Roma Oktatási Alap A romák és nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentésére szolgáló, feltételekhez kötött szociális ok értékelése REF dokumentacios fuzet 4 VEZETOI ÖOSSZEFOGLALO Eben Friedman Elena Gallová Kriglerová Mária Herczog Laura Surdu ROMA EDUCATION FUND
Vezetői összefoglaló A dokumentációs füzet célja R O M A O K T A T Á S I A L A P A Roma Oktatási Alap (REF) azzal a szándékkal bocsátja rendelkezésre ezt a dokumentációs füzetet, hogy segítséget nyújtson azon közép- és kelet-európai országok kormányai számára, akik a romák és a nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentését megcélzó, a feltételekhez kötött szociális i (a továbbiakban: FKSzT) rendszer bevezetését fontolgatják. Az 1990-s évek elejétől kezdve, az iskolai beiratkozáshoz és/vagy az iskolalátogatáshoz nyújtandó szociális juttatásokhoz kapcsolódó programokat öt kontinens több mint 30 országában vezették be. Azon országok között, ahol oktatással kapcsolatos FKSzT programok kerültek megvalósításra, három közép- és kelet-európai ország is van, ahol jelentős a roma lakosság aránya: Magyarország, Románia és Szlovákia. A közelmúltban a REF olyan ösztöndíjprogramokhoz nyújtott t felső-középszintű oktatási intézményekben Macedóniában, Romániában és Szerbiában, ahol a t az iskolalátogatástól és a teljesítménytől tették függővé. Miközben három, a tárgyhoz tartozó REF által támogatott programból kettőt független, külső szakértők értékeltek, a régióban, nagyjából hasonló, kormány által támogatott stratégiákból a mai napig csak egyetlen egy került kiértékelésre. Ennek figyelembevételével, jelen tanulmány azt kívánja felmérni, hogy a közép- és kelet-európai kormányok által megvalósított, feltételekhez kötött szociális i programok mennyiben járultak hozzá a romák és nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentéséhez. Megközelítés A hangsúlyt a globális összefüggésben szerzett magyarországi, romániai és szlovákiai tapasztalatokra helyezve, jelen dokumentációs füzet egy sor következtetést von le az FKSzT programokban rejlő lehetőségekkel kapcsolatban azt a célt tűzve ki maga elé, hogy hozzájáruljon a romák és nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentéséhez Közép- és Kelet-Európában. Ennek érdekében a tanulmány a megvizsgálandó stratégiák típusainak elméleti áttekintésével indít. Ez a bevezető értekezés megalapozza a Közép- és Kelet-Európán kívül foganatosított szakpolitikák, valamint a romániai, magyarországi és szlovákiai esettanulmányok (időrendi sorrendben) rövid áttekintését, ami a tanulmány fő empirikus fókuszát képezi. A dokumentációs füzet negyedik része általánosabb következtetések formájában foglalja össze az országos esettanulmányok megállapításait. Ez utóbbiak egy sor olyan ajánlásnak képezhetik az alapját, amelyek hozzásegíthetnek kormányzatokat ahhoz, hogy jól megalapozott kormányzati döntéseket hozzanak, az FKSzT program rendszer bevezetésével kapcsolatban. Segítséget nyújt továbbá abban is, hogy a jövőben bevezetni kívánt, feltételekhez kötött szociális okat oly módon tervezzék, illetve valósítsák meg, hogy a romák számára jobb tanulmányi eredményekhez vezető, 2
