... 41 4. Egyéb ügyészi intézkedések... 42 VI. Befejezés... 43 VII. Irodalomjegyzék... 45 VIII. Jogszabályjegyzék... 46 3
I. Bevezetés Az ügyészek kulcsszerepet játszanak a büntető igazságszolgáltatásban, ezen kívül számos jogrendszerben a törvényesség általános őreiként más területeken is (például kereskedelmi, polgári vagy közigazgatási jog) rendelkeznek feladatokkal. Az ügyészeknek mindenkor és minden körülmények között kötelezettségeiket, beleértve az intézkedés iránti kötelezettséget, a vonatkozó nemzeti és nemzetközi jognak megfelelően kell végrehajtaniuk. Feladataikat tisztességesen, pártatlanul, következetesen és hatékonyan kell ellátniuk. Tiszteletben kell tartaniuk, védelmezniük és biztosítaniuk kell az emberi méltóságot és az emberi jogokat. Figyelemmel kell lenniük arra, hogy a társadalom nevében és a köz érdekében járnak el, továbbá törekedniük kell a társadalom általános érdekei, valamint az egyének érdekei és jogai közötti megfelelő egyensúly megteremtésére. Az ügyészeknek mindenkor ragaszkodniuk kell a legmagasabb szintű szakmai szabályokhoz és mindenkor meg kell őrizniük hivatásuk tiszteletét és méltóságát. Feladataikat a tények értékelésére alapozva, a jogszabályoknak megfelelően, bármilyen meg nem engedett befolyástól mentesen kell ellátniuk, jól informáltnak és képzettnek kell lenniük, követniük kell a releváns jogi és társadalmi változásokat. Kötelezettségeiket tisztességesen, félelem, részrehajlás vagy elfogultság nélkül kell teljesíteniük, a szolgálati titkokat meg kell őrizniük. Tekintetbe kell venniük azoknak az egyéneknek a nézeteit, jogos érdekeit, magánéletét és lehetséges kapcsolatait, akikkel hivatalos minőségükben kapcsolatba kerülnek, illetve törekedniük kell annak biztosítására, hogy az egyéneket megfelelően tájékoztassák jogaikról és jogi státuszukról, olyan mértékben, ahogy arra hatáskörrel rendelkeznek. A bíróságokkal, rendőrséggel, más hatóságokkal, illetve a jogi szakma egyéb képviselőivel kapcsolatos feladatokat tisztelettel és udvariasan kell teljesíteniük, valamint a hatályos joggal összhangban segítséget kell nyújtaniuk más joghatóság alá tartozó ügyészségeknek és hatóságoknak annak érdekében, hogy a további nemzetközi együttműködést a lehető legnagyobb mértékben előmozdítsák. Nem engedhető meg, hogy az ügyész vagy családja személyes vagy pénzügyi érdekei, társadalmi vagy más kapcsolatai meg nem engedett módon befolyásolják hivatali eljárását. Az ügyész nem járhat el azokban az esetekben, amelyekben ő maga, családja vagy üzlettársa személyes, magán vagy pénzügyi érdekeltséggel, illetőleg kapcsolattal 4
rendelkezik. 1 Az ügyészi munka nem támaszt különösebb érzékszervi és mozgásos követelményeket a szakma művelőivel szemben, főként pszichés megterheléssel jár. Tekintettel arra, hogy a jogi tevékenységek nagy része nyilvánosság előtt zajlik, meghatározó jelentőségű a külső megjelenés, és a jó fellépés. Minden észrevehető elváltozás hátrányt jelenthet abban, hogy az ügyész befolyást gyakorolhasson a gyanúsítottra vagy a hallgatóságra. Az ügyész tevékenysége a kommunikációra épül. A bűnügyek nyomozása vagy a vádirat elkészítése, illetve a bíróság előtti vádemelés egyaránt fejlett nyelvi kifejezőkészséget, beszédkészséget kíván meg. A beszédkészség súlyos zavara kizáró ok ezen a pályán. Ezen a munkaterületen a legfőbb megterhelés a sok beszéd. Az ügyészi pálya mozgásigénye csupán a helyváltoztatással és helyzetváltoztatással függ össze. A manuális készségekre a számítógép, ill. az írógép használata során van szükség. A pszichés funkciók közül a jó figyelemösszpontosítási képességet kell kiemelni, amelyre a kihallgatások alkalmával, a bíróság előtti vádemelés vagy a törvényességi felügyelet gyakorlása során feltétlenül szükség van. Az ügyész munkája során széles körű kapcsolati rendszert (rendőrség, büntetésvégrehajtás, államigazgatási szervek stb.) mozgósít. Szakdolgozatom témájának kiválasztásakor döntésemben szerepet játszott, hogy nagyon érdekesnek találom az ügyészség tevékenységét, amely számtalan ponton kötődik a büntetőjoghoz, továbbá közvetlenül is alkalmazza a büntető anyagi jog, valamint a büntető eljárásjog rendelkezéseit. Munkahely szempontjából esett a választásom erre a témára, mivel nagyon szívesen dolgoznék majd az ügyészségnél a diploma után. 1 Ügyészségi Közlöny 9. szám 387-388. oldal 5
II. Az ügyészség Az ügyészség 2 egy sajátos speciális állami szerv, amely az állami szervek munkamegosztásában vesz részt. Rendkívül fiatal szervezet, a XVIII. századi Franciaországban alakul ki, és a francia forradalom idején válik önálló államigazgatási szervvé. Az ügyészség a közérdek védelmezője, és ezáltal közreműködik az egyéni jogok érvényre juttatásában. Az ügyészség a büntetőeljárásban a közvádló szerepét tölti be, emellett irányítja, felügyeli és elvégzi a vádat előkészítő nyomozást, és felügyeli a büntetés-végrehajtás törvényességét. Az ügyészség akkor köteles fellépni, ha a törvénysértés megszüntetésére hivatott szerv nem teszi meg a kellő intézkedéseket, vagy azonnali ügyészi intézkedésre van szükség.az ügyészség felépítése nagyban hasonlít a bíróságokéhoz. Legalsószinten helyezkednek el a járási ügyészségek, a megyei szinten és a fővárosban helyezkednek el a főügyészségek, az ítélőtáblákkal egy szintenhelyezkednek el a fellebbviteli főügyészségek, az egész hierarchia csúcsánpedig a Legfőbb Ügyészség áll. 2 2011. évi CLXIII. törvény az ügyészségről 6
A katonai ügyészség megszűnt, de a katonai ügyészek megmaradtak. Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja, kinevezi az ügyészeket. A legfőbb ügyész kivételével az ügyész szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn. A legfőbb ügyészt az ügyészek közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlésválasztja kilenc évre. 60. életévéig lehet valaki legfőbb ügyész, újraválasztható, de csak az ügyészek közül. A legfőbb ügyész megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Évente beszámol tevékenységéről az Országgyűlésnek, a legfőbb ügyészhez kérdést intézhet az Országgyűlés elnöke. A legfőbb ügyész helyetteseit a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, határozatlan időre. Két helyettese van: egy büntetőjogi és egy közjogi helyettes. Az ügyészeket a Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze nevezi ki. Pályázattal lehet valaki ügyész és az első ügyészi kinevezés három évre szól. Három év minősítés lejárta után lehet pályázat nélkül, határozatlan időre kinevezni. Az ügyésszé válásnak vannak általános és különös feltételei. Általános feltételek: cselekvőképes, magyar állampolgár, aki jogi egyetemi végzettséggel és jogi szakvizsgával rendelkezik, illetve katonai ügyész esetében a Magyar Honvédség hivatalos tisztje. Különös feltételek: 7
büntetlen előéletűnek kell lennie, pályaalkalmassági vizsgálatnak kell magát alávetnie, vagyoni nyilatkozatot kell tennie, nem állhat súlyos fegyelmi büntetés hatálya alatt, egyéb kereső munkája nem lehet kivéve: tanár. Az ügyésznek esküt kell tennie. Az ügyészek nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.a Magyar Köztársaság alkotmányos rendszerében az ügyészi szervezet nem tartozik akormány irányítása alá, hanem közvetlenül az Országgyűlésnek felelős. Az ügyészi szervezet centralizált felépítésű. Az ügyészek a legfőbb ügyésznek alárendelten működnek, utasítást csak a legfőbb ügyész és a felettes ügyész adhat nekik. Dr. Polt Péter legfőbb ügyész 8
