A zajproblémák megelızésének lehetıségei a településrendezés eszközeivel Avagy: élhetı-e az a település, ahol a zaj az úr dr. Erdei Mónika JNOI Jogi Fıosztály Országgyőlési Biztosok Hivatala 2010. október 6.
Az elıadás vázlata I. Megelızés és fenntarthatóság a településrendezésben II. Esetek a JNOI gyakorlatából III. A JNOI javaslatai
Mi a településrendezés? Az épített környezet alakításáról és védelmérıl szóló 1997. évi LXXVII. Tv. (Étv.) miniszteri indokolása a következıképp határozza meg: A településrendezés igen sokirányú tevékenység győjtıfogalma, amely lényegében a település területének megfelelı felhasználását és az ezzel kapcsolatos építkezést, ezek révén a kedvezı településszerkezet és településkép kialakítását, továbbá a település mőködıképességét biztosító feladatok megvalósítását jelenti.
A településrendezés az a jogterület, amelynek a közérdek (országos, térségi és települési) és a jogos magánérdekek összehangolásával biztosítania kell a település területfelhasználásának és infrastruktúra hálózatának fejlesztési lehetıségét az építés helyi rendjének szabályozásával, oly módon, hogy az tegye lehetıvé a település fejlıdésének fenntarthatóságát és a természeti, táji, környezeti és építészeti értékek védelmét, fejlesztését és segítse elı az erıforrások kíméletes hasznosítását. A településrendezés tehát lényegében a település területének megfelelı felhasználását, a kedvezı településszerkezet és településkép kialakítását, továbbá a település mőködıképességét biztosító feladatok megvalósítását jelenti. Komplex szemléletmód; sokszereplıs véleményezési folyamat
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. Tv. (Ötv.) A 8. (1) bekezdése szerint a településrendezés önkormányzati feladat. A döntés meghozatala az önkormányzat képviselı-testület hatáskörébe tartozik, át nem ruházható hatáskört jelent a település területével szabadon gazdálkodik, korlátok között A helyi önkormányzatok építésügyi feladatai közül témánk szempontjából kiemelhetı az Étv. 6. (1) bekezdésének a) pontjának rendelkezése, mely szerint: a) a jogszabályok keretein belül a településrendezési feladatkör ellátása, A helyi önkormányzatok településrendezési feladataikat: helyi építési szabályzat, valamint a településrendezési tervek (településszerkezeti terv, szabályozási terv) elfogadásával látják el. A helyi viszonyok szabályozása érdekében a települési önkormányzatnak tehát önkormányzati feladata körében megalkotja a településrendezési eszközeit.
A településrendezéssel szemben támasztott jogalkotói elvárások az Alkotmány szerint Az Alkotmány 18., illetve 70/D. (2) bekezdései szerint a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, és a lehetı legmagasabb szintő testi és lelki egészséghez való jogot többek között az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. Az Alkotmány 44/A (2) bekezdése, mely szerint az önkormányzat rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintő jogszabállyal. ágazati jogszabályok, területrendezési tervek, eljárási szabályok számos AB határozat (pl. 16/2008) rámutat arra, hogy a településrendezési eljárás olyan speciális helyi jogalkotási folyamat, amelynek során a jogszabályokban (köztük az Étv. 9. ) rögzített garanciális szabályoknak érvényesülniük kell A 28/1994. (V. 20.) AB határozat a jövı generációk életfeltételeinek védelme körében kifejezetten nevesíti, hogy az államnak az eszközei megválasztásakor elsısorban olyan jogintézményeket kell alkalmaznia, amelyek a megelızést szolgálják. Hiszen a károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. A 69/2002. (XII. 17.) AB határozat rámutatott arra, hogy a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadását megelızı sajátos eljárás nem változtat azon a tényen, hogy a döntést az önkormányzat alkotmányos, és törvényekben foglalt joga (s bizonyos körben kötelezettsége) meghozni, nem változtat azon, hogy az önkormányzat viseli a felelısséget az általa meghozott rendeletért. (Viseli a jogi felelısséget a rendelet törvényességéért, és viseli a politikai felelısséget a választópolgárok felé.)