minőségi oktatáshoz megfelelőbb hozzáférést biztosítsanak, stigma és megkülönböztetés, negatív felhangok nélkül. Ezen kívül, a tanulmány négy mellékletet is tartalmaz: melyek célja, hogy a szakpolitikusok számára segítséget nyújtsanak abban, hogy más országok oktatásügyi feltételekhez kötött szociális i rendszerének tervezési és megvalósítási tapasztalataiból tanuljanak. Oktatással kapcsolatos FKSzT programok, és azok vonzereje A feltételekhez kötött szociális ok alatt a konkrét, ellenőrizhető együttműködést végrehajtó, szegénységben élő családoknak szánt célzott pénzbeli ellátást értik. Az FKSzT programok a jövedelmek növelésén keresztül általában azonnali hatást kívánnak gyakorolni a szegénységre, ugyanakkor hozzájárulnak a szegénység hosszabb távú csökkenéséhez is azáltal, hogy javítják a kedvezményezettek jövőbeni megélhetési kenyérkeresővé válásának esélyeit, ezáltal csökkentve az ilyen t igénylők számát. Az oktatással kapcsolatos FKSzT programok vonzerejének egy része tehát abban rejlik, hogy míg párhuzamosan a szegénység ellen is fellépnek, javítják a családok iskolázottságát, és ezáltal a jövőbeni munkába állás esélyeit. Ezen kívül, az FKSzT programok politikailag is elfogadhatóbbnak bizonyulnak, mint a hasonló mértékű, feltétel nélküli ok, mivel a segélyt igénybe vevő fél számára a felelősségvállalás elemét vezeti be, amely elem feltételek hiányában kétségkívül nem feltétlenül érhető el. Az oktatással kapcsolatos, feltételekhez kötött szociális ok két széles körbe csoportosíthatóak: Az első a hozzáadott haszonnal járó FKSzT programok abból áll, hogy az oktatási célokra szánt, célzott szociális feltételéül az iskolába történő beiratkozást és/vagy iskolalátogatást szabja meg, ritkább esetben a folyósítását az eredmények függvényében teljesítik. Az ilyen FKSzT programok célja az oktatásban való részvétel előmozdítása, az oktatás specifikus okon keresztül. A második, oktatással kapcsolatos FKSzT program típus a hozzáadott feltételt tartalmazó FKSzT program azt a szankciót helyezi kilátásba, hogy amennyiben a gyermek nem jár iskolába, a létező szociális háló keretén belül az általános segélyek kerülnek megvonásra. Az FKSzT programnak ez a típusa olyan, az oktatással nem összefüggő t nyújt (vagy egyszerűen nem célzott szociális ), amelynek feltétele az iskolalátogatás. Oktatással kapcsolatos FKSzT programok globális összefüggésben F e l t é t e l e k h e z k ö t ö t t s z o c i á l i s t á m o g a t á s o k é r t é k e l é s e A legtöbb máig megvalósított, oktatással kapcsolatos FKSzT program, hozzáadott haszon típusú. Az ilyen FKSzT programok megvalósítása és hatásuk elemzése leginkább Latin-Amerikában terjedt el. Az oktatással kapcsolatos FKSzT programoknak ez a típusa az egy diákra eső pénzügyi ok kifizetését általában a beiratkozástól, és a 80-85 százalékos iskolalátogatástól teszi függővé. Az ilyen adományok összegét többnyire úgy 3
számolják ki, hogy ne csak az iskolalátogatással kapcsolatos közvetlen kiadásokat fedezze (pl. tandíj, segédeszközök, utazás), hanem az úgynevezett járulékos költségeket is (pl. az a jövedelem, ami az iskolakorú gyermek nem munkába, hanem iskolába való küldése következtében esik ki). A konkrét programokról eltérő szakértői vélemények születtek, de a különbségek tartománya azt sugallja, hogy az ilyen típusú, oktatással kapcsolatos FKSzT programok az iskolalátogatottság növelésének hatékony eszközei. Az egyetlen, nem közép-kelet-európai ország, ahol bevezették a hozzáadott feltételt tartalmazó FKSzT programot az Egyesült Államok. Habár 1988 óta 33 amerikai államban valósítottak meg ilyen típusú FKSzT programokat, két idevágó hatáselemzés mindkettő a wisconsini Learnfare programmal kapcsolatos azt mutatja, hogy ez a típusú FKSzT program az iskolalátogatásra vagy iskolázottsági arányra nincs pozitív