AKCS-EU KÖZÖS PARLAMENTI KÖZGYŰLÉS Politikai Bizottság 27.10.2008 MUNKADOKUMENTUM az AKCS- és az EU-országokban az etnikai, kulturális és vallási sokszínűség demokratikus kezelésével kapcsolatos kihívásokról Társelőadók: Ruth Magau (Dél-Afrika) és Filip Kaczmarek DT\730063.doc APP 100.387
Amennyiben az elmúlt évtizedek kemény tapasztalataiban bármilyen döntő útmutatást találunk az államvezetést illetően, a tanulság egyértelműen az, hogy a homogenizálást célul kitűző nemzetépítés nem járhat sikerrel 1 1. Bevezetés A mai globalizált világban már nem létezik homogén nemzet Európában, Afrikában, a karibi vagy a csendes-óceáni térségben. A sokszínűség valóság. A világ közel 200 országában hozzávetőleg 5000 etnikai csoport létezik. Az összes ország kétharmadában legalább egy számottevő kisebbség található azaz olyan etnikai vagy vallási csoport, amely a népesség legalább 10%-át teszi ki. 2 A demokráciák előtt álló kihívás az, hogy a kulturális különbségeket kifejezetten elismerő politikákat dolgozzanak ki, ugyanakkor biztosítsák az integrációt, és előmozdítsák a közös kötelékeket és a szolidaritás érzését, amelyek a demokratikus társadalom működéséhez szükségesek. A sokszínűség önmagában nem jelent problémát a békére és a demokráciára nézve. Konfliktus alakulhat azonban ki, ha a politikai vezetők a sokszínűséget eszközként használják fel, és a kisebbségeket politikai bűnbakká teszik. Ez különösen igaz, ha az etnikai, kulturális vagy vallási különbségek és a társadalmi-gazdasági különbségek között átfedés van. A kihívás továbbra az olyan lehetőségek megtalálása, amelyek fokozzák és segítik az állam és a társadalom közötti békés kölcsönhatásokat. Ez a jelentés a sokszínűséggel kapcsolatos, demokratikus és békés megoldásokra összpontosít. 2. Nemzetközi eszközök Az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) 1992-ben a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozatában elfogadta, hogy az alapokmányában megállapítottak szerint egyik alapvető célja, hogy támogassa és ösztönözze az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartását mindenki számára, faj, nem, nyelv vagy vallás alapján történő megkülönböztetés nélkül. Megerősítette az alapvető emberi jogokba, az emberek méltóságába és értékébe, a férfiak és a nők, illetve a nagy és kis nemzetek egyenlő jogaiba vetett hitét. Az ENSZ azt is hangsúlyozta, hogy a társadalom egésze fejlődésének szerves részeként és a jogállamiságon alapuló demokratikus kereteken belül a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak állandó támogatása és érvényesítése hozzájárulna a népek és államok barátságának és együttműködésének megerősítéséhez. A nyilatkozat 1. cikke a kisebbségek létezésének és nemzeti vagy etnikai, kulturális, vallási és nyelvi identitásának védelmére törekszik saját területükön belül, és támogatja az említett identitás előmozdításának feltételeit. A 4.3. cikk kijelenti, hogy az államoknak megfelelő intézkedéseket kell tenniük annak érdekében, hogy ahol csak lehetséges a kisebbségekhez tartozó személyeknek megfelelő lehetőségük legyen anyanyelvük elsajátítására és arra, hogy anyanyelvükön részesüljenek oktatásban. Ez a különösen szegény és fejlődő országok számára jelent fontos kihívást. 1 Young, C.: The Rising Tide of Cultural Pluralism The Nation-State at Bay, University of Wisconsin Press, 1993. 2 Jelentés az emberi fejlődésről, 2004: Kulturális szabadság a mai sokszínű világban, az ENSZ Fejlesztési Programja 2004. APP 100.387 2/6 DT\730063.doc
