SZAKDOLGOZAT Telkes Zsófia 2005. - 1 -
Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR Gazdaságdiplomácia és nemzetközi menedzsment szak Nappali tagozat EU kapcsolatok szakirány AZ EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELEMPOLITIKA: AZ UNIÓ GYORSREAGÁLÓ KÉPESSÉGE ÉS KAPCSOLÓDÁSA A NATO-HOZ ÉS AZ ENSZ-HEZ Budapest, 2005. Készítette: Telkes Zsófia Belső bíráló: Tomcsányi Mihály Külső bíráló: Orosz Tamás - 2 -
TARTALOMJEGYZÉK TARTALOMJEGYZÉK 3 BEVEZETÉS 5 ÁTTEKINTÉS 10 Az európai biztonság- és védelempolitika (European Security and Defence Policy ESDP) 10 Az európai gondolkodásban bekövetkezett változás első hulláma: az 1990-es évek 11 Az európai gondolkodásban bekövetkezett második hullám: a biztonsági környezet változása, új biztonságpolitikai kihívások 15 Az ESDP áttekintéséhez szükséges dokumentumok, szervezetek 18 Maastrichti szerződés, Petersbergi nyilatkozat 18 Berlin-plusz megállapodás 19 Európai Biztonsági Stratégia ( Egy biztonságos Európa egy jobb világban )_ 21 Helsinki Headline Goal 23 Európai képesség-akcióterv (ECAP) 24 Headline Goal 2010 25 Alkotmányszerződés 26 Állandó strukturált együttműködés, mint az Alkotmányszerződés fontos eleme 28 Európai Védelmi Ügynökség (European Defence Agency EDA) 31 ÖNÁLLÓ, GYORSREAGÁLÁSÚ KATONAI KÉPESSÉGEK VAGY ÚJABB PAPÍRTIGRISEK? 33 Az első EU válságkezelő műveletek, mint a későbbi műveletek alapjai 33 A harccsoport-koncepció 35 A brit francia német elképzelés 35 A harccsoportok célja, feladatai 36 Hozzájárulás a harccsoportokhoz 37 A TRANSZATLANTI KAPCSOLAT, AZ EU ORIENTÁCIÓJA A NATO-FELÉ 44 A NATO gyorsreagáló képessége 47-3 -
Az EU harccsoportok és a NATO gyorsreagáló erők közötti kapcsolat 51 A partnerség jövője 52 EGYÜTTMŰKÖDÉS AZ ENSZ-SZEL A VÁLSÁGKEZELÉS TERÉN 54 Az EU ENSZ-kapcsolat kezdete 54 Az EU növekvő politikai befolyása az ENSZ-en belül 54 A képességek erősítése a válságkezelésben való együttműködés érdekében 55 A politikai együttműködéstől a műveleti szintű összehangolásig 55 ENSZ igények vs. EU kritériumok 56 Forgatókönyvek az együttműködésre egy lehetséges béketeremtő művelet kapcsán 58 Lehetséges EU ENSZ együttműködés egy nagyobb horderejű békefenntartó akcióban 59 A harccsoportok bevethetősége az EU ENSZ együttműködés keretein belül megvalósuló jövőbeni katonai válságkezelő műveletek során 62 EU ENSZ együttműködés Bosznia-Hercegovinában és a Kongói Demokratikus Köztársaságban 65 Az EU ENSZ-partnerség jövője 67 MAGYARORSZÁG BIZTONSÁGPOLITIKÁJA ÉS KAPCSOLÓDÁSA AZ ESDP-HEZ 68 Hazánk részvétele az EU gyorsreagálású képességének létrehozásában 70 KONKLÚZIÓ 74 MELLÉKLETEK 76 IRODALOMJEGYZÉK 82-4 -
BEVEZETÉS A Magyar értelmező kéziszótár alapján a biztonság szavunk Veszélyektől v. bántódástól mentes (zavartalan) állapot -ot jelent. A biztonság az emberi faj fejlődésének hosszú időszakán keresztül az emberi közösségekre leselkedő veszély hiányát, továbbá a veszély elhárítására alkalmas eszközök birtoklását és azok igénybevételének képességét jelentette. Ezzel szemben a biztonságpolitika a szervezett emberi közösségek, az államok, a nemzetközi szervezetek, multinacionális nagyvállalatok, valamint az egyének által létrehozott nemzetközi rendszer vizsgálata. Egy államban akkor lehet átfogó biztonságról beszélni, ha mind a belső rendje szilárd, mind pedig fennáll a külső biztonság. Tehát egyrészről a nemzeti akarat érvényesítés útjában nincsenek akadályok, az intézmények képesek a fejlődéssel együtt járó konfliktusok kezelésére, és egy esetleges válsághelyzetben rendelkezésre állnak a konfliktuskezelés eszközei. 1 Másrészről pedig nincs külső támadási veszély, a nemzeti szuverenitás gyakorlásának feltételei adottak, valamint fegyveres konfliktus esetén adottak az eredményes védekezés és a nemzeti túlélés feltételei. A biztonságpolitika célja az adott állam politikai függetlenségének, területi egységének, gazdasági működőképességének védelme, polgárai biztonságos létének és személyiségük kibontakozásának biztosítása. 