III. Az ügyészség története 1. Az ügyészség európai kialakulása, a francia ügyészség Már az előzőekben is említettem, hogy az ügyészség alkotmányjogi értelemben aközhatalmi érdeknek a megvalósítására jött létre, amely az alkotmányos rendfenntartását szolgáló törvényalkotás mellett a megalkotott törvények végrehajtásának,betartásának követelményét jelenti.a történelem során ennek csírái már a Római Birodalom idején megjelentek. Itt a császárság úgynevezett provincaepraeses -nek 3 valamint a városokban a civitatisdefensor -nak 4 hivatásszerű kötelessége volt az elkövetett bűncselekményeket kinyomozni, valamint elfogatni. Tehát már ebben az időben is keresték és megtalálták azt a szervtípust,amely a magánérdek mellett a közérdeket hivatott képviselni és érvényesíteni. Az ügyészség kialakulásánál a közérdek érvényre juttatásának van kulcsfontosságú szerepe. A történelmi korszakok során kezdett megszűnni a korlátlan jellegű hűbéri államokmagánérdekei és helyükbe lépett a közérdek, mint az állam legerősebb feladata. A felvilágosodás eszméje háttérbe szorította a középkori hűbéri államok magánérdekeit.kialakulóban volt egy nézetmiszerint, ha valaki bűncselekményt követ el, az nem csak a közvetlen sértettmagánérdekeit sérti, hanem ez egyaránt ellenszegül az összjogrendnek és ez által sérti a közérdeket is. Általános nézetté vált, hogy a közérdeket sértő cselekmények megtorlására az államnak kell rendelkezni egy szervezettel. Ehhez szükségessé vált a büntetőjog szolgáltatást átalakítani, valamint kellett egy olyan szervezet, mely a közérdek képviseletében abűnelkövető megbüntetésében közreműködik. Az eszme legnagyobb akadályát a kánonjog jelentette, mely a bűnvádi eljárás inquisitorius elven alapult. Az igazság felderítésére hívatott bíró minden lényeges funkciót maga teljesített, így a közvádló feladatát feleslegessé tette. Franciaországban a XV. században bekövetkezett az áttörés, mely a parlamentnek akirályi hatalommal történt gyakori összeütközéseinek köszönhető. A francia államügyész a királyság közvetlen érdekét érvényesítette, az államügyészségmellérendeltségi viszonyban végezte munkáját a parlament, a 3 Jelentése: a tartomány elnöke 4 Jelentése: városvédő 9
semmisítőszék és az alsó bíróságok mellett.hatásköre az igazságszolgáltatáson túl kiterjedt a politikai teendőkre is. Beavatkozott a bűnügyekbe, a közrend feletti felügyelet, a bűncselekmények üldözése és az ítéletek végrehajtása által. A polgári ügyekben képviselte az állam és a korona jogait, valamint felügyelte akiskorúak, a távollévők, a polgári jogvesztettek, az egyház és más testületek érdekeit. A korona és a parlament közötti közvetítőként a törvényeket, a rendeleteket és másszabályzatokat a király nevében a bíróságokkal közölte, és azok betartását biztosította, ellenőrizte. Kötelessége volt a monarchia alaptörvényeit, a nemzet és egyes tagjainak ajogait és a szabadságát őrizni, és a jogsértőkkel szemben fellépni. Vallási ügyekben is felléphetett, indítványozhatta olyan pápai bullák és brévek végrehajtásának megtagadását, melyek a francia egyház elveivel, jogaival ellentétesekvoltak. A korabeli francia államügyészség nagy kiterjedésű és fontos hatáskörétől nevezik az ügyészséget a törvények őrének. A francia ügyészség bármikor képes volt az igazát bizonyítani, bármilyen eszközökkel, ha kellett, akkor a királlyal szemben is érvényesítették akaratukat. Ezek miatt működését a közbizalom övezte.franciaországban az ügyészséget érintő megoldást az 1808 1810-ben meghozott napóleoni törvények hozták meg. Ebben a térségben az államügyészség közhivatal (ministérepublic) volt, melynek feladataaz állam érdekeit bizonyos törvényileg megállapított köz- és magánügyekben a bíróságok előtt képviselni. A francia ügyészség a bíróságoktól független volt. Ez alól két esetben volt kivétel. Az első, amikora fellebbviteli törvényszék vádtanácsa a vádindítvány kiegészítését vagy kicserélését rendelte el. A másik, amikor a törvényszék egyesült tanácsai a vizsgálatnak más irányú megkezdését vagy kiterjesztését látták szükségesnek. Nyilvános törvényszéki ülést sem bűnügyben, sem polgári ügyben az államügyész jelenléte nélkül nem lehetett megtartani. Az ügyészi indítványt a bíróság nem volt köteles elfogadni. Az ügyész nem lehetett jelen a bíróság tanácskozásán.az államügyészség vizsgálata során köteles volt minden bűncselekményt az állam nevében üldözni és a közvádat képviselni. Az ügyész indítványára volt szükség ahhoz, hogy egy bűnvádi eljárás megindulhasson és a feljelentést az ügyésznél kellett megtenni. Más úton tudomásra jutott bűncselekmények miatt is köteles volt az eljárást megindítani. Intézkedhetett a vádlott letartóztatására, a helyszíni szemlére meg kellett hívni, a vizsgálati iratokat megtekinthette. A vizsgálat befejezését követően az iratokat átvette,azokat tanulmányozva intézkedett a vád alá helyezés iránt az illetékes vádtanács előtt. Kidolgozta a vádlevelet és bemutatta a tanúk névsorát. Az ítélőszék előtt a vádat kifejtette és indokolta.joga volt továbbá a vádlotthoz és a tanúkhoz kérdést intézni, vallomásukramegjegyzéseket tenni. A tárgyalás 10
eredményeként kifejtette meggyőződését, és ha avádlottat bűnösnek találta, a büntetés nemére és mértékére indítványt tett. Az ítéletek ellen fellebbezéssel és semmisségi folyamodással élhetett, de csak kizárólag a vádlottterhére.az esetben, ha az államügyész a közvád emelésének helyét nem látta, a sértettvagy károsult az államügyész felettesénél panaszt tehetett, és magánvádlóként léphetett fel. Az államügyész feladata volt még az ítéletek végrehajtása. Az államügyész apolgári ügyekben fő- vagy mellékperszemélyként léphetett fel. 5 Főszemélyként való fellépése köthető a kincstári és a távollévők ügyéhez, valamely házasság érvénytelenítésének ügyéhez, az elmebetegek minden polgári, a polgári jogi lajstromok kiigazításának ügyéhez, az atyai vagy a gyámi hatalommal való visszaélések eseteihez, valamint a bírói személyek ellen vagyoni felelősségük megállapítása iránt indított perekhez.mellékperszemélyként fő feladatuk volt a törvények betartattatása és azok védelme, megsértésük elleni küzdelem.törvénysértés esetén jogában állt véleményes indítványával álláspontját a bíróság előtt kifejteni, a felek az ügyész véleményét visszautasíthatták. Voltak azonban olyan ügyek, amelyekben a bíróság az ítélet semmiségének terhével köteles volt meghallgatni az államügyészt. Ilyenek voltak: - mindazon az ügyek, amelynek tárgya az állam, annak uradalmai, a községek, a közhasznú és a kegyes alapítványok vagy az azok javára történő hagyományok és adományozások; - polgári jogképességre és a gyámi jogosultságokra vonatkozó ügyek; - bírói illetékesség tárgyában (összeütközés) indult ügyek; - a bírák mulasztása miatti vagyoni perek; - olyan ügyek, amelyekben önképviseletre nem jogosult férjes nők, kiskorúak, távollévők, polgári jogvesztettek érdekeltek. 6 Összefoglalva a francia ügyészség lett a minta a kialakuló európai államok törvényhozása előtt, amikor a XIX. században az egyes államok létrehozták a saját ügyészségi szervezetüket. Francia mintára építkeznek az európai államok, ez biztosít kiindulópontot, stabil alapot számukra. Az ingnisitorius eljárást fokozatosan felváltotta az accusatorius eljárás. Az európai törvényhozások többsége biztosította az ügyészek individuális függetlenségét és önállóságát. Az ügyészeket a bírákkal egyenlő szintre emelték, valamint 5 Dr. Nyíri Sándor Az Ügyészségről BM Kiadó, Budapest 2004 12. oldal 6 Dr. Nyíri Sándor Az Ügyészségről BM Kiadó, Budapest 2004 12. oldal 11