Az Interparlamentáris Unió (IPU) 1992-ben határozatot fogadott el, amely leszögezte, hogy minden kormánynak kötelessége minden személy emberi jogainak előmozdítása és védelme, faj, kaszt, bőrszín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, tulajdon vagy születési hely szerinti megkülönböztetés nélkül; kijelentette továbbá, hogy a pluralista demokrácia különféle formákban létezhet, nem korlátozódik egyetlen meghatározott modellre, és szükségessé teszi, hogy a kormányzott nép részt vegyen a kormányzásban. Mély aggodalmát is kifejezi azzal kapcsolatban, hogy a világban komoly problémák születtek az etnikumok közötti és csoportok közötti konfliktusokból, amelyek különösen nemzeti, etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartozó személyeket érintettek. Az IPU ennek alkalmával felhívta az összes államot, hogy tegyenek intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy politikai struktúráik a faji, etnikai, nyelvi vagy vallási hátterüktől függetlenül az összes polgár teljes részvételén, valamint a mindenki számára biztosított egyéni szabadság és alapvető emberi jogok elvein alapuljanak, hogy előmozdítsák az etnikumok közötti dinamikus és harmonikus kapcsolatokat. Emlékeztette a kormányokat, hogy az etnikai, vallási vagy nyelvi identitás teljes körű kifejezése érdekében fontos a médiához való hozzáférés. Felhívta őket arra is, hogy minden szükséges esetben biztosítsák ezt a hozzáférést. Az ENSZ Nevelésügyi, Tudományos és Kulturális Szervezetének (UNESCO) társadalmi átalakulások kezelésével foglalkozó (MOST) programja egy másik kezdeményezés, amely tudományágakon átívelő, összehasonlító és kulturális szempontból érzékeny kutatás révén a kulturális és etnikai sokszínűséggel jellemezhető társadalmak békés és demokratikus irányításához hasznos információval szolgál. E kutatás a várakozások szerint segíteni fogja a polgári jogok egyenlőségének a kulturális szempontból különböző csoportok közötti megvalósítására irányuló célokhoz hozzájáruló politikák kialakítását és az etnikai konfliktusok elkerülését és megoldását. Az UNESCO álláspontja az, hogy a demokratikus kormányzás előmozdítása és a multikulturális politikák kidolgozása mindenekelőtt olyan jogi keretet igényel, amely elismeri az etnikai, vallási és nyelvi csoportok egyenlő jogait. Ezt a keretet az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi jog normákat előíró eszközei biztosítják, amelyek a kisebbségekhez tartozó személyek jogaival foglalkoznak. 3. A sokszínűség kezelését szolgáló intézményes megközelítések Az európai, afrikai, karibi és csendes-óceáni demokratikus államokban igen különböző alkotmányos és politikai megoldáskészlettel találkozhatunk. A sokszínűség kezelésére azonban két megközelítést különböztethetünk meg: Az integráló intézmények az etnikai hovatartozás fontosságának minimalizálására törekednek. Az állami intézmények a kultúra, az etnikai hovatartozás vagy vallás tekintetében semlegesek. Az etnikumok közötti együttműködéshez és a közös érdekeken alapuló, több etnikumot képviselő pártok számára ösztönzőket biztosítanak. Ez a megközelítés előírhatja, hogy tilos a csoportok különbözőségének jelzése. A föderalista struktúrák területi, nem pedig etnikai vagy nyelvi kritériumokon alapulnak. A nyelvi sokszínűséget illetően jellemző megoldás az egységes közös nyelv vagy a kötelező többnyelvűség. Az állam semlegessége azt is jelenti, hogy az állam biztosítja az egyének egyenlő jogait etnikai, kulturális vagy vallási öntudatuk szabad megválasztásához, és a megkülönböztetés minden formája tilos. A közösségi intézmények elismerik az etnikai hovatartozás fontosságát, ám arra törekszenek, DT\730063.doc 3/6 APP 100.387