2 A biztonságot veszélyeztető tényezőket többféleképpen lehet csoportosítani: eredetük, földrajzi megjelenésük, hatókörük és jellegük szerint. 3 A szakdolgozat szempontjából mégis azt érdemes inkább megvizsgálni, hogy a biztonságot veszélyeztető tényezők a biztonság milyen különböző területeit érinthetik egyszerre. A társadalmi és gazdasági folyamatok összefüggéseiből következik, hogy egy adott dimenziót érintő negatív hatás a biztonság más területein is jelentkezik. Így ide tartozik: 1 Gazdag Ferenc: Biztonságpolitika. SVKH Budapest, 2001. 2 Uo. 3 1. sz. melléklet: konfliktusok a világban 1945 után. - 5 -
a politikai biztonság, mely egy adott állam számára akkor valósul meg, ha belpolitikai akaratérvényesítésében és külpolitikai érdekei érvényesítésében szabadon cselekedhet; a belpolitikai biztonság, mely akkor veszélyeztetett, ha bizonyos politikai érdekcsoportok célja az alkotmányos rend erőszakos megváltoztatása, illetve ha az nyíltan diktatórikus politikai nézeteket vall; a gazdasági biztonság, melyet a Föld csökkenő, meg nem újuló nyersanyagés energiatartalékainak felhasználása, valamint az éhínséggel fenyegető demográfiai növekedés veszélyeztet; a világgazdaság globalizálódásával járó jelenségek, mint a kábítószer-kereskedelem, a haditechnika proliferációja, az ipari kémkedés és a szervezett gazdasági bűnözés; a humanitárius biztonság, mely alatt elsősorban az alapvető emberi és szabadságjogok érvényesülésének fenyegetettségét értjük; a biztonságot fenyegető katonai jellegű kihívások a fegyveres erők létéből, illetve alkalmazásukkal kapcsolatos fenyegetésből származnak. 4 A biztonságpolitikai fenyegetések tipológiája, kiterjedés és forrásai Forrás: Matus János, Ujj András: Biztonság biztonságpolitika, SVKI, 1997. A fentieket áttekintve elfogadható az a definíció, mi szerint a biztonság az emberi közösségek értékének védelmére, valamint megőrzésére irányul. A fenyegetések általában a nemzetközi környezetből származnak. Az államok mindig szuverén 4 2. sz. melléklet: a nemzetközi kapcsolatok alakulása (1945-1995) - 6 -
módon próbálják meg érvényesíteni az érdekeiket, nem hajlandóak alárendelni magukat más hatalmaknak. Ez jelenti a nemzetközi rendszer anarchikus jellegét. Erre alapozta tanításait az ún. realista iskola, mely az 1920-as, 1930-as években alakult ki az Egyesült Államokban. Ezen iskola képviselői a biztonság meglétének alapfeltételét a katonai erő fejlesztésében látták. Ennek szellemében az amerikai biztonságpolitikában a katonai erő mindvégig központi szerepet kapott, minek következtében megjelent egy ún. biztonsági dilemma. A biztonsági dilemma szerint, ha egy állam saját biztonsága érdekében túlságosan nagy katonai potenciált hoz létre, azzal más államokban fenyegetettség érzését keltik, így ők is erősítik katonai képességeiket. Az eredmény pedig nem más, mint a fenyegetettség növekedés, illetve a biztonság csökkenése valamennyi államban. Az 1970-es években jelent meg egy új elképzelés, mely az államok közötti állandó hatalmi harcot volt hivatott mérsékelni. Ez az ún. idealista iskola. A hangsúlyt a nemzetközi rendszerekre helyezte, és ennek kapcsán jelentek meg közös biztonság és a kölcsönös biztonság fogalma. Mind a nemzeti biztonság, mind pedig a nemzetközi biztonság előtérbe helyezése indokolható lehet. Az elmúlt évtizedekben számos nemzetközi együttműködés született politikai és gazdasági téren is. A kormányok közötti együttműködési forma megoldást jelentett a nemzeti és a nemzetközi biztonság közötti szakadék áthidalására, mivel lehetővé tette a szuverenitás megőrzését, a nemzeti érdekek képviselését, ugyanakkor egyes biztonsági, védelmi kérdésekben lehetővé tette a konzultációt, közös álláspontok kialakítását, esetleg közös akciók indítását. Az Európai Unióban azonban már számos példáját láthatjuk a nemzeti szuverenitás bizonyos mértékig és bizonyos területeken történő feladásának és azoknak a közösség hatásköre alá helyezésének. Az európai folyamatok azt mutatják, hogy a nemzeti és nemzetközi biztonság felfogása közötti különbség csökken, és mára már inkább kiegészítik egymást. 5 Ezért jöhetett létre az 1990-es évek elején az unió második pilléreként a kormányközi alapokon működő közös kül- és 5 Matus János, Ujj András: Biztonság biztonságpolitika, SVKI, 1997. pp. 48-51. - 7 -
