Nemzeti Közszolgálati Egyetem KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA GAZDASÁGI IGAZGATÁS Tankönyv Budapest, 2014
Tartalomjegyzék 1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai 5 1.1. A gazdasági közigazgatás fogalma 5 1.2. A gazdasági közigazgatás átalakulása 6 1.3. A gazdasági közigazgatás feladatai 8 2. a gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 11 2.1. A gazdasági igazgatás alkotmányos keretei 11 2.1.1. A piacgazdaság működésének alkotmányos keretei 11 2.1.2. A támogatáspolitika alkotmányos keretei 16 2.2. az állam gazdaságigazgatási feladatai ellátását biztosító intézmények rendszere, azok feladatai 18 2.2.1. Az Országgyűlés feladatai 18 2.2.2. A Kormány gazdaságigazgatással összefüggő feladatai 21 2.2.3. A központi államigazgatási szervek gazdaságigazgatással összefüggő feladatai 24 2.2.4. Az önkormányzatok gazdaságigazgatással kapcsolatos feladatai és intézményrendszere 29 3. A gazdaságirányítás legfontosabb feladatai és eszközei 39 3.1. A gazdaságpolitikai célképzés és tervezés 39 3.2. A fiskális és monetáris politika és eszközei 41 3.3. Az állami támogatáspolitika és fő eszközei 45 3.3.1. Mit értünk állami támogatás alatt? 45 3.3.2. Az állami támogatáspolitika 46 3.3.3. A támogatáspolitika céljai 48 3.3.4. A támogatáspolitika eszközei 49 3.3.5. A magyar támogatási rendszer 54 3.3.6. Egyes, közvetlenül gazdaságpolitikai célokat szolgáló támogatási rendszerek 55 3.4. Az áru-, a szolgáltatás- és a munkaerőpiac szabályozása 59 3.4.1. A külkereskedelmi szabályozás hatósági eszközrendszere 59 3.4.2. Áruk és szolgáltatások belpiaci forgalmának szabályozása 62 3.4.3. Műszaki szabályozás, termékbiztonság 65 3.4.4. A munkaerőpiac szabályozása 65 3.5. A fogyasztóvédelem 74 3.5.1. A fogyasztóvédelmi politika céljai 74 3.5.2. A fogyasztóvédelem szabályozási rendje 75 3.5.3. A fogyasztóvédelem intézményrendszere 78 3 3
tartalomjegyzék tartalomjegyzék 3.6. A verseny szabályozása és felügyelete 80 3.6.1. A tisztességtelen verseny tilalma 81 3.6.2. A fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat 81 3.6.3. A gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalma 82 3.6.4. A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma 84 3.6.5. A vállalkozások összefonódásának ellenőrzése 84 3.6.6. A Gazdasági Versenyhivatal 85 3.6.7. Eljárási szabályok 85 3.6.8. Az Európai Közösségek versenyjogáról 86 3.7. A koncesszió 86 3.7.1. A koncesszióköteles tevékenységek 87 3.7.2. A koncessziós pályázat 92 3.7.3. A koncessziós szerződés 93 3.7.4. A koncessziós társaság 94 3.8. Közbeszerzés 96 3.8.1. A közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó beszerzések 96 3.8.2. A közbeszerzési eljárás szabályai 98 3.8.3. A közbeszerzési eljárások speciális fajtái 98 3.8.4. Jogorvoslati eljárások 99 3.8.5. A Közbeszerzési Hatóság 99 3.8.6. Közbeszerzési eljárások ellenőrzése 100 3.9. Államháztartási ellenőrzés 100 3.9.1. Az államháztartási ellenőrzés rendje, az Állami Számvevőszék 100 3.9.2. A kormányzati és a belső kontrollrendszer 101 3.10. kapcsolat és párbeszéd a gazdasági, társadalmi élet szereplőivel 102 3.10.1. A gazdasági és társadalmi párbeszéd 103 3.10.2. A gazdasági kamarák részvétele az érdekegyeztetésben 104 4. a gazdasági igazgatás egyes szakmai területei és szervezetrendszere 107 4.1. A gazdasági igazgatás és szervezetrendszere 107 4.1.1. A külgazdasági igazgatás és szervezetei 108 4.1.2. Az ipar, kereskedelem, energetikai és fejlesztéspolitikai igazgatás és szervezetrendszere 111 4.1.3. A foglalkoztatáspolitika igazgatásának szervezetrendszere 127 4.2. Az agrárigazgatás és szervezetrendszere 132 4.2.1. Minisztérium 132 4.2.2. Az agrárigazgatás területi és helyi szervei, háttérintézményei 134 4.2.3. Nem kormányzati szervek agrárigazgatási feladatai 137 4 4
1. 1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai 1.1. A gazdasági közigazgatás fogalma A gazdasági közigazgatás: a nemzetgazdaság szereplői gazdasági aktivitása állam által történő befolyásolásának érdekében az állam közigazgatási szervei révén kifejtett tevékenységek összessége. A gazdasági közigazgatás része széles értelemben az állam mindenkori és időben változó gazdasági funkciói gyakorlásának, szűkebb értelemben az állami közigazgatásnak. A társadalom anyagi alapjainak újratermelése, a nemzetgazdaság és szereplői normális működése szükségszerűen hozta létre a gazdálkodás funkcióját, amely megjelenik a gazdaság minden főszereplőjének (az állam, a vállalkozások, a háztartások) legfontosabb feladatai között. A gazdasági közigazgatás az állami szervek rendszerében és azok munkamegosztásában az állam, gazdasági funkciói megvalósításának egyik legfontosabb eszközrendszere, alrendszere. Az állam gazdasági funkciói a történelem során változtak. A vitathatatlanul konstansnak tekinthető feladatok mellett időleges funkciók is szerepet kaptak. Az állam hagyományos gazdasági funkciói közé sorolták mindig is az állam, a nemzetgazdaság külső és belső védelmét, az ellenséges külső erők elleni fellépést, a belső természeti, társadalmi katasztrófák elhárítását, illetve a bekövetkezett veszteségek helyreállításának megszervezését. Emellett a nemzetgazdaságok belső mozgásait elősegítő és a külgazdasággal való kapcsolatokat előmozdító infrastruktúrák kialakítása, fejlesztése mindig is kisebb-nagyobb mértékben állami szerepvállalást tett szükségessé. Az állam minden gazdasági formációban az egyetlen letéteményese mindenekelőtt a tulajdonjogi, de emellett más közhitelű nyilvántartások kezelésének, széles értelemben a nemzetgazdasági statisztika, vagy makroszintű adatgazdálkodásnak. Mindehhez és más hagyományos állami gazdasági funkciókhoz az állam biztosítja a humán és anyagi feltételeket is. Az állam gazdaságpolitikai funkciója ugyancsak végig követhető a gazdaságtörténeten. E szerepvállalás intenzitása a gazdaság típusától, gazdaságfejlődési szakaszától, a gazdaságpolitika célkitűzéseitől függően változik. Az állam, mint a legnagyobb jövedelemtulajdonos, kitűzött célok érdekében e funkciója gyakorlása által tudja formálni a költségvetést, a szabályozást, a közigazgatási struktúrát és hatósági eszközrendszert. Mindezekkel képes hatni a gazdasági növekedés elősegítésére vagy éppen a recesszió fékezésére, hatásainak tompítására. Az állam újraelosztási gazdasági funkciója bár mindig is tetten érhető volt markánsabban a modern gazdasági formációkban erősödött meg. A lakossági és vállalkozási jövedelem egy részének 5 5