a fizetésüket is egyenlő mértékben állapították meg. Európa legtöbb országában a törvényhozás, az ügyészség túlhatalmától nem fogadta el a francia intézmény azon elvét, hogy közvetítőként áll a végrehajtó hatalom és a bíróságok között. A végrehajtó hatalom és az ügyészség viszonya már a XIX. században is a vita tárgyát képezte. A legtöbb európai ország elfogadta a francia mintát, az ügyészség a kormánynak volt alárendelve. Voltak azonban a francia mintától eltérő szervezeti megoldások is. A legjobb példa erre Spanyolország, ahol főszabály szerint azt az elvet képviselték, hogy az ügyészségnek nem a kormányt, hanem a törvényt kell képviselnie, kizárólag saját meggyőződése alapján végzi bűnügyi tevékenységét. A skandináv államokban (kivétel: Dánia) az ügyészség nagyobb függetlenséget élvezett, nem valamely miniszternek, hanem a Kormánynak tartozott felelősséggel. Feladatai szintén a büntető igazságszolgáltatásban való részvételre összpontosultak. Az Egyesült Királyságban a kontinentális ügyészséghez hasonló intézmény nem működött, a XX. század második felében jött létre a Királyi Ügyészi Szolgálat, a nyomozás felügyeletére korlátozott hatáskörrel. A napóleoni és skandináv modell keveredéséből alakult ki a széles hatáskörű orosz cáriügyészség, erre épült később a hatalom egységének alapelve alapján a szovjetügyészség, amely az állam és társadalom egészének felügyeletével volt hivatott atörvények érvényesülését biztosítani. Ez a modell vált általánossá a II. világháborútkövetően Közép és Kelet-Európa úgynevezett népi demokratikus államaiban. Az ezredforduló európai ügyészségeinek egy része továbbra is a napóleoni-modelltköveti, mások az igazságszolgáltatás függetlenségének elvéből kiindulva független, vagy kvázi független állami intézmények (így Finnországban, Magyarországon, Portugáliában, Szlovákiában). 2. Az ügyészség magyarországi kialakulása, a magyar ügyészség Magyarországon az ügyészi tevékenység gyökerei évszázadokra nyúlnak vissza. Királyi szervként működött a középkor óta a jogügyigazgató, akihez 1774-től hivatali szervezet is társult. A tisztség elnevezése a királyi ügyek igazgatója és a Szent Korona ügyésze.hatáskörébe tartozott a korona, a király képviselete, amely során őrködött ezek jogai felett magán- és közjogi érdekek esetén. Feladatkörében felperesként vagy vádlóként szerepelt.a vádfunkciót a király személyét és az államrendet veszélyeztető bűncselekmények esetén gyakorolta a jogügyigazgató (pl. felségsértés, a kincstár érdekei 12
elleni támadás, pénzhamisítás esetén). Ő járt el a kincstár képviseletében az olyan peres ügyekben is, amelyekben az anyagilag érdekelve volt, mint például a királyi monopóliumok védelmében. A törvényhatóságokban a választott tiszti ügyészek a XVII- XVIII. századtól működtek.teendőik közé tartozott a municipium jogi képviselete, az önmagukról gondoskodni nem tudok (pl. árvák, gyámoltak) jogainak megóvása, a büntetőjog terén a vád alá helyezés előkészítése, a vádképviselet, a büntetések végrehajtásának ellenőrzése. A tiszti ügyész vádlói feladata azonban csak egyes ügyekben jelentek meg, más ügyekben a védelmet látta el, illetve magánszemélyek részére ügyvédi megbízásokat is teljesített. Deák Ferenc igazságügy-miniszter 1848-ban elválasztotta a jogügyigazgató büntetőjogi és pénzügyi igazgatási, képviseleti feladatait, országos közvádlókat nevezett ki, és ezek feladatainak elősegítését előírta a törvényhatóságok tiszti ügyészeinek. A közvádló feladata az állami büntető igény érvényesítése volt. Az Országos Honvédelmi Bizottmány 1849 februárjában létrehozta a rögtönítélő bíróságokat, amelyek mellett a kormány által kinevezett és annak alárendelt közvádlók jártak el. Ők az eljárás során közreműködtek a tényállás megállapításában, majd a bizonyítás befejeztével nyilatkoztak a vádról. 1849 májusában az Igazságügyi Minisztériumon belül felállították az álladalmi ügyészi osztályt az állam érdekeit sértő bűncselekmények miatti eljárásokra. A szabadságharc leverése után a közjogilag az Ausztriai Birodalomba tagolt országban megkezdődött a jogrendszer modernizációja. Az új intézmények közé tartozott az államügyészség is, amely a francia minta alapján a XIX. század közepére egész Európában elterjedt. Ez azzal függött össze, hogy az európai jogi gondolkodásban kialakult az a felfogás, miszerint a bűncselekmények a társadalom egészét, így a közérdeket képviselő államot sértik, ezért annak joga van fellépni az elkövetőkkel szemben a megsértett jogrend nevében, a törvények érvényesítéséért. A napóleoni jogalkotás az államügyészséget a törvények őreként, a kormányhatalom eszközeként formázta meg, sok jogkörrel felruházva a büntető és polgári jogszolgáltatásban, a bíróságok és más szervek, személyek felügyeletében. Az államügyészséget e felfogásnak megfelelően hozták létre a Habsburg Birodalomban is 1849-ben, mint az igazságügy-miniszternek alárendelt szervezetet. Az államügyészek közreműködtek a büntető, polgári és fegyelmi eljárásokban. A szervezet a hagyományos magyar alkotmányosság részleges helyreállítását hozó 1860-as Októberi Diploma után megszüntetésre került hazánkban. Ezután néhány évig a korábbi magyar megoldások működtek. Az 1867- es kiegyezés után kezdődött meg a polgári államszervezet kiépítése. A modern állam jogrendszere és igazságszolgáltatása megteremtése szempontjából 13
alapvető jelentőségű volt a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikk, amely államosította a bíráskodást, elválasztotta az igazságszolgáltatást és a közigazgatást. Az igazságszolgáltatást rendező törvények sorában született meg az 1871. évi XXXIII. törvénycikk a királyi ügyészségről (Kütv.). Elengedhetetlen, hogy a bíró, közvádló és védő külön természetű teendői elválasztassanak és egymástól független közegekre bízassanak.a közvádló pedig csak az állam közege lehet, mivel a büntető törvények áthágói magát a jogrendet és így az összes társadalmat sértik. Az ügyészség fő teendőjeként került meghatározásra, hogy a jogrendnek a büntető törvényekben meghatározott megsértése eseteiben a törvény alkalmazása iránti eljárást megindítsa. A királyi ügyészség a kor európai megoldásának megfelelően az igazságügy-miniszternek alárendelten került megszervezésre. 7 A személyzeti és tárgyi feltételek biztosítása után 1872 január 1-jén hatályba léptek az igazságügyi szervezeti törvények. E napon az új állami bíróságok és ügyészségek ünnepélyes keretek között megkezdték működésüket. Az ünnepségek fénypontja az eskü letétele volt. Ennek szövege rendszereken keresztül lényegileg változatlan maradt, de a kezdő sorokban a politikai alkotmányjogi helyzetnek megfelelően a királyra, köztársaságra, kormányzóra, nemzetvezetőre, népköztársaságra kellett esküdni. Az ügyészség működésének kialakításában elévülhetetlen érdemei vannak az első főügyésznek, Kozma Sándornak, aki negyedszázados munkásságával megbecsülést és rangot szerzett a szervezetnek. A királyi ügyészség kétszintű szervezet volt. Eredetileg 2, 1890-től 5, 1900-tól pedig 11 főügyészségi kerület létezett az ítélőtáblák mellett. Ezt a szervezeti beosztást az I. világháború utáni átrendezés változtatta meg. A trianoni területen 5, majd a terület-visszacsatolások eredményeként 9 főügyészségi kerület működött. A szervezet alapegységeit a törvényszékek melletti ügyészségek alkották, amelyek száma pénzügyi okokból vagy az ország területeinek változásai miatt váltakozott. Az ügyészségi alkalmazottak a főügyésznek voltak alárendelve. A főügyész működése során általános és egyedi utasításokat bocsátott ki. A főügyészek felett az igazságügy-miniszter rendelkezett, és a minisztérium végezte a szervezet külső irányítását. Az ügyészek jogállását, szolgálati viszonyát a Kütv. határozta meg, amely néhány önálló előírás mellett kiterjesztette rájuk a bírákra vonatkozó rendelkezéseket. A királyi ügyészségnek a törvény a bűnvádi és fegyelmi ügyekben adott hatásköröket, továbbá felruházta a bírósági börtönök feletti felügyelet ellátásával. Eljárási szabályok hiányában hosszú időn keresztül az Kütv. rendelkezései, az igazságügy- 7 Lásd bővebben 1871. évi XXXIII. törvénycikk a királyi ügyészségről 14