biztonságpolitika, majd ennek mélyítéseként az európai biztonság- és védelempolitika. - 8 -
Célom a dolgozatban az EU biztonság- és védelempolitikáján belül a gyorsreagáló képességek vizsgálata, jövőjének felvázolása, a különféle irányvonalak bemutatása. Kitérek a harccsoport-koncepció megvalósítása során felmerülő problémákra, valamint megvizsgálom az EU katonai válságkezelő tevékenységét és annak kapcsolatát más nemzetközi szervezetekkel konkrétan a NATO-val és az ENSZszel. Az anyaggyűjtést 2004. november 30-án a november 22-i képesség-felajánlási konferenciát megvárva fejeztem be. A dolgozat elkészítéséhez a téma frissességéből adódóan főleg internetes forrásokat vettem igénybe. Hazai irodalmat leginkább az általános, áttekintő részekhez tudtam felhasználni. A katonai válságkezelés és gyorsreagáló képességek kutatásához a Külügyminisztériumban eltöltött szakmai gyakorlat során jutottam forrásokhoz, illetve az itt dolgozó kollégák kapcsolatrendszerén keresztül a Honvédelmi Minisztérium referensei segítettek összefoglalókkal, háttéranyagokkal. Itt szeretném megragadni az alkalmat, hogy köszönetet mondjak Győri Péternek, az Európai Politikai Együttműködési Főosztály ESDP Osztályának vezetőjének, valamint Orosz Tamásnak, Széll Natáliának és Bősz Lillának az osztály munkatársainak, akik magas szintű, naprakész szakmai tudásukkal, önzetlen segítségükkel koordinálták, javították munkámat. - 9 -
ÁTTEKINTÉS Az európai biztonság- és védelempolitika (European Security and Defence Policy ESDP) Az Európai Unió alapja az 1951. április 13-án aláírt párizsi szerződés által létrehozott Szén- és Acélközösség. Ez a szervezet a megalakulása óta sok változáson ment keresztül. Az eredeti cél mellett mely szerint egy következő háborút akartak elkerülni az által, hogy a francia-német ellentét újbóli kialakulását kizárják, és egyesítik a francia vasérc és német szénipart 6 egy hosszú folyamat indult el az európai együttműködésben. Ez az európai integráció alapja, és a béke biztosításának szempontjából alapvető fontosságú volt. A kezdeti sikereken felbuzdulva 1957-ben tovább mélyítették a gazdasági együttműködést, aláírva a Római Szerződést az Európai Gazdasági Közösség és az EURATOM létrehozásáról. 7 Annak ellenére, hogy voltak tervek európai szintű védelmi közösség 8, ill. politikai együttműködés megvalósítására, ebben az időben ezek az elképzelések sorra kudarcba fulladtak, mintegy bizonyítva, hogy Európa még nem érett meg ilyen szintű kooperációra, vagy egyszerűen nem volt rákényszerítve, hiszen az államok ekkor még hajlottak saját külpolitikájukra és nemzeti katonai eszközeikre bízni biztonságuk megőrzését. 9 Erős, prosperáló gazdaságban élő nemzetek nem kezdeményeznek együttműködést csak úgy, jókedvből. Gondoljunk csak bele, a NATO-t is azért hozták létre 1949-ben, hogy kollektív védelmet biztosítsanak a Szovjetunió esetleges támadása ellen. A katonai, ill. biztonsági szervezeteket mind a fenyegetettség érzésre szülte, szüli. Az 1960-as, 70-es, 80-as években Nyugat-Európa nem érezte olyan mértékben fenyegetve magát, hogy a NATO-ban betöltött szerepén kívül saját kezdeményezést valósítson meg. A hidegháborúban közvetlenül nem vett részt, mely főleg az USA és a Szovjetunió közötti fegyverkezési versenyben öltött formát. Kényelmesen, a NATO biztonságot nyújtó ernyője alatt fejlesztette gazdaságát, 6 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Magyar Országgyűlés, 2002 7 A római szerződést 1957. március 25-én írták alá és 1958. január 1-én lépett hatályba. 8 Az Európai Védelmi Közösségről szóló szerződést a Francia Nemzetgyűlés szavazta le 1954-ben; e helyett hozták létre még ebben az évben a Nyugat-Európai Uniót 9 United Nations Institute for Disarmement Research: A biztonság megértése felé, ZMNE Stratégia Védelmi Kutatóközpont 2001. - 10 -