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás centralizálása és az állam hagyományos és mindenkori aktuális céljai szerinti újraelosztása része az állam gazdaságpolitikájának, elsődlegesen az állam szociális funkciója megvalósításának. Az állam gazdasági funkcióit, szerepvállalását, az egyes történelmi korokban is jelentős mértékben befolyásolja az adott nemzetgazdaság társadalmi-gazdasági, politikai rendszere. Ez egyben azt is jelenti, hogy a politikai rendszer, a politikai közigazgatás lényeges mértékben meghatározza a gazdasági közigazgatást mind struktúráját, mind célkitűzését, mind pedig eszközrendszerét illetően. Egy diktatórikus politikai közigazgatás például a gazdasági igazgatásban is autokratikusan működik, eszközrendszerében a rendészeti megoldásokat alkalmazza jellemzően. Ellenkező példaként egy széles körű érdekegyeztetésre támaszkodó, transzparens gazdasági közigazgatás a politikai közigazgatás hatékonyságát, kultúráját, társadalmi elfogadottságát is erősíteni tudja. Azaz a politikai és gazdasági közigazgatás harmóniája, hatékonyságának egymást erősítő szerepe azonos típusú cél- és eszközrendszer mellett valósulhat meg. Ennek kialakítása, fejlesztése össznemzetgazdasági érdek és elsődlegesen a politikaformálók, a jogalkotók kezében van. 1.2. A gazdasági közigazgatás átalakulása A magyarországi társadalmi-politikai rendszerváltozás és a gazdasági átalakulás napjainkra meghatározó módon változtatta meg az állam gazdasági funkcióit, szerepvállalását és a gazdasági közigazgatás feladatait. Az államszocializmus Magyarországon, miként Közép-Kelet-Európa más országaiban két évtizeddel ezelőtt összeomlott, mivel nem tudta kielégítő mértékben mozgásba hozni a gazdaság hatékonyabb működéséhez nélkülözhetetlen gazdasági erőket, lemaradt a gazdaság modernizációjában, a világpiaci versenyben, izolálódott a világgazdaság fő tendenciáitól. A szocialista modell csekély lehetőséget adott a gazdasági motivációkon alapuló teljesítmény és hatékonyságfokozásra. A világpiactól elzárt saját nemzetközi gazdasági kapcsolatrendszer torzította a gazdasági tisztánlátást, a valós piaci értékrend érvényesülését, fokozta a nemzetközi műszaki, technológiai színvonaltól, vezetési, szervezési kultúrától, államigazgatási megoldásoktól való lemaradást. A szocialista piacgazdaság nem tévesztendő össze a szociális piacgazdasággal. Az előbbi, mint a gazdasági fejlődés zsákutcájának bizonyult iránya, is hozzájárult az 1990. évi politikai, gazdasági rendszerváltozás bekövetkeztéhez, amelynek során a választópolgárok a plurális demokrácián és jogállamon alapuló piacgazdaságot választották. A magyarországi gazdasági átalakulásnak az 1990-es években végbement folyamata az állami, bürokratikus koordináción alapuló gazdaságirányítási rendszer helyett a piaci koordináción alapuló, szociális piacgazdasági modellt építette ki. A gazdasági átalakulás államilag vezérelt meghatározó, fő irányai a privatizáció, a piacgazdasági jogi és intézményi rendszerének megteremtése és a külgazdaság újra-orientációjával párosuló fokozottabb megnyitása voltak. 6 6
1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai 1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai A 90-es évek elejétől induló és az évtized második harmadára kiteljesülő magánosítás meghatározó vonulatát az állam szervezte, amit kiegészített a csődtörvény következetes érvényesítéséhez kapcsolódó privatizáció. A privatizáció alapjaiban változtatta meg a nemzetgazdaság tulajdonosi szerkezetét, a gazdasági mozgások indítékait és logikáját, a szabályozások sarokpontjait, és a külföldi gazdasági partnerek magyar gazdasághoz való viszonyát. A tulajdonosi szerkezet megváltoztatása pedig már kihatással volt a hatalmi és az irányítási viszonyokra is (lásd pl. több párt rendszer, parlamentarizmus, állam tulajdonosi és közhatalmi jogosítványait gyakorló intézményrendszer szétválasztása). A magyar privatizációs folyamat az egész gazdasági átalakulás kulcstényezője volt, amely a gazdasági fejlődés egyik fő dinamizáló tényezőjévé vált. Emellett meghatározó módon hatott az állam gazdasági funkcióinak alakulására, gyakorlására, beleértve a gazdasági közigazgatást. A rendszerváltozást követően a hazai gazdaságpolitikát az ún. washingtoni konszenzus keretében meghirdetett neoliberális indíttatású gazdaságpolitika jellemezte, amelynek fő elemei az alábbiak voltak: privatizáció, dereguláció, liberalizáció. Ezen alapelvek mentén került sor a gazdaságirányítási intézményrendszer gyorsütemű megalkotására és bevezetésére, mind a közigazgatásban, és teremtődtek meg a jogállami bázison alapuló piacgazdaság adekvát mozgási formáinak lehetőségei. A természeti és gazdasági adottságai révén egyébként is nyitott magyar gazdaság a piacgazdaság megszilárdítása érdekében szükségszerűen rá volt utalva a világgazdaságba való szervesebb bekapcsolódásra és az ezt célzó külgazdasági orientációra. Ennek tartalma a szélesebb európai gazdasági térségbe való visszailleszkedés a lényegesen magasabb gazdasági, technológiai, piaci színvonalat képviselő fejlett ipari országokkal való kapcsolatok minden oldalú fejlesztése, és a bekapcsolódás a világgazdaság széles körűen elfogadott norma rendszerébe és intézményeibe. Ennek a visszailleszkedési folyamatnak a betetőzése volt, amikor Magyarország 2004. május 1-jén az Európai Unió tagjává vált. Hazánk EU tagságából következően a nemzeti jogrendszerünket harmonizálni kellett az EU jogrendszerével, intézményhálózatunknak különösen azon területeken, ahol a közösségi támogatások kifizetésére került sor pedig megfelelő közösségi akkreditációt követően alkalmassá kellett válni többek között a közösség pénzügyi érdekeinek védelmére is. Az utóbbi néhány évben különösen a 2008-ban kezdődött pénzügyi és gazdasági válság kezdete óta egyre nyilvánvalóbbá válik az a tendencia, miszerint a piac önszabályozó mechanizmusait ki kell egészíteni a közhatalomra épülő szabályozási mechanizmusokkal. Az USA-ban is nagy vitát váltott ki, hogy állami (adófizetői) pénzből mennyire lehet segíteni a bankokat, illetve, hogy e segítség együtt járhat-e az állam általi nagyobb beleszólás lehetőségével. Európában az ún. görög válság óta egyre inkább központi téma, hogy az eladósodott országok pénzügyi egyensúlyát az EU és az euro zóna keretein belül milyen eszközökkel lehet megteremteni. Magyarországon pedig az egyik legnagyobb dilemma, hogyan lehet a pénzügyi válságot nemzeti, vagy nemzetek feletti eszközökkel kezelni. A hazai gazdaságpolitika egyik legnagyobb kihívása megtalálni az egyensúlyt az állami szerepvállalás és a piaci önszabályozás között. A gazdasági érdekérvényesítés három legfontosabb eszköze: a pénz (tőke), a szervezettség, illetve a közhatalom. 7 7
