SZAKDOLGOZAT. Az ügyészség szervezete és működése V. évfolyamos jogász. Alkotmányjogi Tanszék

Átírás

1 SZAKDOLGOZAT Az ügyészség szervezete és működése Konzulens: Készítette: Dr. Panyi Béla ME ÁJK Alkotmányjogi Tanszék Hajdu Krisztián V. évfolyamos jogász hallgató

2 TARTALOMJEGYZÉK I. BEVEZETŐ... 2 II. AZ ÜGYÉSZSÉG, MINT ÁLLAMI SZERV KIALAKULÁSA AZ ÜGYÉSZSÉG EURÓPAI KIALAKULÁSA AZ ÜGYÉSZSÉG MAGYARORSZÁGI KIALAKULÁSA... 7 III. AZ ÜGYÉSZSÉG ALKOTMÁNYJOGI HELYZETE A VÉGREHAJTÓ HATALOMNAK ALÁRENDELT ÜGYÉSZSÉGSÉG A PARLAMENTNEK ALÁRENDELT ÜGYÉSZSÉGSÉG A FÜGGETLEN ÜGYÉSZSÉG IV. AZ ÜGYÉSZSÉG FELADATAI AZ ALKOTMÁNYOS HELYZET ÉS A FELADATOK KÖZTI ÖSSZEFÜGGÉS AZ ÜGYÉSZSÉG BÜNTETŐJOGI TEVÉKENYSÉGE Ügyész részvétele a nyomozásban Az ügyész feladatai a nyomozó hatóságok által végzett nyomozás során Ügyészségi nyomozási tevékenység Vádemelés és vádképviselet A büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyelete Nemzetközi bűnügyi együttműködés AZ ÜGYÉSZ KÖZÉRDEKVÉDELMI FELADATAI Közérdekvédelmi hatáskörök általában, a közérdekvédelem közös szabályai A polgári bíróság előtti ügyészi tevékenység Az egyes jogi személyekkel és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel, hatósági eljárásokkal és szabálysértési ügyekkel kapcsolatos ügyészi feladatok A Legfőbb Ügyész közérdekvédelmi hatáskörei GYERMEK- ÉS IFJÚSÁGVÉDELMI FELADATOK V. UTASÍTÁS ÉS AZ ÜGYÉSZSÉG AZ ÜGYÉSZSÉGET KÍVÜLRŐL ÉRŐ UTASÍTÁS SZERVEZETEN BELÜLI UTASÍTÁS VI. MI LEGYEN AZ ÜGYÉSZSÉGGEL? MELLÉKLETEK IRODALOMJEGYZÉK

3 I. Bevezető Az ügyészség az elmúlt években egyáltalán nem könnyű körülmények között egyenletes színvonalon teljesített. A kvantitatív mutatók magas értékei alapján lehet kijelenteni, hogy az ügyészség az igazságügy egyik leghatékonyabb szervezete volt az elmúlt években. A huszadik század utolsó évében hivatalba lépő új legfőbb ügyész vezetése mellett várt az ügyészségre az új reformok kihívása. Ebben az időszakban az ügyészség a közérdeklődés középpontjába került, melynek során fokozott erőfeszítéseket követelt meg az egész szervezettől. A következmények az ügyészség alkotmányos kötelezettségeinek teljesíthetőségét árnyékolták be. A megoldást az Alkotmánybíróság határozata hozta, mely kiterjedő hatállyal döntötte el az ügyészség alkotmányos jogállásának nyitott kérdéseit. Az Alkotmánybíróság 2004 évben hozott döntésének köszönhetően a legfőbb ügyész független, nincs alárendelve az Országgyűlésnek. A határozat lehetővé tette, hogy a legfőbb ügyész az igazságszolgáltatás szakmai feladataira összpontosítson. Nagy változás következett be az igazságszolgáltatás szervezetrendszerének többi szereplőjével együtt az ügyészségre 2003 évben. Ebben az évben született meg az igazságszolgáltatás egészét érintő szervezeti és a büntető igazságszolgáltatást átalakító eljárási reform. Az ítélőtáblák és fellebbviteli főügyészségek működésének megkezdése és az új büntetőeljárási törvény alkalmazásának megkezdése nagy kihívást jelentett a szervezetre nézve. A nehezebb eljárásokat előíró törvény alkalmazása során, néhány területen nőtt az ügyészség hatékonysága a megelőző időszakhoz képest nem csak az ügyészség új eljárási törvény keretei közötti működés kezdete, hanem Magyarország történetének egy újabb korszakhatára is. Május 1. napjától az Európai Unió tagállamaként kellett működnie az országnak, és egyben uniós vádhatóságként az ügyészségnek. Az Európai Unióhoz való csatlakozást sok éves, tudatos felkészülés előzte meg. A csatlakozás óta szerzett tapasztalatok gazdagították az ügyészi munkát, illetve előmozdították az európai ügyészi kultúrába való beilleszkedést. Az ügyészségre vár az ezredváltozás kihívása, mely nemcsak hazai, hanem nemzetközi szinten is nagy megmérettetést jelent. 2

4 Szakdolgozatom témájának kiválasztásakor, döntésemben szerepet játszott, hogy az ügyészség tevékenysége számtalan ponton kötődik a büntetőjoghoz, illetőleg közvetlenül is alkalmazza a büntető anyagi jog, illetőleg a büntető eljárásjog rendelkezéseit. Rendőri hivatásomnál fogva esett a választásom a fenti témára, mivel munkavégzésem során nap, mint nap találkozom az ügyészségi szervezet tevékenységével. 3

5 II. Az ügyészség, mint állami szerv kialakulása 1. Az ügyészség európai kialakulása Már a Római Birodalomban, a császárság idején megjelent az úgynevezett province praeses, valamint a városokban a civitatis defensor, akiknek hivatásszerű kötelessége volt az elkövetett bűncselekményeket nyomozni, a bűnelkövetőket üldözni, tettenérés esetén elfogatni. Tehát már ebben az időben is keresték és megtalálták azt a szervtípust, amely a magánérdek mellett a közérdeket volt hivatva képviselni és érvényesíteni. Az ügyészség kialakulásánál a közérdek érvényre juttatásának van nagy szerepe. A történelmi korszakok során kezdett megszűnni a korlátlan jellegű hűbéri államok magánérdekei és helyükbe lépett a közérdek, mint az állam legerősebb feladata. A felvilágosodás eszméje háttérbe szorította a középkori hűbéri államok magánérdekeit. Ekkor megjelent az a felfogás, hogy a bűncselekmények nemcsak a sértett magánérdekeit, hanem az egész jogrendet és ezzel a közérdeket is sérti. Általános nézetté vált, hogy a közérdeket sértő cselekmények megtorlására az államnak kell rendelkezni egy szervezettel. Ehhez szükségessé vált a büntetőjog szolgáltatást átalakítani, valamint kellett egy olyan szervezet, mely a közérdek képviseletében a bűnelkövető megbüntetésében közreműködik. Az eszme legnagyobb akadályát a kánonjog jelentette, mely a bűnvádi eljárás inquisitorius elven alapult. Az igazság felderítésére hívatott bíró minden lényeges funkciót maga teljesített, így a közvádló feladatát feleslegesé tette. Franciaországban a XV. században bekövetkezett az áttörés, mely a parlamentnek a királyi hatalommal történt gyakori összeütközéseinek köszönhető. A francia államügyész a királyság közvetlen érdekét érvényesítette. Az államügyészség a parlament, a semmisítőszék és az alsó bíróságok mellé volt rendelve. Hatásköre az igazságszolgáltatáson túl kiterjedt a politikai teendőkre is. Beavatkozott a bűnügyekbe, a közrend feletti felügyelet, a bűncselekmények üldözése és az ítéletek végrehajtása által. A polgári ügyekben képviselte az állam és a korona jogait, valamint felügyelte a kiskorúak, a távollévők, a polgári jogvesztettek, az egyház és más testületek érdekeit. A korona és a parlament közötti közvetítőként a törvényeket, a rendeleteket és más szabályzatokat a király nevében a bíróságokkal közölte, és azok betartását biztosította, 4

6 ellenőrizte. Kötelessége volt a monarchia alaptörvényeit, a nemzet és egyes tagjainak a jogait és a szabadságát őrizni, és a jogsértőkkel szemben fellépni. Vallási ügyekben is felléphetett, indítványozhatta olyan pápai bullák és brévek végrehajtásának megtagadását, melyek a francia egyház elveivel, jogaival ellentétesek voltak. A korabeli francia államügyészség nagy kiterjedésű és fontos hatáskörétől nevezik az ügyészséget a törvények őrének. A francia ügyészség képes volt a királlyal is szembeszállni, a királlyal is ellentétesen állást foglalni. Ezek miatt működését közbizalom övezte. Az abszolút hatalomra törekvő királyok igyekeztek, hogy a népszerű, az érdekeinek nem megfelelő intézményből eltávolítsák legjelesebb tagjait, és a szervezet megváltoztatásának érdekeinek megfelelő szervezetet hozzanak létre. A folyamat XIV., XV. és XVI. Lajos uralkodásának idejére esett. Az évi forradalom nem hagyta érintetlenül az ügyészi szervezetet sem. Szinte évente változtattak az ügyészség szervezetén és hatáskörén. Az ügyészek 1790-ben csak a törvények megtartásának őrei lehettek, majd 1792-ben felruházták őket indítványozási joggal a bűnügyekben. Később ez differenciálódott a vád kifejtésére, a felmentésre és a büntetés kiszabásának indítványozására, valamint a büntetés végrehajtás ellenőrzésére is. Az ügyészség bűnügyi hatásköre korlátozva lett. Franciaországban az ügyészséget érintő megoldást az ben meghozott napóleoni törvények hozták meg. Az államügyészség közhivatal volt, melynek feladata az állam érdekeit bizonyos törvényileg megállapított köz- és magánügyekben a bíróságok előtt képviselni. Tagjait a kormány nevezte ki, helyezte át és bocsátotta el. Minden bíróság mellett működött államügyész. Az alsóbb államügyészek a felsőbb államügyészeknek voltak alárendelve. Az államügyészség vezetője, pedig az igazságügyért felelős miniszternek volt alárendelve. A fellebbviteli bíróság és a semmisítőszék mellett működő államügyészeknek jogában állt az alárendelt államügyészek indítványaiba betekinteni és bármely ügyet magához venni. Az ügyészek saját meggyőződésüknek megfelelően végezhették tevékenységüket. A szervek, személyek közötti véleményeltérés esetén a kérdést az illető törvényszék mellett működő valamennyi államügyészségi tag elé kellett terjeszteni, és döntött a többségi vélemény. A kisebbségnek megvolt a joga ahhoz, hogy az ügyet maga vegye át. 5

7 A francia ügyészség a bíróságoktól független volt. Ez alól két esetben volt kivétel. Amikor a fellebbviteli törvényszék vádtanácsa a vádindítvány kiegészítését vagy kicserélését rendelte el, illetve amikor a törvényszék egyesült tanácsai a vizsgálatnak más irányú megkezdését vagy kiterjesztését látták szükségesnek. Nyilvános törvényszéki ülést sem bűnügyben, sem polgári ügyben az államügyész jelenléte nélkül nem lehetett megtartani. Az ügyészi indítványt a bíróság nem volt köteles elfogadni. A bíróság tanácskozásán az ügyész nem lehetett jelen. Az államügyészség köteles volt minden bűncselekményt az állam nevében üldözni és a közvádat képviselni. Az ügyész indítványa nélkül bűnvádi eljárás nem volt indítható, a feljelentést az ügyésznél kellett megtenni. Köteles volt más úton tudomására jutott bűncselekmények miatt az eljárást megindítani. Intézkedhetett a vádlott letartóztatására, a helyszíni szemlére meg kellett hívni, a vizsgálati iratokat megtekinthette. A vizsgálat befejezését követően az iratokat átvette, azokat tanulmányozva intézkedett a vád alá helyezés iránt az illetékes vádtanács előtt. Kidolgozta a vádlevelet és bemutatta a tanúk névsorát. Az ítélőszék előtt a vádat kifejtette és indokolta. Joga volt továbbá a vádlotthoz és a tanúkhoz kérdést intézni, vallomásukra megjegyzéseket tenni. A tárgyalás eredményeként kifejtette meggyőződését, és ha a vádlottat bűnösnek találta, a büntetés nemére és mértékére indítványt tett. Az ítéletek ellen fellebbezéssel és semmisségi folyamodással élhetett, de csak kizárólag a vádlott terhére. Az esetben, ha az államügyész a közvád emelésének helyét nem látta, a sértett vagy károsult az államügyész felettesénél panaszt tehetett, és magánvádlóként léphetett fel. Az államügyész feladata volt még az ítéletek végrehajtása is. Az államügyész a polgári ügyekben fő- vagy mellékperszemélyként léphetett fel. Mellékperszemélyként azt felügyelte, hogy a törvényeket betartsák. Törvénysértés esetén jogában állt véleményes indítványával álláspontját a bíróság előtt kifejteni. A felek jogai nem illeték meg, a felek az ügyész véleményét visszautasíthatták. Azonban olyan ügyek is előfordultak, melyekben a bíróság az ítélet semmisségének terhével köteles volt meghallgatni az államügyészt. A francia ügyészség lett a minta az Európa államainak törvényhozása előtt, amikor a XIX. században az egyes államok létrehozták a saját ügyészségi szervezetüket. Az ingnisitorius eljárást fokozatosan felváltotta az accusatorius eljárás. Az európai 6

8 törvényhozások többsége biztosította az ügyészek függetlenségét és önállóságát. Az ügyészeket a bírákkal egyenlő szintre emelték, és fizetésüket is azonos mértékben állapították meg. Európa legtöbb országában a törvényhozás, az ügyészség túlhatalmától nem fogadta el a francia intézmény azon elvét, hogy közvetítőként áll a végrehajtó hatalom és a bíróságok között. A végrehajtó hatalom és az ügyészség viszonya már a XIX. században is a vita tárgyát képezte. A legtöbb ország a francia mintát követte, az ügyészség a kormánynak volt alárendelve. A francia mintától eltérő szervezeti megoldás is volt. Spanyolországban azt az elvet képviselték, hogy az ügyészségnek nem a kormányt, hanem a törvényt kell képviselnie. 2. Az ügyészség magyarországi kialakulása Az ügyészi tevékenység évszázadokra nyúlik vissza Magyarország történelmében. Királyi szervként működött a középkor óta a jogügyigazgató, akihez 1774-től hivatali szervezet is társult. A tisztség elnevezése a királyi ügyek igazgatója és a Szent Korona ügyésze. Egyrészt hatáskörébe tartozott a király képviselete, feladatkörében felperesként vagy vádlóként szerepelt. A vádfunkciót a király személyét és az államrendet veszélyeztető bűncselekmények esetén gyakorolta a jogügyigazgató. Eljárt még a kincstár képviseletében az olyan peres ügyekben is, amelyekben az anyagilag érdekelve volt, úgy mint a királyi monopóliumok védelmében. A törvényhatóságokban választott tiszti ügyészek a XVII-XVIII. századtól működtek. A teendőik közé tartozott a vád alá helyezés előkészítése, a vádképviselet, a büntetések végrehajtásának ellenőrzése. A tiszti ügyész vádlói feladatai azonban csak egyes ügyekben jelentek meg, máskor a törvényhatóság jogtanácsosaként járt el, illetve magánszemélyek részére ügyvédi megbízásokat is teljesített. Szervezeti kapcsolat a tiszti ügyészek és a jogügyigazgató között nem volt. A magán-jogszolgáltatásban, az úriszékeken a földesúr ügyvédeként működő uradalmi ügyész járt el. Deák Ferenc igazságügy-miniszter 1848-ban elválasztotta a jogügyigazgató büntetőjogi és pénzügyi igazgatási, képviseleti feladatait, országos közvádlókat nevezett ki, és ezek 7

9 feladatainak elősegítését előírta a törvényhatóságok tiszti ügyészeinek. A közvádló feladata az állami büntető igény érvényesítése volt. Az Országos Honvédelmi Bizottmány 1849 februárjában létrehozta a rögtönítélő bíróságokat, amelyek mellett a kormány által kinevezett és annak alárendelt közvádlók jártak el, akik az eljárás során közreműködtek a tényállás megállapításában, majd a bizonyítás befejeztével nyilatkoztak a vádról, az azt igazoló tényekről, körülményekről májusában az Igazságügyi Minisztériumon belül felállították az Álladalmi ügyészi osztályt, az állam érdekeit sértő bűncselekmények miatti eljárásokra. A szabadságharc leverése után elkezdődött a jogrendszer modernizációja. Az új intézmények közé tartozott az államügyészség is, amely a francia minta után a 19. század közepére egész Európában elterjedt. Összefüggött azzal, hogy az európai jogi gondolkodásban kialakult az a felfogás, miszerint a bűncselekmények a társadalom egészét, így a közérdeket képviselő államot sértik, ezért joga van fellépni az elkövetőkkel szemben a megsértett jogrend nevében, a törvények érvényesítéséért. Az államügyészséget e felfogásnak megfelelően hozták létre a Habsburg Birodalomban is 1849-ben, mint az igazságügy-miniszternek alárendelt szervezetet. Az államügyészek közreműködtek a büntető, polgári és fegyelmi eljárásokban. A szervezet Magyarország jogfosztott helyzetében népszerűtlen intézmény volt, így a magyar alkotmányosság részleges helyreállítását hozó 1860-as Októberi Diploma után megszüntetésre került hazánkban, majd pár évig a hagyományos magyar megoldások működtek. Az igazságszolgáltatást rendező törvények között született meg a királyi ügyészségről szóló évi XXXIII. törvénycikk. A királyi ügyészség a kor európai megoldásának megfelelően az igazságügy-miniszternek alárendelten került megszervezésre. 1 A személyzeti és tárgyi feltételek biztosítása után január 1-jén hatályba léptek az igazságügyi szervezeti törvények, az új állami bíróságok és ügyészségek megkezdték működésüket. Az ünnepségek fénypontja az eskü letétele volt. Ennek szövege rendszereken keresztül lényegileg változatlan maradt, de a kezdő sorokban a politikai, 1 Lásd bővebben az évi XXXIII. törvényczikk a királyi ügyészségről. 8