bővült és mélyítette az integrációt. Ne felejtsük el azt sem, hogy ekkoriban még az összes EGK-s tagállam egyben a NATO tagja is volt (kivéve Írországot). 10 Az európai gondolkodásban bekövetkezett változás első hulláma: az 1990-es évek Az 1990-es évek elején bekövetkezett politikai átalakulások azonban új kihívások elé állították a Közösséget. A kontinens megosztottságának megszűnése, a német egység megalakulása új stratégia kidolgozását tette szükségessé. A legnagyobb változást a kelet-európai államok demokratizálódása jelentette, mely megnyitotta a kaput az egységes Európa létrehozása felé, egyben megnövelte az EU nemzetközi súlyát, biztosítva a lehetőséget a nemzetközi szerepvállalásra. Ugyanakkor a NATO is feladatainak teljes átértelmezésére kényszerült. A szovjet fenyegetés megszűnése lehetővé tette, hogy az USA csökkentse az Európában állomásozó csapatainak számát. Még az is lehet, hogy ha nem alakul ki a balkáni konfliktus, egyik részről sem tudatosul az Észak-atlani Szerződés Szervezetének gyakorlati jelentősége; pontosabban az, hogy katonai fellépésre akkoriban a nemzetközi szervezetek közül kizárólag a NATO volt képes. A balkáni térségben megnyilvánuló tehetetlenségük 11 ébresztette rá az európai vezetőket arra, hogy igenis szükség van egy európai közös kül-, ill. biztonságpolitika kialakításra. Az EU közös külpolitikája sokáig fejlesztési együttműködésre, gazdasági segítségnyújtásra és sürgősségi segélyre korlátozódott. A maastrichti szerződés 12 hozta az első jelentősebb előrelépést, megteremtve az unió három-pilléres struktúráját, melynek a második pillére a közös kül- és biztonságpolitika (Common Foreign and Security Policy - CFSP) lett. Ugyanakkor ez nem hozott létre valódi közösségi politikát. Éppen ezért nem hívják európainak, csupán közösnek, mely az uniós szerződés második pilléreként csak kormányközi együttműködést irányzott elő. Ebből is látszik, hogy már jogi alapjánál fogva sem tudott annyira hatékonyan 10 Franciaország is csak 1972-ben lépett ki a NATO katonai szárnyából. 11 Ennek jeles példája az 1995-ös srebrecicai mészárlás, mely után Wim Kok holland kormányfő így búcsúzott posztjától: A nemzetközi közösségnek nincs megszemélyesíthető felelőssége. Nekem van, és vállalom. 12 Az Európai Uniót létrehozó szerződés, melyet 1992. február 7-én írtak alá és 1993. november 1-én lépett életbe. - 11 -
működni, mint adott esetben egy közös szintű politika, hiszen a tagállamok számára csupán tájékoztatást, egyeztetést írt elő. Hiányzott a megfelelő intézményi keret, és egy olyan közös képviselő, aki a külvilággal szemben egységesen tudta volna képviselni az EU álláspontját. Ilyen körülmények mellett az együttműködés mélyítése ezen a téren lehetetlennek tűnt. Az 1990-es évek végén az amszterdami szerződés 13 két problémát próbált meg orvosolni. Egyrészt az EU megszerezte a katonai beavatkozás lehetőségét a humanitárius, békefenntartó és béketeremtő célú válságkezelés esetében 14. Másrészt pedig létrehozták a CFSP főképviselőjének posztját (Mr. CFSP), hogy megpróbáljanak arcot adni ennek a politikának. Lényeges eleme volt a szerződésnek, hogy a konstruktív tartózkodás, ill. megerősített együttműködés bevezetésével megszüntették azt a bénultságot a döntésekben, amelyet sokszor az egyhangúság követelménye idézett elő. 15 Így azok a tagállamok, melyek mélyíteni szeretnék az integrációt, megtehetik az EU intézményi keretét használva, míg mások az önként való kimaradás mellett dönthetnek, ugyanakkor később csatlakozhatnak az adott együttműködéshez. 1998-99-ben az újabb balkáni válság Koszovóban végképp bebizonyította, hogy katonai képességek tekintetében milyen hatalmas különbség van az Atlanti-óceán két partja között. 