hatással. Oktatással kapcsolatos FKSzT programok Közép- és Kelet-Európában R O M A O K T A T Á S I A L A P Amint az a vezetői összefoglaló végén található táblázatban látható, Magyarországon, Romániában és Szlovákiában olyan törvényeket fogadtak el, amelyek oktatással nem összefüggő segélyeket az iskolalátogatástól tettek függővé. Nem kevésbé jelentős, hogy a három országból kettő (Románia és Magyarország) azóta elállt az ilyen típusú, oktatással összefüggő FKSzT programtól, és hogy egy másik páros (Románia és Szlovákia) olyan feltételekhez kötött i rendszert fogadott el az oktatás területén, ahol az oktatásban való részvételt jelölték meg a célzott szociális feltételéül. (Időközben Magyarországon 2009-ben bevezettek egy óvodáztatási t, ami támogató és nem restriktív jellegű) A tapasztalatok, a romák tanulmányi eredményeinek szemszögéből nézve, Magyarországon, Romániában és Szlovákiában mind a hozzáadott feltétel, mind a hozzáadott haszon típusú FKSzT programok esetén negatív mérleget mutatnak: Magyarország első próbálkozása az oktatási FKSzT programmal úgy tűnik nem javított az iskolalátogatási arányokon, viszont az oktatásban hozzájárult az etnikai alapú szegregáláshoz azáltal, hogy aránytalanul megnövekedett a roma magántanulók száma. Magyarország második FKSzT programja előrehaladást jelent a közép- és kelet-európai szakpolitika terén, mert odafigyelt az oktatás minőségére és a program eredményekre általában, de lefedettsége a célkitűzéssel kapcsolatos gyakorlati problémák miatt egyenetlen volt. Románia első FKSzT programja, amely a korábban feltételen nem alapuló t később iskolalátogatástól tette függővé, látszólag ahhoz vezetett, hogy az iskolalátogatás javítása helyett a tanárok nem jelentették a hiányzásokat, illetve ahhoz, hogy nőtt a roma családokban a szegénység, és a gyermekeik iskolából való kimaradásának aránya. Románia második FKSzT programja azt a veszélyt hordozza magában, hogy a színvonallal kapcsolatos kérdések elhanyagolása miatt csökken a középiskolai oktatás minősége vidéken. A Szlovákiában megvalósított két oktatási FKSzT program közül egyik sem járult hozzá a roma gyerekek iskolalátogatásának javításához. A 2004-ben bevezetett motivációs 4
juttatás a jelek szerint a szegregáció egy meglehetősen makacs formáját támogatta azáltal, hogy anyagiakkal arra ösztönözte a roma szülőket, hogy gyermekeiket kisegítő iskolákba járassák. Miért nem voltak sikeresek a roma tanulmányi eredmények javítását célzó FKSzT programok Még az alapos értékelésekből származó összehasonlító adatok hiányában is azt mutatják az esettanulmányok, hogy az ez idáig Magyarországon, Romániában és Szlovákiában megvalósított oktatási FKSzT programok messze nem érték el a nem közép-kelet-európai országokban hasonló programok által elért sikereket. Ez a nyilvánvaló eltérés egy fontos különbségre világít rá a romák és az FKSzT programok más kedvezményezettjei között: a közép- és kelet-európai országokban összehasonlítva a romákat, a hasonló jövedelemszinttel rendelkező, többségi társadalomhoz tartozókkal, a szegénységben élő romák általában nagyobb valószínűséggel szembesülnek a hátrányos megkülönböztetés különböző formáival, legfőképpen a szegregációval. A lakóhely szerinti és az iskolai szegregáció eredménye az, hogy az iskola-felszereléssel kapcsolatos gondok nagyobb megterhelést jelentenek a roma családok számára, mint az elszegényedett nem roma családoknak. Következésképpen, ahhoz, hogy az oktatással kapcsolatos FKSzT programok, amelyek