A településrendezéssel szemben támasztott jogalkotói elvárások az épített környezet alakításáról és védelmérıl szóló 1997. évi LXVIII. Tv. szerint (Étv.) Az Étv. miniszteri indokolása kifejti, hogy a településrendezés csak akkor tud a gyakorlati igényeknek megfelelni, ha a település egész területére kiterjedı, alaposan átgondolt településfejlesztési döntésre (elhatározásra) támaszkodik, amely a település fejlıdése szempontjából figyelembe vehetı minden tényezıvel számol. Az Étv. 8. (1) bekezdése szerint a településrendezés során figyelemmel kell lenni arra, hogy a rendezés végrehajtásával bekövetkezı változások az érintett lakosság életkörülményeiben, értékrendjében és szociális helyzetében hátrányos következményekkel ne járjanak. Az Étv. 10. (1) a településrendezéssel szemben támasztott követelményként rögzíti, hogy az meghatározza a település alakításának, védelmének lehetıségeit és fejlesztési irányait, az országos és térségi érdek, a szomszédos vagy a más módon érdekelt többi település alapvetı jogainak és rendezési terveinek figyelembevételével a környezet állapotának javítása vagy legalább szinten tartása mellett.
A településrendezéssel szemben támasztott jogalkotói elvárások III. a környezet védelmérıl szóló 1995. évi LIII. Tv. szerint (Kvt.) A Kvt 3. (1) e) pontja szerint a Kvt. szabályaival összhangban rendelkezik a jogalkotó a településrendezés szabályairól a környezetvédelem szabályainak tehát a településrendezés során érvényesülniük kell Az elıvigyázatosság és a megelızés elve: Kvt. 6. (1) A környezethasználatot úgy kell megszervezni és végezni, hogy a) a legkisebb mértékő környezetterhelést és igénybevételt idézze elı; b) megelızze a környezetszennyezést; c) kizárja a környezetkárosítást. A Kvt. 46. (1) f) pontja: a települési önkormányzatok környezetvédelmi feladatairól szóló rendelkezések körében a települési önkormányzat (Budapesten a Fıvárosi Önkormányzat is) a környezet védelme érdekében a fejlesztési feladatok során érvényesíti a környezetvédelem követelményeit, elısegíti a környezeti állapot javítását.
A megelızés elvének követelménye a településrendezésben A tervi dokumentumokban, illetve helyi építési szabályzatban érvényesülı településrendezéssel szemben támasztott jogalkotói elvárások rögzítik a megelızés elvét, illetve a környezet állapotának javítására (legalább szinten tartására) irányuló követelményt. Az egyes emberi tevékenységek, létesítmények káros környezeti hatásainak kiküszöbölésének leghatékonyabb megoldása a nemkívánatos hatásoknak, változásoknak tervezéskor történı megelızése. A helyi környezetgazdálkodás egyik legjelentısebb pillére a településrendezési terv, mely fontos hátterét képezi a települési környezet védelmének és alakításának. A településrendezés szoros összefüggésben áll a környezetjog számos területével, így a bennünket körülvevı környezet valamennyi elemével is, és a településrendezési döntések is komplex módon, a maguk teljességében hatnak a környezetre. Az övezetek, építési övezetek kialakításával lehetıvé tett beépítések többnyire visszafordíthatatlanul átalakítják a környezetet, befolyásolják annak fenntarthatóságát. A településrendezés során megalkotott jogi eszközök megteremthetik az ember és a lakókörnyezetének összhangját, de a nem kellıen megalapozott településrendezés alapvetı forrását jelentheti a települési környezeti konfliktusoknak.