16 Még a NATO iránt legjobban elkötelezett EU-tagállam, Nagy- Britannia figyelmét is ráirányította az EU katonai és politikai téren megnyilvánuló gyenge érdekérvényesítő képességére, és egy közös európai haderő felállításának szükségességére. Saint Malo, Köln és Helsinki 1998 decemberében a brit külpolitika szokatlan kezdeményezéssel állt elő; egy hirtelen fordulattal a közös védelmi potenciál megteremtésének egyik legnagyobb szorgalmazójává lépett elő, szakítva az addigi nézeteivel. A brit fordulatnak több oka 13 Az amszterdami szerződést 1997. október 2-án írtak alá és 1993. november 1-én lépett hatályba. 14 Petersbergi feladatok, lásd. p.16. 15 Szerző nincs feltüntetve: Kül-, biztonság- és védelempolitika: apránként előre; http://www.elections2004.eu.int/highlights/hu/601thml 16 Kissinger, Henry: Korszakváltás az amerikai külpolitikában? Panem-Grafo, Bp 2002, pp.42. - 12 -
is lehetett. Egyrészt annak a gondolatnak az elfogadása, hogy a Nyugat-európai Unió beolvasztása az EU-ba nem jár együtt a NATO közös védelem területén élvezett primátusának elvesztésével, másrészt pedig a válságkezelés terén Koszovóban tapasztalt cselekvésképtelenség vezetett el a brit külpolitika átértékeléséhez. Saint-Maloban kiadták a közös francia-brit nyilatkozatot, mely szerint az Európai Uniónak teljes mértékben végre kell hajtania az Amszterdami Szerződésnek a CFSPre vonatkozó előírásait, hogy az EU képes legyen saját szerepét betölteni a nemzetközi színtéren. Létre kell hozni az EU képességét autonóm akciókra, amelyet hiteles katonai erő támogat. Biztosítani kell az akciók végrehajtására szükséges eszközöket. [ ] Az EU-t el kell látni megfelelő struktúrával és elemző képességgel, hírszerzéssel és stratégiai tervező kapacitással, fölösleges kettőségek nélkül. 17 Tony Blair brit miniszterelnök úgy fogalmazott, hogy sokkal figyelmesebben hallgatnak minket Washingtonban, ha Európában vezető szerepet játszunk, és sokkal nagyobb befolyással rendelkezünk Európában, ha Washingtonban meghallgatnak minket. 18 Fél évvel később, 1999 júniusában nem véletlenül éppen a koszovói események után 19 Kölnben döntés született az elképzelések továbbfejlesztéséről. A legfőbb konklúzió, amelyre a jelek szerint az Unió vezetői a jugoszláviai légi háború nyomán jutottak, az egységes külpolitikai cselekvőképesség fontossága, illetve hiányának veszélye. 20 Az EU újabb nyilatkozatott adott ki a CFSP-ről, melyben a tizenötök abbéli szándékukat rögzítették, hogy az EU-t el kell látni a CFSP végrehajtásához szükséges eszközökkel. Ez alatt főleg a konfliktus-megelőzés és válságkezelés eszközeit érti. Ezen kívül határozat született arról, hogy a petersbergi feladatokat az EU átveszi a Nyugat-európai Uniótól, lehetőséget teremtve a nagyobb szerepvállalásra. A közös biztonságpolitika szempontjából a legnagyobb mérföldkövet az 1999. decemberi helsinki csúcsértekezlet jelentette. A CFSP védelmi dimenziójának megjelölésére ekkor vezették be a közös európai biztonság- és védelempolitika 17 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Magyar Országgyűlés, 2002 18 Gazdag Ferenc: Biztonságpolitika, SVKH-Budapest, 2001, pp.152. 19 Koszovói válság: 1999. március 24. 1999. június 9-ig. 20 Szerző nincs feltüntetve: Európai hadsereg?, HVG, 2000/1. szám, 2000.január 8. - 13 -
(CESDP) fogalmát. Ezen politika feladatainak végrehajtását olyan autonóm képességek létrehozásában jelölték meg, amelyek lehetővé teszik, hogy az EU katonai akciókat hajtson végre válságkezelés érdekében. Közös célkitűzésként elfogadták a Helsinki Headline Goal dokumentumot, mely előírta, hogy 2003 végére az EU-nak képesnek kell lennie egy 50-60 ezer fős katonai erő két hónapon belül történő bevetésére. Helsinkiben felvázolták az unió közös biztonság- és védelempolitikájának intézményi struktúráját is. A Tanácson belül új politikai és katonai szerveket állítottak fel, melyek 2000 márciusától kezdték meg működésüket. 