10 alkotmányjogi helyzetnek megfelelően a királyra, köztársaságra, kormányzóra, nemzetvezetőre, népköztársaságra kellett esküdni. Az ügyészség működésének kialakításában nagy szerepe volt az első főügyésznek, Kozma Sándornak, aki 25 éves munkásságával megbecsülést szerzett a szervezetnek. A királyi ügyészség szervezetként két szinten működött. Kezdetben 2, 1890-as évtől 5, 1900-as évtől pedig 11 főügyészségi kerület létezett az ítélőtáblák mellett. A szervezeti beosztást az I. világháború utáni átrendezés megváltoztatta, melyből fakadóan a trianoni területen 5, majd a terület-visszacsatolások eredményeként 9 főügyészségi kerület működött. A szervezet alapegységeit a törvényszékek mellett lévő ügyészségek alkották. Az ügyészségi alkalmazottak a főügyésznek voltak alárendelve. A főügyész működése során általános és egyedi utasításokat bocsátott ki. A főügyészek felett az igazságügyminiszter rendelkezett, a Minisztérium végezte a szervezet külső irányítását. Az ügyészek jogállását, szolgálati viszonyát az ügyészségről szóló törvény határozta meg. A királyi ügyészségnek a törvény a bűnvádi és fegyelmi ügyekben adott hatásköröket, továbbá felruházta a bírósági börtönök feletti felügyelet ellátásával. Eljárási szabályok hiányában hosszú időn keresztül az ügyészségről szóló törvény rendelkezései, az igazságügy-miniszter vagy a főügyész által kiadott utasítások, állásfoglalások, és a bírósági gyakorlat alakította a hatáskört. Az ország erdélyi részén az 1853-as osztrák perrendtartás maradt hatályban. A dualizmus időszakában folyamatosan bővült a királyi ügyészség jogköre. Az ügyészek hatásköre kiterjedt ezután az ügyvédek, közjegyzők, a községi és törvényhatósági tisztviselők elleni fegyelmi eljárásokra, részt vettek az erdei kihágásokra illetékes másodfokú hatóság eljárásában, felügyeleti jogot kapott a közjegyzői tevékenység zálogául szolgáló biztosíték felett, a csődeljárásban megtekinthette az iratokat, valamint tagja lett a törvényhatóságok közigazgatási bizottságainak. A korszak nagy jogalkotásai műve, a bűnvádi perrendtartásról szóló évi XXXIII. törvénycikk, mely alapvetően befolyásolta az ügyészség szervezetét és feladatait. A bűnvádi perrend a vádrendszer elvén épült, így ez szükségessé tette a négyszintű bírósági szervezet valamennyi fokán az ügyészi közreműködést. Ennek 9

11 eredményeként a járásbíróságok mellett feltűntek az ügyészségi megbízottak, akiket díjazás ellenében általában az ügyvédek közül jelölt ki az igazságügy-miniszter a vádlói feladatok ellátására. A bűnvádi perrend január 1-jei hatályba lépésével kezdetét vette a királyi ügyészség klasszikus korszaka, ezután az ország egész területén egységes szabályok alapján, egy teljesen kiépített vádhatóság működött. 2 Ebben az időben kezdte meg működését a Kúria mellett a koronaügyész is, aki sajátos helyzetben volt, ugyan is ő a legmagasabb rangú ügyész, de mégsem tagja a szervezetnek. A bíróságtól független, felügyeleti hatósága az igazságügy-miniszter, de a koronaügyésznek felügyeleti, utasítási joga nem volt az ügyészségekkel kapcsolatban. A koronaügyész legfontosabb hatásköre szerint a jogegység érdekében bármely büntető vagy polgári bíróság jogerős döntése ellen perorvoslattal élhetett a Kúriánál. Az országgyűlés felsőházáról szóló évi XXII. törvénycikk 4. bekezdése emelte a koronaügyész jogállását, Méltóságuk vagy hivataluk alapján és tartama alatt tagjai a felsőháznak. 3 A politikai, történelmi változások kihatottak az ügyészségre is. Az I. világháború alatt meg növekedett az ügyészség hatásköre. Ellátta a sajtócenzúra feladatait, valamint önállóan is nyomozhatott a gyorsított bűnvádi szabályok alapján. Az 1918 őszén kikiáltott Népköztársaság tartalmi változásokat nem hozott az igazságügyi szervezetben, de megváltoztak a formák. A törvényszékek mellett államügyészségek, az ítélőtábláknál főállamügyészségek, a Kúriánál pedig Legfőbb Államügyészség működött tavaszán a Tanácsköztársaság létrejötte néhány személyi változás kivételével nem érintette az államügyészi szerveket, amelyek a szünetelő tárgyalások kivételével ellátták korábbi teendőiket. A büntetőeljárás terén azonban hatáskörüket meg kellett osztaniuk a forradalmi törvényszékek vádbiztosaival. A büntető intézetek fenntartása és vezetése viszont továbbra is rájuk hárult. 2 Lásd bővebben az évi XXXIII. törvényczikk a bűnvádi perrendtartás tárgyában 3 Lásd bővebben az évi XXII. törvényczikk az országgyűlés felsőházáról 4. bekezdés A/6. pont 10

12 A jogfolytonosság helyreállításával, 1920-tól ismét királyi ügyészség néven működött a szervezet, de igazolási, fegyelmi és büntető eljárásokra is sor került az igazságügyi apparátusokban, a forradalmi időszakban tanúsított magatartások miatt. A kaotikus időkben egyszerűsödtek az eljárási szabályok, és megtörve az addigi legalitási elvet megjelent a magyar jogrend talaján az opportunitás néhány eleme is. Az újabb nagy háború előszele megjelent a harmincas évek végének jogalkotásában. Az ekkor alkotott jogszabályok befolyásolták az igazságügyi szervezetet is, így a zsidók közéleti és gazdasági térfoglalásának korlátozásáról szóló évi IV. törvénycikk alapján megtörtént a bíróságok, ügyészségek faji alapú megtisztítása. 4 Az valamint év meghozta a királyi ügyészség végét, amikor összeomlott az a hatalom, melynek szerveként működött, de az ügyészek gyakran a helyükön maradtak, vagy a menekülés, kitelepítés után visszatértek, és az újonnan alakult demokratikus kormány hatóságaként, mint államügyészség folytatták munkájukat. Az 1945-öt követő időszakban mind szervezeti, mind eljárási szempontból helyreállt a korábbi magyar igazságügyi szervezet, így a továbbra is az Igazságügyi Minisztérium irányítása alatt álló államügyészség. A népbíráskodásról szóló 81/1945. (II. 5.) ME rendelet azonban egy párhuzamos szervezetet is felállított, a népügyészségeket, amelyek feladata a háborús és népellenes bűncselekmények miatti eljárás volt. Ezen szervezet ugyancsak az igazságügy-miniszter felügyelete alatt működött, és itt is gyakran az államügyészek látták el a vádlói teendőket 1950-ig, a népbíráskodás megszüntetéséig. 5 A korszak jellemzője, hogy az állami szervek vezetése túlnyomórészt az MKP, majd a kizárólagos hatalmat gyakorló MDP kezére került, így kezdetben a személyeken, majd a szervezetek átalakításán keresztül megtörtént az államszervezet és a jogrendszer szovjet minta alapján való átalakítása. Az állambiztonsági, belügyi szervek az egyes ügyek kapcsán előre meghatározták az eljárások menetét, benne az államügyészek, bírák feladatait. 4 Lásd bővebben az évi IV. törvényczikk a zsidók közéleti és gazdasági térfoglalásának korlátozásáról 5 V.ö. a 81/1945. (II. 5.) ME rendelet a népbíróságokról 11

13 A hatalom kisajátítása keretében lépések történtek az igazságügyi apparátus tagjainak kicserélésére is, melyet az ítélőbírák és államügyészségi tagok végelbánás alá vonásáról szóló évi XXII. törvény tett meg. 6 A politikai fordulat után megalkotott évi XX. törvénnyel kihirdetett Magyar Népköztársaság Alkotmánya formálisan létrehozta az új államszervezet. Ez az ügyészséget illetően gyökeres változást írt elő azzal, hogy kimondta, hogy a A törvényesség megtartása felett a Magyar Népköztársaság legfőbb ügyésze őrködik 7, akit Országgyűlés választ meg, valamint vezeti és irányítja az ügyészség szervezetét ben az új megyebeosztás következtében több törvényszéket és államügyészséget megszüntettek. A Magyar Népköztársaság Alkotmányának módosításáról szóló évi IV. törvény megszüntette az ítélőtáblákat korábban felváltó felsőbíróságokat, továbbá a főállamügyészségeket. E szabály kiépítette az új ügyészségi hierarchiát, amikor a járásbírósági közvádló intézkedései ellen a megyénként szervezett államügyészséghez, míg annak döntései ellen a Legfőbb Államügyészséghez utalta a panaszok elbírálását. 8 Módosultak a büntetőeljárási szabályok is, amelyek kihatottak az államügyészség hatáskörére. A bűnvádi ügyekben a vizsgálat megszüntetéséről szóló évi 12. törvényerejű rendelet a vizsgálóbíró intézményét megszüntetve feladatait az államügyészre ruházta. 9 A többször módosított régi bűnvádi perrendtartást pedig felváltotta az évi III. törvény 10, mely hasonlított a korábbi kódexhez. A párthatározatoknak megfelelve az Igazságügyi Minisztérium Büntetőjogi és Államügyészségi Főosztálya, ezekben az években sorozatban bocsátotta ki az utasításokat, iránymutatásokat, tájékoztatásokat az aktuális jogpolitikai feladatokról, a kívánatos eljárásokról, büntetésekről. Ezekben az években a politikai hatalom kriminalizálta a társadalmat jogalkotásával, és ezt érvényesítő jogalkalmazásával emberek tömegei kerültek eljárások hatálya alá, szenvedtek különböző szankciókat. A 6 Lásd bővebben az évi XXII. törvény az ítélőbírák áthelyezésének, úgyszintén az ítélőbírák és az államügyészségi tagok végelbánás alá vonásának átmeneti szabályozásáról évi XX. törvény a Magyar Népköztársaság Alkotmánya 42. (1) bekezdés 8 Lásd bővebben az évi IV. törvény a Magyar Népköztársaság Alkotmányának módosításáról 9 Lásd bővebben az évi 12. törvényerejű rendelet a bűnvádi ügyekben a vizsgálat megszüntetéséről 10 A bűntető perrendtartásról szóló évi III. törvény 12

14 politikát ki nem szolgáló bírák, ügyészek is több alkalommal váltak eljárások áldozatává. Az Alkotmánynak megfelelő ügyészi szervezet létrehozására az Országgyűlés július 4-én megválasztotta a legfőbb ügyészt, majd sor került a Legfőbb Ügyészség felállítására. A szervezet következő fokát a megyei, míg az alapszintet a városi, járási, fővárosi kerületi ügyészségek alkották. A Magyar Népköztársaság ügyészségéről szóló évi 13. törvényerejű rendelet szerint az ügyészség kötelessége felügyelni a büntetőeljárás és a büntetés végrehajtása törvényességét. További feladatkört jelentett a Minisztériumok, az alájuk rendelt hivatalok, a helyi államhatalmi szervek által kiadott rendelkezések, határozatok, utasítások törvényességének felügyelete. 11 Eddig a Honvédelmi Minisztérium szerveként tevékenykedett katonai ügyészek az egységes ügyészségbe integrálódtak, a legfőbb ügyész egyik helyetteseként is működő katonai főügyész irányítása alatt. Az 1989-ig terjedő korszakot a pártállam elnevezés fémjelzi, amelyben az egyetlen kizárólagos hatalmi központ által meghatározott keretek között tevékenykedhetett az állam és társadalom minden szervezete. Ezen keretek között az ügyészség a mindenkori politikai akarat alapján létrehozott jogszabályok szerint tevékenykedett, de a működését döntően a szakmaiság jellemezte. Ebben a korszakban a törvényerejű rendeletekkel történő szabályozás után az ügyészi feladatoknak és a szervezetnek az újraszabályozására törvényi szinten a 2011-ig többször módosított évi V. törvénnyel 12 került sor. A szervezet életét meghatározta az a változás, amely az addigi alkotmányos, továbbá szervezeti és eljárási szabályozás megtartásával, a társadalomban bekövetkezett átalakulás hatására október 23-án létrehozta a Magyar Köztársaság ügyészségét, amelynek célja a jogállam szolgálata. Az ezredfordulót követően alakult ki az igazságszolgáltatás jelenlegi szervezete. Az ítélőtáblák és a fellebbviteli ügyészi szervek székhelyének és illetékességi területének megállapításáról szóló évi XXII. törvény 13 alapján létrejöttek e szervezeti 11 Lásd bővebben az évi 13. törvényerejű rendelet a Magyar Népköztársaság ügyészségéről 12 A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló évi V. törvény 13 Lásd bővebben évi XXII. törvény az ítélőtáblák és a fellebbviteli ügyészi szervek székhelyének és illetékességi területének megállapításáról 13

15 egységek. A budapesti, pécsi és szegedi fellebbviteli főügyészségek az ítélőtáblákkal, a Katonai Fellebbviteli Ügyészség pedig a Fővárosi Ítélőtáblával egyidejűleg, július 1-jén kezdte meg működését. A bírósági és az ügyészségi szervezet harmadik szintje január 1-jén a debreceni és a győri ítélőtáblával és fellebbviteli főügyészséggel vált teljessé. Az ügyészség büntetőjogi tevékenységében a büntetőeljárásról szóló évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) alapján július 1-jétől a vádelőkészítés egyik eleme, az ügyészségi nyomozás nyomatékosabb szerepet kapott és ezzel összefüggésben a évi VII. törvény 14 lehetővé tette a főügyészségi nyomozó hivatalok nyomozó ügyészségekké való átalakítását. Kimondta, hogy az ügyészségi nyomozás, továbbá indokolt esetben más ügyészségi feladatok ellátására önálló helyi ügyészség vagy önálló főügyészség létesíthető. Az Országgyűlés így hozta létre a Központi Nyomozó Főügyészséget, míg a legfőbb ügyész utasításával nyomozó ügyészségeket. A Központi Nyomozó Főügyészség a törvény január 12-ei hatálybalépésével létrejött, a helyi ügyészségekként megszervezett nyomozó ügyészségek pedig február 1-jével alakultak meg. A magyar jogfejlődés során irányadó volt, hogy a bírák és az ügyészek, valamint a bírósági és ügyészségi alkalmazottak jogállásának, munkajogi helyzetének a szabályozása azonos vagy hasonló legyen. Ezt az elvet követve, a bírákra és az igazságügyi alkalmazottakra vonatkozó megváltozott szabályokhoz igazodva, az ügyészségi szolgálati viszonyt és az ügyészek, ügyészségi alkalmazottak javadalmazását érintő szabályokat is módosítani kellett. Ezt végezte el az ügyészségi szolgálati törvény módosításáról rendelkező évi LXXI. törvény, amely szigorította az ügyésszé válás feltételeit az ügyészségi fogalmazóként eltöltendő joggyakorlati idő 3 évre hosszabbításával, a titkári működés általánossá tételével, a pályaalkalmasság és a tényleges büntetlenség vizsgálatának előírásával. Bevezette, hogy az ügyész első kinevezése határozott időre, azaz 3 évre szól, mely alatt megítélhető, hogy az ügyész alkalmas-e hivatása gyakorlására, illetőleg bővítette a kizárólag pályázat útján betölthető álláshelyek körét évi VII. törvény a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló évi V. törvény, valamint az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló évi LXXX. törvény módosításáról 14

16 2004. május 1-jével Magyarországnak az Európai Unióhoz történt csatlakozásával a magyar ügyészség egyben uniós ügyészséggé vált. A csatlakozás lehetővé tette Magyarországnak az Eurojustban való részvételét is, ezáltal a magyar ügyészség teljes joggal beilleszkedett az EU bűnüldözési rendszerébe. A tagállami működés során az ügyészi szervezetre háruló feladatok közül az egyik legjelentősebb az Európai Unióról szóló Szerződés 29. cikke szerint a tagállami igazságügyi hatóságok együttműködésének szorosabbá tétele. A katonai ügyészség az egységes szervezet integráns része. A katonai ügyészi szervezetet a Katonai Főügyészség, a Katonai Fellebbviteli Ügyészség, továbbá az öt területi katonai ügyészség alkotja, amelyek több megyére kiterjedő illetékességi területükön főügyészségi jogkörben járnak el január 01. napon hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye, mely az ügyészség jogállására és működésére nézve alapvető fontosságú. Az Alaptörvény 29. cikke kimondja a szervezettel kapcsolatosan, hogy a legfőbb ügyész és az ügyészség az igazságszolgáltatás közreműködőjeként az állam büntetőigényét érvényesíti. Az ügyészség üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal szemben, továbbá elősegíti a jogellenes cselekmények megelőzését. Az Alaptörvény alapján az ügyészségről szóló évi CLXIII. törvény, továbbá a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló évi CLXIV. törvény megalkotta a szervezetre és a szolgálatra vonatkozó új szabályokat. Napjainkban a Legfőbb Ügyészség irányítása alá öt fellebbviteli főügyészség, 21 főügyészség tartozik, míg a fővárosban és a megyékben összesen 137 helyi ügyészség működik. 15