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás Az elmúlt években bekövetkezett paradigmaváltás eredményeként az ún. washingtoni konszenzuson alapuló államfelfogás helyett fokozatosan teret nyer az állami beavatkozás gazdaságba történő beavatkozási lehetőségeinek újraértelmezése. A korábban privatizált ágazatok közül egyes stratégiai területeken (mint pl. közszolgáltatások vagy bankszektor) az állami vagy nemzeti tulajdon arányának a fokozatos növelése a cél. Ez az állami, nemzeti tulajdonon keresztül az érdekérvényesítéshez szükséges tőkeerőt növeli. A gazdaság szervezettségének elősegítése céljából döntött úgy 2012-ben az Országgyűlés, hogy a Nemzeti Agrárgazdasági Kamara esetében kötelezővé teszi a kamarai tagságot. Napirenden van a kereskedelmi és iparkamarák esetében is a kötelező tagság kérdése. A gazdaság szereplőinek szervezettségében bekövetkezett változás viszont már kihatással van a gazdasági érdekegyeztetési mechanizmusra is. Ennek részeként kötött pl. a Kormány stratégiai együttműködési megállapodást a Nemzeti Agrárgazdasági Kamarával vagy a Magyar Kereskedelmi és Iparkamarával. Az állami szerepvállalás a közhatalom gyakorlásában nyilvánul meg, amelynek két kiemelkedő területe van: a jogalkotás, illetve a jogalkalmazás. A jogalkotás a nemzeti szuverenitás egyik fontos eszköze, amelynek gyakorlását az Alaptörvényben meghatározottak szerint az EU-tagságunkból eredően és a szükséges mértékben Magyarország átruházott az EU illetékes szerveire. A jogalkalmazás pedig az állami akarat egyedi ügyekben való érvényesülését hivatott biztosítani. A gazdasági folyamatok befolyásolásában a nemzeti kormányzati szereplők mellett (kormány, minisztériumok, államigazgatási szervek) egyre nagyobb súllyal vesznek részt a nemzetközi szervezetek (lásd EU), de a multinacionális vállalatok is. Ez utóbbi jelentőségét külön is aláhúzza az a körülmény is, miszerint 2012 év végétől kezdve Magyarország Kormánya mintegy 40 multinacionális vállalattal kíván stratégiai együttműködési megállapodást kötni. Ezen multinacionális vállalatok döntően a termeléshez kötődő ágazatokban működnek. Ez szintén összhangban van azokkal a megváltozott elképzelésekkel, miszerint a gazdaságpolitika központjába a munkát, a foglalkoztatást és a termelést kell állítani, a meglevő eszközöket pedig ehhez kell hozzá rendelni. Ezen stratégiai együttműködési megállapodások fokozatosan ki fognak bővülni a nemzeti tulajdonban levő hazai vállalkozásokkal vagy vállalatcsoportokkal. Az állam gazdasági szerepvállalásának egyik fontos új terepe a nemzeti rendelkezés alá tartozó tulajdon arányának a fokozatos növelése, ezen belül is a kis- és középvállalkozások, valamint ezek integrációjának az erősítése. 1.3. A gazdasági közigazgatás feladatai A magyar piacgazdasági átalakulás az Európai Unióhoz való csatlakozásra való felkészülés jegyében és érdekében, a rendszerváltozást követő másfél évtizedben lényegében sikeresen befejeződött. A magyar gazdasági fejlődés jelenlegi szakaszában figyelembe véve a megfogalmazott ambiciózus gazdaságpolitikai célkitűzéseket a gazdasági közigazgatás feladatainak fő irányát a következőkben lehet összefoglalni. A gazdasági közigazgatásnak a nemzetgazdaság egészét tekintve, azaz makroszinten: elemeznie, értékelnie kell a gazdasági folyamatok alakulását, és biztosítania a gazdaságfejlesztési elgondolások, koncepciók, stratégiák kimunkálását és szükséges egyeztetését, így kiemelt jelentősége van az elmúlt évek során felszaporodott államadósság csökkentésének, 8 8
1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai 1. A gazdasági igazgatás átalakulása, jövőbeni feladatai folyamatosan elemeznie kell a gazdálkodás makroszintű feltételeinek, kereteinek, rendszerének működését és megtenni a szükséges intézkedéseket azok folyamatos hatékony működése és fejlesztése érdekében, előzőek alapján folyamatosan gondoskodnia kell a gazdasági szabályozás egésze (és alrendszerei) harmonikus és hatékony társadalmi szükséglet kielégítést lehetővé tevő karbantartásáról; különös tekintettel az infláció fékezésére, a munkanélküliség csökkentésére, a külső és belső pénzügyi folyamatok irányíthatóságára, a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban az érdekérvényesítésre, általában a konjunkturális ingadozások kézbentartására, biztosítani kell a nemzetgazdaság külső és belső védelmét, az élet-, egészség-, vagyon- természetes és épített környeztet védelmét, meg kell oldani olyan társadalmi, közösségi érdekeket szolgáló gazdasági tevékenységek ellátását, amelyek egészében meghaladják a gazdaság más szereplőinek anyagi és/vagy szervezési teherbíró képességét; így a gazdasági infrastruktúra meghatározó jelentőségű tárgyi elemeinek (úthálózat, ár- és belvízvédelem, stb.) létrehozását, működtetését, vagy gazdálkodási tevékenységet kiszolgáló közigazgatás (hatósági szolgáltatások, jogszabályalkotás, statisztika stb.) működtetését, biztosítani kell az állami, kincstári illetve önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás felügyeletét, mindezekkel és az állam más feladataival összefüggésben szerveznie és biztosítania kell az államháztartás hatékony működését, adózási, támogatáspolitikai és egyéb eszközökkel segítenie kell a hazai munkaerő foglalkoztatását, szükség szerint közhatalmi eszközökkel is fel kell lépnie a tisztességtelen gazdasági tevékenységet folytatókkal szemben. Az Európai Unióhoz való csatlakozás a magyar gazdasági közigazgatást minőségileg új kihívások elé állította. Napjainkban az EU illetékes szervei előtt a nemzeti érdekérvényesítésnek egyre meghatározóbb szerepe van. Az EU jövőbeni működésére vonatkozó stratégiai irányokat illetően két fő irányzat található meg. Az egyik irányzat az EU nemzetek feletti szerepének az erősödésében, míg a másik irányzat azt EU-t alkotó tagállamok megfelelő önállóságában, de szoros együttműködésében határozná meg a stratégiai irányokat. Magyarország Kormánya ez utóbbi álláspontot képviseli. 9 9