21 Politikai és Biztonsági Bizottság (Political and Security Committee PSC): politikai és stratégiai irányítást végez; figyelemmel kíséri a nemzetközi fejleményeket, illetve koordinálja a CFSP és az ESDP témakörébe tartozó kérdéseket; ajánlásokat tesz az ÁKÜT számára, továbbá irányítja a Katonai Bizottság munkáját. Katonai Bizottság (European Union Military Committee EUMC): javaslatokat terjeszt a PSC elé, és katonai tanácsadó szervként működik mellette, valamint irányítja a Katonai Törzs munkáját. Katonai Törzs (European Union Military Staff EUMS): a válságkezelő akciók katonai tervezéséért, levezényléséért felelős, valamint kijelöli a végrehajtásukhoz szükséges kapacitásokat. Annak ellenére, hogy a Saint-Malótól Helsinkiig vezető úton jelentős eredményeket értek el a közös biztonság- és védelempolitika kialakításában, az alapvető álláspontbeli különbségek továbbra is fennmaradtak. Vannak államok, melyek kölcsönös védelmi garanciákat tartalmazó európai védelmi rendszert szeretnének kialakítani (pl. Franciaország), vannak olyanok, akik a NATO-t tekintik biztonságuk tényleges garanciájának (Nagy-Britannia, Németország, Hollandia), és léteznek olyanok is, akik katonailag semlegesek (Ausztria, Svédország, Finnország, Írország). Bár a közös kül- és biztonságpolitika intézményi alapjait kidolgozták, és Javier Solana, mint az EU külpolitikájáért felelős főképviselője, nemzetközi szinten 21 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Magyar Országgyűlés 2002., pp.478, 487. - 14 -
egységesen tudja képviselni az EU érdekeit, az alapprobléma mely szerint a tagállamok véleménye a biztonságpolitikát tekintve nagyon megosztott, és nem hajlandóak lemondani nemzeti érdekeikről az unió javára nem oldódott meg. Az európai gondolkodásban bekövetkezett második hullám: a biztonsági környezet változása, új biztonságpolitikai kihívások A biztonságpolitikai kihívások globális, regionális és nemzeti szinten legkonkrétabban a biztonság veszélyeztetettségében nyilvánul meg. A elmúlt évtizedek során átalakult a veszélyeztetettség jellege, mértéke és várható hatása. A globális katonai szembenállás és a hidegháború megszűnésével elhárult az emberiség feje felől a - földi élet megsemmisülésének kockázatát is magában hordozó - nukleáris világháború veszélye. A világ biztonságát azonban továbbra is számos - korábban nem létező vagy egyszerűen fel nem ismert - tényező veszélyezteti. Láthatóbbá váltak a "nagy veszélytől" való félelem által eddig háttérbe szorított látens veszélyforrások, de mellettük új, más jellegű veszély- illetve konfliktusforrások is keletkeztek. Az elmúlt másfél évtizedben felgyorsult a globalizáció, és a nemzetközi kapcsolatok valamennyi területén mélyreható változásokat okozott, okoz. Különösen a technológia, az információs technológia, a közlekedés, a kereskedelem és a pénzügyek, valamint a közegészségügy területén jutott olyan fokra, mely az előnyökön kívül új típusú biztonsági kockázatok megjelenését eredményezte. Az országhatárokon átnyúló fenyegetések nagymértékben veszélyeztetik az EU egészének biztonságát. Ide tartoznak például az instabil régiók, a működésképtelen államok. A világ országai egyenlőtlenül részesednek a globalizáció hasznából és terheiből, ami növeli a fejlettségbeli különbségeket és súlyosbítja a lemaradók helyzetét. Az ilyen bizonytalan térségek, továbbá a működésképtelen államok könnyen válhatnak az országhatárokon átnyúló szervezett bűnözés gócpontjaivá, - 15 -
teret engedhetnek a terrorista szervezetek megtelepedésének, felerősíthetik a migrációs kihívásokat, valamint a fegyver- és kábítószer-kereskedelem veszélyeit. 