általában csak a kérdés szükségleti oldalára összpontosítanak sikeresek legyenek a romák és nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentésében, biztosítaniuk kell a mennyiségi és minőségi szempontból megfelelő iskolai felszerelést a roma kedvezményezettek számára. Ajánlások Az alábbi ajánlások fontossági sorrendben felsorakoztatva, egy előzetes figyelemfelkeltő gondolatokból álló csomagot képeznek, melynek célja, az ez idáig Közép- és Kelet- Európában megvalósított FKSzT programok legnagyobb kudarcait elkerülni, illetve a másutt megvalósított FKSzT programok sikereiből tanulni és azok tapasztalatait átvenni. Mivel az ajánlások a hangsúlyt kizárólag a Közép- és Kelet-Európában élő romák tanulmányi eredményeinek javítására fektetik, elképzelhető, hogy ezeket a javaslatokat nem lehet alkalmazni más csoportokra és/vagy régiókra nézve. 1. A kötelező iskolázás terén az infrastruktúrával és felszereltséggel kapcsolatos beavatkozások prioritást kapjanak a FKSzT programokkal szemben. Mivel jelenleg a Közép- és Kelet- Európában élő roma gyermekek és fiatalok nagy része alacsony színvonalú szegregált iskolákban tanul, beiratkozási és iskolalátogatási t abban az esetben ítéljenek oda, ha a mennyiségi és minőségi szempontból megfelelő iskolai infrastruktúra/ felszerelés biztosítva van. F e l t é t e l e k h e z k ö t ö t t s z o c i á l i s t á m o g a t á s o k é r t é k e l é s e 2. Az oktatással kapcsolatos FKSzT programok összpontosítsanak a felső-középszintű oktatásra (középiskola 11. és 12. osztálya). A szakközépiskolákban és az egyetemi továbbtanulást előkészítő középiskolákban tanuló roma diákok száma Közép- és Kelet-Európában 5
jelenleg általánosan annyira alacsony, hogy részvételi arányuk bármekkora mértékű növelése még ha viszonylag alacsony színvonalú is, fontos. Továbbá, mivel a felsőközépszintű oktatásban résztvevő diákok életkora megegyezik a dolgozók életkorával, a keresleti oldalon jelentkező korlátozások jelentősebbek, mint az oktatás alsóbb szintjein. A felső-középszintű oktatásra tervezett FKSzT programoknak figyelembe kell venniük az alábbi ajánlásokat. 3. Keressenek megoldást az infrastruktúra/felszerelés kérdésére. Mivel a romák felsőközépszintű oktatásban való részvétele alacsony, ezen a szinten az etnikai hovatartozás alapú szegregáció nem jelent nagyobb kockázatot. Az infrastruktúra/felszerelés kérdésére fordított figyelem azt jelenti, hogy azok az iskolák, ahova a program kedvezményezettjei járni fognak megközelíthetők legyenek, és rendelkezzenek az iskolában tanuló diákok létszámának megfelelő infrastruktúrával, illetve színvonalas oktatást és t nyújtsanak a roma diákok etnikailag vegyes iskolai környezetbe való integrálásában. R O M A O K T A T Á S I A L A P 4. A ok mértékét úgy állapítsák meg, hogy azok fedezzék az iskolalátogatás minden költségét. Az oktatással nem összefüggő, de az iskolalátogatástól függővé tett ok esetén a mértékének elegendőnek kell lennie ahhoz, hogy fedezze az összes, az iskolába járatással kapcsolatos (azaz alkalmi és közvetlen) költségeket. Ezzel a lehetséges kedvezményezettek nem kényszerülnek abba a döntési helyzetbe, hogy az iskolába járatás költségei okozta nagyobb szegénység és az iskolából való kimaradás okán elmaradt miatti nagyobb szegénység között döntsenek. 