A településrendezési eszközök elfogadása, a területi tervezés során összességében egy olyan, élhetı környezet megteremtése és fenntartása a település önkormányzatának feladata, amely tekintetbe veszi a jelen és a jövı generációk érdekeit, a környezetével ésszerően gazdálkodik. Kizárólag olyan fejlesztési, településrendezési döntések támogathatóak, amelyek nem befolyásolják hátrányosan a települési környezetet. Ezen elvek, továbbá a széleskörő társadalmi egyeztetés hivatott biztosítani a fenntarthatóság érvényesülésének követelményét is.
A fenntartható településfejlesztés A települést adott földrajzi környezetben, annak elemeivel intenzív kölcsönhatásban élı gazdasági, társadalmi és mőszaki struktúrák rendszereként értelmezzük. A település e struktúrák és kölcsönhatások együttes rendszere, amely szféránként és egységes organizmusként szoros kölcsönhatásban van a természeti környezetével. [1] A fenntartható településfejlesztés követelményeiként határozhatók meg a települések természeti erıforrás igényének biztosítása; a hatékony földhasználaton alapuló településszerkezet tervezése és kialakítása, a települési funkciók hatékony biztosítása, a települési infrastruktúrák olyan fejlesztése, amelyek minél alacsonyabb természet-használatot eredményeznek, továbbá környezetkímélı, energiatakarékos közlekedési rendszerek létrehozása, elsısorban a tömegközlekedés fejlesztése. A fenntartható településfejlesztés modellje abból a ténybıl indul ki, hogy a település egy sajátos ökoszisztéma, élı rendszer, tehát valamennyi követelménynek úgy kell teljesülnie, hogy az ökológiai lábnyom-deficitet ne eredményezzen. Fenntarthatóság és élhetıség biztosítása környezeti-gazdasági-társadalmi rendszerben! [1] Tóth J 2001: A társadalomföldrajz tudományrendszertani helye, a társadalom és a természet kölcsönhatása, a társadalmi-gazdasági tér elemzése
Milyen problémák jelentkezhetnek a településrendezési eljárás során? Területfelhasználás módja, építési övezet, építési paraméterek (pl. intenzív beépítés) Zöldterületek védelme: biológiailag aktív zöldterület helyére tervezett beruházás Védett területek, védett értékek: természetvédelem (védett természeti terület, NATURA 2000 terület, helyi védelem); építészeti örökség védelme (világörökségi területek, mőemléki védelem, helyi védelem) Vízgazdálkodási problémák, közmővesítettség mértéke Környezetminıségi jellemzık nem megfelelıek; egészségügyi határértékek nem biztosíthatóak milyen funkció helyezhetı el ezeken a területeken? Az élhetıség biztosítása szempontjából kiemelt jelentıségő problémakör
A zajszennyezés egészségügyi hatásai; az egészségügyi határértékek szerepe 1. A zajszennyezés egészségügyi hatásai közül a leglényegesebbnek tekinthetık: a) A belsı fül károsodása b) Alvászavarok és azok következményei c) Koncentrációs problémák d) Ingerlékenység 2. A környezetvédelmi jog tartalmaz néhány olyan egészségügyi szempontból meghatározott vízvédelmi, levegı tisztaság védelmi és zajvédelmi határértéket, amelyeket a településrendezési tervek során is figyelembe kell venni a településrendezési döntés elıkészítése során fel kell tárni, hogy ezek a határértékek teljesülnek-e a szabályozási területen. Ha ugyanis a már meglévı beépítettségi és közlekedési állapotban sem tudják ezeknek a határértékeknek a betartását biztosítani, a további jelentıs terheléssel járó tervek elfogadásuk esetén az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesülésével összefüggésben visszásságot eredményeznek. Ugyanakkor az egészségügyi határértékek teljesülése esetén is elıállhat olyan problematikus területhasználat, amelyet a településrendezés eszközeivel meg lehet oldani (pl. humáninfrastruktúra elhelyezése)