22 Az Amerikai Egyesült Államokat ért 2001. szeptember 11-i terrorista támadássorozat, az annak két és fél éves évfordulóján, 2004. március 11-én Spanyolországban végrehajtott véres terrorcselekmény, valamint Spanyolország iraki szerepvállalása között összefüggés állapítható meg. Ezek a terrorcselekmények rávilágítanak arra, hogy az USA után már az EU egyetlen tagállama sem lehet biztonságban a terrorizmustól. Már nem az a kérdés, hogy melyik európai államot veszélyeztetik terrorszervezetek, hanem az, hogy mikor hajtanak végre terrorcselekményeket. Az ENSZ BT a 2004. június 8-án megtartott ülésén hozott iraki határozattervezet 23 mellett hivatalosan bejelentette, hogy Európa minden államát egyformán veszélyezteti a terrorizmus, melynek megelőzése és megakadályozása, valamint felszámolása nemzetközi összefogást igényel. Az EU biztonságát fenyegető másik stratégiai veszélyt a tömegpusztító (nukleárisradiológiai, vegyi és biológiai) fegyverek és hordozóeszközeik, valamint az előállításukhoz szükséges technológiai ismeretek terjedése és felhasználásuk lehetősége, továbbá e fenyegetés és a terrorizmus potenciális összefonódása jelenti. A terrorizmus szoros kapcsolatba került a szervezett bűnözéssel, mindegyik a másikat használhatja fel céljai megvalósításához. A terroristák a cselekményeikhez szükséges logisztikai hátteret és eszközöket sok esetben a szervezett bűnözés segítségével tudják megvalósítani, illetve az ehhez szükséges pénzeszközöket a szervezett bűnözés segítségével és módszereivel teremtik elő. A nemzeti és nemzetközi színtéren bekövetkezett események új megvilágításba helyezték a biztonságpolitika kérdését. Sorra születtek az új biztonsági stratégiák, melyekben többnyire felfedezhetőek átfedések az USA nemzeti biztonsági stratégiájával. A közös biztonság- és védelempolitika folytatásától addig vonakodó 22 Kovácsics Ferenc: Régi-új biztonságpolitikai kihívások az európai uniós csatlakozás tükrében, Új Honvédségi Szemle, 2004. augusztus 8. 23 Security Council resolution 1535 (2004), adopted by the Security Council at its 4987th meeting on 8 June 2004. - 16 -
EU-tagállamok kormányai is arra a következtetésre jutottak, hogy szorosabb együttműködés szükséges a veszélyforrások kivédésére. - 17 -
Az ESDP áttekintéséhez szükséges dokumentumok, szervezetek Maastrichti szerződés, Petersbergi nyilatkozat A közös kül- és biztonságpolitikát (Common Foreign and Security Policy - CFSP) a maastrichti szerződés hozta létre az Európai Unió második pilléreként. Szerepe kezdetben erősen korlátozott volt, kizárólag kormányközi alapon és szigorú egyhangúság elve szerint működött. A szerződés V. címe foglalkozik a CFSP-re vonatkozó rendelkezésekkel. Leszögezi, hogy a tagállamoknak fenntartás nélkül támogatniuk kell az unió kül- és biztonságpolitikáját a lojalitás és a kölcsönös szolidaritás szellemében. Tartózkodniuk kell minden olyan cselekvéstől, amely ellentétes az unió érdekeivel, vagy megronthatja az unió hatékonyságát, mint a nemzetközi kapcsolatok összetartó erejét. 24 E mellett feladatot szab a Nyugateurópai Unió (Western European Union WEU) számára, mellyel kapcsolatban a következőképpen fogalmaz: A közös kül- és biztonságpolitikának magában kell foglalnia valamennyi, az unió biztonságát érintő kérdést, beleértve a közös védelmi politika formálását, amely idővel közös védelemhez vezethet. Az unió felkéri a Nyugat-európai Uniót (WEU), amely az unió fejlődésének integráns része, az unió védelmi hatású döntéseinek, cselekvéseinek kidolgozására és végrehajtására. 25 Érdemes megjegyezni, hogy míg maga a szerződés a WEU-val kapcsolatban úgy fogalmaz, hogy az az EU fejlődésének integráns részét képezi, addig a szöveghez csatolt nyilatkozat az NATO európai pillérének megerősítésére irányuló eszközként definiálja. A maastrichti szerződéshez csatolt WEU-ról szóló nyilatkozat végrehajtása során született meg a Petersbergi nyilatkozat 26, melyben a WEU kijelenti, hogy hadműveleti képességeket fejleszt ki, és készen áll arra, hogy eseti alapon, saját eljárásaival összhangban támogatja a konfliktus-megelőzési és válságkezelési intézkedések hatékony végrehajtását. A nyilatkozat leglényegesebb része azonban 24 Szerződés az Európai Unióról (Maastrichti szerződés), Maastricht, 1992. február 7. 25 Uo. 26 A WEU Miniszteri Tanácsának nyilatkozata, Bonn, 1992. június 19. - 18 -
