2010. évi általános jelentés
Frontex Az Európai Unió Tagállamai Külsı Határain Való Operatív Együttmőködési Igazgatásért Felelıs Európai Ügynökség Rondo ONZ 1, 00-124 Varsó, Lengyelország Tel.: +48(22)544 95 00 E-mail: frontex@frontex.europa.eu Internet: www.frontex.europa.eu Bármilyen formában vagy bármilyen módon történı sokszorosítás kizárólag a Frontex elızetes engedélyével lehetséges. Minden jog fenntartva Frontex, 2011 2
Tartalomjegyzék A Frontex Igazgatótanácsa elnökének elıszava...4 Az ügyvezetı igazgató elıszava...6 1. Bevezetés...7 1.1. A Frontex általános ismertetése...7 1.2. A jelentés célja...8 2. Fejlemények...9 2.1. Az EU külsı határain tapasztalható helyzet...9 2.2. Szakpolitikai szintő fejlemények...10 2.3. Ügynökségi szintő fejlemények...13 2.3.1. Mőveletek...13 2.3.2. Kapacitásépítés...15 2.3.3. Igazgatási részleg...16 2.3.4. Átláthatóság...17 2.3.5. Alapvetı jogok...18 3. A költségvetési kérdések összefoglalása...20 3.1. A költségvetés alakulása...20 3.2. A 2009. évi költségvetés végleges végrehajtása...20 3.3. 2010. évi elıirányzatok...21 3.4. A pénzgazdálkodás egyéb szempontjai...22 3.4.1. Általános költségvetés...22 3.4.2. Operatív költségvetés...22 3.4.3. Kifizetések...23 3.5. A humán erıforrásokkal kapcsolatos kérdések összefoglalása...23 3.5.1. Munkaerı-felvétel...23 4. Sikertörténetek...24 4.1. Közös mőveletek...24 4.2. Kutatás és fejlesztés...25 4.3. Képzés...26 4.4. Egyesített erıforrások létfontosságú támogatás az elsı RABIT-mővelethez27 4.5. Kommunikáció...28 5. Mellékletek...31 A. melléklet: Az Igazgatótanács tagjainak felsorolása...31 B. melléklet: 2010. évi operatív tevékenységek...34 C. melléklet: A közös mőveletek összehasonlító elemzése...38 D. melléklet: Tanfolyamok felsorolása...41 E. melléklet: Elıirányzatok...43 F. melléklet: A felvett személyzet egységenkénti bontása...44 G. melléklet: Az ideiglenes alkalmazottak bontása...45 3
A Frontex Igazgatótanácsa elnökének elıszava 2010 a Frontex-ügynökség egy újabb emlékezetes éve volt. Idırendi sorrendben a fı elemek a Frontex-rendelet módosítása, a Határırök Európai Napja, a Frontex Operatív Iroda (FOO) és a gyorsreagálású határvédelmi csapatok (RABIT-ok), valamint az alapvetı jogok voltak. Februárban a Bizottság közzétette a módosított Frontex-rendeletre irányuló javaslatát. A módosítás célja, hogy biztosítsa a mőszaki felszerelés és a szakképzett határırök rendelkezésre állását a közös mőveletekhez, a hatékony koordinációt, a közös mőveletek végrehajtását és értékelését, a Frontex és a harmadik országok közötti eredményes együttmőködést a határigazgatás terén, valamint új adatokhoz való hozzáférés biztosítása révén a Frontex kockázatelemzésének javítását, továbbá a közös visszatérési mőveletek eredményességét és a tagállamok határigazgatás terén elért teljesítményének értékelését. Emellett a felülvizsgált Frontex-rendelet törekszik az emberi jogok tiszteletben tartására irányuló jogi keret erısítésére a Frontex tevékenységeiben. Mivel a javaslatra irányuló tárgyalások egész éven át folytatódtak a Tanácsban és az Európai Parlamentben; a rendelet elfogadására várhatóan 2011-ben kerül sor. A Frontex 2010-re a bemutatkozások éveként fog emlékezni: ekkor jött létre a Frontex elsı szakrészlege, ekkor került sor a RABIT elsı bevetésére és az elsı Határırök Európai Napjára. Az Igazgatótanács munkájának egyik kiemelkedı eleme az elsı szakrészleg létrehozása volt, amely egy kísérleti Frontex Operatív Iroda (FOO) formájában valósult meg a görögországi Pireuszban. Az FOO, amely 2010. október 1-jén kezdte meg mőködését, az Ügynökség operatív hatékonyságát kívánja javítani a Földközi-tenger középsı és keleti térségében. A kísérleti projekt értékelés tárgyát képezi, és továbbfejlesztésérıl