2. 2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 2.1. A gazdasági igazgatás alkotmányos keretei 2.1.1. A piacgazdaság működésének alkotmányos keretei Az 1989-90-ben lezajlott gazdasági-, társadalmi-, politikai rendszerváltozás során a politikai és jogalkotói hatalom előtt megoldandó feladatként tornyosult, hogy a változás során milyen jogi módszerek alkalmazására kerülhet sor. A német példa nem volt követhető, hiszen Magyarországon nem volt olyan alternatív jogrendszer, amelynek alkalmazását automatikusan ki lehetett volna terjeszteni a gazdaság és a társadalom egészére (lásd NSZK-jogi rendjének automatikus kiterjesztése a volt NDK területére). Az sem volt járható hogy olyan jogbizonytalanságot eredményező alkotmányjogi technikát alkalmazzanak, amely csak annyit mondott volna ki, hogy a jogszabályok alkotmánnyal ellentétes rendelkezései hatályukat vesztik (például Románia). A magyar jogi rend végül is abból indult ki, hogy az Országgyűlés kialakította a rendszerváltozás alkotmányos kereteit, és azokat a jogszabályokat, amelyek hiányoztak, illetve ellentétesek voltak az Alkotmány rendelkezéseivel, azokat fokozatosan megalkották. Addig pedig, amíg az új keretek nem alakultak ki, addig a régi jogi-szabályozási és intézményi struktúrák működtek. A rendszerváltozás alapjaiban érintette a korábbiakba fennállott tulajdoni-hatalmi és irányítási viszonyokat. A korábbi monolitikus rendszerű, gazdasági monopóliumokra épülő, valamint az állami (illetőleg társadalmasított) tulajdon dominanciája helyébe egy teljesen új gazdasági-, társadalmi viszonyrendszer lépett. Az 1989-ben és 1990-ben átfogóan módosított 1949. évi XX. törvény (továbbiakban: Alkotmány) a gazdasági alkotmányosság középpontjába államcélként a szociális piacgazdaságot állította. A piacgazdaság, mint társadalmi-gazdasági szempontból meghatározó modell létjogosultságát az Országgyűlés által 2011. április 25-én elfogadott Magyarország Alaptörvénye (továbbiakban: Alaptörvény) sem vonta kétségbe, annak ellenére, hogy az alaptörvény a piacgazdaság kifejezést nem említi. (A tananyagrész a továbbiakban a 2011-ben hatályos alkotmány szabályai mellett a 2012. január 1-jén hatályba lépő Alaptörvény releváns rendelkezéseit is ismerteti). A piacgazdaság fogalmának tartalmi keretei napjainkra részben az Alkotmánybíróság határozatainak következtében, részben pedig a szükséges jogszabályok megalkotásával, kialakultak. A piacgazdaság olyan többszektorú gazdaság, ahol a vállalkozók cselekvését, magatartását a piac meghatározó módon koordinálja, szabályozza. Ez a körülmény pedig döntő kihatással van mind a makrogazdasági folyamatokra, mind pedig az államszervezetre, illetőleg az állami irányítás eszközeire, 11 11
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás módszereire. A piacgazdaság további ismérve, hogy abban az autonóm vállalkozási formák méretüktől, tőkeérdekeltségüktől, valamint szervezeti formájuktól függetlenül a maguk sokszínűségében jelennek meg. Az Alkotmánybíróság több határozatában is tisztázta, hogy a szociális piacgazdaság államcél, a piacgazdaság pedig nem alapjog, hanem alkotmányos feladat, amelyet egyes, a piacgazdaság szempontjából releváns alapjogok érvényesítésével lehet és kell megvalósítani. Sem a hatályon kívül helyezett Alkotmány, sem pedig az új Alaptörvény rendelkezéseiből nem következik, hogy az állami beavatkozás és a piacgazdaság egymást kizáró fogalmak lennének. Nem alkotmányos kérdés annak eldöntése, hogy milyen az ideális piacgazdaság, e keretek kialakítása a mindenkori jogalkotói hatalom jogköre és felelőssége. E körbe tartozna például a szigorú tervgazdálkodás bevezetése, vagy egy általános államosítás. Ugyanebbe a körbe tartozna a gazdasági verseny kizárására irányuló állami magatartás is, amelynek feltételeit az Alaptörvény szerint az állam biztosítja. A piacgazdaság egyik, az államszervezetre is kihatással levő fontos ismérve az állam tulajdonosi és közhatalmi jogosítványainak szétválasztása. Az állam, amikor tulajdonosként, vagy polgári jogi szerződések alanyaként lép fel, akkor nem rendelkezhet többlet jogosítványokkal a piac többi szereplőjével szemben. Elég például utalni arra a koncessziós szabályra, hogy az állam a koncessziós szerződésben nem vállalhat kötelezettséget arra, hogy a koncesszió megvalósításához szükséges állami hatósági döntések meghozatalát biztosítja. Az Alaptörvény a tulajdoni formák egyenjogúságáról kifejezetten nem rendelkezik, de az ún. általános jogegyenlőségi tételből kétségkívül ez következik. Az Alaptörvény Szabadság és felelősség címet viselő részének XV. cikke megtiltja az alapvető jogok (így a tulajdonhoz való jog) alanyai közötti bármiféle hátrányos megkülönböztetést. A piacgazdaság működésének alkotmányos alappillére a tulajdoni rend, azaz a tulajdonviszonyok és az egyes tulajdonformák egymáshoz való kapcsolódása. A tulajdonformák egyenjogúsága azt is jelenti, hogy azok között nincs hierarchikus kapcsolat. Az Alkotmány a gazdálkodás alanyai számára biztosítja a tulajdonszerzés, valamint a tulajdonnal való szabad rendelkezés jogát. A tulajdonjog gyakorlása azonban a közérdeket nem sértheti. Amennyiben a közérdek érvényesülése ezt szükségessé teszi, a tulajdonnal való rendelkezési jog korlátozható, mint arra az Alaptörvény XIII. cikkének (1) bekezdése utal: A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. A tulajdonformák egyenjogúságából következik, hogy általában az állami tulajdon sem élvez kitüntetett szerepet. Alapvető alkotmányos követelmény viszont, hogy azokon a területeken, ahol az állam sajátos helyzete miatt monopolhelyzetbe tud kerülni, az csak megfelelő keretek között valósulhasson meg.. A koncesszióra vonatkozó szabályozás ezen alkotmányos rendelkezésen alapul. Az Alaptörvény a kizárólagos állami tulajdon, illetve a nemzeti vagyon tartalmi körének meghatározását a képviselők kétharmados többsége által elfogadásra kerülő ún. sarkalatos törvény kompetenciájába utalja (Alaptörvény 38. cikke). Szintén fontos követelmény a piaci szereplők alapvető jogainak és kötelezettségeinek, valamint az ezek megvalósítását szolgáló garanciarendszernek alkotmányos szabályozása. Az alkotmányos keretek meghatározásánál abból kell kiindulni, hogy piacgazdasági körülmények között alapvető fontosságú a gazdálkodás alanyai önállóságának, valamint a gazdálkodás kiszámíthatóságának a biztosítása. 12 12