17 III. Az ügyészség alkotmányjogi helyzete 1. A végrehajtó hatalomnak alárendelt ügyészségség Az ügyészség alkotmányos helyzetének alapvetően kétféle modellje alakult ki Európában. A kormány alá rendelt, illetve a parlamenti ellenőrzés alatt álló ügyészség. A kormány alá rendelt ügyészség modellje Franciaországban alakult ki, és Európa számos országában működik. Az igazságügy miniszter viseli a felelősséget az ügyészség működéséért, és cserébe utasítási joggal rendelkezik az ügyészség felé. A végrehajtó hatalom alá rendelt ügyészség a kormány alárendeltségében működik. Felügyeletet ellátó szerve az igazságügy miniszter. A büntetőpolitika alakítását jogszabály és utasítás útján gyakorolja az ügyészség. Az igazságügyi miniszter a Parlamentnek, míg a Legfőbb Ügyész az igazságügyi miniszternek felelős. A legfőbb ügyészt a Miniszterelnök javaslatára a Köztársasági Elnök nevezi ki, esetlegesen parlamenti egyetértéssel. A végrehajtó hatalomnak alárendelt ügyészségnek törvényességi felügyelete nincs az állami szervek felett. A miniszter normatív és egyedi utasításokkal irányítja a hierarchikusan felépített szervezetett. Az ügyészség alkotmányos helyzete szempontjából ez a minta jellemzi Franciaországot, Nagy- Britanniát, Németországot és Ausztriát. Magyarországon az előző, diktatórikus rendszerben tértek át a kormánytól független ügyészség modelljére. A rendszerváltáskor felmerült, hogy a modellt meg kellene változtatni, az ügyészséget a kormány alá kellene rendelni, ahogy a legtöbb nyugati demokráciában működik. Fontos érvként szolgált, hogy a szocializmust megelőző időszakban a kormány alá volt rendelve az ügyészség, azaz Magyarországon közjogi hagyományok is emellett szólnak. A korábbi helyzet fenntartása mellett érvelők azonban felhívták a figyelmet arra, hogy 1871-ben mikor az ügyészségről szóló törvény vitája folyt, jelentős támogatottsága volt a parlamentnek alá rendelt ügyészségnek. Olyannyira, hogy a végső szavazásnál csak igen szoros arányban (111:94) sikerült elfogadtatni az ügyészség igazságügy miniszter alá rendelését. 15 Érdemes áttekinteni, 15 Lőrinczi György: A magyar jogállamiság egyik feltétele: a kormánytól független ügyészség? In: Magyar Jog 1991/11. 16

18 hogy mely érvek szólnak a modell mellett és ellen, mikor a kormány alárendeltségében van az ügyészség. Az államhatalmi ágak megosztásának elmélete alapján az ügyészség nem sorolható sem a törvényhozói, sem az igazságszolgáltatási hatalmi ágba, így a végrehajtó hatalomhoz kell, hogy tartozzon. Az ügyészség tevékenységéért a miniszter viseli a felelősséget. 16 A Magyar közjogi hagyományok mellette szólnak. A nyugat-európai országok nagy részében kormány alá rendelt ügyészség működik. A parlament alá rendelt ügyészség a szovjet megoldás másolásával jött létre, így, mint Sztálini kövület jelenik meg. Az ügyészség kormányzati alárendeltségének hiánya eszköztelenné teszi a mindenkori kormányt a büntetőpolitika alakításában. A parlamenttel való szorosabb kapcsolat túlpolitizálná az ügyészséget, míg a kormány alá rendelés megszüntetné ennek a veszélyét. 17 Az ügyészség függetlenségének szempontjából ez a megoldás is rendelkezik egyaránt előnyökkel és hátrányokkal. A kormány alá rendelt ügyészségek esetében a kormány viseli a politikai felelősséget, mivel az ügyészség hozzá tartozik. Egy kormány alá rendelt ügyészséggel rendelkező országban a hatalmon lévőkön nagy a nyomás, hogy a politikai természetű ügyeket az ügyészség csak törvényes szempontok alapján ítélje meg, hiszen bármilyen visszáság esetén a kormányon csattan az ostor. Az Európához való csatlakozás követelménye bizonyos alkotmányjogi standardok figyelembe vételét megköveteli. Nincs olyan nemzetközi szerződés, vagy ajánlás, amely kötelezné az országokat arra, hogy az ügyészség a végráhajtói hatalom része legyen. A pro és kontra érvek még hosszan lennének sorolhatók. Az utóbbi tizenhárom évben a különböző politikai erők mindig felvetették az ügyészség igazságügyi miniszter alá rendelésének szükségességét. Az Alkotmánymódosításhoz szükséges kétharmados többség viszont soha nem jött létre a Parlamentben. Azok a pártok, amelyek egyébként elvben egyet értettek a változtatással ellenzéki pozícióban ezt nem voltak hajlandók megszavazni. 16 Hack Péter: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. In: Magyar Jog. 1998/ oldal 17 Hack Péter: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. In: Magyar Jog. 1998/ oldal 17

19 2. A parlamentnek alárendelt ügyészségség Az ügyészség alkotmányos helyzetének megfelelően a kialakult másik modell a parlamentnek alárendelt ügyészség. A parlamenti ellenőrzés alatt álló ügyészség esetében az ügyészség vezetője közvetlenül a parlamentnek felelős. A parlamenti ellenőrzés alatt álló ügyészség független a hatalmi ágaktól. Az ügyészség felügyeletét a parlament látja el. A Legfőbb Ügyész a parlamentnek, míg az ügyészek a legfőbb ügyésznek felelősek. A legfőbb ügyészt a Köztársasági Elnök javaslatára az Országgyűlés választja. Törvényességi felügyelet az állami szervek felett a volt szocialista országokra jellemző. Az ügyészség alkotmányos helyzete szempontjából ez a minta jellemzi Portugáliát, Magyarországot, Finnországot és Szlovákiát. Tekintsük át a kormánytól független, parlament alá rendelt ügyészség melletti érveket. Az államhatalmi ágak megosztásának elméletébe egy sor újonnan keletkezett intézmény nem sorolható be. A törvényhozói hatalom ellenőrzése alatt álló ügyészség jelentős eszköz a végrehajtó hatalom ellenőrzésére. Ugyanakkor, az ügyészséggel megerősített végrehajtó hatalmi ág jelentős hatalomra tenne szert. 18 A közjogi hagyomány vitatható, a már korábban említett szavazási hányad miatt. Az akkori parlamentnek vitatható a legitimitása is. 19 A nyugat-európai országok nagy részében az igazságügy miniszter alá rendeltség a legtöbb esetben névleges, a miniszter csak kivételesen él utasítási jogával, ami az esetek nagy részében ráadásul csak pozitív utasításra ad lehetőséget. Ráadásul az utóbbi évek tendenciája azt mutatja, hogy egyes országok áttérnek a parlament alá rendeltségre. Továbbá van olyan nyugati demokrácia, ahol a parlament alá rendelt ügyészség működik. A demokráciának tehát nem szükségszerű feltétele a kormány alá rendelt ügyészség. 20 A kormánynak vannak egyéb, megfelelő eszközei is a büntetőpolitika alakítására, úgy, mint a jogalkotás. A bűnüldözés területén is rendelkezik a megfelelő szervvel, a rendőrséggel, ráadásul az ügyészség elsősorban nem bűnüldöző szerv Beck Károly: Az ügyészi szervezet alkotmányos szabályozásának egyes kérdései. In: Ügyészségi Értesítő 1988/2. 4. oldal 19 Szíjártó Károly: Az Országgyűlés és az ügyészség alkotmányos viszonyáról. In: Ügyészségi Értesítő 1989/2. 1. oldal 20 Bócz Endre: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről. In: Ügyészségi Értesítő 1994/3. 4. oldal 21 Lőrinczi György: A magyar jogállamiság egyik feltétele: a kormánytól független ügyészség? In: Magyar Jog 1991/ oldal 18

20 Az ügyészséget még jobban fenyegeti a politikai befolyásolás veszélye, ha az igazságügy minisztériumhoz tartozik. A parlamenti alárendeltségben az ellenzéki pártok is informálódhatnak, illetve akár védelmet is nyújthatnak az esetleges kormányzati befolyással szemben. A parlament nyilvánossága is visszatartó erőt jelent, míg a minisztériumon belül jóval nagyobb a befolyásolás lehetősége. A parlamenti ellenőrzés alatt álló ügyészségek esetében a politikai felelősség kérdése nehezen tisztázható, a független ügyészség vezetője felelős-e politikailag az ügyészség tevékenységéért? Különösen politikai jellegű ügyek vizsgálata esetén merül fel ez a kérdés. A parlamenti ellenőrzés alatt álló, független ügyészségnek, egy politikai természetű ügy esetén, mindenképpen szembe kell nézniük függetlenségük és pártatlanságuk megkérdőjelezésének vádjával. Mivel az ügyészség hierarchikus szervezet, a vádak elsősorban a vezetőre, azaz a legfőbb ügyészre irányulnak. 3. A független ügyészség Kiemelkedő jelentőségű esemény az Alkotmánybíróság 3/2004. (II.17.) AB határozatának kihirdetése. Az említett határozatában az Alkotmánybíróság tisztázta azokat a jogértelmezési kérdéseket, amelyek az ügyészség alkotmányos helyzetével, a legfőbb ügyész szerepével összefüggésben, az utóbbi időben merültek fel. Az Alkotmány értelmezése tárgyában a legfőbb ügyész indítványa alapján született döntés szükségességét a legfőbb ügyészhez intézett interpellációk, és interpellációk sorsa vetette fel. A legfőbb ügyész az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában kifejtette, hogy az elmúlt időszakban, több esetben intéztek a legfőbb ügyészhez interpellációt konkrét ügyben, amelyekben az interpelláló képviselő büntető, illetve polgári anyagi, vagy eljárásjogi jogszabályok meghatározott módon történt alkalmazására kért magyarázatot. Az el nem fogadott interpelláció bizottsági tárgyalása során utalás történt arra, hogy az ügyben eljáró ügyésznek másként kellett volna döntenie. A Házszabálynak a legfőbb ügyészhez intézett interpellációkra is irányadó szabályai szerint nem kizárt, hogy az 19

21 Országgyűlés illetékes bizottsága eljárása során a konkrét ügyekre irányadó intézkedési tervet dolgoz ki. Kizárólag az Alkotmány értelmezése útján volt eldönthető, hogy a legfőbb ügyész Országgyűléssel szembeni felelősségéből, illetve az Alkotmánynak az interpellálható személyekre vonatkozó általános rendelkezéséből következik-e a legfőbb ügyész interpellálhatósága konkrét ügyben, a jogalkalmazás körében meghozott döntésre, illetve foganatosított intézkedésekre vonatkozóan? Alkotmány-értelmezést igényelt annak eldöntése is, hogy az általános jelleggel megfogalmazott interpelláció, az interpellációra adott válasz elutasítása, vagy az Országgyűlésnek az interpelláció tárgyában kialakított egyéb állásfoglalása tartalmazhat-e konkrét ügyre vonatkozóan a jogalkalmazás körébe tartozó közvetlen, vagy közvetett utasítást a legfőbb ügyész számára? Kötelezheti-e az Országgyűlés a legfőbb ügyészt arra, hogy konkrét ügyben saját, illetve az eljáró ügyész jogalkalmazói meggyőződésétől függetlenül meghatározott intézkedést tegyen? Az ügyészség szempontjából kimagasló jelentőségű, alkotmányos problémákat felvető indítvány ily módon a Parlament és az ügyészség viszonyrendszerére, a legfőbb ügyész parlamenti felelőssége kereteire és tartalmára, valamint az ügyészség tevékenysége vonatkozásában a szakmai és politikai elemek megkülönböztetésére irányult. A kezdeményezésnek különleges aktualitást adott, hogy a sajtóban megjelent híresztelések szerint a legfőbb ügyészhez intézett interpellációk el nem fogadása a legfőbb ügyész mandátumának lejárta előtti visszahívhatóságát alapozhatja meg. Az Alkotmánybíróság a döntésében valamennyi felmerült kérdésre részletes választ adva mutatott rá, hogy az Országgyűlés által választott legfőbb ügyész a feladatai ellátása során hozott egyedi döntéseiért nem tartozik felelősséggel az Országgyűlésnek, a hozzá intézett interpellációra adott válaszának el nem fogadása a közjogi helyzetét nem érinti. A legfőbb ügyész alkotmányos helyzetéből és az interpelláció rendeltetéséből az következik, hogy az interpellációra adott válaszának el nem fogadása esetén nem vonható felelősségre. 20

22 Az ügyészség alkotmányos helyzetét tisztázta a döntés azon megállapítása, amely szerint a legfőbb ügyész és az ügyészség nincs alárendelve az Országgyűlésnek. A legfőbb ügyész ezért sem közvetlenül, sem közvetve nem utasítható valamely meghatározott tartalmú, egyedi döntés meghozatalára vagy megváltoztatására. Az Alkotmánybíróság a felelősség kérdésében úgy foglalt állást, hogy a legfőbb ügyész politikai felelősségének hiánya nem érinti az Országgyűlés irányában fennálló közjogi, alkotmányos felelősségét. A legfőbb ügyész közjogi felelőssége az Alaptörvény 29. cikkében foglalt kötelezettségeinek és feladatainak teljesítését, évenkénti beszámolási kötelezettséget az Országgyűlésnek kötelezettségét foglalja magában. Az Alkotmánybírósági határozat az indoklásában számos további lényeges megállapítást is tett. Rendkívüli fontosságú az ügyészség szerepére vonatkozó állásfoglalása. Eszerint az ügyészség bár nem önálló hatalmi ág, de önálló alkotmányos szervezet. Ehhez kapcsolódik, hogy az ügyészség a jelenlegi alkotmányos konstrukciókban, a szélesebb értelemben vett igazságszolgáltatás egyik önálló, alkotmányos szervezete. A döntés azt is tartalmazza, hogy a legfőbb ügyész a neki alárendelt szervezetnek szakmai és nem politikai vezetője, így az Országgyűlés felé fennálló felelőssége csak beszámolási, a magyarázat- és válaszadási, továbbá a megjelenési, valamint az Alaptörvényben meghatározott feladatai ellátásának kötelezettségét foglalja magába. A legfőbb ügyész alkotmányjogi értelemben vett politikai felelősséggel ennek megfelelően a Parlamentnek nem tartozik. Ily módon az Alaptörvény rendelkezései alapján a legfőbb ügyészt az Országgyűlés a szakmai vagy politikai bizalom megrendülése esetén, nem mozdíthatja el a pozíciójából. Nincs tehát alkotmányos lehetőség arra, hogy a legfőbb ügyész megbízatása a politikai bizalom hiánya miatt szűnne meg. Az ügyészség függetlensége vonatkozásában kiemelést érdemel az a magyarázat, mely szerint a legfőbb ügyész egyetlen más szervnek, így az Országgyűlésnek sincs alárendelve. Az Országgyűlés az ügyészség tevékenységét kétféle módon, az éves legfőbb ügyészi beszámoló, illetve a legfőbb ügyésznek a rendelkező rész szerinti korlátozott válaszadási kötelezettségén keresztül ellenőrzi. Minden más értelmezés 21

23 ellentétes a hatalommegosztás és az alkotmányos szervek egymástól elkülönült független működésének biztosítása elvével. Ebből nyilvánvaló, hogy az ügyészségnek és a legfőbb ügyésznek a feladata ellátása során csak az Alaptörvényre és más jogszabályokra kell tekintettel lennie, más szervnek vagy közjogi méltóságnak nincs alárendelve. Az ügyészeknek utasítást csak a felettes ügyész, illetve a legfőbb ügyész adhat, a legfőbb ügyész azonban nem utasítható. A legfőbb ügyészhez kérdés és interpelláció intézhető, ugyanakkor nem kérhető rajta számon az ügyészi döntés tartalma. A legfőbb ügyész vagy az ügyészség által konkrét ügyben hozott döntés minderre tekintettel nem eredményezheti a legfőbb ügyész hivatalából való elmozdítását az Országgyűlés által. 22

24 IV. Az ügyészség feladatai 1. Az alkotmányos helyzet és a feladatok közti összefüggés Az ügyészség alkotmányos helyzete körüli zavarokat jól jelzi, hogy 2011-ig az évi V. törvény szólt az ügyészségről, amelyet többször módosítottak, de az ügyészség feladatai meghatározásának átfogó reformja csak 2011-ben történt meg. Magyarország Alaptörvénye és az új ügyészségi törvény január 01-jén lépett hatályba. Az ügyészség jogállása és feladatai, az alkotmányos intézmények rendszerében betöltött szerepe tekintetében az Alaptörvény két számottevő változást eredményezett. Egyrészt azzal, hogy a 29. cikk (1) bekezdése a legfőbb ügyész és az ügyészséget az igazságszolgáltatás közreműködőjeként azonosítja, másrészt a korábbiakhoz képest szűkíti az intézmény által szem előtt tartandó elsődleges szempontokat, meghatározza működésének fő célját és eszközeit. Az Alaptörvény az ügyészség fő feladataként az állam büntetőigényének érvényesítését nevezi meg - és a jogvédelmi szerepet nem a törvény nem tartalmazza -, ezzel rögzíti, hogy a tevékenysége nem az absztrakt törvényesség biztosítása, hanem célirányosan a jogsértések, ezen belül elsősorban az anyagi büntetőjog szabályai megsértésének megtorlása. 23 Az ügyészség feladatai két nagy csoportba sorolhatók. Az első csoport a büntetőeljáráshoz kapcsolódó feladatok csoportja. Ide sorolható a kizárólagos ügyészi nyomozati hatáskörbe tartozó ügyek nyomozása, a nyomozások felügyelete, valamint a vádképviseleti jogosítványok. A második csoportba ügyészség közérdekvédelmi feladatai tartoznak, melyek között a legfontosabbak az ügyészség polgári bíróság előtti tevékenysége, az egyes jogi személyekkel és hatósági nyilvántartásokkal kapcsolatos feladatai évi CLXIII. törvény az ügyészségről 23 dr. Varga Zs. András: Az Alaptörvény és az ügyészség közjogi hatáskörei. In: Magyar Jog szám 130. oldal 23