ezen értékelés alapján dönt majd az Igazgatótanács 2012 elején. Görögországnak az illegális migráció görög török határon történı megfékezésére irányuló kérésére a RABIT elsı bevetésére a 2010-es évnek a Frontex szempontjából legfigyelemreméltóbb eseményeként fogunk emlékezni. Feladataik teljesítése során az Ügynökség és a részt vevı tagállamok kiválóan bizonyították, hogy gyorsan és jól szervezetten képesek operatív támogatást nyújtani. A jelentéstételi idıszakban az Ügynökség az alapvetı jogok terén is számos tevékenységet bonyolított le. Áprilisban a Tanács a közös tengeri mőveletekre vonatkozó iránymutatásokat fogadott el, meghatározva az annak biztosítására szolgáló szabályokat és iránymutatásokat, hogy a Frontex közös mőveleteiben részt vevı összes tagállam egységesen alkalmazza a nemzetközi menedékjogi és emberi jogi rendelkezéseket. Így a május 25-én legelsı alkalommal megrendezett Határırök Európai Napján egy külön fórum foglalkozott a határigazgatás területén felmerülı alapjogi kérdésekkel. Végezetül pedig az Igazgatótanács utolsó ülésén kikövezte az utat a Frontex alapjogi stratégiájának kidolgozása elıtt. Emellett szeretnék emlékeztetni arra, hogy miután 2009-ben meghosszabbította Ilkka Laitinen ügyvezetı igazgató hivatali idejét, az Igazgatótanács arról is döntött, hogy további öt évre meghosszabbítja Gil Arias ügyvezetıigazgató-helyettes hivatali idejét, ami azt jelenti, hogy megbízatása 2015 decemberéig tart. 4
Itt szeretnék külön köszönetet mondani az Igazgatótanács tagjainak tevékeny és konstruktív részvételükért, az Igazgatótanács Spanyolországot és Belgiumot képviselı tagjainak az Európai Unió Tanácsában az Ügynökséghez kapcsolódó tevékenységekrıl történı rendszeres tájékoztatásért, és végül, de nem utolsósorban az ügyvezetı igazgatónak, az ügyvezetıigazgatóhelyettesnek és munkatársaiknak az EU határigazgatásának területén a tagállamoknak nyújtott kiváló támogatásért és az Igazgatótanács 2010. évi ülései során, illetve az ülések elıkészítésében folytatott kitőnı együttmőködésért. Szolgáltatásorientált tevékenységének köszönhetıen a tagállamok kifejezetten elismerik, hogy a Frontex továbbra is nélkülözhetetlen uniós szereplı. Robert Strondl elnök 5
Az ügyvezetı igazgató elıszava 2010 történelmi év volt a Frontex számára. Amellett, hogy ez volt az Ügynökség mőködésének ötödik éve melyet az elsı alkalommal megrendezett Határırök Európai Napja fémjelzett, 2010- ben néhány más fontos mérföldkövet is láttunk. Ezek közül nem utolsósorban kiemelendı a gyorsreagálású határvédelmi csapatok (RABIT-ok) elsı bevetése. A Frontex küldetésének e fontos eleme azaz az, hogy hozzáadott értékkel lássa el a tagállamok határigazgatási rendelkezéseit már azóta érvényben van, hogy az Európai Bizottság 2007-ben megbízta ezzel az Ügynökséget. Ezt az EU külsı határain kialakuló vészhelyzetekkel kapcsolatos testre szabott gyorsreagálási mechanizmust rendszeres gyakorlatokon és a bevetési mechanizmus finomhangolásán keresztül tartották készenléti állapotban. Azonban csak 2010 októberében következett be, hogy egy tagállam, amely súlyos és beláthatatlan migrációs nyomásnak volt kitéve, kérte e mechanizmus bevetését. Nagy elégedettséggel számolok be arról, hogy a bevetés a valóságban még a legjobb gyakorlaton tapasztaltnál is gyorsabb és zökkenımentesebb volt. Ráadásul a 2010-es RABIT közös mővelet mérhetı eredményeket ért el, és új teljesítménymérı referenciaértéket hozott létre a Frontexnek a határigazgatási kiválóság terén folyamatban lévı kötelezettségvallásához. A RABIT bevetését másfelıl egyéb alapvetı változások tették szükségessé 2010-ben. Az Ügynökség 2005-ös létrehozása óta elsı alkalommal fordult elı, hogy az Európai Unióba irányuló illegális migráció