Problémás helyzetek Két alapvetı problémacsoport: A) a) Meglevı védendı terület közelében létesül zajterhelés növekedését eredményezı közlekedési infrastruktúra vagy üzemi létesítmény b) Meglevı infrastruktúra vagy üzemi létesítmény közelébe települ védendı funkció Mindkét lehetıség problematikus, a települési döntéshozók felelıssége a meghatározó a településrendezési döntés meghozatala során B) Magasabb rendő jogszabályok által meghatározott infrastruktúra elemei az OTrT, megyei területrendezési tervek elemei: gyorsforgalmi úthálózat, gyorsforgalmi vasúti hálózat elemei, nemzetközi repülıtér a településrendezési eszközökben a méretaránynak megfelelı pontosításokkal ezeknek az elemeknek meg kell jelenniük a felelıs önkormányzati döntés során csak azt lehet mérlegelni, hogy a zajterhelést okozó létesítmény közelébe milyen funkciót telepítenek
Közlekedési és üzemi mőködésbıl eredı zajproblémák a településrendezésben A) Közlekedés - vasútvonal melletti védıtávolságon belüli lakóterületi fejlesztés - autópálya mentén korábban zártkerti területek átminısítése lakóterületté - lakóterület mellett elkerülı út létesítése B) Üzemi zajterhelés - gazdasági terület mellett engedély nélkül megvalósított lakóterületi fejlesztés, ahol az OTÉK beépítésre vonatkozó általános feltételei sem teljesülnek - lakóterület övezetben különösen a településközpont vegyes övezet alkalmazása gazdasági tevékenység lehetıvé tétele - lakóterület mellett gazdasági tevékenység lehetıvé tétele - a településrendezési tervben nem gondoskodnak a gazdasági terület saját közlekedési igényét kielégítı szervízútról
Megelızés a településrendezés eszközeivel I. Felelıs döntéshozatal: a területhasználat meghatározása kulcsfontosságú az élhetı mértékő zajterheléssel bíró település kialakítása szempontjából A zajtól védendı területek, létesítmények elhelyezése, meghatározása során tekintettel kell lenni a település meglévı és tervezett struktúrájára, a zajforrások területi elhelyezkedésére. Azon településrendezési döntéseknél, amelyek üzemi területek meghatározásáról, a majdani üzemi zajforrások területének kijelölésérıl határoznak, figyelemmel kell lenni a zajtól védendı területekre, azok területi elhelyezkedésére.
A megelızés elvének érvényesülése a településrendezési eljárások gyakorlati alkalmazása során A jogalkotói elvárás: a településrendezés járuljon hozzá a környezeti állapot javításához. A fejlesztési igényeknek megfelelı alternatívák kidolgozása, ezek környezeti hatásainak feltárása, a fenntartható településfejlesztés követelményeinek leginkább megfelelı fejlesztési elképzelés megvalósítását lehetıvé tevı lehetıség meghatározása: eszköze a stratégiai környezeti vizsgálat (SKV), készítése során felhasználandó (amennyiben rendelkezésre áll) a stratégiai zajtérkép és a hozzá kapcsolódó intézkedési terv Problémát jelent, hogy az SKV-t nem, vagy nem megfelelıen folytatják le. A már napjainkban elkészített és rendelkezésre álló stratégiai zajtérképeket sem használják megfelelıen a tervezési folyamatban; maximum statikus állapotjellemzıként használják a tervezık; azonban a távlati becslésekhez általában már nem használják. Véleményezési dokumentáció, jogszabály-tervezet kidolgozása problémaként jelentkezik, hogy a zajvédelmi munkarészek nem megfelelı szakmaiságúak (pl. gyakori a rossz jogszabályi hivatkozás, elkészítésében nem vesz részt megfelelı szakértelemmel rendelkezı mérnök). A nem megfelelı jogszabályi hivatkozások miatt sok esetben az irányadó egészségügyi határértékek megjelölése sem megfelelı, a környezeti vizsgálat nem tartalmaz megfelelı számításokat arra vonatkozóan, hogy a jogszabályokban meghatározott egészségügyi határértékek érvényesülnek-e a tervezési terület egészén. Sok esetben hiányzik a közép- és hosszútávú tervezést megfelelıen alátámasztó átfogó koncepció is. Kiemelendı a társadalmi részvétel biztosítása, hiszen az érintett lakosság többnyire jelzi a lehetséges problémákat az érintett lakosság tájékoztatása sok esetben nem megfelelı.