25 A leglényegesebb változás a szocialista ügyészi modellhez képest a polgári jogi területen következett be, de ez sem az ügyészség vagy a jogalkotó akaratából, hanem az Alkotmánybíróság döntése miatt. Az Alkotmánybíróság 1994-ben az 1/1994. (I. 4.) AB határozatban radikálisan korlátozta az ügyész korábban meglévő jogosítványait a polgári perekben. Tekintettel arra, hogy bár az ügyészségi törvény rögzíti az ügyészség pártatlanságát és függetlenségét, ahhoz, hogy az egész szervezet pártosan és elfogultan működjön, elég, ha a centrális irányítás alatt lévő szervezetben a szervezet vezetője nem felel meg ennek a követelménynek. A legfőbb ügyész megválasztásának szabályai nem zárják ki személyes elfogultságát és pártosságát, és amennyiben ez a pártosság és elfogultság az ügyészség munkájában megjelenne, abban az esetben a magyar közjognak nincs olyan intézménye, amely ezzel a helyzettel szemben védelmet jelentene. Az esetleges elfogultság vagy pártpolitikai érdekek érvényesítése az ügyészi tevékenységben két területen jelent különösen súlyos veszélyt. Az egyik terület az általános felügyeleti jogkör, a másik a büntetőügyekben eljáró ügyész szerepe. A polgári perbeli ügyészi beleszólás lehetőségének csökkentése és a büntetés-végrehajtás felügyelete korlátozott politizálási lehetőségeket nyit. 2. Az ügyészség büntetőjogi tevékenysége A büntetőeljárás egyik legfontosabb alapelve az officialitás. Ebből kifolyólag a törvényi feltételei fennállása estén az ügyész kötelessége is a büntetőeljárás megindítása, illetve lefolytatása. Ezzel egyidejűleg a bűnözés elleni küzdelemben az ügyész feladata a büntető anyagi jogi és eljárásjogi, valamint a végrehajtásai szabályok betartása és betarttatása, emellett az eljárásban résztvevők különös tekintettel a fiatalkorúakra jogainak védelme. Minderről az Ütv. 16. (1) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik: Az ügyész köteles biztosítani a) minden, a hivatali tevékenysége során tudomására jutott bűncselekmény következetes üldözését; továbbá 24

26 b) hogy senkit törvényellenesen ne vonjanak büntetőjogi felelősségre, ne fosszanak meg személyi szabadságától, senki törvénytelen jogfosztás, korlátozás vagy zaklatás ne érjen. Az ügyész tehát meglehetősen sokrétű feladatköröket lát el a büntetőjogi tevékenysége során; ezek legfontosabb csoportjai 1. a nyomozás végeztetése, illetve annak felügyelete; 2. nyomozás 3. vádemelés és vádképviselet a büntetőbíróságon 4. a büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete Ügyész részvétele a nyomozásban Az ügyészi tevékenység a büntető igazságszolgáltatás folyamatát egészében átfogja, annak minden szakaszára kiterjed, mintegy összekötve a büntető felelősségre vonás szakaszait; a nyomozást, a bírósági tárgyalást, a büntetés-végrehajtást, sőt, az ezt követő visszailleszkedést. Az ügyész a bűnügyet teljességében átlátva tudja megtenni a szükséges intézkedést. 24 A büntetőeljárás alapvető célja és egyben feladata a bűncselekmények és azok elkövetőinek felderítése, a bizonyítási eszközök felkutatása, összegyűjtése. Az ügyész a büntetőeljárás nyomozási szakaszában különböző feladatok ellátásával teljesítheti az Alaptörvényben meghatározott, az állam büntetőigényének érvényesítése követelményét: A nyomozás a vádemelést előkészítő eljárás, hiszen a nyomozás során a vádemelés feltételeit kell vizsgálni. Ennek érdekében az ügyész egyrészt nyomozást végeztet 25 és felügyel arra, hogy a nyomozó hatóság az önállóan végzett nyomozást a törvény rendelkezéseit megtartva végezze (nyomozás feletti felügyelet) 26, másrészt a büntetőeljárásról szóló évi XIX. törvényben (a továbbiakban: Be.) meghatározott ügyekben maga végzi a nyomozást (ügyészségi nyomozás). 24 Vókó György: Magyar büntetés-végrehajtási jog. Dialóg Campus. Budapest-Pécs, oldal évi CLXIII. törvény az ügyészségről 17. (1) bekezdés a) pont évi CLXIII. törvény az ügyészségről 2. (1) bekezdés a) pont 25

27 A rendőrség által folytatott nyomozás során az ügyész feladatai sokrétűek; felügyeli annak törvényességét, utasításokat adhat, állást foglal, figyelemmel kíséri az egyes eljárási határidőket (lásd ). A Be. 28. (1) bekezdése szerint az ügyész közvádló, a (3) bekezdés értelmében a vádemelés feltételeinek megállapítása végett nyomozást végeztet vagy nyomoz. Szabály szerint az ügyész bármely ügyben nyomozhat azáltal, hogy magához vonja az adott ügyben a nyomozást, azonban ez nem túl gyakori hazánkban. A jellemzőbb a kötelező nyomozás, amikor a rendőrségnek nincs hatásköre az ügyben eljárni. A büntetőeljárási törvény felsorolja azokat a bűncselekményeket, melyek miatt kizárólag az ügyészség végzi a nyomozást (lásd ) Az ügyész feladatai a nyomozó hatóságok által végzett nyomozás során A büntetőeljárásról szóló törvény szerint a nyomozás során fel kell deríteni a bűncselekményt, az elkövető személyét, fel kell kutatni, és biztosítani kell a bizonyítási eszközöket. A tényállást oly mértékben kell felderíteni, hogy a vádló dönthessen arról, hogy vádat emel-e. A nyomozás alapozza meg, hogy a bűnelkövetők bíróság előtti törvényes felelősségre vonására sor kerülhessen, illetve, hogy senkit ne vonjanak törvénytelenül büntetőúton felelősségre. Ebben az értelemben tehát a törvényes, megalapozott vád szempontjából a nyomozás változatlanul meghatározó jelentőségű. A nyomozás törvényes lefolytatása, megalapozottsága és időszerűsége szempontjából meghatározó jelentősége van a törvényi tényállás felismerésének, annak, hogy az adott ügyben milyen tények bizonyítására kell törekedni. Különösen a jogi megítélés nehézségeinél fogva ténybélileg is bonyolulttá váló bűncselekmények esetén merül fel a bizonyítandó tények pontos és gondos meghatározásának szükségessége. A gazdasági, pénzügyi irányítás eszközeinek, az erre vonatkozó különböző jogszabályok pontos ismerete, azok helyes értelmezése és alkalmazása jelentős tényezője a nyomozások törvényességének. Azokból következik, hogy az elbírálásra kerülő magatartás a büntetőtörvénybe ütközik-e. A nyomozás sikere szempontjából nem közömbös, hogy helyesen ismerik-e fel, választják-e ki. Egy adott bűncselekmény bizonyítását 26

28 különböző módon lehet elvégezni. Az eszköz jó kiválasztása befolyásolja a nyomozás sikerét, időszerűségét, megkönnyíti a cél, pontosabban a vádemelés elérését. A büntetőjogi felelősségre vonás eredményességét meghatározhatják egyes eljárási cselekmények, bizonyítási eljárások is. Ezen eljárási cselekmények a nyomozásnak olyan része, amelyek meghatározóak lehetnek az egész eljárás kimenetele szempontjából. A fenti feltételek teljesítését szem előtt tartva rendelkeznek a jogszabályok az ügyész feladatiról a nyomozás során. A Be. és az Ütv. mellett ügyész büntetőjogi tevékenységét a vádelőkészítéssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel és a vádelemeléssel kapcsolatos ügyészi feladatokról szóló 1/2003. (ÜK. 7.) LÜ utasítás szabályozza. Ezen szabályok értelmében az ügyész a nyomozás iratait bármikor bekérheti, azokba betekinthet, a nyomozó hatóságot írásbeli utasításában határidő megjelölésével meghatározott eljárási cselekmények elvégzésével bízhatja meg. A törvény rendelkezései szerint az ügyész rendelkezik a nyomozásról, az ügyész a nyomozó hatóságot utasíthatja, a nyomozó hatóság az ügyésznek a nyomozásra vonatkozó utasításait határidőre teljesíti. 27 A Be. 28. (4) bekezdés b) pontja bármely eljárási cselekménynél részvételi jogot biztosít számára; sőt egyes cselekmények mint például a közjegyzői vagy ügyvédi irodában, illetőleg egészségügyi intézményben tartandó házkutatás, ha a közjegyzői vagy ügyvédi tevékenységgel összefüggő hivatásbeli titkot, illetőleg egészségügyi adatot tartalmazó irat megtalálására irányul csak az ügyész jelenlétében végezhetők. A nyomozás felügyeletét ellátó ügyész rendelkezik továbbá az egyes határidők meghosszabbításáról; a nyomozás határidejéről az ügyész, míg az előzetes letartóztatás és más kényszerintézkedések határidejének meghosszabbításáról az ügyész indítványa alapján a bíróság határoz. Ezen határidőket az ügyész is figyelemmel kíséri, az előzetes letartóztatás vonatkozásában minden intézkedést köteles megtenni, hogy a fogva tartás csak az elengedhetetlenül szükséges időre korlátozódjon. 27 Lásd bővebben a évi XIX. törvény a büntetőeljárásról 165. (1)-(2) bekezdés 27

29 Az ügyész bírálja el továbbá a nyomozó hatóságok intézkedései, határozata ellen bejelentett panaszokat; vizsgálja a hatóság nyomozást felfüggesztő, illetve megszüntető határozatának törvényességét, törvényben meghatározott esetben mag rendelkezik a felfüggesztéséről, illetve megszüntetésről. Törvénysértő határozat esetében annak hatályon kívül helyezéséről és indokolt esetben az eljárás folytatásáról is intézkedik. Az ügyész vádelőkészítő tevékenységének leghatékonyabb eszköze a fokozott felügyelet. A fokozott felügyelet az ügyész nyomozásbeli részvételének az a módja, amikor a nyomozás egészét folyamatosan figyelemmel kíséri, az ügy iratainak egyes eljárási cselekmények elvégzése előtti vagy utáni, meghatározott időben történő bemutatását igényli, illetve amikor az ügyész meghatározott nyomozási cselekmények lefolytatásában részt vesz, vagy egyes nyomozási cselekményeket maga végez. A fokozott felügyelet gyakorlása során a legfontosabb feladat a bizonyítandó tények pontos körülhatárolása. A jelentős kárt, hátrányt okozó gazdasági bűncselekmények miatt indult nyomozásokat rendszerint megelőzi valamely ellenőrzésre hivatott szerv vizsgálata. Ezek a vizsgálatok nem büntetőjogiasak. Észlelik a szabálytalanságokat, visszaéléseket és észlelik, hogy azokkal bűncselekményeket lepleztek el. Az ilyen vizsgálatok akkor a legeredményesebbek, ha a vizsgálat eredményeként büntetőfeljelentést is tesznek. Az ilyen vizsgálatok megállapításait a büntetőjogi relevancia szempontjából alaposan elemezni kell, abból a szempontból, hogy a nyomozás kereteinek meghatározása helyesen történjen. Ellenkező esetben a nyomozás mellékvágányra kerülhet; olyan ügyekbe bonyolódhat bele, amelyek bűncselekmény megállapításához nem vezethetnek, vagy súlyos bűncselekmények felett elsiklanak. A szabálytalanságot, a visszaélést nem szabad összetéveszteni a bűncselekménnyel. Egyre gyakrabban fordul elő olyan bűnügy, amely az elkövetéssel érintett személy közjogi státusa, beosztása, a terheltek nagy száma, az okozott kár, hátrány jelentős volta vagy más körülmény miatt országos jelentőségűvé, határon túli érdeklődést kiváltóvá válik. Az ilyen ügyekben a felügyeletnek különösen intenzívnek, alaposnak kell lennie. Az ilyen ügyekben nem elég, ha az ügyész figyelemmel kíséri a nyomozást; a felügyeletnek ki kell terjednie minden nyomozási cselekményre. Ez jelentheti azt, hogy a jelentősebb eljárási cselekmények foganatosítása előtt az iratokat be kell mutatni az ügyésznek, véleményét, az állásfoglalását ki kell kérni, és a jelentősebb eljárási cselekményeknél az ügyésznek jelen kell lennie. 28

30 A már említett szakági alaputasítás 37. -a szerint az ügyész a nyomozó hatóság önállóan végzett nyomozása felett fokozott felügyeletet gyakorol, ha a) az ügy ténybeli, jogi megítélése vagy a bűncselekmény bizonyítása bonyolult b) a nyomozás során lényeges törvénysértést, mulasztást vagy a nyomozás eredményességét veszélyeztető körülményt észlelt c) a gyanúsított személyi szabadságát korlátozó kényszerintézkedés elrendelése óta hat hónap eltelt d) a meghatározott személy ellen folyó nyomozás megindításától (Be (2) bekezdés) számított egy év eltelt e) a nyomozás olyan bűncselekmény miatt folyik, amelyet a törvény tíz évet meghaladó szabadságvesztéssel fenyeget f) a bíróság az ügyben a tanút védetté nyilvánította g) az ügyet kiemelt üggyé nyilvánították (12//2012. (VI.8.) LÜ utasítás 16. (1) bekezdés am) pont), továbbá, ha h) azt bármely más okból szükségesnek látja. Fokozott ügyészi felügyelet gyakorlása esetén az ügyész a bármilyen okból hozzá megküldött iratokat teljes terjedelmükben megvizsgálja, és haladéktalanul megtesz minden intézkedést, amely a felügyelet céljának az elérése érdekében szükséges. Ennek során: - határidő megjelölésével utasítást ad az elmulasztott cselekmények elvégzésére - meghatározza a nyomozás kereteit - megjelöli azokat a bizonyítási eszközöket és bizonyítási eljárásokat, amelyeket a további nyomozás során be kell szerezni, illetve le kell folytatni - megjelöli azt a nyomozási cselekményt, amelynek az elvégzése, vagy azt a határidőt, amelynek az eltelte után az iratokat számára meg kell küldeni; - utasítást ad a nyomozás befejezésére, amennyiben a tényeket az ügy eldöntésére alkalmas módon már felderítették. 28 Az ügyész a fokozott felügyeletet a nyomozó szerv vezetőjénél írásban jelenti be. Az ügyészi felügyelet során tett eljárásairól a házi iratok között kezelt feljegyzést készít, és 28 Lásd a 11/2003. (ÜK. 7.) LÜ utasítás a vádelőkészítéssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel és a vádelemeléssel kapcsolatos ügyészi feladatokról

31 ha az iratot bármi oknál fogva a felettes ügyészhez kell felterjesztenie, a feljegyzést a felterjesztéshez csatolja. Az ügyészi szervezet jellegéből eredően előfordulhat az az eset is, hogy a felettes ügyész, utasítást ad a fokozott ügyészi felügyeletet bejelentésére. Az alaputasítás a fokozott felügyelet körében tehető intézkedéseket általánosságban fogalmazza meg, mely nem tartalmaz előírást, hogy az ügyész mely nyomozási cselekmények, bizonyítási eljárások, kényszerintézkedések foganatosításán vegyen részt. Ennek megválasztását, a felügyeletet gyakorló ügyészre bízza azzal, hogy az ügy eldöntése szempontjából meghatározó, illetve kiemelkedően fontos jelentőségű cselekmények foganatosításán vegyen részt Ügyészségi nyomozási tevékenység A hazai jogi hagyományok szerint az általános nyomozó hatóság a rendőrség. A korábbi jogszabályok úgy fogalmaztak, hogy az ügyész nyomozási feladatait nemcsak felügyeletként határozták meg, hanem úgy rendelkeztek, hogy a jogszabály által meghatározott esetekben az ügyész maga is nyomoz, az eljárást a nyomozó hatóságtól magához vonhatja. Erre tekintettel a évi XIX. törvény előtti eljárási kódexek az ügyészséget is nyomozó hatóságnak nevezték. A Be. szakított ezzel, és a nyomozó hatóságok között az ügyészséget, az ügyészt nem nevesíti; tehát az ügyészség speciális nyomozó szerv. A büntetőeljárási törvény felsorolja azokat a bűncselekményeket, melyek miatt kizárólag az ügyészség végzi a nyomozást. Az ügyész is, a nyomozó hatóságokra is kötelező, nyomozásra vonatkozó szabályok szerint végzi a nyomozást. Az ügyészi nyomozás során is működik a jogorvoslati jogosultság, a nyomozási bíró, és közvetlenül a nyomozást végző ügyész által tett indítványok elbírálásának összes következménye is. Az ügyészi nyomozás is felügyelet alatt működik. 30