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok A gazdasági verseny, a vállalkozók egymás közti kapcsolatrendszere, valamint a piaci magatartás alapvető normáinak meghatározása stabil szabályozást követel meg. E kérdésről az Alaptörvény 1. cikkének (3) bekezdése rendelkezik. Az Alaptörvény megállapítja, hogy: Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A gazdasági igazgatás alkotmányos kereteinek meghatározásakor külön is foglalkozni kell azzal a kérdéssel, hogy piacgazdasági körülmények között történhet-e állami beavatkozás a szerződési szabadságba. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggő, az új Alaptörvény elfogadását, illetve hatályba lépését megelőzően hozott határozatai minden bizonnyal a jövőben is irányadóak maradnak. Így a 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, amely először mondta ki, hogy a szerződési szabadság nem alapjog. E határozat a hosszú lejáratú lakásépítési kölcsönök kamatainak törvénnyel való felemelését minősítette alkotmányosnak arra való hivatkozással, hogy a szerződéseket a körülmények lényeges, és utólagos megváltozása miatt a rendes bíróságok is megváltoztathatták volna. E határozatában az Alkotmánybíróság a szerződéses viszonyokba való állami beavatkozással összefüggő tételt is megfogalmazott. Ezen AB határozatban foglaltakat erősíti meg az Alkotmánybíróság az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdésének, valamint ezzel összefüggésben az Alaptörvény II. cikkének és a B) cikk (1) bekezdésének értelmezéséről szóló 8/2014. (III. 20.) AB határozatában, amely a devizakölcsönökkel kapcsolatos szerződésekbe jogszabállyal való beavatkozási lehetőségekkel foglalkozik. [90] 2.2.1. Az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában (ABH 1991, 146, 166., a továbbiakban: Abh.) rámutatott arra, hogy különösen a hosszú évekig fennálló szerződési jogviszonyokra a jelentős gazdasági esetleg politikai, pénzügyi és egyéb társadalmi változások nyilvánvalóan számottevő hatást, lényegi befolyást gyakorolnak. A szerződéskötéskor előre nem látott körülmények ugyanis lényegesen megváltoztathatják a szerződő felek helyzetét, a jogok és kötelezettségek arányát, és valamelyikük számára rendkívül terhessé vagy egyenesen lehetetlenné tehetik a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartását, illetőleg a szerződés teljesítését. Ezekben a rendkívüli változást előidéző esetekben a törvények lehetővé teszik, hogy az egyes egyedi jogviszonyokba a bíróság beavatkozzék, és módosítsa, a megváltozott körülményekhez igazítsa a tartós, hosszú lejáratú szerződések eredeti tartalmát. Kimondta az Alkotmánybíróság továbbá azt is, hogy ha a társadalmi méretű változások a szerződések nagy tömegét érintik, indokolt és alkotmányosan nem kifogásolható, hogy a jogviszonyok megváltoztatására, módosítására a törvényhozás dolgozzon ki általános megoldást. Az állam azonban jogszabállyal a fennálló szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén módosíthatja, változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás megköveteli. Vagyis a tartós jogviszonyok jogszabállyal történő alakítására a clausula rebus sic stantibus tételének alkalmazásával kerülhet sor. Eszerint a jogalkotó akárcsak a bíróság akkor jogosult a fennálló és tartós szerződési jogviszonyokat módosítani, ha a szerződéskötést követően beállott valamely körülmény folytán a szerződés változatlan 13 13
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás tartalommal történő fenntartása valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, továbbá ha az túlmegy a normális változás kockázatán. A jogszabályi beavatkozásnak pedig további feltétele, hogy a lényeges körülményváltozás társadalmi méretű legyen, vagyis a szerződések nagy tömegét érintse. A törvényhozó feladata meghatározni és egyúttal felelőssége eldönteni, hogy melyek azok a területek, amelyeken a beavatkozás már jogalkotási követelmény. Azt pedig, hogy a beavatkozás feltételei alkotmányosan fennállnak-e, köteles bizonyítani. Vita esetén viszont az Alkotmánybíróság jogosult a beavatkozás alkotmányosságát eldönteni, ugyanúgy, ahogy a konkrét, egyes szerződésekben a Ptk. 241. -a alapján esetenként a bíróság jár el, és a feltételek fennállása esetén módosítja a szerződések tartalmát. [94] Az Alkotmánybíróság a szerződési szabadság és»az általános cselekvési szabadság«viszonyát értelmezve megállapította:»[a]z, hogy a szerződési szabadság joga végső soron az emberi méltósághoz való jogból levezethető, nem jelenti azt, hogy az egyszersmind alapjogi védelmet is kap. A szerződési szabadságot az Alkotmánybíróság nem az egyén legbensőbb szféráját érintő megállapodások megkötésének szabadságával azonosítja, hanem ennél szűkebben, az egyén gazdasági életben való részvételét biztosító jogként részesíti védelemben, és azt hangsúlyozza, hogy a szerződési szabadság a piac működésének és a gazdasági versenynek az egyik fontos feltétele. Ebből következik az, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatban a szerződési szabadság az Alkotmány 9. (1) bekezdésében biztosított piacgazdaság lényegi elemének és önálló alkotmányos jognak (de nem alapvető jognak) minősül.«[7/2006. (II. 22.) AB határozat, ABH 2006, 181, 198 199.] [96] 2.3. A megkötött szerződéseket illetően megfelelően tekintettel kell lenni arra az általános elvre is, hogy valamely ország a közérdek mint például politikai, társadalmi vagy gazdasági rendjének megőrzése szempontjából döntő fontosságúnak ítélheti és megkövetelheti bizonyos szabályok (imperatív rendelkezések) alkalmazását valamely tényállásra; annak mérlegelése során, hogy érvényre kell-e juttatni e rendelkezéseket, figyelembe kell venni természetüket és céljukat és alkalmazásuk vagy nem alkalmazásuk következményeit. [Az elv megjelenik az Európai Parlament és Tanács 593/2008/EK rendelete (2008. június 17.)»a szerződéses kötelezettségekről alkalmazandó jogról (Róma I.)«9. cikkében.] A gazdasági alkotmányosság további összetevője az állam gazdasági szerepére, alapvető jogosítványaira vonatkozó alkotmányos követelmények megfogalmazása. Piacgazdasági viszonyok között az állam a gazdasági élet befolyásolását elsődlegesen a gazdaságpolitika meghatározásán, valamint annak végrehajtása útján gyakorolhatja. Ebben a körben az állam illetékes szervei széles mozgástérrel rendelkeznek. Piacgazdasági keretek között az állam differenciált befolyásolási eszközrendszerrel rendelkezik. Az állami befolyásoló tevékenység elsődlegesen a gazdasági közigazgatás szervezetrendszerén keresztül valósul meg. A gazdasági folyamatok globális befolyásolása az állami gazdaságpolitika, valamint annak alapvető célrendszere, és prioritása révén valósul meg. Ez a globális befolyásolás elsődlegesen a gazdaságfejlesztés, illetve annak fő irányai kijelölése révén valósul meg. A gazdaság állami befolyásolásának eszközei közül külön is ki kell emelni a társadalmi-, gazdasági tervezést, a monetáris és fiskális eszközök alkalmazását, valamint a közhatalmi, hatósági jogosítványok gyakorlását. Ezekhez az eszközökhöz szorosan kapcsolódik még a nemzetközi kereskedelmigazdasági kapcsolatok ösztönzése. 14 14