Gyakorlati példák 1. MÁV-Telep Az autópálya nyomvonalának megépítésével kettészel egy közel száz éve épített lakóterületet az autópálya nyomvonalának közvetlen szomszédságában lakófunkciójú épületek található A zajterhelés az M3 bevezetı szakasza mentén zavaró mértékő (nappal 80 db-nél is magasabb, éjjel 75 db körül alakul) a lakóterület egyes részein határérték feletti a zajterhelés Befektetıi csoport a lakóterület belsı részén egy önálló lakóparkot kíván létesíteni A lakópark lényegesen intenzívebb beépítést eredményezne, mint amilyen a környezetében található A településrendezési eljárás során nem folytattak le SKV-t, a településrendezés végrehajtásának várható környezeti hatásait ne tárták fel a jogszabálynak megfelelıen Megállapítás: olyan területen, ahol a határértékek nem biztosíthatók, nem támogatható a környezetterhelést eredményezı további funkció elhelyezése.
2. Házgyári úti lakóterületfejlesztés; Forgalmas út melletti lakóterületi fejlesztés. Az építési engedélytıl eltérı kivitelezés következtében a lakóépület a jelentıs kamionforgalmat lebonyolító fıútvonal nyomvonalának közvetlen szomszédságába került. Fennmaradási engedélyezési eljárás lefolytatása vált szükségessé. A településrendezés során nem vizsgálták a várható zajterhelés mértékét, ennek következtében alakulhatott ki az az állapot, melyet a panaszos levelében úgy jellemzett, hogy lakhatatlan a nagy zaj-és légszennyezés miatt.
3. Páty Páty az M1 autópálya mentén található: közelében nagyszámú jelentıs logisztikai, gazdasági, kereskedelmi telephelyet találhatunk. A tervezett sportcélú és lakóterületi fejlesztés tárgyalása nem elválasztható az Önkormányzat és a Fejlesztı II. által kilátásba helyezett útfejlesztésektıl. A terv részeként meghatározták a Pátyot elkerülı úthálózatát jelentı négy útvonalat. A tervezett elkerülı út egyik szakasza a néhány évvel ezelıtt létesült Kanyar Lakópark közvetlen szomszédságában haladt volna el. A tervezett fejlesztések megvalósulása esetén várhatóan jelentısen megnı a település alapintézmények iránti szükségletének mértéke, hiszen a település lakosságának megduplázódása várható. Az SKV-t nem folytatták le a jogszabálynak megfelelıen, a szomszéd településekre gyakorolt hatásokat egyáltalán nem vizsgálták. Megállapítás: Felhívtuk a figyelmet arra, hogy a tervezett útfejlesztések nem jelentenek megoldást a várható forgalomnövekedésre, sıt éppen ellenkezı hatást váltanak ki. Egyfelıl csak a környezeti probléma áthelyezését eredményezik, másfelıl önmagukban forgalomgeneráló, és ezzel szoros összefüggésben további fejlesztéseket generáló hatásai vannak. Igaz ez a teljes beruházásra is: korántsem elegendı önmagában annak várható hatásait felmérni, hiszen egy ilyen fejlesztés további beruházásokat vonz a területre. Megállapítottuk, hogy a tervezett elképzelés nem áll összhangban a fenntartható településfejlesztés követelményrendszerével. Egyrészt a fejlesztés volumene, másrészt a település lakosságára, valamint a jelentıs környezeti igénybevételnek kitett térségben tervezett fejlesztés környezı településekre gyakorolt hatása feltárásának hiánya miatt. Az ilyen jellegő településrendezési döntés alkalmas arra, hogy a Budapesti Agglomeráció napjainkban is súlyos környezeti problémáit súlyosbítsa.