32 Jogi hatóságnak tekinthető az a hatóság, amelyik az állampolgár jogait és kötelességeit érintő jogi tevékenységet végez, márpedig az ügyészségi nyomozás ilyen tevékenység. A rendőrség, mint általános nyomozó hatóság csak akkor folytathatja a nyomozást, ha a törvény valamely bűncselekmény nyomozását nem utalja más szerv hatáskörébe. Az ügyészség nyomoz azokban az ügyekben, amelyekben a nyomozást kizárólag az ügyészség hatáskörébe utalja a törvény. Az ügyészség tehát speciális nyomozó szerv. Az ügyészségi nyomozást illetően, az eljárási törvény felsorolja azokat az ügyeket, melyek kizárólag ügyészségi nyomozásra utaltak. A Be a szerint kizárólag az ügyészség végzi a nyomozást a következő bűncselekmények miatt: a) a közjogi tisztség betöltésén alapuló mentességet élvező személy, a nemzetközi jogon alapuló mentességet élvező személy által elkövetett bűncselekmény, a sérelmükre elkövetett hivatalos személy elleni erőszak, a működésükkel kapcsolatban elkövetett más bűncselekmény, továbbá a nemzetközileg védett személy elleni erőszak b) a bíró, az ügyész, a bírósági és ügyészségi titkár, az alügyész, a bírósági és az ügyészségi fogalmazó, az ügyészségi megbízott és a bírósági ügyintéző, az ügyészségi nyomozó, az önálló és a törvényszéki végrehajtó és végrehajtó-helyettes, a közjegyző és a közjegyzőhelyettes, a rendőrség hivatásos állományú tagja ellen elkövetett emberölés, hivatalos személy ellen elkövetett emberrablás, hivatalos személy elleni erőszak, hivatalos személy ellen, hivatalos eljárása alatt elkövetett rablás, c) a rendőrség hivatásos állományú tagjainak kivételével a b) pontban felsoroltak által elkövetett bármilyen bűncselekmény, valamint az ülnöknek az igazságszolgáltatással összefüggésben elkövetett bűncselekménye, d) a b) pontban felsoroltak vonatkozásában elkövetett vesztegetés, a vezető beosztású vagy a fontosabb ügyekben intézkedésre hivatott más hivatalos személy által elkövetett vesztegetés, a vesztegetésnek a Btk a szerinti alakzata, a vesztegetés feljelentésének elmulasztása és a befolyással üzérkedés, 31

33 e) a rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagja által elkövetett, nem katonai büntetőeljárásra tartozó bűncselekmény, a Nemzeti adó-és Vámhivatal, a hivatásos katasztrófavédelmi szerve hivatásos állományú tagja, továbbá a pénzügyi nyomozó által elkövetett bármilyen bűncselekmény, f) az igazságszolgáltatás elleni bűncselekmények közül - a hamis vád, - a hatóság félrevezetése, - a hamis tanúzás, - a hamis tanúzásra felhívás, - a hatósági eljárás akadályozása, - a hatóság eljárásának megzavarása, - a mentő körülmény elhallgatása, - a hivatalos személy eljárása során elkövetett bűnpártolás, - az ügyvédi visszaélés, - a zugírászat, - a nemzetközi bíróság előtt elkövetett igazságszolgáltatás elleni bűncselekmény g) a külföldi hivatalos személy ellen elkövetett bűncselekmények, valamint a nemzetközi közélet tisztasága ellen elkövetett bűncselekmények, h) az emberiesség elleni bűncselekmények büntetendőségéről és elévülésének kizárásáról, valamint a kommunista diktatúrában elkövetett egyes bűncselekmények üldözéséről szóló törvényben meghatározott kommunista bűncselekmények valamint a nemzetközi jog szerint el nem évülő bűncselekmények. A szakági alaputasítás 48. (1) bekezdés b)-d) pontjai értelmében a Be ban meghatározott bűncselekményeken kívül az ügyészség a vádemelés feltételeinek megállapítása véget nyomozást végez: - a katonai büntetőeljárásra tarozó ügyekben, kivéve ha törvény másként rendelkezik, 32

34 - az olyan ügyben, amelyben az országos hatáskörű nyomoz hatóság vezetőjével szemben a Be ának (1) bekezdésében szabályozott kizárási ok áll fenn, - az olyan ügyben, amelyben a nyomozást magához vonta. A kizárólagos hatáskörébe tartozó ügyek nyomozását az ügyészségi nyomozó hivatalok végzik, egyes eljárási cselekményeket az alügyész, ügyészségi fogalmazó, valamint ügyészségi megbízott is végezhet. A Központi Ügyészségi Nyomozó Hivatal illetékessége az ország egész területére kiterjed Vádemelés és vádképviselet Az Ütv. 19. (1) bekezdése értelmében közvádlóként az ügyész dönt a vádemelésről, vagy az eljárás más, a büntetőeljárási törvényben meghatározott módon történő befejezéséről. Az ügyirat hozzá érkezését követően az ügyész ellenőrzi, hogy az ügy vádemelésre alkalmas-e. Ennek keretében vizsgálja, hogy a bűncselekmény tényállásának felderítése és bizonyítása megtörtént-e, felderítették-e a büntetés kiszabása vagy büntetőjogi intézkedés alkalmazás szempontjából jelentőséggel bíró körülményeket, a bizonyítási eszközök beszerzésekor megtartották-e az azokra vonatkozó törvényes rendelkezéseket és hogy ne korlátozták-e törvénysértően a gyanúsított és a védő jogait. 29 Az ügy iratainak fenti kritériumoknak megfelelő ellenőrzését követően az ügyész további nyomozási cselekményeket végezhet, vagy a nyomozó hatóságot utasítja további nyomozási cselekmények elvégzésére, a nyomozást felfüggesztheti, megszüntetheti, az ügyet közvetítői eljárásra utalhatja, határozhat a vádemelés elhalasztásáról, vagy részbeni mellőzéséről, illetve vádat emelhet. A vádat illetően abból kell kiindulni, hogy a büntetőeljárási törvény 6. (1) bekezdése az ügyésznek kötelezettségévé teszi, hogy a törvényben megállapított feltételek esetén a büntetőeljárást megindítsa, illetőleg az eljárást lefolytassa. Arról, hogy valaki elkövetett-e valamely bűncselekményt, egyedül a bíróság jogosult dönteni, a bíróság pedig vád alapján jár el. 29 Lásd a 11/2003. (ÜK. 7.) LÜ utasítás a vádelőkészítéssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel és a vádelemeléssel kapcsolatos ügyészi feladatokról 63. (1) bekezdés 33

35 A bíróság csak annak a személynek a büntetőjogi felelősségéről dönthet, aki ellen vádat emeltek, és csak olyan cselekmény alapján, amelyet a vád tartalmaz. 30 A közvádló pedig az ügyész. A törvény az oppurtunus intézkedések kivételével, ha megvannak a bírósági eljárás ténybeli és jogi feltételei, az ügyészt vádemelésre szólítja fel; a vádemelés alól nem adnak felmentést. 31 A vádemelés alapja a vádirat. A vádirat az ügyész által kibocsátott olyan irat, amelyben a nyomozás irataival alátámasztva azt állítja, hogy a vádlott a vádiratban leírt bűncselekményt elkövette és ő ezt a bíróság előtt bizonyítani fogja, és ezért indítványozza a vádlott bűnösségének megállapítását, és vele szemben a törvény szerinti büntetések és intézkedések kiszabását. Ezért az ügyésznek a vádirat elkészítésekor, a bírósághoz való benyújtásakor, különösen a tényállás közlésekor nagy körültekintéssel kell eljárni. A vádirat tartalmi kellékeit a Be (3) bekezdése, valamint a vádelőkészítéssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel és a vádemeléssel kapcsolatos ügyészi feladatokról rendelkező 11/2003. (ÜK. 7.) legfőbb ügyészi utasítás 70. -a tartalmazza. A vádirat a következők szerint tagolódik: a) Az első része megjelöli a terhelttel szemben alkalmazott személyi szabadságot elvonó vagy korlátozó kényszerintézkedéseket és az azokra vonatkozó időpontokat, a vádlottnak a Be (1) bekezdésében felsorolt személyi adatait és azokat a körülményeket, amelyek az ügy megítélése szempontjából jelentősek, így azokat a korábbi büntetéseket, amelyek a bűncselekmény minősítésére, a büntetésekre vagy intézkedésekre kihatással lehetnek. b) A vádirat második részében a vád tárgyává tett cselekményt, több cselekmény esetén egymástól elkülönítetten kell röviden leírni, a bizonyítási eszközök megjelölésével. A tényállásból ki kell tűnnie, hogy mely tények képezik a vád tárgyát. A tényállásnak tartalmaznia kell a bűncselekmény elkövetésének idejét és helyét, indítékait, az 30 Lásd a évi XIX. törvény a büntetőeljárásról 2. (3) bekezdés 31 Bárd Károly: A büntető hatalom megosztásának buktatói, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Bp., 1987, oldal 34

36 elkövetés eszközét, módját és annak következményeit is. A tényállás tagolását meghatározhatja a vád tárgyává tett bűncselekmények súlya, összefüggése, illetve logikai vagy időbeli sorrendje. c) A harmadik rész az ügyészségnek a vádolást tartalmazó közléséből és a vád tárgyává tett bűncselekmények büntetőtörvénykönyv szerinti minősítését tartalmazza. Amennyiben szükséges, meg kell jelölni, hogy a minősítés a tényállás mely részére vonatkozik. d) A vádirat negyedik része tartalmazza: - az eljárás megindításához szükséges külön törvényi feltétel meglétét - a bíróság és a vádat emelő ügyészség hatáskörére és illetékességére vonatkozó jogszabályi hivatkozásokat - a büntetés kiszabására vagy intézkedés alkalmazására vonatkozó indítványt - annak közlését, hogy az ügyész nem vesz részt a tárgyaláson - a bejelentett polgári jogi igényt - egyéb indítványokat - a tárgyaláson való bizonyítás felvételének sorrendjét - a tárgyalásra idézendőket és az arról értesítendőket. A vádemelés elleni panaszt a törvény kizárja. 32 Ennek indokát abból lehet levezetni, hogy a vád megalapozottságát és törvényességét a vádemelést követően a bírósági eljárásban nyomban megvizsgálják. A vádemeléssel a büntetőeljárás a perszakba lép. Az ügyész bíróság előtti tevékenységét az Ütv. és a Be. mellett a büntetőbíróság előtti ügyészi tevékenységről szóló 12/2003. (ÜK. 7.) LÜ utasítás szabályozza. Az ügyész bíróság előtti tevékenységét alapvetően az határozza meg, hogy a vád bizonyítása őt terheli. A már említett szakági utasítás kötelezi az ügyészt arra, hogy a tárgyalás során különös gondossággal kísérje figyelemmel a bizonyítási eljárást, és amennyiben megítélése szerint további, a vádiratban nem szereplő bizonyítási eszközök 32 Lásd az évi XIX. törvény a büntetőeljárásról 228. (5) bekezdés 35

37 is alátámaszthatják a vádat, azok beszerzését, megvizsgálását haladéktalanul indítványoznia kell. A büntetőeljárás szabályainak betartására nemcsak a vád bizonyítása során kell A vád képviselete során az ügyész a korlátlanul rendelkezik a váddal: a vádbeszéd előtt annak módosítására van lehetősége, amennyiben a cselekményt jogilag másként értékeli, megváltoztatja, ha a vádlottat más bűncselekményben is bűnösnek tartja, kiterjeszti, ha pedig az eredeti vád nem tartható, a vádat ejti vagy indítványozza a vádlott felmentését. Az ügyész a bizonyítási eljárás befejezését követően perbeszédet tart, ennek tartalmát (szerkezetét, terjedelmét, hangvételét stb.) az ügy sajátosságaitól függően szabja meg, de részletesen elemezni kell a bizonyítás anyagát, egyenként és összefüggésükben értékelni a bizonyítékokat, részletesen foglalkozni a vádlott védekezését támogató, és cáfoló adatokkal is. Indokolt indítványt terjeszt elő valamennyi olyan kérdésben, amelyben a bíróságnak döntenie kell, különös figyelmet fordítva a bűnösség kérdésére, a bűncselekmény jogi minősítésére, valamint az alkalmazandó büntetésre, intézkedésre. A védő ezt követően megtartott perbeszédére viszonválasszal élhet. Az első fokú bíróság ügydöntő határozata ellen az ügyész mint ahogyan a vádlott és védője is ha azt törvénysértőnek, vagy megalapozatlannak tartja, mind a vádlott terhére, mind a javára egyaránt fellebbezéssel élhet. A vádlott terhére bejelentett fellebbezésnek nagy jelen tősége van, hiszen annak hiányában a másodfokú bíróság a felmentett vádlott bűnösségét nem állapíthatja meg, a kiszabott büntetést, illetve a büntetés helyett alkalmazott intézkedést pedig nem súlyosíthatja. A másod- és a harmadfokú eljárás tárgya már nem a vád, hanem a bíróság első és másodfokú, fellebbezéssel támadott ügydöntő határozata. Itt az ügyész már nem a vádképviselet körében tevékenykedik; hanem az a feladata, hogy közreműködjön egy törvényes és megalapozott határozat meghozatalában. A különböző jogszabályok az ügyészt ezen feladatai ellátásához döntési joggal ruházzák fel az első fokon eljárt ügyész fellebbezésének fenntartása, vagy visszavonása tekintetében, illetve indítványtételi jogot biztosítanak a számára az első fokú határozat helybenhagyására, 36

38 megváltoztatására, vagy hatályon kívül helyezésére akár a vádlott terhére, akár a javára. Az ügyész, a vádlott és a védő - az első fokú eljáráshoz képest jelentősen szűkebb körben - csak abban az esetben jelenthet be fellebbezést a másodfokú bíróság érdemi ügydöntő határozata ellen, ha álláspontja szerint a másodfokú bíróság az elsőfokú bíróságtól a bűnösség kérdésében eltérő határozatát a büntető anyagi jog szabályainak megsértésével hozta. 33 Az ügyész a vádlott terhére, illetve javára egyaránt fellebbezhet. A másod- és a harmadfokú tárgyaláson (a nyilvános ülésen) az ügyész perbeszéde az első fokú perbeszédnél lényegesen nagyobb mértékben tartalmaz jogi érveket, tömörebb; méginkább a bíróságnak szól A büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyelete Az igazságszolgáltatásban és ezzel együtt a büntetés-végrehajtásban sincs fontosabb követelmény, mint a törvényesség megtartása. Bármilyen szankció törvénysértő meghozatala vagy végrehajtása minden jogállamban lehetetlenné teszi a büntetési cél megvalósulását, vagyis egyetlen büntetőbírósági vagy más hatósági határozat sem töltheti be a funkcióját törvénytelen eszközzel. A törvényesség fontossága a világ minden egyes államában így hazánkban is kiemelkedő jelentőséggel bír: a törvényesség biztosítása, azaz a jogállamiságnak egyes, konkrét ügyben történő érvényre juttatása azt jelenti, hogy minden állami hatóság, szerv köteles a rá vonatkozó törvényeket maradéktalanul megtartani, döntéseinek kialakítása során a rá vonatkozó anyagi és eljárási jogi jogszabályokat következetesen figyelembe venni. 34 A büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyelete éppen ezen okokból kifolyólag alakult ki hazánkban is; egy több százéves múltra visszatekintő jogintézményről van szó, szinte egyidős magával az ügyészséggel. A büntetés Belovics Ervin: A büntetés-végrehajtás ügyészi törvényességi felügyeletének szerepéről. In: Börtönügyi Szemle szám 2. oldal 37

39 végrehajtási ügyészi törvényességi felügyelet amely bizonyos tekintetben elkülönül a többi ügyészi tevékenységtől, de egyben tartja a szoros munkakapcsolatot is jelenti az állampolgárok, az elítéltek jogainak védelmét, de egyben az állam büntetőigénye érvényesülésének eszközét is, a társadalom és a többi állampolgár védelmét, az állami szervek kötelezettségei teljesítésének kikényszerítését, az esetleges joggal való mindkét oldalú visszaélés kiküszöbölésének garanciáját. Célja a büntető határozat törvényes végrehajtásának elősegítése, de cél annak előmozdítása is, hogy az adott büntetés, intézkedés betöltse rendeltetését, amit a törvénysértések feltárásával, megelőzésével szolgál. 35 Az ügyész ezen tevékenységét az Alaptörvény 29. cikk (2) bekezdésének c) pontja deklarálja, míg a részletszabályokat, az ügyész feladat- és hatásköreit az Ütv a és a büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyeletéről szóló 5/2012. (I. 27.) LÜ utasítás tartalmazza; de számos egyéb jogszabályban is nevesítésre kerül ez a jogintézmény. A büntetés-végrehajtás ügyészi törvényességi felügyelete nem szó szerint értendő, a szabályozás nemcsak a büntetésekre, hanem mellékbüntetésekre, intézkedésekre, büntetőeljárási kényszerintézkedésekre és az egyes nyilvántartásokra is kiterjed. A már említett szakági alaputasítás 2. (1) bekezdése kimondja, hogy Az ügyész a büntetés-végrehajtási felügyelet során ellenőrzi: a) a büntetés-végrehajtási intézetekben (a továbbiakban: bv. intézet) és a nyomozó hatóságoknál a szabadságvesztés, az őrizet és az előzetes letartóztatás, a kényszergyógykezelés és az ideiglenes kényszergyógykezelés, az idegenrendészeti eljárásban elrendelt őrizet, a szabálysértési és a pénzbírságot helyettesítő elzárás, valamint a nyomozó hatóságok előállító helyiségeiben foganatosított személyes szabadságkorlátozás végrehajtásának, b) a BÁH közösségi szállásain és befogadó állomásain a kijelölt kötelező tartózkodás foganatosításának, c) a büntetések, a mellékbüntetések és az intézkedések végrehajtásának, d) a házi őrizet végrehajtásának, 35 Vókó György: Magyar büntetés-végrehajtási jog. Dialóg Campus. Budapest-Pécs, oldal 38