jellemzı útvonala a tengerrıl a szárazföldre tevıdött át. Ez nagymértékben a Frontex erıteljes tengeri jelenlétének volt betudható. Az, hogy 2010-ig hozzáadott értékkel ruházza fel a tagállamok határırizeti operatív tevékenységeit, fıként tengeri jelenlétet követelt meg, és az Ügynökség operatív munkájának központi pillére az emberéletek megmentése volt a tengereken. Azzal, hogy a Földközi-tenger keleti térségének útvonala a tengerrıl a szárazföldre tevıdött át, a Poseidon szárazföldi közös mővelettel az elsı alkalommal fordult elı, hogy egy szárazföldi mővelet volt a Frontex legnagyobb mővelete. Erıfeszítéseink elıterében itt is az alapvetı jogok tiszteletben tartása és a Frontexnek a bevált gyakorlatok győjtıhelyeként és referenciapontjaként betöltött szerepe állt. A Lisszaboni Szerzıdés hatálybalépésével az emberi jogok kifejezetten az Ügynökség munkájának elıterébe kerültek 2010-ben. E fontos dokumentum újra meghatározza az Ügynökség további munkáját, nagyobb hangsúlyt helyezve a szabadság és a biztonság egymásba kapcsolódó prioritásaira. Az elıbbit illetıen a Frontexnek minden eddiginél egyértelmőbb kötelezettsége van arra, hogy az alapvetı jogokat stratégiájának központi elemeként rögzítse. Az utóbbi illetıen pedig az Ügynökség megbízása immár magában foglalja a határokon átnyúló bőnözés kezelésének hasonlóképpen nyomatékos feladatát is. A Frontex ezen a területen is alkalmazkodott az új mőködési környezetéhez: azáltal, hogy elindította az illegális migráció gyermekeket érintı fenyegetettségeire vonatkozó elsı tényfeltáró mőveletét, valamint kockázatelemzési kutatási jelentést készített az EU bevándorlási folyamatában a kísérı nélküli kiskorúak helyzetérıl. Az új feladatokat a képzési egység is magáévá tette annak a folyamatban lévı projektnek a részeként, hogy Európa-szerte harmonizálják a határırszolgálatok képzésére vonatkozó rendelkezéseket. Az elmúlt év sok szempontból is új normákat állított a Frontex elé, amelyeknek ügynökségként meg kell felelnie, és amelyek szilárd alapként szolgálnak az elkövetkezı évben a további pozitív eredményekhez. Ahogyan azonban már sokszor elmondtam a nyilvánosság elıtt, a határigazgatás csupán egy eleme a teljes képnek. Az EU-ban szélesebb összefüggésben is sor kerül majd a migráció, a határellenırzés és a menedékjog területeinek finomítására és újradefiniálására. A Frontex feladata, hogy felnıjön ahhoz a kihíváshoz, hogy teljesítse ezeket az új feladatait és alkalmazkodjon az állandóan változó politikai, jogi, technikai, sıt földrajzi környezethez, amely meghatározza majd szerepünket 2011-ben és az azt követı években. Ilkka Laitinen ügyvezetı igazgató 6
1. Bevezetés 1.1. A Frontex általános ismertetése Az Európai Unió Tagállamai Külsı Határain Való Operatív Együttmőködési Igazgatásért Felelıs Európai Ügynökséget a 2007/2004/EK tanácsi rendelet [1] hozta létre. A Frontex kockázatelemzéseket végez, és értékeli a külsı határokkal kapcsolatos fenyegetettségeket; koordinálja a tagállamok közötti operatív együttmőködést a külsı határok igazgatása terén; támogatja a tagállamokat a külsı határokon fokozott technikai és operatív segítségnyújtást igénylı körülmények között; biztosítja a tagállamoknak a szükséges támogatást a közös visszatérési mőveletek megszervezéséhez; segítséget nyújt a tagállamoknak a nemzeti határırök képzésében, beleértve a közös képzési követelmények kialakítását is, és nyomon követi a külsı határok ellenırzése és ırizete szempontjából lényeges kutatási eredményeket. A Frontex a külsı határok igazgatásával kapcsolatos közösségi intézkedések végrehajtása terén végzett tagállami tevékenységek összehangolása révén megerısíti a határbiztonságot. A 2007/2004/EK rendelet a Frontex célkitőzéseként