hogy csökkentsék annak negatív következményeit. Politikai szinten a hatáskörmegosztó rendelkezések, a bizonyos kisebbségekre vonatkozó kvóták, a minősített többségre vonatkozó előírások vagy az etnikai csoportok vétójogai olyan eszközök, amelyek az etnikai alapú érdekek képviseletének biztosítására szolgálnak. Az etnikai, kulturális vagy nyelvi jellemzőkön alapuló pártok fontos szerepet töltenek be. Az etnikai vagy nyelvi sokszínűségen alapuló föderalista struktúrák vagy autonóm régiók (például Belgiumban vagy Etiópiában) egy másik eszközt jelentenek a sokszínűség kezelésére, éppúgy, mint a kisebbségek külön parlamentjei vagy önkormányozó intézményei (például a finnországi számi nép esetében). A kisebbségi csoportokra vagy etnikai régiókra különleges szabályok vonatkozhatnak, hogy biztosítsák a nyelvük elsajátításával és gyakorlásával kapcsolatos jogukat, néha külön iskolák vagy akár jogrendszerek működését. A hivatalos többnyelvűség egy másik megoldás. Dél- Afrika például alkotmányosan 11 hivatalos nyelvet ismer el. 4. A sokszínűség demokratikus kezelésével kapcsolatos kihívások Kirekesztés és egyenlőtlenség: A becslések szerint 900 millió fő tartozik olyan csoportokhoz, amelyek valamiféle az adott államban más csoportok által nem tapasztalt életmódbeli vagy részvételi kirekesztés áldozatai. 1 Ez a kirekesztés gyakran kézzelfogható következményekkel jár. Ahol a kisebbségek hátrányt szenvednek a foglalkoztatáshoz, az oktatáshoz vagy szociális szolgáltatásokhoz való hozzáférésük terén, valószínűbbé válik az etnikai vagy vallási alapú mozgósítás, és esetleg az egyenlőtlenségek elleni erőszakos felkelések. Migráció: A migránsok integrációja az európai és az AKCS-országok számára egyaránt kihívást jelent. Az éghajlatváltozás, az emelkedő élelmiszerárak és az iparosodott országokban alkalmazott, korlátozó bevándorlási politikák mellett a fejlődő országok között várhatóan tovább nő a migráció mértéke. Az új gazdasági nehézségek időszakában a bevándorlókkal kapcsolatos tolerancia általában csökken, és erőre kaphatnak a szélsőséges vagy populista pártok idegengyűlölő érvelései, amelyek a bevándorlókat bűnbakként tüntetik fel. Nemzetépítés: Az európai történelem azt mutatja, hogy a nemzetállamoknak sok időre és gyakran célzott politikákra van szükségük a kollektív azonosságtudat és a szolidaritásérzés kialakulásának biztosításához. A nemzetállamok mesterségesen, gyarmatosítás útján létrehozott határokon belüli felépítésének részét képezi a kollektív azonosságtudat és a szolidaritásérzés létrehozása. Az államközpontú társadalmi modelltől a nemzetközileg elfogadott normák és előírások keretében megvalósuló, regionális és kontinensszintű integráció felé történő elmozdulást szintén szem előtt kell tartani. A természeti erőforrásokkal kapcsolatos konfliktusok: A nemzetközi emberi jogi rendszer értelmében az őslakosok különleges jogokkal rendelkeznek, például hagyományos földterületeik használatát és a hagyományos ismereteikhez való jogukat illetően. Ez ellentétes lehet a fejlesztési stratégiákkal, amelyek az őshonos területen található természeti erőforrások kihasználására támaszkodnak. 1 A kockázatnak kitett kisebbségekre vonatkozó adatkészlet adatai, idézve az emberi fejlődésről szóló 2004. évi jelentésben: Kulturális szabadság a mai sokszínű világban, az ENSZ Fejlesztési Programja 2004, 6. o. APP 100.387 4/6 DT\730063.doc