40 e) a évi XLVII. törvény 36 hatálya alá tartozó nyilvántartásoknak, f) a körözési nyilvántartásnak, g) az utógondozás végrehajtásának, valamint h) a kitoloncolás végrehajtásának a törvényességét. A felügyelet gyakorlásához az ügyész különféle jogosultságokkal (illetve adott esetben kötelezettségekkel rendelkezik): személyesen ellenőrizheti a bv. helyiségeit, a fogdákat, előállítókat, ellenőrizheti a kényszerintézkedéssel érintett személy fogva tartásával, a feltételes szabadság nyilvántartásával, a közérdekű munka végrehajtásával stb. kapcsolatos iratokat, meghallgathatja a fogvatartottakat, a feltételes szabadságon lévőt, közmunkára ítéltet. Munkaköre tartalmazza a tájékoztatás kérésének, az indítványtételi jogának és egyes bírósági meghallgatáson történő részvételi jog lehetőségét is. Az ügyész a törvényességi felügyelet keretében köteles az őrizet és az előzetes letartóztatás, az idegenrendészeti eljárásban elrendelt őrizet, a BÁH közösségi szállásán és befogadó állomásán kijelölt kötelező tartózkodás, a szabálysértési és a pénzbírságot, rendbírságot helyettesítő elzárás, valamint a nyomozó hatóságok előállító helyiségeiben foganatosított személyes szabadságkorlátozás végrehajtásának törvényességét havonta legalább kétszer ellenőrizni, megvizsgálni a befogadás alapjául szolgáló iratok szabályszerűségét, az ezekben írt rendelkezések végrehajtását, a fogva tartási határidők betartását. 37 Az ügyészi felügyeletről rendelkező már említett 5/2012. számú Legfőbb Ügyészi utasítás 5. -ának (2)-(4) bekezdései rendelkeznek továbbá a fogva tartás rendjének törvényessége folyamatos vizsgálatáról, és adott esetben a szükséges intézkedések megtételének kötelezettségéről. Különösen fontos ennek keretében a fogva tartási szabályokban előírt jogok biztosításának és a kötelességek teljesítésének a megkövetelése; a fogva tartás körülményeinek, kiemelten a fogva tartottakkal való bánásmódnak a vizsgálata. 36 A bűnügyi nyilvántartási rendszerről, az Európai Unió tagállamainak bíróságai által magyar állampolgárokkal szemben hozott ítéletek nyilvántartásáról, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásáról szóló törvény 37 V.ö. 5/2012. (I. 27.) LÜ utasítás a büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyeletéről 5. (1) bekezdés 39

41 Jogerősen szabadságvesztésre ítélt személyek vonatkozásában az ügyésznek szintén ellenőrzési kötelessége van a befogadási eljárás, a fogva tartás és szabadítás törvényessége, a szabadságvesztés végrehajtásának rendjére, az elítéltek jogaira és kötelezettségeire, anyagi és egészségügyi ellátásra, jutalmazásukra és fegyelmezésükre, valamint a munkáltatásukra vonatkozó rendelkezések betartása tekintetében. Az ellenőrzés keretében bármilyen jogcímen fogvatartott személyt az ügyész meghallgatja, amelyről feljegyzést készít; jogszabálysértés gyanújának esetén megteszi a szükséges intézkedést. A büntetés-végrehajtás törvényessége feletti felügyelet módszerei és intézkedései 38 : - a törvényességi vizsgálatok, - az intézkedések, - a rendelkezés, - a felhívás és - a felelősségre vonás kezdeményezése. A büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyeletéről szóló 5/2012. (I. 27.) LÜ utasítás 29. (1) bekezdése értelmében a büntetőügyben hozott határozat végrehajtásának törvényessége feletti felügyelet főbb módszerei: a Legfőbb Ügyész által előírt és a helyi törvényességi vizsgálatok. A megtartott vizsgálatról annak jellegétől függően külön-külön vagy összefoglaló feljegyzést kel készíteni. A vizsgálatról készült feljegyzést az ügyész külön átirattal megküldi a vizsgált szerv vezetőjének; és a szükséges intézkedést az átiratban kell kérni a bíróságtól, vagy rendelkezést, illetve felhívást adni más szerveknek 39. Abban az esetben, ha felhívásnak nincs helye, de az ügyész törvénysértést észlel, rendelkezést ad. Ebben az ügyész utasítja az illetékes szerv vezetőjét a törvénysértés azonnali megszüntetésére, egyben 15 napos határidő megjelölésével a rendelkezés végrehajtásáról tájékoztatás adását írja elő. Nem teljesítés esetén az ügyész az Önálló Osztálynak jelent. 38 V.ö. 5/2012. (I. 27.) LÜ utasítás a büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyeletéről Lásd 5/2012. (I. 27.) LÜ utasítás a büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyeletéről

42 A Legfőbb Ügyészi Utasítás 33. -ának rendelkezései szerint felhívással akkor fordul az ügyész az illetékes szerv vezetőjéhez, ha törvénysértő gyakorlatot vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértést észlel. A felhívásra az illetékes vezető intézkedni köteles. Amennyiben az ügyész felügyeleti tevékenysége során bűncselekmény, szabálysértés vagy egyéb törvénysértő tevékenység vagy mulasztás elkövetését tapasztalja, a cselekmény jellegétől függően az alábbiak szerint kezdeményezheti a felelősségre vonást: - amennyiben bűncselekmény elkövetésének gyanúja merül fel, részletesen leírt tényállással és a rendelkezésre álló bizonyítékok megjelölésével készített feljegyzéssel tájékoztatja a megyei (fővárosi) főügyészt - fegyelmi vétség esetén az arra illetékes szerv vezetőjénél fegyelmi eljárást, míg - szabálysértés megállapítására alkalmas cselekmény elkövetése esetén szabálysértési eljárást kezdeményez - kártérítési eljárás proponálására akkor van lehetősége, ha a törvénysértés folytán károkozás is történt és kezdeményezést fontos állami vagy társadalmi érdek indokolja, illetve ha a jogosult nem képes jogainak védelmére Nemzetközi bűnügyi együttműködés Napjainkban a bűnözés már nem áll meg a nemzeti határoknál, így bűncselekmények eredményes üldözéséhez nemcsak a nyomozó hatóságoknak, hanem ügyészségeknek is nemzetközi együttműködésre van szüksége. Ezt felismerve az Európai Unióhoz történő csatlakozást követően Magyarország legfőbb ügyésze 1998 óta részt vesz az EU tagországok legfőbb ügyészei Eurojustice tanácskozásain. Emellett a Hágában működő igazságügyi együttműködési és koordinációs szerv, az Eurojust Kollégiumának magyar tagja is van, aki a Legfőbb 40 V.ö. 5/2012. (I. 27.) LÜ utasítás a büntetés-végrehajtás törvényességének ügyészi felügyeletéről

43 Ügyészség delegáltja; elősegítve ezzel a tagállamok közötti igazságügyi együttműködés, a jogsegélyek és egyéb kérelmek teljesítését. Az Eurojust kiemelt partnere az Európai Igazságügyi Hálózat. Az Európai Igazságügyi Hálózat idegen nyelve(ke)t beszélő nemzeti kontaktpontokból áll, akik egyéb hazai munkájuk mellett a tagállamok közötti kétoldalú kapcsolatokban aktív közvetítőkként hasznos információkkal képesek szolgálni konkrét büntetőügyekben az igazságügyi együttműködés megkönnyítéséhez. Magyarország két nemzeti kontaktpontja közül az egyik a Legfőbb Ügyészségen működik. 41 Az Európa Tanács különféle szakértői munkacsoportjaiban szintén számos ügyész vett és vesz részt, mint ahogy a 2000-ben létrehozott Európai Legfőbb Ügyészek Konferenciája tevékenységében is. A még hatékonyabb bűnözés elleni küzdelem érdekében az Európai Unió tagállamaiban több, bűnügyi együttműködésről szóló törvény született; melyek lehetővé tették a tagállamok illetékes igazságügyi hatóságai közötti közvetlen érintkezést. E törvények rendelkezései alapján a magyar hatóság közvetlenül tehet feljelentést a külföldi állam igazságügyi hatóságánál és közvetlenül kérhet, valamint fogadhat eljárási jogsegélyt. Amennyiben a nemzetközi bűnügyi együttműködésről szóló törvények másként nem rendelkeznek, a legfőbb ügyész dönt - a büntetőeljárás külföldi hatóság részére történő átadásáról vagy a külföldi hatóság által felajánlott büntetőeljárás átvételéről; - a külföldi hatóságnál történő feljelentésről; valamint - másik állam igazságügyi hatósága részére adható, illetve az attól kérhető eljárási jogsegélyek tárgyában. A nemzetközi bűnügyi együttműködés terén a legfőbb ügyész kizárólagos hatáskörébe tartozik a joghatóságról való lemondás kérdésében történő döntés

44 3. Az ügyész közérdekvédelmi feladatai Közérdekvédelmi hatáskörök általában, a közérdekvédelem közös szabályai Az új ügyészségi törvény közérdekvédelmi hatáskörei szabályainak bemutatását két észrevétellel kell kezdenünk. Az egyik, hogy a törvény belső szerkezete illeszkedik az általánostól a különös felé haladó szabályozáshoz: Alaptörvény => ÚjÜtv. (általános szabályok => általános közérdekvédelmi szabályok => speciális szabályok) => eljárási kódexek => szaktörvények. 42 A másik, hogy az Alaptörvény büntetőeljáráson kívüli ügyészi feladatokat nem nevesít, azaz az Ütv. lényegében a primer szabályozást végzi. Az általános eljárási szabályok vonatkozásában a régi törvényhez képest sok változás nincsen. Az új Ütv. deklarálja, hogy az ügyészség közreműködik abban, hogy a bírósági eljárásokban a törvényeket helyesen alkalmazzák, elősegíti a jogszabályok rendelkezéseinek megtartását a hatósági jogkört gyakorló, illetve bíróságon kívüli jogvitát intéző szervek esetében. Változatlanul megmaradt az ügyész büntető-, fegyelmi, szabálysértési és más hatósági, valamint büntetés-végrehajtási ügyekben kártérítési eljárás kezdeményezésének a lehetősége. Ezek annyiban különlegesek, hogy ezekben az ügyész félként nem vesz részt, tehát igazából bejelentőként jár el. Ezt a törvény azzal is kifejezi, hogy ugyanabban a szakaszban rendelkezik róluk, mint a kérelmek intézésének szabályairól. A közérdekvédelmi feladatok közös szabályait az ügyészségi törvény önálló (IV.) fejezetben, egyetlen hosszú szakaszban rögzíti. Ez jelzi, hogy az ügyészség büntetőjogon kívüli közérdekvédelmi feladat- és hatásköreit az Ütv. mellett külön törvények is szabályozzák, mindemellett a törvény azt is rögzíti, hogy ezeket a feladatokat a törvénysértések kiküszöbölése érdekében elsősorban bírósági peres és nemperes eljárások megindításával, hatósági eljárások kezdeményezésével (perindítási jog) és jogorvoslat előterjesztésével (továbbiakban együtt: fellépés) az igazságszolgáltatás közreműködőjeként látja el dr. Varga Zs. András: Az Alaptörvény és az ügyészség közjogi hatáskörei. In: Magyar Jog szám 132. oldal évi CLXIII. törvény az ügyészségről 26. (1) bekezdés 43

45 Az ügyészségi törvény és az egyes törvények mellett a közérdekvédelmi feladatok részletszabályait az ún. közérdekvédelmi alaputasítás, vagyis az ügyészség közérdekvédelmi feladatairól szóló 3/2012. (I.6.) LÜ utasítás tartalmazza. A szakági alaputasítás 1. -a értelmében: Az ügyész közérdekvédelmi tevékenysége keretében törvényben meghatározott esetben és módon a) peres és nemperes eljárást, valamint törvényben szabályozott egyéb eljárást indít és kezdeményez, illetve azokban részt vesz, b) a tudomására jutott jogsértés vagy jogsértő mulasztás esetén ellenőrzi a hatósági jogkört gyakorló, illetve a bíróságon kívüli más jogalkalmazó szervek bíróság által felül nem vizsgált jogerős vagy végrehajtható egyedi döntéseinek, valamint hatósági intézkedéseinek és eljárásnak törvényességét, c) törvényben meghatározott szervezetek és szervek eljárása, döntései és működése felett törvényességi ellenőrzést gyakorol, d) közreműködik abban, hogy az igazságszolgáltatás elérhető legyen azok számára is, akik jogaik érvényesítésére vagy védelmére fogyatékosságuknál, koruknál, helyzetüknél fogva, vagy bármely okból nem képesek, valamint e) közreműködik abban, hogy a jogszabályokat a bírósági eljárásban helyesen alkalmazzák, ezzel összefüggésben részt vesz a joggyakorlat továbbfejlesztésében és az egységes ítélkezési gyakorlat biztosításában. 44 Az utasítás rögzíti továbbá, hogy az ügyészség közérdekvédelmi feladatainak ellátása során kizárólag azt vizsgálja, hogy a hatáskörébe tartozó szerv (szervezet) eljárása, működése, illetve döntése törvényes-e 45. Az utasítás 2. -ának rendelkezései értelmében ügyész a közérdek sérelmével járó súlyos törvénysértés esetén lép fel; törvény eltérő rendelkezése hiányában valamely döntés célszerűségi, szakmai, és gazdaságossági vizsgálata nem tartozik a hatáskörébe. A (korábban törvényességinek nevezett) kérelmeket mely magában foglalja a hatósági határozat, intézkedés, jogszabálysértő mulasztás ellen hozzá intézett kérelmeket, közérdekű bejelentéseket, panaszokat, illetve jogsértésre utaló jelzéseket az ügyész 44 3/2012. (I.6.) LÜ utasítás az ügyészség közérdekvédelmi feladatairól /2012. (I.6.) LÜ utasítás az ügyészség közérdekvédelmi feladatairól 2. (1) bekezdés 44

46 csak abban az esetben nem köteles az iratok hiánytalan beérkezésétől számított 30 napon belül elbírálni, amennyiben nem a hatáskörébe tartozik; ilyen esetben annak áttételéről 8 napon belül, azonnali intézkedést igénylő esetben haladéktalanul gondoskodnia kell. Az írástudatlan, vagy valamilyen oknál fogva írásában gátolt személy, továbbá az azonnalos intézkedést igénylő esetben a szóban előadott kérelmet egyszerűbb esetben feljegyzés, más esetben jegyzőkönyv formájában rögzíti. Ez mellőzhető, ha a kérelem szóbeli jogi tanácsadással vagy felvilágosítással is elintézhető. 46 Az ügyész az alaptalannak talált kérelmet indokolt állásfoglalásával utasíthatja el, de jogorvoslati lehetőségként a kérelmező a felettes ügyészhez fordulhat. A határidőn túli, ismételt kérelmek elbírálása a kérelmező tájékoztatása mellett mellőzhető. Az ügyészi vizsgálatot egyedi az ügyész hivatalból folytatja intézkedésének megalapozása érdekében. A vizsgálat nem általános információszerzési lehetőség, hanem az ügyész tudomására jutott adat vagy más körülmény által megalapozott súlyos törvénysértés, mulasztás vagy törvénysértő állapot (együtt: törvénysértés) feltárásnak eszköze, amelyet az ügyész a büntetőeljáráshoz hasonlóan hivatalból folytat (officialitás). 47 Abban az esetben, ha az ellenérdekű fél a fellépésre okot adó körülményt saját maga is orvosolni tudja, az ügyész a fellépését megelőzően önkéntes teljesítésre történő felhívással (a továbbiakban: felhívás) élhet. Ez a korábbi óvás helyébe lépő, de ahhoz képest nagymértékben átalakult jogintézmény lényegében egy, az ügyészre nézve nem kötelezően alkalmazandó perelhárító lehetőség. A felhívásban az ügyész 60 napon belüli határidő tűzésével indítványozza a törvénysértés megszüntetését. A szabott határidőn belül a felhívás címzettje tájékoztatja az ügyészt arról, hogy a törvénysértést 46 Lásd bővebben 3/2012. (I.6.) LÜ utasítás az ügyészség közérdekvédelmi feladatairól 2. (1) bekezdés 47 dr. Varga Zs. András: Az Alaptörvény és az ügyészség közjogi hatáskörei. In: Magyar Jog szám 133. oldal 45