miniszter vagy a főügyész által kiadott utasítások, állásfoglalások és a bírósági gyakorlat alakította a hatáskört. Az ország erdélyi részén az 1853-as osztrák büntető perrendtartás maradt hatályban. A dualizmus időszakában folyamatosan bővült a királyi ügyészség jogköre. Részese lett az ügyvédek, közjegyzők, a községi és törvényhatósági tisztviselők elleni fegyelmi eljárásoknak, részt vett az erdei kihágásokra illetékes másodfokú hatóság eljárásában, felügyeleti jogot kapott a közjegyzői tevékenység zálogául szolgáló biztosíték felett, a csődeljárásban megtekinthette az iratokat, valamint tagja lett a törvényhatóságok közigazgatási bizottságainak. A korszak nagy jogalkotási műve, az 1896-os bűnvádi perrendtartás alapvetően befolyásolta az ügyészség szervezetét és feladatait. Ennek megalkotásában közreműködtek az ügyészi szervezet kiváló, jogtudósként is kimagaslót alkotó tagjai. A kódex a vádrendszer elvén épült, így ez szükségessé tette a négyszintű bírósági szervezet valamennyi fokán az ügyészi közreműködést. Ennek eredményeként a járásbíróságok mellett feltűntek az ügyészségi megbízottak, akiket díjazás ellenében általában az ügyvédek közül jelölt meghatározott időre ki az igazságügy-miniszter a közvádlói feladatok ellátására. A bűnvádi perrend 1900. január 1-jei hatályba lépésével kezdetét vette a királyi ügyészség klasszikus korszaka. Az ország egész területén egységes szabályok alapján, egy teljesen kiépített vádhatóság működött.a kódex szerint az ügyész rendelte el és irányította a nyomozást. A rendőri hatóságokat utasította, a végrehajtást ellenőrizte, ő szüntette meg vagy fejezte be a nyomozást.vádat emelt, de annak képviseletét meg is tagadhatta, a vádat megváltoztathatta, elejthette.a jelenléte nélkül nem lehetett tárgyalást tartani, a bíróság döntései ellen pedig jogorvoslattal élhetett.ekkor kezdte meg működését a Kúria mellett a koronaügyész is, aki sajátos helyzetben volt. Ő a legmagasabb rangú ügyész, de mégsem tagja a szervezetnek. A bíróságtól független, felügyeleti hatósága az igazságügyminiszter, de a koronaügyésznek felügyeleti, utasítási joga nem volt az ügyészségekkel kapcsolatban. A koronaügyész legfontosabb hatásköre szerint ajogegység érdekében bármely büntető vagy polgári bíróság jogerős döntése ellen perorvoslattalélhetett a Kúriánál, amelynek teljes ülésén, illetve jogegységi tanácsának ülésén őt meg kellett hallgatni.az I. világháború alatt bővült az ügyészség hatásköre. A kormány utasításai szerint ellátta asajtócenzúra feladatait, továbbá önállóan is nyomozhatott a gyorsított bűnvádi szabályok alapján.az 1918 őszén kikiáltott Népköztársaság tartalmi változásokat nem hozott az igazságügyi szervezetben, de megváltoztak a formák.a törvényszékek mellett államügyészségek, az ítélőtábláknál főállamügyészségek, a Kúriánál pedig Legfőbb Államügyészség működött.1919 tavaszán a Tanácsköztársaság létrejötte néhány 15
személyi változás kivételével nem érintette az államügyészi szerveket, amelyek a szünetelő tárgyalások kivételével ellátták korábbi teendőiket.a büntetőeljárás terén azonban hatáskörüket meg kellett osztaniuk aforradalmi törvényszékek vádbiztosaival. A büntető intézetek fenntartása és vezetése viszont továbbra is rájuk hárult.a jogfolytonosság helyreállításával 1920-tól ismét királyi ügyészség néven működött a szervezet, de igazolási, fegyelmi és büntetőeljárásokra is sor került az igazságügyi apparátusokban a forradalmi időszakban tanúsított magatartások miatt.a zavaros időkben megnövekedett bűnözés és a gyorsabb eljárás követelményének eredményeként egyszerűsödtek az eljárási szabályok, és az addigi legalitási elvet megtörve megjelent a magyar jogrendben az opportunitás néhány eleme is.az 1921. évi XXIX. törvénycikk alapján afőügyész hozzájárulásával az ügyész megszüntethette a nyomozást a csekély jelentőségű, aközérdeket számbavehetően nem sértő cselekmények miatt, ha a terhelt egyéniségéből,életviszonyaiból, a sérelem jóvátételére irányuló törekvéséből alaposan feltehető volt, hogy nem fog újabb bűncselekményt elkövetni. E törvény nyomozási tevékenységre is feljogosította az ügyészséget, melynek ellenőrzése a bíróság vádtanácsának feladata lett. A törvénykezés egyszerűsítéséről szóló 1930. évi XXXIV. törvénycikk szerint halmazat esetén az ügyészség mellőzhette avádemelést az olyan bűncselekményért, amely a büntetés súlyát nem befolyásolta, sőt mellőzni kellett azon cselekmény miatt, amelynek felderítése jelentősen késleltette volna az eljárást. A II. világháború egymás után szülte a korlátozó szabályokat, amelyek betartását a büntetőjog útján kívánta biztosítani a hatalom. Ezen időszak ügyészségi iratai között árdrágítás, közellátás veszélyeztetése, honvédelmi kötelezettség elleni, tiltott sajtótermék tartása, rémhírterjesztés, fajgyalázás miatti eljárásokkal találkozhatunk. Ezekben az években egy külön ügyészi szerv is működött aközélet tisztasága elleni bűncselekményekkel szembeni fellépés érdekében. Az 1944/45. év meghozta a királyi ügyészség végét, összeomlott az a hatalom melynek szerveként működött.de az ügyészek általában a helyükön maradtak, vagy a menekülés, kitelepítés után visszatértek, és az újonnan alakult kormány hatóságaként, mint államügyészség folytatták munkájukat.az un. koalíciós időszakban mind szervezeti, mind eljárási szempontból helyreállt a korábbi magyar igazságügyi szervezet, így a továbbra is az Igazságügyi Minisztérium irányítása alatt álló államügyészség.azonban a népbíráskodásról szóló 81/1945. ME rendelet egy párhuzamos szervezetet is felállított, a népügyészségeket, amelyek feladata a háborús és népellenes bűncselekmények miatti eljárás volt.e szervezet ugyancsak az igazságügyminiszterfelügyelete alatt működött, és itt is gyakran az államügyészek látták el a vádlói 16
teendőket 1950-ig, a népbíráskodás megszüntetéséig.1945-öt követően az állami szervek vezetése túlnyomórészt az MKP, majd a kizárólagos hatalmat gyakorló MDP kezére került, így kezdetben a személyeken, majd a szervezetek átalakításán keresztül megtörtént az államszervezet és a jogrendszer szovjet minta alapján való újraalakítása.ennek során lépések történtek az igazságügyi apparátus tagjainak kicseréléséreis, ezt szolgálta az igazolási, majd az un. B listázási eljárás. A régi igazságszolgáltatási szervezet tagjaival szemben az ítélőbírák és államügyészségi tagok végelbánás alá vonásáról szóló 1948. évi XXII. törvénycikk is megtette az elbocsátásuk érdekében szükséges rendelkezéseket.az 1949. évi XX. törvénnyel kihirdetett Alkotmánnyal történt meg formálisan az új államszervezet létrehozása. Ez az ügyészséget illetően gyökeres változást írt elő azzal, hogy kimondta: atörvényesség megtartása felett az Országgyűlés által választott és annak felelős legfőbb ügyészőrködik 8, aki vezeti és irányítja az ügyészség szervezetét. Ezt követően több rendelkezés gyökeresen átalakította az igazságügyi szervezetet. A 72000/1949. IM rendelettel megtörtént az államügyészségek elnökeinek alárendelt járásbírósági közvádlók rendszeresítése az addigi ügyészségi megbízottak helyett. 1950- ben az új megyebeosztás következtében több törvényszék és államügyészség megszűnt. Az 1950. évi IV. törvény megszüntette az ítélőtáblákat korábban felváltó felsőbíróságokat, és a főállamügyészségeket. E szabály kiépítette az újügyészségi hierarchiát, amikor a járásbírósági közvádló intézkedései ellen a megyénként szervezett államügyészséghez, míg annak döntései ellen a Legfőbb Államügyészséghez utalta a panaszok elbírálását. 9 Módosultak a büntetőeljárási szabályok is, amelyek kihatottak az államügyészség hatáskörére. Az 1950. évi 12. törvényerejű rendelet a vizsgálóbíró intézményét megszüntetve feladatait az államügyészre ruházta. 10 A párthatározatoknak megfelelve az Igazságügyi Minisztérium Büntetőjogi és Államügyészségi Főosztálya ezekben az években sorozatban bocsátotta ki az utasításokat, iránymutatásokat,tájékoztatásokat az aktuális jogpolitikai feladatokról, a kívánatos eljárásokról, büntetésekről. Emberek tömegei kerültek eljárások hatálya alá, szenvedtek különböző szankciókat. Az állambiztonsági, belügyi szervek az egyes ügyek kapcsán előre meghatározták az eljárások menetét, benne az államügyészek, bírák feladatait, akik maguk is több alkalommal váltak eljárások áldozatává. 1953-ban sor kerül az 8 1949. évi XX. törvény a Magyar Népköztársaság Alkotmánya 42. (1) bekezdés 9 Lásd bővebben az 1950. évi IV. törvény a Magyar Népköztársaság Alkotmányának módosításáról 10 Lásd bővebben az 1950. évi 12. törvényerejű rendelet a bűnvádi ügyekben a vizsgálat megszüntetéséről 17