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok A gazdasági alkotmányosság egyik alapintézménye a költségvetés és az adórendszer alkotmányos alapjainak a meghatározása. Ennek keretében az Országgyűlés törvényben állapítja meg az államháztartás intézményrendszerét, az állami költségvetést, áttekinti és jóváhagyja a költségvetés végrehajtását (zárszámadás). A költségvetés végrehajtásának ellenőrzésében az Állami Számvevőszéknek meghatározó szerepe van. Az új alaptörvény elfogadását követően az ún. sarkalatos törvények közül elsőként került elfogadásra az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény. Az állam javára adó, vagy adó jellegű befizetés csak törvényben állapítható meg. Az adó megállapítása során figyelemmel kell lenni a közteherviselés elvére. Az Alaptörvény XXX. cikkének (1) bekezdése írja elő, hogy: teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez. Az állampolgárok gazdasági jogai között kitüntetett szerepe van a tulajdonhoz-, valamint az örökléshez való jognak. Ez azt jelenti, hogy egyfelől mindenki szabadon rendelkezhet tulajdonával, másfelől viszont a tulajdonjog gyakorlása meghatározott kötelezettségek teljesítését is feltételezi. Ezzel kapcsolatban utalni kell például az erdőgazdálkodás rendjére vonatkozó szabályokra, miszerint az erdőgazdálkodó egyik legfontosabb kötelezettsége, hogy ne csak a saját hasznára, hanem az erdő közjóléti rendeltetéseire is figyelemmel folytassa az erdőgazdálkodási tevékenységet. E kötelezettségek teljesítését viszont szigorú hatósági előírások, illetve szankciórendszer biztosítja. Az Alaptörvény XIII. cikke kifejezetten is rögzíti a tulajdonhoz való jogtól elválaszthatatlan társadalmi felelősség követelményét. A gazdasági alkotmányosság által védett jogok köre kiterjed a vállalkozás jogára, valamint a gazdasági verseny szabadságára is. E jogok érvényesülése megköveteli, hogy annak kereteit a törvények pontosan meghatározzák annak érdekében, azok védelme biztosított legyen. Megfelelő védelemben kell részesíteni a fogyasztói érdekeket is mégpedig úgy, hogy a vállalkozás joga és a gazdasági verseny szabadsága összhangban legyen a tisztességes piaci magatartás szabályaival, továbbá törvényi szinten kell megakadályozni a piaci monopolhelyzetek kialakulását. Az új Alaptörvény M) cikke a következőképpen rendelkezik: (1)Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. (2)Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Magyarország fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védi a fogyasztók jogait. A gazdaságpolitika alkotmányos kereteihez szorosan kapcsolódik a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény is, amely az államadósság kezelésre, a költségvetés elkészítésére, valamint a közteherviselés rendjére vonatkozóan állapít meg rendelkezéseket. 15 15
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás 2.1.2. A támogatáspolitika alkotmányos keretei Az állami támogatáspolitika alkotmányos kereteit a diszkrimináció tilalma alkotmányos alapelve részeként kell vizsgálni. E kérdéssel az Alkotmánybíróság először az ún. kárpótlási törvények alkotmányosságának vizsgálatakor találkozott, különös tekintettel a pozitív diszkrimináció alkotmányos kereteinek meghatározására. Az alkotmányos keretek meghatározása már csak azért is bírt kiemelkedő jelentőséggel, hiszen a döntés alapvető kihatással volt az újonnan felépítendő piacgazdaság tulajdoni struktúrájára is. Így ennek részeként mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúsága az Alkotmány 9. (1) bekezdése szerint azt alapozza meg, hogy a diszkriminációtilalom ezektől a tulajdonformáktól független. Az új Alaptörvény a tulajdoni formák egyenjogúságáról nem közvetlenül, hanem az Alaptörvény XV. cikkben szabályozott általános jogegyenlőségi szabály keretében biztosítja. A későbbiekben pedig az állami támogatáspolitika alkotmányos kereteit is meg kellett határozni, mivel az érdemben befolyásolja a szociális piacgazdaság gazdasági struktúráját is. Elég csak arra utalni, hogy például agrár-, és vidékfejlesztési célokra évente több száz milliárd forint állami támogatás vehető igénybe. A támogatási, szabályozási eszközök alkalmazása lényegében abból az alapvetésből indul ki, hogy a támogatáspolitika gyakorlati megvalósítása különböző eszközök külön-külön, vagy egyidejű alkalmazását követeli meg. Az állami beavatkozás önmagában véve nem ellentétes sem az Alkotmánnyal, sem pedig a szociális piacgazdasággal, mint államcéllal különösen akkor, ha az éppen a piacgazdaság kiépítését szolgálja. Az egyes eszközök alkalmazása pedig óhatatlanul azzal a következménnyel jár, hogy a termelők csoportjai között megkülönböztetést tesznek. A megkülönböztetés önmagában nem alkotmányellenes, hiszen a támogatás igénybevétele nem alkotmányos alapjog. Az Alaptörvény XV. cikk (4) bekezdése értelmében a Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti. A külön intézkedés, a megkülönböztetés akkor alkotmányos, ha olyan hátrány kiküszöbölésére irányul, amelyet más eszközökkel nem lehet kiküszöbölni, továbbá a jogosultak között további önkényes megkülönböztetést nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság általánosan alkalmazott formulája értelmében a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie. Ez a fordulat egyrészt azt jelenti, hogy az egyenlőségnek azonos szabályozási koncepción belül, a tényállás lényeges elemeire nézve kell fennállnia, azaz homogén csoportot kell képeznie, másrészt a pozitív diszkriminációra akkor kerülhet sor, ha annak kellő súlyú alkotmányos indoka van. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a nem alapjogokra vonatkozó megkülönböztetés nem eleve alkotmányellenes, hanem csak akkor, ha annak nincs ésszerű indoka, vagyis ha önkényes a megkülönböztetés alkalmazása. A pozitív diszkrimináció alkotmányosságát mindig esetenként, konkrét tényállások alapján kell vizsgálni, hiszen az önkényesség csak ezen tényállásokhoz kötötten bírálható el. A pozitív diszkrimináció lehetőségének biztosítása során a jogalkotónak, illetve a döntéshozónak széles körű mérlegelési joga van. 16 16