47 orvosolta, testületi döntést igénylő esetben a testület összehívásáról intézkedett, vagy - indokai kifejtésével - arról, hogy a felhívásban foglaltakkal nem ért egyet. 48 Amennyiben a felhívás eredménytelen, azaz annak címzettje az ügyész által megadott határidőn belül a felhívásban foglaltaknak nem tesz eleget, nem válaszol, vagy a felhívásban foglaltakkal nem ért egyet, az ügyész 30 napon belül fellép, vagy az eljárást megszünteti. Az olyan hiányosság, ami törvénysértésnek nem minősül és a csekély jelentőségű törvénysértés esetén ha a fellépés indokai nem állnak fenn - az ügyész jelzésben hívja fel az illetékes szerv vezetőjének figyelmét. Ha az ügyész ezt kéri, az illetékes szerv vezetője a jelzéssel kapcsolatos álláspontjáról az ügyészt harminc napon belül értesíti. A közös szabályok sorát a különös szabályokra utaló rendelkezések zárják; miszerint a törvény feljogosítja az ügyészt az egyes eljárások (mint például a közigazgatási és szabálysértési eljárásban elrendelt kényszerintézkedés foganatosítása, büntetőeljáráson kívüli titkos információszerzésre irányuló hatósági eljárás megindítása) előzetes jóváhagyására vagy megtiltására A polgári bíróság előtti ügyészi tevékenység Az ügyészségi törvény és a már említett közérdekvédelmi alaputasítás közös szabályait a közérdekvédelmi feladatok speciális szabályainak a részletezése követi. Az Ütv. 27. (1)-(3) bekezdéseinek rendelkezéseit a peres szabályok általános rétegének tekinthetjük. Ezek rendezik az ügyész perbeli pozícióját (miszerint fel- vagy alperes, és a féllel azonos jogok illetik meg, de a felek autonómiáját köteles tiszteletben tartani), mások között folyó perben az 1/1994. (I.7.) AB határozat alkotmányos előírásainak megfelelően miszerint az ügyész általános perindítási, fellépési és jogorvoslati joga alkotmányellenes külön törvény szabályai szerint biztosítják számára a fellépést, illetve a belépést. 48 Lásd bővebben 3/2012. (I.6.) LÜ utasítás az ügyészség közérdekvédelmi feladatairól

48 Az ügyész jogorvoslati jogát már a peres szabályok speciális szabályaként értékelhetjük. A törvény 27. (4) bekezdése szerint a peres és nemperes eljárásban hozott határozatok közül azokkal szemben van jogorvoslati joga, amelyet vele bármely módon közölni kell, akkor is ha, az eljárásban félként nem vett részt. A törvény a különösen szó használatával nem konjuktív, csak példálózó felsorolást ad azokra a hatáskörökre nézve, melyek tekintetében az ügyésznek perindítási jogosultsága van. A példálózó felsorolás alkalmazása véleményem szerint nem a legmegfelelőbb megoldás, mert egy teljes, mindenre kiterjedő felsorolás ugyan nem lett volna lehetséges, de ezzel csak a szemezgetett a jogalkotó a legfontosabb védeni kívánt jogintézmények közül. Mindenesetre a cél és a legfontosabb értékek megfogalmazódtak. Az Ütv. 27. (5) bekezdése szerint Törvény perindításra jogosíthatja az ügyészt különösen a) a nemzeti vagyonnal történő rendelkezéssel, b) a közpénzek jogszerűtlen felhasználásával, c) a semmis szerződéssel a közérdekben okozott sérelem megszüntetésével, d) a közhiteles nyilvántartásba bejegyzett adatokkal, e) a környezet, természet és termőföld védelmével, f) magánszemélyek fogyasztói szerződései (általános szerződési feltételek) megtámadásával, g) családi jogállás megváltoztatásával összefüggésben. Az ügyésznek a kereset megindítására a közérdekvédelmi alaputasítás 38. (1)-(2) bekezdései alapján akkor van lehetősége, ha jogszabály erre kizárólag, vagy más jogosult mellett feljogosítja; más személy javára pedig akkor indokolt a keresetindítás, ha annak személyi körülményei vagy más ok miatt a pert saját maga megindítani nem tudja, vagy jelentős nehézségekbe ütközik igényének érvényesítése. A 42. értelmében azonban nem indíthat keresetet olyan jog iránt, amelyet csak jogszabályban meghatározott személy vagy szervezet érvényesíthet (mint például házassági bontóper), és nem indítható kereset abban az esetben sem, ha az igény más eljárás útján, egyszerűbben érvényesíthető. 47

49 Valamely szerződés semmisségének megállapítása iránt akkor jogosult az ügyész pert indítani, ha a társadalom egészének vagy csoportjának sérelmét orvosolhatja. Ezen szerződés megindításának nem akadálya az időközbeni teljesítés. A semmis szerződések új esetköre a jogerősen elítélt által elkövetett bűncselekménnyel kapcsolatosan tett nyilatkozata. Eszerint az elítélt vagy rá tekintettel más személy részére vagyoni előny nem köthető ki addig, amíg az elítélt a büntetett előélethez fűződő hátrányok alól nem mentesül. Az ezzel ellentétes megállapodás semmis. Az ügyész keresete alapján az állam javára kell megítélni a semmis megállapodás alapján a szolgáltatott és a szolgáltatást nyújtó félnek visszajáró vagy a már nyújtott szolgáltatásért kikötött, de még nem teljesített vagyoni előnyt. A peres eljárásokkal kapcsolatban további részletezést igénylő szabályozást az Ütv ának (6) bekezdése, mely szerint Ha a törvény az ügyészt perindításra jogosítja, az eljárás közérdekűségét vélelmezni kell. Ennek jogpolitikai indoka, illetve alapja az, hogy az ügyész közjogi hatásköreit a közérdek védelmében gyakorolja, de egyben azzal is jár, hogy az ügyész a fellépését nem köteles igazolni. Lefordítva: a vélelemmel a törvény a fellépés közérdekűségét kivonja a bizonyítandó (következésképpen az ellenbizonyítással semlegesíthető) körülmények közül. 49 Ez felveti azt a kérdést, hogy ezáltal a törvény meghagyja-e az ügyésznek a mérlegelési lehetőségét a fellépésre, illetve más nézőpontból: a közérdekűség vélelme az ügyészt mindenképpen fellépésre kötelezi-e. Azt gondolom, a kérdés megválaszolása csak a jövőben lehetséges, ha már egységes joggyakorlat alakult ennek vonatkozásában. Nemperes eljárásban az alaputasítás 47. alapján az ügyész akkor vehet részt, illetve egyéb bírósági eljárást akkor kezdeményezhet, ha arra külön jogszabály feljogosítja, vagy valamely jog a jogszabály értelmében nemcsak személyesen érvényesíthető. Az ügyész nemperes eljárásokban való részvételére egyebekben az alaputasítás 50. -ának rendelkezései szerint a peres eljárásokra vonatkozó szabályokat kell értelemszerűen alkalmazni. 49 dr. Varga Zs. András: Az Alaptörvény és az ügyészség közjogi hatáskörei. In: Magyar Jog szám 133. oldal 48

50 3. 3. Az egyes jogi személyekkel és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel, hatósági eljárásokkal és szabálysértési ügyekkel kapcsolatos ügyészi feladatok A törvényben meghatározott jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek (a továbbiakban együtt: jogi személy) közhiteles nyilvántartásba vételét (bejegyzését), törlését elrendelő, valamint a nyilvántartásba bejegyzett adatok változásával kapcsolatban hozott bírósági határozattal (hatósági döntés) szemben az ügyészt jogorvoslati vagy perindítási jog illeti meg; a törvénysértő adatok törlését, kijavítását, megváltoztatását kezdeményezheti. 50 Külön törvény feljogosíthatja az ügyészt bizonyos jogi személyek (például egyesületek, alapítványok) működésének törvényességi ellenőrzésére is. Ilyen esetben a nyilvántartásba történt bejegyzésről a határozat megküldésével az ügyészt értesíteni kell. Indokolt esetben az ügyész perindításra jogosult a jogi személy feloszlatás, megszüntetése vagy törvényes működésének helyreállítása érdekében is. Ilyen indok a súlyos jogszabálysértés, a jogi személy működésének beszüntetése, illetve az Alaptörvényt vagy jogszabályt sértő tevékenység folytatása. Az előző szabályozással ellentétben az ügyésznek ez a joga időben korlátozott, hiszen az Ütv. 28. (5) bekezdése szerint a folyamatos törvénysértést kivéve a pert megelőző felhívásra az ügyész tudomására jutástól számított 6 hónapon belül, de legkésőbb (az arra okot adó körülmény bekövetkezésétől számított) 3 éven belül kerülhet sor. Az egyes jogi személyek működésének törvényességi ellenőrzését a szakági alaputasítás ai szabályozzák. Ennek értelmében az ellenőrzés keretében az ügyész a jogi személy belső szabályzatait, szerveinek működését és döntéseit ellenőrzi olyan szempontból, hogy azok megfelelnek-e a jogszabályoknak. Az ellenőrzés a jogi személy gazdálkodására, döntéseinek célszerűségi ellenőrzésére, illetve olyan ügyre, melyben bírósági vagy más hatósági eljárásnak van helye, nem terjedhet ki, csak törvény eltérő rendelkezése esetén. Amennyiben nem az ügyész, hanem más szerv gyakorol törvényességi felügyeletet a jogi személy működésének törvényessége felett, törvény alapján az ügyész eljárást 50 Lásd évi CLXIII. törvény az ügyészségről 28. (1) bekezdés 49

51 kezdeményezhet, ilyen esetben azonban felhívás nem bocsátható ki (az ügyész közreműködésével végzett törvényességi ellenőrzés). Ha az ügyész nem indít eljárást, vagy eljárás megindítására irányuló kérelem benyújtására sem jogosult, a tudomására jutott jogszabálysértésről bejelentés formájában tájékoztatja a törvényességi felügyeletet gyakorló szervet. Van olyan jogi személy (mint például a közhasznú jogállású nonprofit gazdasági társaság), melynek működése kapcsán az ügyész részben gyakorol törvényességi ellenőrzést (felügyeletet). Az egyes hatósági eljárásokkal kapcsolatos ügyészi hatáskörökre a régi Ütv.-hez képest egészen más szabályok vonatkoznak; az új törvény jelentősen leszűkítette az ügyész lehetőségeit. A közigazgatási hatósági eljárások, valamint a bíróságon kívüli más jogalkalmazó szervek által hozott egyedi, bíróság által felül nem bírált jogerős vagy végrehajtható döntések, valamint hatósági intézkedések törvényességének ellenőrzése, ahogy dr. Varga Zs. András is írja, az új Ütv-ben biztosított hatáskör, vagyis ezt más jogszabály nem szűkítheti. Az Ütv. 29. (2) bekezdése értelmében azonban a felhívás jóval szűkebb időtartamon belül alkalmazható: a közigazgatási hatósági döntés érdemére kiható törvénysértés esetén a jogerőre elemelkedéstől vagy a végrehajtás elrendelésétől számított legfeljebb egy éven belül, kötelezettséget megállapító, jogot elvonó vagy korlátozó döntés esetén a végrehajtáshoz való jog elévüléséig, követelés biztosítását vagy dolog zárlatát elrendelő döntéssel szemben az állapot fennállásáig. A törvény szövegéből, miszerint az ügyész a törvénysértés megszüntetése érdekében felhívással él, látszik, hogy a közös közérdekvédelmi előírásoktól eltérő szabályozás van érvényben, hiszen a megfogalmazás által a törvény kötelezővé teszi a felhívás intézményét; csak ezt követően fordulhat az ügyész a bírósághoz. A hivatkozott szakasz (3) bekezdése rendelkezik arról, hogy a felhívásban az ügyész indítványozhatja a törvénysértő döntés végrehajtásának felfüggesztését, az (5) szakaszban foglaltak alapján pedig a felhívás eredménytelensége estén az ügyész az alapügyben hozott jogerős döntést támadhatja meg bíróság előtt. A szabálysértési ügyekkel kapcsolatos ügyészi feladatokról és hatáskörökről az Ütv ai, a Szabálysértésekről szóló évi LXIX. törvény, valamint a szakági alaputasítás 30. -a rendelkezik. Ezek értelmében az ügyész felhívással él a szabálysértési hatóság törvénysértő intézkedése, mulasztása, vagy határozata ellen, 50

52 továbbá, ha az bűncselekményt bírált el szabálysértésként, illetve, ha az elkövető javára kell fellépnie. A felhívásnak időbeli korlátai vannak: el első esetben a bűncselekmény elévülési határidején belül, míg az elkövető javára a szabálysértésről a nyilvántartásban kezelt adatok törléséig van lehetőség a felhívásra. Ennek eredménytelensége esetén a szabálysértési hatóság felhívásban foglaltak teljesítésére kötelezését, a határozat megváltoztatását vagy hatályon kívül helyezését indítványozhatja a bíróságnál. A szabálysértési törvény 78. (4) bekezdése értelmében a szabálysértési hatóság által elrendelt elővezetés az ügyész jóváhagyásával hajtható végre, emellett az ügyész felül is vizsgálja az elővezetést elrendelő, valamint eljárást megszüntető határozatot; emellett kötelessége 8 napon belül elbírálni a szabálysértési hatóság intézkedése vagy határozata ellen benyújtott panaszt, mely döntése a szabálysértési hatóságra nézve kötelező. Az Ütv. 30. (3) és (6) bekezdése alapján a bíróság előtti eljárásban az ügyész a szabálysértési hatóság észrevételeire nyilatkozatot, az ügy eldöntésére irányuló indítványt tehet, míg törvényben meghatározott okból és esetekben a bíróság jogerős határozata ellen jogorvoslattal élhet A Legfőbb Ügyész közérdekvédelmi hatáskörei Az ügyészségi törvény bár nem a közérdekvédelmi szabályok között speciális közérdekvédelmi feladatokat is előír. Ezek nem minden ügyész, csak a legfőbb ügyész részére előírt és csak általa gyakorolható hatáskörök. A törvény 11. -ának (2) bekezdése értelmében: a legfőbb ügyész tanácskozási joggal részt vehet az Országgyűlés és a Kúria teljes ülésein; a Kúria előtt jogegységi eljárást kezdeményezhet, az önkormányzati rendelet tervezetét kivéve jogszabály tervezetére véleményt nyilváníthat (kötelezően véleményt nyilvánít, ha a tervezet az ügyészség jogállását, feladatkörét érinti), illetve jogszabály, illetve közjogi szervezetszabályozó eszköz alkotását, módosítását vagy hatályon kívül helyezését javasolhatja V.ö évi CLXIII. törvény az ügyészségről 11. (2) bekezdés a), d), f) és g) pontok 51

53 Ezek a jogosultságai (és egyben kötelezettségei) korábban is ismertek voltak a Kúria teljes ülésein való részvétel kivételével. Tekintettel arra, hogy a legfőbb ügyész normakontroll jellegű tevékenysége a jogszabállyal szemben benyújtható óvás megszűnése folytán leszűkült, a törvény ának (2) bekezdés h) és i) pontjaiban megállapított hatásköre emiatt jelentős szerepet kap. Az Ütv. ugyanis feljogosítja a legfőbb ügyészt arra is, hogy abban az esetben, ha a jogosult maga nem képes jogainak védelmére vagy a sérelem a személyek nagyobb csoportját érinti, az ügyész részvételével folyó egyedi ügyben alkalmazott jogszabály és az Alaptörvény közötti összhang biztosítása érdekében alkotmányjogi panasszal forduljon az Alkotmánybírósághoz. Emellett a legfőbb ügyész kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát. Ezek a jogosultságok azért is kiemelendők, mert az Alaptörvény az absztrakt, vagyis nem érintettségen alapuló normakontroll kezdeményezésének jogát csak a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede és az alapvető jogok biztosa számára teszi lehetővé; a legfőbb ügyész számára tehát nem. Mindemellett a legfőbb ügyész konkrét eljárásokban észlelhet olyan alkotmányellenességet, ami a közérdeket érinti, és a közérdek védelmezőjeként kötelessége fellépni. Az Ütv. ezzel a szabályozással tehát bár meglehetősen korlátozott formában megteremti a legfőbb ügyész számára a normakontroll lehetőségét. Teljesen új hatáskör, ami alapján a legfőbb ügyész a Kúria előtti eljárásban jogkérdésben szakmai véleményét kifejtheti vagy kifejti. A törvény 11. (2) bekezdés j) pontja értelmében ezt a legfőbb ügyész saját kezdeményezésére, vagy bármely fél kérelmére a közérdeket képviselve, a bíróságok ítélkezési gyakorlatának egységesítése érdekében teheti meg; a Kúria felhívására pedig meg kell tennie, akkor is, ha ügyész az eljárásban nem vett vagy vesz részt. A törvény azt is előírja, hogy a legfőbb ügyész véleményét, amely a Kúriát nem köti, az eljárásban részt vevő felekkel közölni kell. 52

54 4. Gyermek- és ifjúságvédelmi feladatok Az ügyészségi törvény 2. (1) bekezdés h) pontja értelmében az ügyészség kiemelt figyelmet fordít a kiskorúak által és a sérelmükre elkövetett bűncselekmények üldözésére, a fiatalkorúak ellen indult szabálysértési és büntetőeljárás különös szabályainak betartására; törvényben meghatározott esetekben közreműködik a kiskorúak jogainak érvényre juttatásában és eljárást kezdeményez a szükséges gyermekvédelmi intézkedések megtétele érdekében. A gyermek- és ifjúságvédelmi ügyészi tevékenység a kiskorúak fokozott garanciális védelmét hivatott szolgálni. Az ehhez kapcsolódó feladatok megjelennek mind az ügyészség büntetőjogi, mind magánjogi tevékenységei között, de kiemelt jelentőségük miatt célszerű őket külön kezelve felsorolni. A kiemelt jelentőséget jelzi, hogy mind a büntetőjogi, mind a közérdekvédelmi szakterületen a szükséges feladatok ellátására külön osztályok alakultak (pl. a Legfőbb Ügyészségen a Gyermek- és Ifjúságvédelmi Önálló Osztály, Budapesten a Budapesti I. és XII. Kerületi Ügyészség Gyermek-és Ifjúságvédelmi Osztálya), ahol a gyermek- és ifjúságvédelmi feladatokat ellátó ügyészek (a továbbiakban: fiatalkorúak ügyésze) tevékenykednek a kiskorúak jogainak fokozott védelme céljából. A fiatalkorúak ügyésze ezen tevékenységét (feladatait, hatáskörét és illetékességét) a hatályos legfőbb ügyészi szakági alaputasítás, a gyermek-és ifjúságvédelmi ügyészi szakfeladatok ellátásáról szóló 9/2012. (II.16.) LÜ utasítás szabályai szerint végzi. Ezen utasítás 2. -ának (1) bekezdése szerint az ügyész a hatáskörébe tartozó ügyekben a) ellátja a vádelőkészítéssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel, a vádemeléssel kapcsolatos feladatot; b) közreműködik a büntetőbírósági eljárásban (a rendkívüli perorvoslati, valamint a különleges eljárásokban, illetve a külön eljárás törvényben meghatározott eseteiben); c) törvényben meghatározott joghátrányokat tartalmazó jogerős döntések végrehajtása törvényességének felügyeletével kapcsolatos feladatokat lát el; 53