Alkotmánynak megfelelő ügyészi szervezet létrehozására. Az Országgyűlés július 4-én megválasztotta a legfőbb ügyészt, majd sor került a Legfőbb Ügyészség felállítására. A szervezetről szóló 1953. évi 13. törvényerejű rendelet kialakította az új hierarchikus szerkezetet, mely alapján az országos főhatóság alatt a megyei, míg helyi szinten a városi, járási, fővárosi kerületi ügyészségek alakultak. 11 Az addig különálló katonai ügyészek a szervezetbe kerültek integrálásra, mint az egyes katonai egységek ügyészségei, a legfőbb ügyész egyik helyetteseként működő katonai főügyész irányítása alatt. Néhány évig a közlekedéssel kapcsolatos feladatok ellátására külön szervezeti egységként közlekedési ügyészségek is működtek. A törvényerejű rendelet az ügyészség kötelességévé tette a büntetőeljárás és a büntetés végrehajtása törvényességének felügyeletét. Új feladatkört jelentett a minisztériumok, a helyi államhatalmi, államigazgatási szervek által kiadott rendelkezések, határozatok, utasítások, intézkedések törvényességének felügyelete. Az akkori új polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításával az ügyész jogot kapott arra is, hogy a csak személyesen érvényesíthető jog kivételével bármely polgári pert megindítson, illetve bármely eljárásban, annak bármely szakaszában és bármely fél érdekében fellépjen. Az 1989-ig terjedő korszakot a pártállam elnevezés fémjelzi, amelyben az egyetlen kizárólagos hatalmi központ által meghatározott keretek között tevékenykedhetett az állam és társadalom minden szervezete. Ezen keretek között az ügyészség a mindenkori politikai akarat alapján létrehozottjogszabályok alapján tevékenykedett, de működését döntően a szakmaiság jellemezte. Ebben akorszakban a törvényerejű rendeletekkel történő szabályozás után az ügyészi feladatoknak és aszervezetnek az újraszabályozására törvényi szinten az 1972. évi V. törvénnyel került sor. 12 A szervezet életét alapvetően meghatározta az a változás, amely az addigi korszakot lezárva, akialakult alkotmányos, szervezeti és eljárási szabályozás megtartásával 1989. október 23-án létrehozta a Magyar Köztársaság ügyészségét. 11 Lásd bővebben az 1953. évi 13. törvényerejű rendelet a Magyar Népköztársaság ügyészségéről 12 A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 18
Magyar Köztársaság Legfőbb Ügyészsége Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága Fővárosi Ítélőtábla, Budapest 2.1 A magyar ügyészség a rendszerváltás után A rendszerváltás után többször felmerült az ügyészség alkotmányos helyzete megváltoztatásának igénye.az elképzelések azt javasolták, hogy az ügyészséget helyezzékaz igazságügy-miniszter felügyelete alá, de kizárva azt, hogy a miniszter utasítást adhasson nyomozás megszüntetésére vagy a vádemeléstől való eltekintésre.a szakmai előkészítést követően a három részből álló ügyészségi reformcsomag törvényjavaslatait (alkotmánymódosítás, szervezeti- és szolgálati törvényjavaslat) a Kormány 1992-ben benyújtotta az Országgyűlés elé, de politikai konszenzus hiányában döntés egyik esetben sem született. A reformcsomag harmadik elemét képező szolgálati törvényjavaslat azonban nem sokkal az 1994. évi választásokat követően, 1994 decemberében, az 1994. évi LXXX. törvénnyel 13 elfogadta az Országgyűlés. Az ügyészség újraszabályozásának kérdése nem önállóan, hanem az új alkotmány előkészítése részeként kapott szerepet. Az ügyészséggel kapcsolatban kettős követelmény fogalmazódott meg: az ügyészség függetlenségének megtartása mellett funkcióit a bíróságokkal, valamint az új jogvédő szervek hatáskörével összhangban újra kellett volna szabályozni. A változások folyamatát ezúttal is az Alkotmánybíróság gyorsította fel, amikor az 1/1994. (I. 7.) AB határozatával az ügyész polgári perbeli jogait nagyrészt 13 1994. évi LXXX. törvény az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről 19
megszüntette. 14 A határozat az ügyészség alkotmányos rendeltetését is megfogalmazta. Az ügyészség a Magyar Köztársaságban elsősorban az ún. vádfunkciót ellátó szervezet. Az alkotmány 51. (1) és (2) bekezdése szabályozza az ügyészség alkotmányos jogállását, bűnüldözési és közvádi funkcióit és az azokhoz kapcsolódó egyéb feladatait és hatáskörét. Önmagában alapvető jelentőségű változást hozott az ún. igazságszolgáltatási reform megindítása. 15 A kormány javaslatára az Országgyűlés elfogadta az ügyészségi törvényt és az ügyészségi szolgálati törvényt módosító 2001. évi XXXI. törvényt. Kettős, szakmai-gyakorlati és hatalomelméleti következménnyel járt. A szakmai-gyakorlati változások jegyében a módosítás szélesíti az ügyészi nyomozás körét, lehetővé teszi a titkos információgyűjtést, újraszabályozza a büntetés-végrehajtási felügyeletet, meghatározza az új szabálysértési törvényből az ügyészségre háruló feladatokat, valamint az Alkotmánybíróság 2/2000. (II. 25) AB határozatának megfelelően az ügyészi óvás eddigi szabályait a jogbiztonság a jogbiztonság, a jogérvényesülés, a kiszámíthatóság jogállami garanciái szempontjából átértékeli. 16 A 2002. évi LXI. törvény az ügyészség jogvédő tevékenységét illetően így fogalmaz: az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak védelméről. A törvényesség biztosításának körében pedig úgy változott az alkotmány szövege: az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. 17 Az 1998. évi XIX. törvény 18 az ügyészt, mint a közvádlót jogosította fel a nyomozások irányítására. E törvény 2003. július1-jei hatályba lépésétől a saját nyomozás az ügyészi tevékenység olyan szakterületévé vált, amely a vádelőkészítés elemeként nyomatékos szerepet kapott. Az ügyészi szervezet szempontjából kiemelkedő volt az Alkotmánybíróság 3/2004. (II. 17.) határozata, amely tisztázta azokat a kérdéseket, amelyek az ügyészség alkotmányos helyzetével, a legfőbb ügyész szerepével összefüggésben merültek fel. A legfőbb ügyésznek az országgyűlés felé fennálló felelőssége csak a beszámolási, magyarázat- és válaszadási, valamint megjelenési kötelezettséget, illetve az Alkotmánybanmeghatározott feladatai ellátásának kötelezettségét foglalja magában. A határozat szerint a legfőbb ügyész feladatai ellátása során hozott egyedi döntéséért nem 14 Kukorelli István Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2007 588. oldal 15 Lásd bővebben 119/1996. (XII. 21.) OGY határozat az alkotmány szabályozásának elveiről, valamint Az Országgyűlés alkotmány-előkészítő munkájának dokumentumai 1994-1998. (Szerkesztette: Somogyvári István) Budapest, 1998, Parlamenti Módszertani Iroda 16 Kukorelli István Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2007 589.oldal 17 Dr. Nyíri Sándor Az Ügyészségről BM Kiadó, Budapest 2004 27. oldal 18 1998. évi XIX. törvény a büntetőeljárásról 20