5. Kerüljék a hozzáadott feltételt tartalmazó FKSzT programokat. A rendelkezésre álló magyarországi, romániai, szlovákiai és egyesült államokbeli tapasztalatok azt mutatják, hogy csak az iskolalátogatástól függővé tett (egyébiránt változatlan) korábban általános ok rendszere nem képvisel hatékony, iskolalátogatást elősegítő vagy a romák (vagy mások) tanulási eredményeit javító mechanizmust. 6. Elsősorban az iskolalátogatást állítsák a ok kifizetésének feltételéül. Figyelembe véve azt, hogy a felsőbb-középszintű oktatási intézményekben viszonylag kis létszámban tanuló romák nagy része korábban alacsony színvonalú oktatást biztosító általános iskolákban tanult, ahol gyengébb minőségű felkészítésben részesültek, mint az a továbbtanuláshoz szükséges, a romák és nem romák között fennálló oktatásbeli különbségek csökkentését célzó FKSzT programok az iskolalátogatásra (amely feltételezi a beiratkozást), és kevésbé a teljesítményre helyezzék a hangsúlyt. 7. Kerüljék az egy családra kifizethető i értékhatárt. Mivel a roma háztartásokat érintő, egy családra szabott i i értékhatár (pozitív vagy negatív) hatásainak mértékét még nem tesztelték, a legkevésbé kockázatos stratégia az egy adott kedvezményezett háztartáson belül minden gyermek után járó állandó szintű i összeg megállapítása. 8. A ok anyák részére kerüljenek folyósításra. Figyelembe véve, hogy az anyák a kiadásokat illetően egyre nagyobb beleszólást nyernek, úgy tűnik, hogy a gyermekek 6
oktatása egyre nagyobb befektetést jelent, az oktatással kapcsolatos FKSzT programok tegyék az anyákat a címzettjeinek. 9. A társadalmi-gazdasági helyzet alapján ítéljék oda a okat. Figyelembe véve azt a számottevő, romák és nem romák által kifejtett ellenállást Közép- és Kelet-Európában, amik kifejezetten romákat célzó, kormányzati kezdeményezésekkel kapcsolatosak, valamint a nagy arányú, régiószerte tapasztalt szegénységben élő roma lakosságot, akiknek anyagi helyzete nem teszi lehetővé a rendszeres iskolalátogatást, az oktatással kapcsolatos FKSzT programok a jogosultságot családi jövedelem alapján, vagy más kapcsolódó nem etnikai alapú szempont alapján határozzák meg. Mivel Középés Kelet-Európában egyetlen FKSzT program sem etnikai alapon határozta meg a célcsoportját, a célcsoport meghatározása jó gyakorlatnak számít a régióban. Táblázat: oktatással kapcsolatos FKSzT programok Közép- és Kelet-Európában Ország (melyik évben vezették be) Románia (1993) Magyarország (1998) Szlovákia (2003) Románia (2004) Szlovákia (2004) Magyarország (2005) Típus* Megnevezés 2 Gyerekek után járó 2 Családi 2 Gyerekek után járó 1 Középiskolai tanulmányhoz 1 Motivációs 1 Útravaló Célcsoport kiválasztása Feltételek Támogatási plafon Általános Iskolalátogatás Nincs Nem Általános Iskolalátogatás Nincs Nem Foglalkoztak-e az infrastruktúrával/ felszereléssel kapcsolatos kérdésekkel Jelenlegi státus Megszűnt (2007) Megszűnt (2002) Általános Iskolalátogatás Nincs Nem Működik Társadalmigazdasági helyzet alapján (család) Társadalmigazdasági helyzet alapján (család és iskola) Társadalmigazdasági helyzet alapján (család) Iskolalátogatás Nincs Nem Működik Viselkedés Nincs Nem Működik Iskolalátogatás Nincs Igen Működik * FKSzT programok típusai: 1 = hozzáadott haszonnal járó FKSzT programok 2 = hozzáadott feltételt tartalmazó FKSzT programok F e l t é t e l e k h e z k ö t ö t t s z o c i á l i s t á m o g a t á s o k é r t é k e l é s e 7
A jelentés teljes szövege megtalálható a Roma Oktatási Alap honlapján: www.romaeducationfund.hu ROMA EDUCATION FUND Mark Center Teréz körút 46 H-1066 Budapest, Hungary Tel. +36-1-235-8030 Fax. +36-1-235-8031 info@romaeducationfund.org www.romaeducationfund.hu