55 d) ellátja a javítóintézetek működésének és a javítóintézeti nevelés törvényességével összefüggő feladatokat; e) intézkedik az egyes büntető jogszabályok büntetőeljáráson kívüli végrehajtása érdekében, különösen a pártfogó felügyelet, valamint a gyámhatósági gyermekvédelmi intézkedések alkalmazása körében; f) ellát közérdekvédelmi feladatokat; g) szükség szerint együttműködik a gyermek- és ifjúságvédelemben érdekelt állami és társadalmi szervekkel. Az utasításban előírtak szerint ezeket az ügyész a fiatalkorú jövőbeni helyes fejlődését szem előtt tartásával köteles végezni. A büntetőjogi szakterületen a fiatalkorúak ügyészének hatáskörébe tartoznak: - a fiatalkorúak által elkövetett bűncselekmények miatt indult büntetőügyek, - a fiatalkorúak és a felnőtt korúak összefüggő büntetőügyei (vegyes büntetőügyek), - a gyermekkorúak ügyei, kivéve, ha azok kizárólag felnőtt korúak ügyével állnak összefüggésben. 52 A fiatalkorú elkövetőkkel szembeni büntetőügyekre speciális büntető anyagi jogi és eljárásjogi szabályok vonatkoznak. Ezek közül a legfontosabbak: a környezettanulmány, a nevelői (intézeti, büntetés-végrehajtási) jellemzés, az erkölcsi bizonyítvány, valamint amennyiben volt ilyen, a korábbi gyámhatósági intézkedések iratainak beszerzése. védő kirendelése, a védő és a fiatalkorú törvényes képviselőjének eljárási cselekményekről történő értesítése. A fiatalkorúak ügyészének a feladata, hogy ezeknek a szabályoknak a betartását vizsgálja, szükség esetén előírja. Mindezek mellett kiemelten fontos szerepe van ez eljárás mielőbbi befejezésének is, ezért az ügyésznek arra kell törekednie, hogy az arra alkalmas ügyekben a bírósági útról elterelést lehetővé tevő, valamint az eljárás gyorsítását szolgáló jogintézmények minél szélesebb körben kerüljenek alkalmazásra, illetve indítványozásra /2012. (II.16.) LÜ utasítás a gyermek-és ifjúságvédelmi ügyészi szakfeladatok ellátásról 3. (1) bekezdés

56 A kiskorú veszélyeztetettségére utaló körülmények esetén a fiatalkorúak ügyésze a vádelőkészítés során, vagy ha az eljárás befejezését követően tartja indokoltnak, azután megteszi a gyermekvédelmi intézkedéseket is. A büntetőbíróság előtti eljárásban az ügyész kiemelendő feladata, hogy a fiatalkorú helyes irányú fejlődését szem előtt tartásával közreműködjön abban, hogy a bíróság a terhelt minden körülményének ismeretében a legcélravezetőbb joghátrányt alkalmazza. A büntetés-végrehajtás törvényességének felügyelete során a fiatalkorúak ügyésze az illetékességi területén működő javítóintézetben havonta legalább kétszer ellenőrzi a javítóintézeti nevelés, valamint az előzetes letartóztatás végrehajtásának törvényességét; különösen a befogadás alapjául szolgáló iratok szabályszerűségét, a fogva tartási határidő megtartását, a fogva tartás körülményeit és a fogvatartottak jogainak biztosítását. 54 A gyermekvédelmi alaputasítás 14. (2)-(4) bekezdései értelmében az ügyész a rendőrségi fogdában, illetve a büntetés-végrehajtási intézetben negyedéveként ellenőrzi a fiatalkorú előzetesen letartóztatottra, illetve elítéltekre vonatkozó speciális végrehajtási szabályok érvényesülését; a szükségessé váló intézkedéseket a Legfőbb Ügyészség Gyermek- és Ifjúságvédelmi Önálló Osztályára kell felterjeszteni. Közérdekvédelmi területen a fiatalkorúak ügyészének hatáskörébe tartozik különösen a gyermek- és ifjúságvédelmi feladatokat ellátó közigazgatási hatóságokkal, valamint a bíróságon kívül más jogalkalmazó szervekkel összefüggő, a gyermekvédelmi szolgáltató tevékenységet folytató intézmények működésével és a szabálysértési hatóság előtt kiskorúak által elkövetett cselekmények miatt indult eljárásokkal, továbbá a gyermekotthonok törvényességi ellenőrzésével kapcsolatos ügyészi tevékenység. 55 E feladatainak ellátása során a fiatalkorúak ügyésze elbírálja a fenti szervek eljárásával kapcsolatban a hozzá intézett kérelmeket, bejelentéseket, panaszokat stb., ellenőrizheti a gyermekvédelmi szolgáltató tevékenységet folytató intézmények működésének törvényességét, a tudomására jutott jogsértés esetén megteszi a szükséges intézkedéseket. 54 Lásd 9/2012. (II.16.) LÜ utasítás a gyermek-és ifjúságvédelmi ügyészi szakfeladatok ellátásról 14. (1) bekezdés 55 V.ö. 9/2012. (II.16.) LÜ utasítás a gyermek-és ifjúságvédelmi ügyészi szakfeladatok ellátásról

57 A szakági alaputasítás 22. -a szakasza az ügyészt évenkénti ellenőrzésre kötelezi a gyermekvédelmi szakellátás keretébe tartozó otthont nyújtó ellátások közül a speciális gyermekotthonok tekintetében, míg a gyermekvédelmi szolgáltató tevékenységet folytató más intézményekben akkor, ha kiskorú jogainak sérelmével járó jogsértés, vagy jogsértő mulasztás jut a tudomására. A szabálysértési eljárásokban a fiatalkorúak ügyészének hasonlóképpen a büntetőeljáráshoz, az ügyész kötelessége a speciális szabályok betartásának vizsgálata, a szükséges gyermekvédelmi intézkedések megtétele. A fiatalkorúak ügyésze együttműködik a gyermek- és ifjúságvédelemben érdekelt szervekkel. Az együttműködés keretében a bűnüldözési és vizsgálati tapasztalataival, sajátos ügyészi eszközeivel elősegíti a kiskorúak veszélyeztetettségének és bűnözésének megelőzését, valamint törvényes jogaik védelmét /2012. (II.16.) LÜ utasítás a gyermek-és ifjúságvédelmi ügyészi szakfeladatok ellátásról

58 V. Utasítás és az ügyészség 1. Az ügyészséget kívülről érő utasítás A legfőbb ügyészt az ügyészek közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja kilenc évre. A legfőbb ügyész megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, aki a megválasztása után az Országgyűlés előtt esküt tesz. A legfőbb ügyész évente beszámol tevékenységéről az Országgyűlésnek. A legfőbb ügyészt az Alkotmánybíróság, illetve a Kúria előtt eljárás-kezdeményezési jog illeti meg. Törvény kezdeményezésére, rendelet és közjogi szervezetszabályozó eszköz kibocsátására jogosult szervnél jogszabály, illetve közjogi keretszabályozó eszköz alkotását, módosítását vagy hatályon kívül helyezést javasolhatja, jogszabály tervezetére véleményt nyilváníthat, a Kúria előtt kifejtheti véleményét, jogegységi eljárást kezdeményezhet, meghatározott esetekben az Alkotmánybírósághoz fordulhat. 57 A legfőbb ügyész jogállását tekintve a Parlamenthez kötődik. Voltaképpen nincs a parlamentnek alárendelve, hiszen az sem utasítási, sem irányítási jogosultságokkal nem rendelkezik fölötte. Az ügyészség sui generis állami szerv, a Parlament pusztán ellenőrzési jogokkal bír. Ennek alapján, a legfőbb ügyész felelős a Parlamentnek ám a felelősség nem teljes. Vele szemben nem nyújtható be bizalmatlansági indítvány, jogi felelősség megállapítása és szankcionálása csak a köztársasági elnök kezdeményezésére lehetséges. A legfőbb ügyész fölött a Parlament nem pusztán törvényességi kontrollt gyakorol, nemcsak azt vizsgálja, hogy az adott ügyben a törvényeknek megfelelően járt-e el az ügyészség. A szavazások során a parlament politikailag ítéli meg a legfőbb ügyész tevékenységét. 57 Lásd évi CLXIII. törvény az ügyészségről

59 2. Szervezeten belüli utasítás Az ügyészek a legfőbb ügyésznek alárendelten működnek, utasítást csak a legfőbb ügyész és a felettes ügyész adhat nekik. Az ügyész ezen utasításoknak köteles eleget tenni. Az utasítást az ügyész kívánságára írásba kell foglalni. Az ügyész az utasítást megtagadhatja, ha annak teljesítése az életét, az egészségét vagy a testi épségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné. Az utasítás végrehajtását köteles megtagadni, ha annak a teljesítésével bűncselekményt, illetve szabálysértést valósítana meg. A törvény biztosítja az ügyésznek az úgynevezett kitérési jogot, ha az utasítást az ügyész jogszabállyal vagy jogi meggyőződésével nem tartja összeegyeztethetőnek, az ügy elintézése alól a mentesítést kérheti, köteles jogi álláspontját írásban kifejteni. A kérelem teljesítése nem tagadható meg, ilyen esetben az ügy elintézését más ügyészre kell bízni, vagy azt a felettes ügyész a saját hatáskörébe vonhatja. Amennyiben az utasítás végrehajtása kárt idézhet elő, és az ügyész ezzel számolhat, köteles az erre utasítást adó figyelmét felhívni. Halaszthatatlan intézkedést az ügyésznek akkor is végre kell hajtania, ha az utasítás alól felmentését kérte. 58 A legfőbb ügyész utasításának a megjelölése magában foglalja a kibocsátó megnevezését, az utasítás számát (arab számmal), kiadásának évét, valamint zárójelben az Ügyészségi Közlöny betűjeles rövidítését (ÜK.) és sorszámát (arab számmal), a Legfőbb Ügyészség rövidítését (LÜ.), az utasítás megnevezését, továbbá az utasítás címét. Az utasítást évenként 1-től kezdődően folyamatosan kell számozni Lásd a évi LXXX. törvény az ügyészség szolgálati viszonyáról és az ügyészségi adatkezelésről 59 Lásd a 7/1994. (ÜK. 7.) LÜ utasítás 1. 58

60 VI. Mi legyen az ügyészséggel? Sokféle megoldási lehetőség kínálkozik a felemásra sikeredett magyar közjogi helyzet feloldására. Az egyik lehetséges megoldás az ügyészség kormány alá rendelése. Ez esetben a legfőbb ügyész lehetne az igazságügy-miniszter helyettese, vagy maga az igazságügy-miniszter, de elképzelhető az a megoldás is, hogy a legfőbb ügyészt egyszerű többséggel négy évre választja az országgyűlés, és továbbra is kérdezhető és interpellálható marad. Ez a megoldás egyértelművé tenné az ügyészek közjogi felelősségét, és világossá válna, hogy milyen eszközök állnak a kormány rendelkezésére büntetőpolitikájának érvényesítésére. Ha erre a megoldásra esne a választás, úgy az magával vonná az ügyészi hatáskörök újragondolását, és szükségessé tenné, hogy a törvényességi felügyeleti jogköröket valamely más szervezet lássa el. Ebben a modellben az ügyészség dominánsan nyomozó- és vádhatóságként járna el, oly módon, hogy közben a büntetőeljárás nyomozati szakaszában lényegesen megnövekedne a nyomozási bíró szerepe, aki gyakorlatilag minden alapjog-korlátozó döntésben meghatározó szerepet kapna. A politikai befolyás ellensúlyozására garanciákat lehetne beépíteni a törvénybe, amelyek egyrészről tiltanák a negatív érdemi döntésre irányuló legfőbb ügyészi utasítást. Másrészről a pozitív utasítást is írásbeli formához lehetne kötni, úgy, hogy az utasítást az ügy iratai között kelljen tárolni, hogy a felek számára világossá váljon a beavatkozás ténye. További garanciát jelenthet ebben a rendszerben a szigorú hierarchia oldása, az eljáró ügyészek függetlenségének erősítése, olyan konstrukció létrehozása, amely megszünteti az egyes ügyészek konkrét ügyben való utasíthatóságának jogát. A jogpolitika érvényesítésére azonban a kormány vagy a miniszter normatív utasításokat adhatna. Ez a modell felel meg leginkább a kontinentális európai országok gyakorlatának is Lásd bővebben Hack Péter: Az ügyészség alkotmányos helyzete és az új büntetőeljárási törvény. Magyar Jog. 1998/6. 59

61 A másik lehetséges megoldás a legfőbb ügyész függetlenségének erősítése. Ennek érdekében elő lehetne írni, hogy a legfőbb ügyészt kizárólag a legalább tizenöt éve ügyészként dolgozó ügyészek közül, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács vagy a Legfelsőbb Bíróság egyetértésével, a köztársasági elnök javaslatára, kétharmados többséggel az országgyűlés választja. Ezek a garanciák biztosíthatnák, hogy a legfőbb ügyész politikai befolyásoktól mentesen független közjogi szereplőként lássa el feladatát. Ebben a konstrukcióban azonban újra kellene gondolni az ügyészség szerepét a nyomozásokban, hiszen az bizonyosan nem kívánatos, hogy semmilyen befolyása ne maradjon a mindenkori kormányzatnak az igazságszolgáltatás menetére. Ennek ugyanis két olyan következménye is lehet, ami súlyos károkat okoz az igazságszolgáltatásnak és a jogbiztonságnak. Az egyik lehetséges következmény az, ha a mindenkori parlamenti többség csak az anyagi jogszabályok változtatásával tudja érvényesíteni jogpolitikáját. Probléma természetesen nem a jogpolitikai elképzelések különbözőségével van, hanem azzal, hogy egyéb eszköz híján az eltérő elképzelések a büntető törvénykönyvben jelennek meg. A másik lehetséges következmény a kormány alá rendelt rendőrség és a kormánytól független ügyészség közötti konkurenciaharc vagy politikai indíttatású rivalizálás kialakulása lehet. Ez a konfliktus ugyanis alapjaiban rendítheti meg a büntető igazságszolgáltatást. Rövidtávon bizonyosan nem lenne szerencsés az ügyészség teljes kivonása a nyomozati eljárásokból, ahogyan az angolszász rendszerekben történik, mivel a rendőrség szakmai felkészültsége nem teszi lehetővé a szakmai felügyelet nélküli munkát, de hosszabb távon ez a megoldás is megfontolandó, természetesen csak oly módon, hogy az ügyészi nyomozási jogkörök megszüntetésével együtt törvény írná elő a nyomozást vezetők kötelező szakmai képzettségét. Csak a tiszta közjogi megoldások teszik lehetővé azt, hogy az igazságszolgáltatást amennyire lehet, kivonjuk a politikai küzdelmek alól, és helyreállítsuk az ügyészség iránti közbizalmat. Ebben a vonatkozásban nem az a kérdés, hogy szakmailag helytállóak-e a legfőbb ügyészség azon döntései, amelyeket a parlamentben támadások értek. Ezt ugyanis csak a bíróság tudná eldönteni, amely bíróságot éppen a vádemelés elmaradása foszt meg rendszeresen a döntés lehetőségétől. 60

62 Amennyiben a kormány alá tartozó legfőbb ügyész feladata a vádképviselet és a nyomozások felügyelete, akkor a független bíróságoknak megmarad a lehetősége arra, hogy őrködjenek az alapjogok betartásán és döntsenek a büntetőjogi felelősség ügyében. Amennyiben a törvényhozó a független ügyészség mellett dönt, akkor is lehetnek viták arról, hogy jól döntött-e egy ügyben az ügyészség, vagy sem, de a politikai befolyás vádját viszonylag könnyű lenne visszautasítani. A Németh-kormány által elkészített alkotmánykoncepció háromféle variánst tartalmazott az ügyészségre vonatkozóan. Az A variáció a korábbi helyzet fenntartását javasolta, a B variáns ugyanezt, annyi különbséggel, hogy meg kívánta szüntetni az ügyészség általános törvényességi felügyeletét. A C verzió a törvényességi felügyelet megszüntetése mellett az ügyészség kormány alá rendelését javasolta. 61 A rendszerváltás során végül is nem változtatták meg az ügyészség alkotmányos helyzetét, hanem beillesztették azt a jogállami keretekbe. Végül befejezésként a magyar államügyészség atyjának, Kozma Sándornak 1872-ben írt gondolatait idézném, mely szerint az ügyész az állam igazságszolgáltatásának oly önálló közege, tényezője, mely közvetlen az államtól nyert felhatalmazása folytán, amidőn a bűnt és a bűnöst üldözőbe veszi, függetlenül, egyedül az anyagi igazság érdekében küzd. Az ügyész nem peres fél, aki ellenesén minden áron diadalmaskodni akar, hanem közege azon erkölcsi hatalomnak, amely igazságot kutat és követel. 61 Panyi Béla: Gondolatok az ügyészi szervezet reformjához. Ügyészi Értesítő. 1990/1. 61

63 Mellékletek 1. számú melléklet 62

64 2. számú melléklet 63