írja elı a külsı határok igazgatására vonatkozó meglévı és jövıbeli közösségi intézkedések alkalmazásának megkönnyítését és hatékonyabbá tételét. A Frontex azáltal jár el így, hogy biztosítja a tagállamok ezen intézkedések végrehajtása érdekében tett lépéseinek összehangolását, és ezzel hozzájárul a személyek ellenırzésének és az Európai Unió tagállamai külsı határırizetének hatékony, magas és egységes szintő megteremtéséhez. A Frontex jövıképe az, hogy az Ügynökség az európai integrált határigazgatási koncepció (IBM) sarokkövévé váljon, amely támogatja a legmagasabb szintő szakmaiságot, interoperabilitást, valamennyi érdekelt sértetlenségét és kölcsönös tiszteletben tartását. E jövıkép megvalósítása érdekében a Frontex küldetésnyilatkozatának és értékeinek megfelelıen négy egymáshoz kapcsolódó célkitőzés elérésére törekszik: Tudatosítás A Frontex célja, hogy operatív információk alapján és a helyzet elemzése révén az EU külsı határainak biztonságára esetlegesen hatást gyakorló változások, kockázatok és fenyegetések értékeléséhez képet alkosson a kialakult helyzetrıl; az Ügynökség emellett a határbiztonság megerısítése érdekében figyelemmel kíséri a technológiák és a megoldások fejlıdését; ennek célja a határokon áthaladó jogszerő forgalom elımozdítása érdekében kezdeményezések kidolgozása, valamint az operatív tevékenységek és a technikai támogatás európai szinten való végrehajtása. Reagálás A Frontex célja, hogy kulcsfontosságú szerepet töltsön be az Európai Unió integrált határigazgatási koncepciójának végrehajtásában, különösen a határellenırzés területén azáltal, hogy közös tevékenységeket kezdeményez, és hogy a legnagyobb hatékonysággal hangolja össze európai uniós szinten a rendszeres operatív határbiztonsági intézkedéseket, továbbá hogy készen áll arra, hogy a tagállamokat a vészhelyzetek kezelésében hatékonyan támogatja és az EU külsı határainál a biztonságot rendkívüli esetekben is biztosítja. [1] A Tanács 2007/2004/EK rendelete (2007. október 26.) az Európai Unió Tagállamai Külsı Határain Való Operatív Együttmőködési Igazgatásért Felelıs Európai Ügynökség felállításáról (Frontex-rendelet), HL L 349., 2004.11.25.,1. o. 7
Interoperabilitás A külsı határok hatékony igazgatása szükségessé teszi az interoperabilitást nemzeti, európai és nemzetközi szinten is. A Frontex célja, hogy központi szerepet játsszon az EU külsı határainak hatékony igazgatását támogató doktrínák, szükségletek, operatív és igazgatási eljárások és technikai megoldások harmonizációjának elımozdításában. Teljesítmény A Frontex törekszik arra, hogy az erıforrások fokozottan hatékony felhasználása, a munkafolyamatok fejlesztése, valamint a meghatározott célkitőzések megvalósítása segítségével a munkaprogramokban megjelölt elvárásoknak megfelelı eredményeket érjen el. A Frontex a humanitást, a nyitott kommunikációt, a szakmaiságot, a csapatmunkát és a megbízhatóságot olyan értékeknek tekinti, amelyeket személyzete minden tagjának el kell fogadnia, osztania kell, meg kell élnie és végre kell hajtania, a Frontex partnereinek pedig ezeket tiszteletben kell tartaniuk. Ez az öt érték alkotja a Frontex tevékenységeinek alapját minden szinten. Az alapvetı jogok maradéktalan és tényleges tiszteletben tartása a Frontex határozott és stratégiai döntése. Mindez az Ügynökség értékeiben is tükrözıdik az Ügynökség valamennyi operatív és igazgatási tevékenysége és a tagállamok kapacitásának fejlesztése során. 