tartozik politikai felelősséggel az Országgyűlésnek, így a hozzá intézett interpellációra adott válaszának el nem fogadása nem érinti közjogi helyzetét, és ezért nem vonható felelősségre. A legfőbb ügyész és az ügyészség nincs alárendelve az Országgyűlésnek. A legfőbb ügyész sem közvetlenül, sem közvetve nem utasítható valamely meghatározott tartalmú egyedi döntés meghozatalára vagy megváltoztatására. A legfőbb ügyész alkotmányjogi értelemben vett politikai felelősséggel nem tartozik a Parlamentnek. Ebből következően az Országgyűlés a szakmai vagy politikai bizalom megrendülése esetén a legfőbb ügyészt nem mozdíthatja el pozíciójából. Az Országgyűlés az ügyészség tevékenységét az éves legfőbb ügyészi beszámoló, illetve a legfőbb ügyésznek a korlátozott válaszadási kötelezettségén keresztül ellenőrzi. A 2006. évi VII. törvény 19 kimondta, hogy az ügyészségi nyomozás, továbbá indokolt esetben más ügyészségi feladatok ellátására önálló helyi ügyészség vagy önálló főügyészség létesíthető. Ennek megfelelően 2006-ban az Országgyűlés létrehozta a Központi Nyomozó Főügyészséget, továbbá legfőbb ügyészi utasítás alapján létrejöttek megyei (fővárosi) illetékességgel eljáró nyomozó ügyészségek. Mivel az Ütv. módosítására az elmúlt tizenöt év társadalmi változásainak és az ügyészség helyzetének (nem utolsósorban EU-beli) megítélésében végbement folyamatok figyelembevételével került sor, a szabályozás hatalomelméleti szempontból a független ügyészség és a legtágabb értelemben vett ügyészi funkció (közvádló és törvényesség őre) létjogosultságának elismerését jelenti. A magyarországi független ügyészség intézménye, az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága ajánlásának ismeretében már a csatlakozás folyamatában (és azt követően is) elismerést váltott ki az egyesülő Európában is. 20 Az ügyészséget kivéve az állami szervezetrendszer minden egysége a rendszerváltozást követően megalkotott új (reform-) törvény alapján működik. Az Ütv. közel tíz módosításából következően, tartalmát tekintve korszerű törvénynek tekinthető. Az Ütv. újrakodifikálása alkotmányos legitimációt jelentene a független ügyészi szervezetnek. 19 2006. évi VII. törvény a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény, valamint az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény módosításáról 20 Kukorelli István Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2007 589-590. oldal 21
IV. Az ügyészég alkotmányjogi helyzete 1. A végrehajtó hatalomnak alárendelt ügyészség Az ügyészi funkció történetileg az állami büntetőhatalom gyakorlásához kötődik. Az ügyészség fő feladata a bűnüldözés. Ennek keretében hivatalból gondoskodni köteles a bűncselekmények felderítéséről, majd a felelősségre vonás érdekében a bírói eljárás megindításáról. Az ügyész a bűnüldözés jogát az állam nevében, a közrend, a közérdek védelmében, a közerkölcsiséget figyelembe véve gyakorolja. Az, hogy az állam igénylie valamely cselekmény megbüntetését, a kormánynak alárendelt ügyészségtől függ. Az állami végrehajtó hatalom nevében fellépő ügyész jogi eszköze a közvád. Az ügyész jogosult arra, hogy célszerűségi szempontból eldöntse, megindítja-e a büntetőeljárást vagy nem. A hivatali kötelezettségként emelt váddal indulhat meg a büntetőjogi felelősségre vonás. A büntetőbírósági eljárás tárgya maga az ügyészi vád, az ügyész a bíróság előtt képviseli a vádat, valamint jogorvoslati jogai is széles körűek. Hagyományos ügyészi feladat továbbá a büntetés-végrehajtás felügyelete. 21 Az ügyészt funkciója szervezetileg a végrehajtó hatalomhoz köti. Az ügyészi szervezet a végrehajtó hatalom részeként, a kormánynak az igazságügyért felelős miniszternek alárendelten, a bűncselekmények üldözésével a kormány büntetőpolitikáját valósítja meg. Jogköre igazságügyi és adminisztratív feladatokból tevődik össze. Az ügyészséget elhalmozták olyan teendőkkel, amelyek túl kényesek voltak vagy túl fontosak ahhoz, hogy valamelyik minisztériumi tisztviselőre bíznák az elintézésüket. Ennek az a következménye, hogy az ügyész az igazságügy-miniszter megbízottjaként intézi az ügyeket. Az ügyész az igazságszolgáltatásban is a végrehajtó hatalmat képviseli. 22 A legfőbb ügyésznek utasítást csak az igazságügy-miniszter adhat. Az igazságügy-miniszter azonban nem adhat utasítást az ügyészi intézkedésektől való tartózkodásra, vagy az eljárás folytatását akadályozó ügyészi intézkedésre. A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló törvényjavaslat szerint az ügyészi szervezet tevékenységét a Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze útján az igazságügy-miniszter irányítja, a legfőbb ügyész vezeti a Magyar 21 Kukorelli István Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2007 585. oldal 22 Dr. Nyíri Sándor Az Ügyészségről BM Kiadó, Budapest 2004 21. oldal 22
Köztársaság Legfőbb Ügyészségét és irányítja a legfőbb ügyészi szerveket, a legfőbb ügyész, az ügyészi szervezet működéséért az igazságügy-miniszter felelős. 23 Lényegét tekintve ma is hasonló elvi alapon működnek az ún. alárendelt ügyészségek, de erőteljes törekvések tapasztalhatók az igazságügyért felelős miniszter utasítási jogának reformjára. A változások elsősorban a vádemelésre, illetve a vádelejtésre vonatkozó egyedi utasítások korlátozására (esetleges tilalmára) vonatkoznak. Az alárendelt ügyészségi modellt működő országok körét gazdagítja több kelet-európai, volt szocialista ország, mint például Csehország, Lengyelország, Románia. Ezek az országok a rendszerváltozást követően tértek vissza korábbi hagyományaikhoz. 2. A törvényhozó hatalomnak alárendelt ügyészség A rendszerváltozás után a helyzet megváltozott. A központosított állam megszűnt. A központ a demokratikusan megválasztott többpárti Országgyűlés lett. Az ügyész alárendeltsége, ellenőrzése jogi alapokra helyeződött. A rendszerváltozás óta az ügyész nem a király embere, hanem a törvény embere. Vezérfonala csakis a törvény a törvény és a jogszabály, a magyar ügyészségi szervezet első vezetője, Kozma Sándor szavaival: függetlenül, egyedül az anyagi igazság érdekében küzd és fárad. 24 Nagy Imre első kormánya idején, a törvényesség helyreállítása érdekében alkották meg az ügyészségről szóló 1953. évi 13. számú törvényerejű rendeletet és hozták létre az új típusú, az Országgyűlésnek alárendelt ügyészséget. A törvényerejű rendelet rögzítette az ügyészség funkcióit: - általános felügyelet - bűnügyi nyomozás törvényessége feletti felügyelet (ügyészségi nyomozás) - bíróságok tevékenységének törvényességi felügyelete (e tevékenység magában foglalja a büntető és polgári bíróságok tevékenységét is és a vádképviseletet) - a letartóztató intézetekben való fogva tartás törvényessége feletti felügyelet A törvényerejű rendelet szerint a legfőbb ügyész (az ügyészség) változatlanul a törvényesség megtartása felett kizárólag őrködő szerv. 25 Magyarország Ügyészsége 23 Dr. Nyíri Sándor Az Ügyészségről BM Kiadó, Budapest 2004 36. oldal 24 Kármán Elemér: A királyi ügyészség és az előzetes eljárás, Magyar Jogászegyleti Értekezések, 1906. május 64. oldal 25 Dr. Nyíri Sándor Az Ügyészségről BM Kiadó, Budapest 2004 25. oldal 23
szervezete, működése alapvető szabályait az ügyészek jogállását az Alaptörvény Az ügyészség címszó alatt a 29. cikkben, az Ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (Ütv.) és a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló, 2011. évi CLXIV. törvény (Üsztv.) tartalmazza. Az alaptörvényi rendelkezések szerint Magyarország legfőbb ügyészét az ügyészek közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja kilenc évre, a legfőbb ügyész megválasztásához az országgyűlési képviselők szavazatának 2/3-a szükséges. A legfőbb ügyész évente beszámol tevékenységéről az Országgyűlésnek. Az országgyűlési képviselő hozzá kérdést (interrogáció) intézhet. Az ügyészek nem lehetnek tagjai pártnak és nem folytathatnak politikai tevékenységet. Az ügyészség szervezetének és működésének, a legfőbb ügyész és az ügyészek jogállásának részletes szabályait, valamint javadalmazásukat sarkalatos törvény szabályozza. A legfőbb ügyész kivételével az ügyész szolgálati viszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn, ez a bírákkal együtt vitatott módon 62 év. 26 Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja. Az ügyészeket a legfőbb ügyész nevezi ki. A legfőbb ügyész két helyettesét a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki határozatlan időre, a határozatlan időre kinevezett ügyészek közül. Ügyésszé azt a cselekvőképes magyar állampolgárt lehet kinevezni, illetve legfőbb ügyésszé megválasztani, akinek jogi egyetemi végzettsége van és külön jogszabály szerint jogi szakvizsgával rendelkezik. A legfőbb ügyész azt a személyt nevezheti ki ügyésszé, aki legalább egy évig ügyészségi titkárként, illetve törvényben meghatározott jogi szakvizsgához kötött munkakörben dolgozott más jogalkalmazó szervnél. Az ügyészi tisztségre jelölt személynek nyilatkoznia kell arról, hogy hozzájárul a bűnügyi nyilvántartást vezető szerv megkereséséhez és a nyilvántartás teljes köréről történő adatszolgáltatáshoz. A kinevezés további feltétele, hogy a jelöltnek részt kell vennie az ügyészi pályára való alkalmasságának vizsgálatán, továbbá vagyonnyilatkozatot kell tennie. Az Ütv. ügyészi kinevezési akadályokat ismer, ilyen pl.: a büntetlen előélet, illetve büntetlen előélet mellett is bizonyos okok, fegyelmi büntetés hatálya alatt állás stb. Ügyészt első alkalommal ügyészi tisztségbe pályázat útján nevezheti ki a legfőbb ügyész és az ügyészt első alkalommal három évre nevezheti ki. Az ügyészségi szolgálati viszony kinevezéssel (megválasztással) és annak elfogadásával jön létre. Ügyésznek és több ügyészségi alkalmazottnak esküt kell tennie. Az ügyészségi alkalmazottak a munkájukban és a 26 Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései 16. cikkelye 24