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok Az egyes szabályozási eszközök alkalmazásának alkotmányos korlátját az jelenti, hogy azon jogosultak esetében, akik megfelelnek az előre meghirdetett feltételeknek, további diszkrimináció már nem alkalmazható. Az eseti mérlegelés gyakorlata önmagában nem ellentétes a diszkrimináció tilalmával, az egyedüli korlát az, hogy nem lehet önkényes a megkülönböztetés. Az Alkotmánybíróság gyakorlata széles mérlegelési jogkört biztosít a döntéshozónak, a jogalkotónak akkor, amikor e szervek, illetve személyek hatáskörébe utalja a csoportképzés jogát (például a mentességek, illetve kedvezmények igénybevételére jogosultak körének meghatározása). Amikor a jogalkotó, a döntéshozó mérlegelési jogkörében jár el, e döntések célszerűségi megfontolások alapján az Alkotmánybíróság előtt nem támadhatók meg. A közérdek meghatározása ugyanis általában a demokratikus törvényhozó feladata. Az alkotmányos korlátot csupán az jelenti, hogy az adott esetben indokolt volt-e a közérdekre való hivatkozás. Az előzőekben ismertetett alkotmánybírósági joggyakorlat az új Alaptörvény hatályba lépése után is irányadó maradt Ezt támasztja alá a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvénynek a családi pótlékról szóló szabályaival kapcsolatos, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról szóló 14/2014. (V. 13.) AB határozat. [32] A megkülönböztetések alkotmányosságának megítélésére alkalmazott teszteket az Alkotmánybíróság már számos korábbi döntésében rögzítette. Összefoglalva: az Alkotmánybíróság más mércét alkalmaz az alkotmányos alapjogokat érintő diszkriminációra az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében rögzített szükségesség/arányosság tesztjét, s más mércét arra az esetre, ha a diszkrimináció-tilalmat az alapjogokon kívüli egyéb jogok tekintetében vizsgálja. Itt akkor állapít meg az Alkotmánybíróság alaptörvény-ellenes megkülönböztetést, ha a megkülönböztetésnek nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes {l. különösen: 3009/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [54]; 3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [166]; 43/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [41]; 1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [89]; 3087/2013. (III. 27.) AB határozat, Indokolás [37]; 23/2013. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [87]; 3/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [56]}. Az Alkotmánybíróság azt is több határozatában megerősítette, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni {3009/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [53]; 3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [96] [97]}. Kifejtette továbbá azt is, hogy nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. Az egyenlőség követelménye a jog általi egyenlőként való kezelésre irányuló alkotmányos elv, amely az azonos (homogén) szabályozási körbe vont jogalanyoknak a jogokból való egyenlő részesedését védi. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy akkor alaptörvény-ellenes a megkülönböztetés, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne {l. különösen: 3009/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [54]; 43/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [41]}. [33] 3.3. Az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésében foglalt, a gyermekek védelméhez és gondoskodáshoz való joga kapcsán az Alkotmánybíróság rámutat, hogy kifejezetten a jelen ügy összefüggésében 17 17
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás az Alaptörvény ezen rendelkezését az L) cikk (1) és (2) bekezdései, illetve a XV. cikk (5) bekezdése kontextusában lehetséges értelmezni. Az L) cikk (1) bekezdése a családot mint a nemzet fennmaradásának alapját részesíti alkotmányos védelemben, és a családi kapcsolat alapjaként külön nevesíti a szülő gyermek viszonyt. A (2) bekezdés pedig a gyermekvállalás támogatását államcélként fogalmazza meg, amelyet a jelenlegi demográfiai állapot külön is indokol. A XV. cikk (5) bekezdése szintén államcélként és a tényleges esélyegyenlőség elérése érdekében megteendő pozitív diszkriminációként mondja ki, hogy: Magyarország külön intézkedésekkel védi a családokat, a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket. E rendelkezések együttes értelmezéséből kitűnik, hogy az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésében biztosított alapjog, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga speciális szerkezetű és többpólusú: jogosultja a gyermek, míg kötelezettje elsődlegesen a család (a szülők), másodlagosan pedig kiegészítő, illetve bizonyos esetekben pótló jelleggel az állam. Az L) cikk (2) bekezdése és a XV. cikk (5) bekezdése alapján az államnak ebben a szerepkörében a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogát aktív, tevőleges, támogató (nem pusztán passzív) magatartással kell érvényre juttatnia. Míg a család (a szülők) XVI. cikk (1) bekezdésből fakadó kötelezettsége elsősorban a magánszférában, a gyermek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges tartás, gondozás, nevelés, oktatás és az ezeket elősegítő családi légkör kialakításának kötelezettségeként értelmezhető; addig az állami kötelezettség a családokon keresztül a gyermekek támogatását, a fejlődésükre károsan ható kockázatvállalásoktól való megóvását, és az önálló, felelős és tájékozott döntéshozatalra történő felkészítés lehetővé tételét jelenti, akár a gyermekek jogainak az Alaptörvénnyel összhangban álló korlátozásának eszközével is. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke értelmében a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. (A kivételeket részletesen a 3.3.4. pont tartalmazza.) Annak érdekében, hogy egy tagállam ezeket a korlátozásokat ne léphesse át, új nemzeti támogatást csak notifikációs eljárás után vezethet be. Ennek hiányában vagy megsértése esetén a Bizottság a tagállammal szemben kötelezettségszegési eljárást indíthat. 2.2. az állam gazdaságigazgatási feladatai ellátását biztosító intézmények rendszere, azok feladatai 2.2.1. Az Országgyűlés feladatai Az Alaptörvény 1. cikke értelmében Magyarország legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. E jogkörében az Országgyűlés többek között: megalkotja és módosítja a Magyarország Alaptörvényét, törvényeket alkot, elfogadja a központi költségvetést, és jóváhagyja annak végrehajtását, megválasztja a miniszterelnököt, dönt a Kormánnyal kapcsolatos bizalmi kérdésekről, feloszlatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet, az Alaptörvényben és törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol. 18 18