A JNOI által megfogalmazott javaslatok I. Látható, hogy a közlekedési eredető zajjal, a lakóterületek szomszédságába elhelyezett gazdasági területekkel, illetve a mőködı gazdasági területek szomszédságában létesített lakóterületekkel összefüggıen azt mondhatjuk, hogy a nem megfelelıen elıkészített településrendezési döntés egyértelmően megalapozó és meghatározó a jövıbeli környezeti panaszok generálásában a megelızés elvnek megfelelı településrendezési eljárás; az Étv. 10. (1) elvárásának érvényesülése Állásfoglalásainkban felhívjuk a figyelmet a tervezési elhatározások környezeti hatásainak feltárására: az SKV megfelelı lefolytatására. A területhasználat meghatározása során alapvetı követelmény az egészségügyi határértékeknek megfelelı tervezés: ebben a körben a jelenlegi és várható terheléseket egyaránt figyelembe kell venni A fenntartható településfejlesztés (élhetı település) követelményei alapján a meglévı és a telepítendı funkciókra egyaránt tekintettel kell lenni. Elsıdleges cél, hogy a zajos ipari területek és a védendı területek egyre jobban elkülönüljenek egymástól, és közöttük átmeneti zónák alakuljanak ki, illetve maradjanak meg. Cél: az élhetı település A tervezés komplex folyamatában az integrált szemléleti módnak kell érvényesülnie: a település környezeti-társadalmi-gazdasági rendszer. A településrendezés során a gazdasági funkció elhelyezésének igénye nem lehet elsıdleges szempont a magas zöldfelületi arány a nagymértékő közlekedési emisszióval terhelt utak mentén jelenlevı légszennyezést és zajterhelést is enyhíti.
A JNOI által megfogalmazott javaslatok II. A környezetvédelmi hatóság a településrendezési eljárás során felhívja a településrendezési terv kidolgozójának figyelmét az SKV készítésére irányuló kötelezettségére, valamint az egészségügyi határértékek teljesülésének követelményére ezek az észrevételek jogszabályon alapuló vélemények, amelyeket az önkormányzatnak a döntése meghozatala során figyelembe kell vennie. Szemléletformálás a döntéshozók részérıl: az alternatívák tényleges feltárása, a munkarészek megfelelı elkészítése, a társadalmi részvétel megvalósulása, a részterületekre vonatkozó elaprózott szabályozás helyett mindinkább az egységes, a település egészére vonatkozó szabályozás szükséges A jogalkotó részérıl: a településrendezési eljárás szabályainak módosítása esetén megfontolandó a településrendezési eljárás során a környezetvédelmi hatóság véleménye jogi kötıerejének fokozása; a környezeti zajterhelésre vonatkozó ágazati szabályozás körében zajforrás és a zajtól védendı terület egymáshoz való elhelyezésére vonatkozó szabályok újragondolása Hangsúlyozandó: a közérdek elsıdlegességének érvényesülése, valamennyi környezethasználó érdekének megfelelı figyelembe vétele szükséges a felelıs önkormányzati döntés meghozatala során.
Van, aki méreggel irtja a gyomot, és azt hiszi ez elegendı ahhoz, hogy a kert tökéletessé váljék. İ nem gondol a vegyszer által elpusztított virágokra. (...) Más viszont kapával végzi ugyanezt a munkát, lassan és kínkeservesen, ám végül mégis többre megy, mert neki sikerül megóvnia az értékes növények gyökerét, s csupán a gazzal végez. Böszörményi Gyula
Köszönöm a figyelmet!