magatartásukban az Alaptörvény és a jogszabályokat kötelesek megtartani. A legfőbb ügyészt és az ügyészeket az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg, a legfőbb ügyész mentelmi joga tekintetében az országgyűlés dönt a jelenlévő képviselők 2/3-ának szavazatával, az ügyész mentelmi jogának felfüggesztése tárgyában pedig a legfőbb ügyész dönt. A törvény összeférhetetlenségi szabályokat is megállapít. Az ügyész politikai összeférhetetlensége azt jelenti, hogy nem lehet tagja politikai pártnak, és politikai tevékenységet sem folytathat. Az ügyész közjogi összeférhetetlensége azt jelenti, hogy egyidejűleg nem lehet országgyűlési vagy önkormányzati képviselő, polgármester, állami vezető, bíró stb. A munkajogi összeférhetetlensége szerint tudományos, oktatói, művészeti, illetőleg szerzői jogi védelemben részesülő tevékenység kivételével más kereső foglalkozást nem folytathat, gazdasági társaságban személyes közreműködői kötelezettséggel járó tagsági viszonyt nem létesíthet, nem lehet felügyelő bizottsági tag és gazdasági társaság, szövetkezet vezető tisztségviselője, illetőleg gazdasági társaság korlátlanul felelős tagja, valaminthivatásával összeférhetetlen egyéb tisztséget nem vállalhat és ilyen tevékenységet nem végezhet. Az ügyész minősítését munkavégzéssel kapcsolatos jogait és kötelezettségét, javadalmazását, fegyelmi és kártérítési felelősségét törvény állapítja meg. Az Üsztv. külön szabályozza a legfőbb ügyész és a helyettesei megbízatásának megszűnését, illetve a legfőbb ügyész és a legfőbb ügyész helyettes ügyészségi szolgálati viszonyának megszűnését, valamint az ügyészségi szolgálati viszony megszűnését általában. Az ügyész szolgálati viszony a következő esetekben szűnhet meg: - a megbízatási időtartam leteltével, - felmentéssel, - lemondással, - összeférhetetlenség megállapításával, - hivatalvesztés kimondásával, - 70. életéve betöltésével, - halállal, - választójogának elvesztésével, - bűncselekmény miatt szabadságvesztést, közérdekű munkát, illetve közügyektől eltiltást kiszabó jogerős bírói ítélettel, - valamint jogerős határozattal elrendelt kényszer-gyógykezeléssel, 25
- közös megegyezéssel. 27 A magyar ügyészségi szervezet, a legfőbb ügyész más ügyész részére közvetve vagy közvetlenül utasítást állami szerv, társadalmi szervezet, közjogi funkciót betöltő személy nem adhat. Az ügyész köteles a legfőbb ügyész, illetve a felettes ügyész utasításának eleget tenni. Az utasítást az ügyész kérésére írásba kell foglalni. Az ügyész köteles az utasítás végrehajtását megtagadni, ha annak teljesítésével bűncselekményt vagy szabálysértést valósítana meg. Megtagadhatja az utasítás végrehajtását, ha annak teljesítése az életét, az egészségét vagy testi épségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné. Ha az utasítást az ügyész jogszabállyal vagy jogi meggyőződésével nem tartja összeegyeztethetőnek, az ügy elintézése alól mentesítését kérheti. Az utasítást érintő harmadik kérdéskört az Ütv. szabályozza: miszerint ahol törvény az ügyésznek utasítási jogkört biztosít, az utasított szervek az ügyészi utasításnak kötelesek eleget tenni. 3. A független ügyészség Az államszervezet önálló egységeként működő ügyészség a kuriózumnak számító svéd, valamint az igazgatási szempontból önkormányzatként működő olasz és spanyol rendszer mellett a kelet-európai szocialista országokban vált meghatározóvá. Az egyedülállónak számító portugál szabályozás szintén a szocialista mintát követi. Az ügyészség a volt Szovjetunióban, illetve a szovjet mintára szervezett népi demokratikus országok mindegyikében az államszervezet önálló egységeként funkcionált. Az önálló ügyészség létrehozása a szocialista mintaalkotmányra, az 1936. évi szovjet alkotmányra vezethető vissza, amely azonban a polgári államokban kialakult formákhoz képest, funkciójában és szervezetében egyaránt eltérő ügyészséget hozott létre. Az alkotmány az ügyészséget külön fejezetben nevesítve és a legfelső képviseletnek alárendelt, a többi állami szervhez képest önálló, független szervnek tekintette. A szocialista ügyészség függetlensége hasonlóan a többi, függetlennek tekintett szervhez azonban az állami hatalomgyakorlás sajátosságaiból (illetőleg az egyetlen pártra épülő politikai rendszer és az állami szervezet összefonódásából) következően kizárólag formálisan érvényesülhetett. A formálisan független szocialista ügyészség funkciója az alárendeltségben működő ügyészséghez képest kibővült, az ügyészséggel szemben 27 Alkotmányjog Bachelor szakos hallgatók számára Miskolci Egyetemi Kiadó, 2012 102-103. oldal 26
jelentős egymástól eltérő rendeltetésű igények fogalmazódtak meg. E szervezetnek kellett biztosítania a legmagasabb szintű állami szervek kivételével a törvényességnek az egész államszervezetben, valamint a társadalomban és a magánszemélyek életviszonyaiban történő érvényesülését is. A bírói jogvédelem hiányosságait pótolandó, az ügyészség garanciális szerephez jutott az állampolgári jogok védelmében. Az előző követelmények részeként természetesen el kellett látnia hagyományos funkcióját, a vádképviseletet is. A formálisan független szocialista ügyészség azonban nem lehetett a független ügyészségi modell általánosan elismert és követendő példája. Az államszervezet önálló egységeként működő ügyészségi szervezet alkotmányos megítélésének új kérdései fogalmazódtak meg azokban a volt szocialista országokban, amelyek a hatalomgyakorlás polgári rendszeréhez visszatérve az ügyészségi szervezet függetlenségét fenntartották. A végrehajtó hatalomtól független ügyészség államszervezeti önállóságának elismerése a hatalomgyakorlás új dimenziói sorában, az intézményi rendszer szükségszerűen bekövetkező gazdagodásának a példája. 28 28 Kukorelli István Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2007 586. oldal 27
V. Az ügyészség feladatai 1. Az alkotmányos helyzet és a feladatok közötti összefüggés Az Alkotmány 51. (1) bekezdése korábban úgy rendelkezett, hogy A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. Az ügyészség eszerint közhatalmat gyakorló jogalkalmazó intézmény volt. Feladatai közül az Alkotmány elsőként a jogvédelemről való gondoskodást jelölte meg. A jogvédelem azonban az állam elsőrendű kötelessége, ezért minden állami szervezet és tisztségviselő kötelessége, ami saját feladataikhoz igazodva mást jelentett és jelent ma is az egyes intézményekre nézve. A jogvédelmet tehát az ügyészségnek konkrét hatásköreinek teljesítése során kellett ellátnia. Az Alkotmány további védendő jogi tárgyakat is megjelölt, így az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét. Az alkotmányos rend az Alkotmányon alapuló jogrendet (ide értve a jogalkotás alkotmányos rendjét), az alkotmányos intézményrendszert és annak jogszerű működését jelenti, az Alkotmánybíróság értelmezésében továbbá része az alapvető jogok biztosítása és védelme is. Az alkotmányos rend védelmének alapvető eszköze a büntetőeljárás, anyagi jogi kereteit a Btk. önálló Az állam elleni bűncselekmények címmel fejezetbe sorolt büntető tényállásokkal biztosítja. 29 Az ország biztonsága az abban élők, továbbá a társadalmi, gazdasági, vagyoni és fizikai állapota veszélytől mentességét jelenti. A biztonság többféle okból kerülhet veszélybe, ezek közül a legfontosabbak, a rendkívüli állapotnak, szükségállapotnak, szükséghelyzetnek vagy veszélyhelyzetnek minősített esetek kezelésére az Alkotmány különleges felhatalmazást is adott az alapintézményeknek. Az ország függetlenségén az önálló államiságot, a szuverenitás alapvető összetevőjét értjük. Magában foglalja a belső önrendelkezést, az önazonosság megtartását, a területi épséget, az alkotmányos, kulturális értékek szabad megválasztását, 29 Ezek az alkotmányos rend erőszakos megváltoztatása, az alkotmányos rend elleni szervezkedés, lázadás,rombolás, hazaárulás, hűtlenség, illetve ezek feljelentésének elmulasztása. 28