1.2. A jelentés célja A Frontex 2010. évi általános jelentése a 2010. évi munkaprogramot veszi viszonyítási pontként, de nem célja, hogy az abban kitőzött célok mindegyike tekintetében összevetést készítsen. Átfogó áttekintést ad az olvasónak a 2010 során végzett tevékenységekrıl, emellett pedig kiemel egyes operatív tevékenységeket és sikereket. Ezt a tájékoztatást általános pénzügyi információkkal egészíti ki. A Frontex-rendelet elıírja, hogy az általános jelentésnek tartalmaznia kell az év során elvégzett operatív tevékenységek átfogó összehasonlító elemzését. Ez a projekt a 2009-es általános jelentésben kezdıdött el, és az ideiben is folytatódik. A fı kihívást nem az egyes tevékenységek rendszeres és kötelezı alapon végrehajtott értékelése jelenti, hanem ezek összevetése és a kapott információn alapuló hipotézisek felállítása. Folyamatban van az a projekt, amely az operatív tevékenységek elemzésére és értékelésére szolgáló szabványosított rendszert kívánja létrehozni, e rendszer fejlesztése pedig 2010-ben is folytatódott. 8
2. Fejlemények 2.1. Az EU külsı határain tapasztalható helyzet 2010-ben, ahogyan a korábbi években is, a becslések szerint az EU külsı határain átkelı utasforgalom mintegy háromnegyedét az uniós polgárok adták. Nincsenek pontos statisztikák a külsı határokon átkelı utasok teljes számáról, azonban az Európai Bizottság becslései szerint a határátlépések (belépések és kilépések) száma 2008-ban mintegy 710 millió volt, és ezek között a légi határátlépés volt a legnagyobb arányú (392 millió). Fontos, hogy a 2009-es csökkenés után 2010-ben újra fellendült az éves légi utasforgalom. 2010 áprilisában hatályba lépett az EU Vízumkódexe [2], amely meghatározta az egységes vízum kiállítására irányadó szabályokat. A kiadott uniós vízumok számának általánosan csökkenı tendenciája a legnagyobb valószínőség szerint folytatódott 2009-tıl 2010-ig, mivel bevezették a vízummentes utazást azok számára, akik új biometrikus útlevéllel rendelkeznek Szerbiában, Montenegróban, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságban, Albániában és Bosznia- Hercegovinában. Jelenleg még mindig több mint 100 ország állampolgárának van szüksége vízumra az EU-ba való belépéshez; ık a nem uniós népesség több mint 80 %-át teszik ki, ugyanakkor 37 ország mintegy 1 milliárd állampolgárának nem kell vízumot igényelnie. Az illegális migráció terén a 2009-es jelentésben szereplı, élesen csökkenı tendencia 2010-ben megállt [3]. A Nyugat-Afrikán, a Földközi-tenger nyugati térségén és a Földközi-tenger középsı térségén áthaladó útvonalakon folyó illegális migráció továbbra is csökkent, mérsékelve ezzel a nyugat-afrikaiak illegális migrációját, akiket korábban a leggyakrabban észleltek ezeken az útvonalakon. Ezzel szemben hirtelen megugrott az illegális határátlépések száma a Törökország és Görögország közötti szárazföldi határon. Következésképpen 2010-ben Görögország vált az EU-ba irányuló illegális migráció fı belépési pontjává, Törökország pedig az illegális migránsok fı tranzitországa lett. A görög török szárazföldi határon elıször 2010-ben észlelték az illegális határátlépések növekedését, amely 2010 novemberében érte el a csúcsot, amikor naponta mintegy 350 határátlépést észleltek a görög Orestiada város közelében. A leggyakrabban ázsiai országok (Afganisztán és Irak) állampolgárait derítették fel, azonban növekvı számban észleltek Észak- Afrikából érkezı illegális migránsokat is. A Görögország és Törökország közötti szárazföldi határon észlelt afrikaiak többsége, elıször repülıgéppel utazott Isztambulba, kihasználva az alacsony viteldíjakat és a török vízumliberalizációt. Az, hogy a görög határ egy kis szakaszán hirtelen megnövekedett az illegális határátlépések száma, amiatt következett be, hogy a segítık kihasználták a helyi adottságok sérülékenységét az EU külsı határán, különösen azon a 12,5 km-es szárazföldi szakaszon, amelyet nem az Evros folyó határol, amely máshol a Görögország és Törökország közötti szárazföldi határt jelzi. Ez a fejlemény váltotta ki a gyorsreagálású határvédelmi csapat (RABIT) elsı bevetését 2010 novemberében. 