azoknak a feladatoknak a meghatározása, melyekben a WEU tagállamainak katonai egységei a WEU irányítása alatt bevethetőek: humanitárius és mentési feladatok; békefenntartói feladatok; harcoló erők bevetése válságkezelő feladatokra, beleértve a béketeremtést. A dokumentum leszögezi, hogy a katonai egységeket a WEU tagállamainak erőiből választják ki, és több nemzetiségből, illetve haderőnemből szervezik meg. A nyilatkozat továbbá rendelkezik a WEU és az Európai Unió, illetve a NATO más tagjainak kapcsolatáról. Berlin-plusz megállapodás Az unió rendkívüli jelentőséget tulajdonít a NATO tervező képességeihez történő hozzáférésének, illetve egyes NATO-eszközök és képességek rendelkezésre bocsátásához. Ezek a NATO által az 1999-es washingtoni csúcson 27 elfogadott Berlin-plusz csomag két fontos elemét képezik. Maga a Berlin-plusz csomag kifejezés arra utal, hogy a 1996 tavaszán Berlinben tartották a NATO-külügyminiszterek ülését, melyen döntés született az Európai Biztonsági és Védelmi Identitás (European Security and Defence Identity ESDI) kidolgozásáról, valamint a NATO eszközeinek ilyen célra történő biztosításáról. A csomagot ezután éveken keresztül nem tudták hivatalosan elfogadtatni a Törökország és Görögország között feszülő bilaterális, illetve a ciprusi rendezés kapcsán megnyilvánuló ellentétek miatt. 28 Végül az Észak-atlanti Tanács 2002. december 13-i ülésén NATO-részről jóváhagyta a Berlin-plusz alkalmazhatóságát. December 16-án pedig a két szervezet elfogadta az ESDP-ről szóló EU NATO-nyilatkozatot, mely megteremtette az alapot a két 27 NATO washingtoni csúcs, 1999. április 23-25., http://www.nato.int/docu/comm/1999/9904-wsh/9904-wsh.htm 28 Törökország félelemmel tekintett egy olyan uniós biztonság- és védelempolitika kialakítására, amelynek nem lehet részese. Ciprus EU-taggá válásával felmerült volna annak a lehetősége, hogy a ciprusi görög állam olyan EBVP-műveletekben vegyen részt, melyek NATO-eszközöket és képességeket alkalmaznak (így adott esetben a törököt is), míg Törökország nem lehet az ilyen műveletekre irányuló EU-s döntési folyamat részese. - 19 -
szervezet közötti vitás, nyitott kérdések gyors rendezésére. 2003. március 16-17-én levélváltásra került sor a NATO főtitkára és Javier Solana, CFSP főképviselő között, mellyel elfogadták az EU és a NATO együttműködését szabályozó keretegyezményt. Ez a következő fontosabb pontokat tartalmazza: Hozzáférés biztosítása az EU számára a NATO azon tervezési képességeihez, amelyek hozzájárulhatnak az EU-vezette műveletek katonai tervezéséhez. Előre kijelölt közös NATO-eszközök és képességek feltételezett rendelkezésre állása az EU-vezette műveletekhez. Európai parancsnoki lehetőségek azonosítása az EU-vezette műveletekhez; a szövetséges fegyveres erők európai legfelső parancsnokhelyettese (DSACEUR) szerepének bővítése annak érdekében, hogy hatékonyan tudjon megfelelni európai kötelezettségeinek. A NATO védelmi tervezőrendszerének további adaptációja az EU irányítása alatt álló műveletekhez a szükséges erők rendelkezésre állásának figyelembevételével. Megállapodás a két szervezet között az információbiztonságról. Hatékony konzultációs mechanizmus létrehozása a két szervezet között a szövetség közös eszközeit és képességeit igénybe vevő EU-vezette műveletek során. Kidolgozták annak a módozatait is, hogyan lehetne az EU-irányítás alatt álló műveletek számára NATO-eszközöket és képességeket biztosítani; azoknak felhasználását ellenőrizni; visszahívásukat vagy visszarendelésüket szabályozni. Az EU és a NATO elfogadta azon egyeztetési szabályok kereteit, amelyek EU-vezetésű, NATO- kollektív eszközök és képességek felhasználásával történő műveletek esetén alkalmazandóak. Fontos megemlíteni, hogy a Berlin-plusz tárgykörében megkötött megállapodások csak azokra az EU-tagállamokra vonatkoznak, amelyek vagy tagjai a NATO-nak, vagy részesei a Partnersip for Peace 29 megállapodásnak azaz Ciprusra és Máltára 29 A NATO békepartnerségi programja, Brüsszel, 1994. január 10-11. - 20 -