2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok 2. A gazdaságigazgatással kapcsolatos állami, önkormányzati feladatok Az Országgyűlés gazdaságigazgatással összefüggő feladatait figyelemmel az Alaptörvény idézett rendelkezésére is az alábbi csoportok szerint lehet megkülönböztetni: kormányzati struktúraalakítási feladatok, gazdasági jogalkotási feladatok, valamint ellenőrzési feladatok. Az Alaptörvény 16. cikkének (3) bekezdése értelmében A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg. Eltérően a 2012 januárját megelőzően hatályos Alkotmánytól, az Alaptörvény a miniszterelnök hatáskörébe utalja, hogy meghatározza a Kormány általános politikáját [lásd az Alaptörvény 18. cikkének (1) bekezdését]. Az Alaptörvény nem rendelkezik a kormányprogram közjogi jelentőséggel felruházott jogintézményéről. A miniszterelnök megválasztásának nem feltétele, hogy az Országgyűlés a Kormány legfontosabb elképzeléseiről jóváhagyólag határozzon. Az Országgyűlés kormányzati struktúra alakítási feladatait az Alaptörvény 17. cikke az alábbiak szerint szabályozza: A minisztériumok felsorolásáról külön törvény rendelkezik. Az idézett rendelkezésből kitűnően, az Alaptörvény széles körű mozgásteret biztosít a mindenkori kormányzat számára, hogy irányítási struktúráját, valamint e szervek feladat-, és hatáskörét hogyan alakítsa ki. Jelenleg a minisztériumok felsorolását a 2014. évi XX. törvény tartalmazza. Az Országgyűlés gazdasági jogalkotási feladatai közül kiemelkedő fontosságú a központi költségvetéssel, illetve a zárszámadással (a költségvetés végrehajtásával) kapcsolatos törvények meghozatala. Az Alaptörvény közpénzügyekkel foglalkozó 36. cikke, a (2) bekezdésben előírja, hogy: A központi költségvetésről és az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átlátható módon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket. Fontos eltérés a korábbi alkotmányos szabályokhoz képest, hogy az Alaptörvény 36. cikkének (5) bekezdése rögzíti, hogy Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. Az Alaptörvény 6. cikkének (1) bekezdése értelmében Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő kezdeményezhet. Az Országgyűlés gazdasági jogalkotással összefüggő feladatai közül kiemelkedő jelentőségűek a nemzetközi megállapodások hazai jogrendbe illesztésével, illetőleg elfogadásával kapcsolatos jogosítványok. Az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésének d) pontja alapján az Országgyűlés felhatalmazást ad a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére. A pénzügyi-költségvetési feltételek megteremtésén túlmenően az Országgyűlés feladata, hogy egyebek között megalkossa a piacgazdaság működtetésével összefüggő alapvető szakmai törvényeket, illetve hogy felállítsa a piacgazdaság alkotmányos kereteit. Az Alaptörvény 38. cikke (2) bekezdése alapján idetartozik az állam kizárólagos tulajdonának és a kizárólagos gazdasági tevékenységek körének megállapítása, valamint a nemzetgazdasági 19 19
közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás közigazgatási szakvizsga gazdasági igazgatás szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátairól és feltételeiről történő rendelkezés. Ezt a Nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény szabályozza. Az Országgyűlés működési rendjét az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény állapítja meg. Az Országgyűlés alkotmányos feladata, hogy ellenőrzést gyakoroljon a Kormány, illetve egyes szerveinek működése felett. Az Országgyűlési törvény értelmében a Kormány Országgyűlés általi ellenőrzésének eszközei: a napirend előtti felszólalás, a napirend utáni felszólalás, az interpelláció, a kérdés, a vizsgálóbizottság felállítása, valamint a politikai vitanap tartása, az Országgyűlés illetékes bizottsága általi beszámoltatás. Az Alaptörvény 7. cikkének (1) bekezdése szerint Az országgyűlési képviselő kérdést intézhet az alapvető jogok biztosához, az Állami Számvevőszék elnökéhez, a legfőbb ügyészhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. Ugyanezen cikk (2) bekezdése alapján pedig Az országgyűlési képviselő interpellációt és kérdést intézhet a Kormányhoz és a Kormány tagjához a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. Az interpelláció célja, hogy a képviselő az adott ügyben megfelelő magyarázatot kapjon, míg a kérés funkciója, hogy lehetővé tegye a szükséges felvilágosítás megadását. Az Országgyűlés munkáját plenáris ülésén, valamint a bizottságokban folytatja le. A bizottságok közül megkülönböztetünk állandó, illetve eseti bizottságokat. Az állandó bizottságok közül kiemelkedő jelentősége van a törvényalkotási bizottságnak. A törvényalkotási bizottság az Országgyűlés jogalkotási tevékenysége során eljáró, annak javaslattevő, véleményező, törvényben és a határozati házszabályi rendelkezésekben meghatározott esetekben ügydöntő bizottsága, amely az Alaptörvényben, törvényben, a határozati házszabályi rendelkezésekben, valamint az Országgyűlés egyéb határozataiban meghatározott hatáskörét gyakorolja. Az Országgyűlés, megalakulását követően, létrehozza állandó bizottságait. Az állandó bizottságok száma és feladatköre alapvetően a kormányzat felépítéséhez igazodik. Kötelező létrehozni a mentelmi, összeférhetetlenségi, fegyelmi és mandátumvizsgáló bizottságot, valamint alkotmányügyi kérdésekkel, költségvetéssel, külügyekkel, európai uniós ügyekkel, honvédelemmel, nemzetbiztonsággal, nemzetpolitikával foglalkozó állandó bizottságot. Ezen túlmenően az Országgyűlés állandó bizottságot egyébként bármikor létrehozhat, átalakíthat és megszüntethet. Az állandó bizottság az Országgyűlés kezdeményező, javaslattevő, véleményező, törvényben és a Házszabályban meghatározott esetekben, ügydöntő és a kormányzati munka ellenőrzésében közreműködő szerve, amely az Alkotmányban (Alaptörvényben) és más törvényekben, a Házszabályban, továbbá az Országgyűlés egyéb határozataiban meghatározott hatáskörét gyakorolja. Az Országgyűlési bizottság a kormányzati munka ellenőrzésével vagy a bizottság működési területét érintő bármely más kérdéssel kapcsolatos országgyűlési határozati formát nem igénylő megállapításairól bizottsági tájékoztatót készíthet. 20 20