Kulturális szabadság és emberi jogok: Nem minden hagyományos kulturális gyakorlat felel meg a nemzetközi emberi jogi normáknak; ilyen például a nők nemi szervének csonkítása vagy a nők egyenlő gazdasági és politikai jogainak megtagadása. Ezt a tényt néha a multikulturális rendszer elleni érvként használják fel. A kihívást a kulturális szabadság olyan értelmezésének támogatása jelenti, amely az egyéni választásokra, nem pedig a hagyományos normák megőrzésére összpontosít. 5. Válaszok Nemzetközi szinten és a fejlesztési együttműködés keretében A fejlesztéspolitikáknak a kirekesztést és az egyenlőséget kell megcélozniuk. Nemcsak a függőleges rétegződést, hanem a vízszintes rétegződést is figyelembe kell venni. A kisebbségekhez tartozó személyek jogait, valamint különleges szükségleteiket be kell építeni az összes fejlesztési programba és projektbe. Célzott programokat kell kialakítani különösen a média és az oktatás ágazatában a tolerancia és a megértés növelése érdekében. A cotonoui partnerség keretében politikai platformokat kell kialakítani a sokszínűség politikai és alkotmányos kezelését szolgáló legjobb gyakorlatok cseréjéhez. A regionális szervezetek fontos szerepet tölthetnek be a kisebbségek védelme és a megkülönböztetésmentesség elvének előmozdítása, valamint a határokon átnyúló léptékű etnikai konfliktusok megoldásainak kidolgozása terén. Hasznosak továbbá a káros kulturális és hagyományos gyakorlatok megszüntetésére irányuló nemzetközi megközelítések kialakításában is. Nemzeti szinten Az összes uniós és AKCS-országnak meg kell erősítenie és végre kell hajtania a nemzetközi és regionális egyezményeket, és nemzetközi mechanizmusokat kell elfogadnia az emberi jogok védelmére és a megkülönböztetés elleni, hatékony jogszabályok kidolgozására. Olyan politikai és jogi struktúrát kell létrehozni, amely garantálja és védi az államon belüli különböző csoportok jogait. A demokratikus politikai rendet támogatva eljáró, erős civil társadalom olyan mechanizmust biztosít, amely képes a különböző társadalmakban a demokrácia épségének fenntartására. Demokratikus kultúrát kell kialakítani, amelyben a polgárok aktívan gyakorolják polgári jogaikat, olyan környezetben, amelyben ösztönzik a különbségek tiszteletben tartását és közös nemzeti identitás alakul ki. DT\730063.doc 5/6 APP 100.387
Az emberi jogi intézményeknek például ombudsmanoknak vagy emberi jogi bizottságoknak célzott képzést és felszereltséget kell biztosítani a megkülönböztetéssel és az emberi jogok megsértésével járó, valamely etnikai csoport által egy másik ellen elkövetett állítólagos esetek kezeléséhez. Programokat kell kidolgozni a kisebbségek társadalmi integrációjának előmozdítására, illetve politikákat az összes etnikai csoportnak a közhivatalokban, a közigazgatásban, a rendőrségi és védelmi ágazatban stb. megvalósuló tisztességes képviseletének előmozdítására. Ahol a sokszínűség erőszakos konfliktusokhoz vezetett vagy ennek veszélyével fenyeget, állandó közvetítő mechanizmusokat például kerekasztalokat vagy egyeztető bizottságokat kell létrehozni a konfliktusok kezelésére, mielőtt azok tovább súlyosbodnának. A választásokat és a pártrendszereket úgy kell kialakítani, hogy lehetővé tegyék a kisebbségi érdekek képviseletét, ugyanakkor törekedjenek annak megelőzésére, hogy az etnikai hovatartozás váljon a fő megosztó tényezővé. Az érintett közösségeket nem szabad különböző oktatási intézményekre felosztani, és biztosítani kell a multikulturális oktatást. APP 100.387 6/6 DT\730063.doc