az itt élők szabadságát. Más államok viszonylatában az önként vállalt kötöttségeket meghaladó befolyástól mentességet, szabad akaratformálást, a saját akaratra épülő nemzetközi érintkezést jelenti. A függetlenség védelme tehát a szuverenitás biztosításának része, ezért a védelmi kötelezettség kiterjed a függetlenség jelképeinek védelmére is, így a nemzeti jelképekére, és a Szent Koronára, mint a magyar állam folytonosságát és függetlenségét szimbolizáló ereklyére is. Az Alaptörvény ilyen absztrakt feladat-leírást már nem tartalmaz, ehelyett a legfőbb ügyész és az ügyészség konkrét szerepkörét határozza meg: A legfőbb ügyész és az ügyészség független, az igazságszolgáltatás közreműködőjeként mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője. Az ügyészség üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal szemben, valamint elősegíti a jogellenes cselekmények megelőzését. 30 A fenti értékeket azonban a büntetőjog egyes tényállásai védik, így változatlanul az ügyészi tevékenység anyagi jogi alapjai közé sorolandók. 2. Az ügyészség funkciói Az ügyészség funkciókörök a szabályozás során tartalmilag átalakultak, összetettebbé váltak: - a nyomozás törvényessége feletti felügyelet (más hatóságok nyomozati tevékenységének utasítási joggal is párosuló irányítása és ellenőrzése, az önálló ügyészi nyomozás, valamint a nyomozással összefüggő egyéb jogosítványok, illetve a vádemelés a közhatalom jogköre); - a büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete (a büntetések, intézkedések, a személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedések végrehajtása törvényességének felügyelete, valamint a közreműködés a büntetésvégrehajtással kapcsolatos bírósági eljárásban); - az ügyész részvétele a bírósági eljárásokban (a büntetőeljárásban mint eljáró hatóság, vádképviselet és jogorvoslati jogok gyakorlása; a polgári, munkaügyi, közigazgatási és gazdasági jogi peres és nemperes eljárásokban keresetindítás, perbe lépés, jogorvoslati jog gyakorlása); 30 Magyarország Alaptörvénye 29. cikk (1) bekezdése 29
- az ügyészi törvényességi felügyelet (egyedi jogi eszközökkel, ún. felügyeleti intézkedésekkel az állami szervek, a bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek, a társadalom valamennyi szervezete, valamint az állampolgárok jogkövető magatartásának az elősegítése). 31 2.1 A nyomozás törvényessége feletti felügyelet A nyomozás törvényessége feletti felügyelet során az ügyészre kettős feladat hárul. Biztosítania kell egyrészt minden tudomásra jutott bűncselekmény következetes üldözését, másrészt a bűnüldözés során az állampolgárok személyi szabadságjogainak védelmét, hogy senkit törvényellenesen ne vonjanak büntetőjogi felelősségre, senkit ne fosszanak meg jogellenesen személyi szabadságtól, senkit ne érjen törvénytelen jogfosztás, korlátozás vagy zaklatás. Az ügyész jogi eszközeit annak a függvényében határozza meg a törvény, hogy más hatóságok nyomozásának törvényességét felügyeli, vagy maga nyomoz. 2.1.1 A nyomozás törvényessége feletti felügyelet jogi eszközei Az ügyész a nyomozás törvényességének felügyelete során: - felülvizsgálhatja a nyomozó szervek intézkedéseit; az őrizetbe vétel törvényességét; - elbírálja a nyomozás során hozott határozatok ellen, valamint az intézkedések és az intézkedések elmulasztása miatt előterjesztett panaszokat; - nyomozást vagy feljelentéskiegészítést rendelhet el, annak lefolytatására a nyomozó hatóságot utasíthatja. 32 A nyomozás törvényességének felügyelete során az ügyész jogi eszközei az elnevezéstől eltérően nem felügyeletei, hanem irányítási tipusú jogi eszközök. Az ügyészt utasítási jog is megilleti: A nyomozó szerv a nyomozásra - ideértve a terheltek őrizetbevételére, szabadon bocsátására, a fogvatartás körülményeire és a terheltekkel szemben 31 Kukorelli István Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2007 590. oldal 32 Kukorelli István Alkotmánytan I. Osiris Kiadó, Budapest 2007 591. oldal 30
más,biztonsági intézkedés foganatosítására vagy hatályon kívül helyezésére - vonatkozóan egyedi ügyekben adott ügyészi utasításokat köteles teljesíteni. 33 2.1.2 Az ügyészségi nyomozás Az maga is végez nyomozati cselekményeket. Az ügyészségi nyomozás részben önálló eljárás, amikor a törvény által hatáskörbe tartozó bűnügyek nyomozását végzi, részben hatáskörbe vonás. a) A legfőbb ügyész a bűncselekmény nyomozását bármely nyomozó hatóságtól az ügyészség hatáskörébe vonhatja, illetve az ügyek nyomozása során más nyomozó hatóságok tagjait igénybe veheti. b) Vannak olyan nyomozati cselekmények, amelyekben csak ő járhat el. A kényszerintézkedések területén például az előzetes letartóztatással kapcsolatban az ügyészt kizárólagos jogok illetik meg. Az elrendelést a bíróságnál az ügyész indítványozza hivatalból vagy a nyomozó hatóság előterjesztésére. Fokozatosan alakultak ki az előzetes letartóztatás elrendelésének eljárási garanciái. Az elrendelés csak 1987-ben, az 1987.évi IV. törvénnyel 34 került ügyészi hatáskörbe oly módon, hogy arról a vádirat benyújtásáig az ügyész, a vádirat benyújtása után a bíróság határozott. A személyes szabadságot legerőteljesebben korlátozó intézkedés jogállami követelményeknek megfelelő szabályozását, elrendelésének bírói hatáskörbe helyezését, a rendszerváltást követően, az 1989. évi XXVI. törvény 35 valósította meg. Az előzetes letartóztatásra vonatkozó számadatok szerint, az ügyészi indítványok több, mint 90%-ának helyt adnak az elsőfokú bíróságok. c) Vannak olyan bűncselekmények, amelyeknek nyomozása kizárólag az ügyész hatáskörébe tartozik. A büntetőjog 29. a)-g) pontja szerint részben a bűncselekmények fajtái például az igazságszolgáltatás elleni bűncselekmények, részben a gyanúsított vagy a sértett személye például a közjogi tisztségen alapuló mentességet élvező személyek indokolja az ügyész kizárólagos eljárását. A legfőbb ügyész utasítása alapján általában külön szervek végzik az ügyészi 33 Ütv. 7. (3) bekezdése 34 1987. évi IV. törvény a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény módosításáról 35 1989. évi XXVI. törvény a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény módosításáról 31
nyomozás kizárólagos hatáskörébe tartozó, valamint a hatáskörbe vont ügyek nyomozását. d) Az ügyészségi nyomozás során (a nyomozás magához vonásának, valamint a kizárólagos nyomozás esetében) a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényben szabályozott titkos információgyűjtésre is lehetőség nyílik. Az Ütv. módosítását megelőzően az ügyészség volt az egyetlen nyomozó hatóság, amely a titkos információgyűjtés jogával nem rendelkezett, ezért a szabályozás 2002. évi bevezetése hiánypótlónak tekinthető. e) Az ügyész legjelentősebb közhatalmi jellegű jogosítványa a vádemelés. A vádemelés a vádiratnak a bírósághoz való benyújtását, illetve a bírósági eljárásban a vád képviseletét jelenti. Bármely nyomozati szerv végzi a nyomozást, a vádról történő döntés az ügyész hatásköre. Ennek során az ügyészt a jogosítványok teljessége illeti meg, tehát vádat emelhet, de elutasíthatja a feljelentést, megszüntetheti a nyomozást, elhalaszthatja vagy részben mellőzheti (megtagadhatja) a nyomozást. 32