26 tagállam és schengeni társult ország összesen több mint 500 tisztje vett részt a bevetésben, amely a tervek szerint 2011. március 2-ig tart. A hamis állampolgársági nyilatkozatok kérdése, valamint a nem elégséges görögországi ırizeti kapacitás továbbra is jelentıs akadályt képez az illegális migránsok kiutasítási eljárásaiban. Az illegális határátkelés során észlelt migránsok közül kevesen kérnek menedékjogot Görögországban, és többségük végleges célországként más uniós tagállamok felé tart. Gyakran a Nyugat-Balkánt használják tranzitútvonalként, ahogy arra a Szlovénia és Horvátország, valamint a Magyarország és Szerbia közötti felderítések is rámutatnak. [ 2 ] Az Európai Parlament és a Tanács 810/2009/EK rendelete (2009. július 13.) a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról (vízumkódex), HL L 243, 2009.9.15., 1.o. [ 3 ] A nyomtatás idıpontjában a 2010-es adatok még nem álltak rendelkezésre. 9
A Görögország és Albánia közötti körkörös illegális migráció amely éveken át a külsı határokon áthaladó illegális migrációs áramlások közül az egyik legjelentısebb volt 2009-hez képest csökkent 2010-ben, és az elsı alkalommal múlták felül ezt a görög török határon észlelt határátlépések. Ez a csökkenı tendencia azzal magyarázható, hogy a gazdasági válság miatt kevesebb munkalehetıség van az albánok számára Görögországban, emellett 2010 decemberétıl vízumliberalizáció lépett érvénybe a biometrikus útlevéllel rendelkezık számára. Az EU keleti külsı szárazföldi határain 2009-ben több kishatárforgalmi megállapodás lépett hatályba Ukrajna és uniós szomszédjainak többsége (Lengyelország, Magyarország és Szlovákia) között. 2010 márciusában kishatárforgalmi megállapodás lépett érvénybe Románia és Moldova között is. Emellett Lengyelország és Belarusz, valamint Norvégia és Oroszország kishatárforgalmi megállapodásokat írt alá, amelyek várhatóan 2011 közepén lépnek hatályba. A kishatárforgalmi megállapodások ellenére fıként az ukrán állampolgárok elıtt tagadták meg a belépést az EU külsı határain 2010-ben, fıként a lengyel szárazföldi határon, az EU külsı határainak egyik legforgalmasabb szakaszán. Összességében a belépések megtagadása elhanyagolható mértékben csökkent 2010-ben, azonban a tendenciák nagyon eltérıek a különbözı országok állampolgárai tekintetében. A külsı légi határokon például továbbra is brazil állampolgárok belépését tagadják meg a leggyakrabban, függetlenül a 2009-hez képest több mint 20 %-os csökkentéstıl. Másrészrıl több mint 80 %-os növekedéssel a szerb állampolgárok lettek a második leggyakrabban elutasított állampolgárok a külsı szárazföldi határokon (ami a vízumliberalizációval volt összefüggésben). Különös aggodalomra adott okot 2010-ben, hogy az EU-ba való belépéshez hamisított úti okmányokat használtak, mivel a korszerő okmányok hamisításához szükséges magas szintő szakértelem azt jelenti, hogy a hamis okmányok egyre nagyobb mértékben a szervezett bőnözéshez kapcsolódnak. Emellett a 2009 elején megkezdett adatgyőjtés óta 2010-ben derítették fel a legmagasabb arányban azt, hogy az EU-ba való belépéshez hamisított okmányokat használnak. E növekedésen kívül arról is beszámolnak, hogy jogosulatlan felhasználók úgynevezett imposztırök szélesebb körben élnek vissza eredeti okmányokkal. Uniós szinten a menedékkérelmek száma viszonylag állandó maradt 2009 és 2010 között. Azonban néhány tagállamban például Németországban, Belgiumban és Svédországban nagy növekedés volt tapasztalható, ami két eltérı folyamat eredménye: a Görögország és Törökország közötti szárazföldi határon illegálisan átkelı afgán állampolgárok számának növekedése, valamint a Szerbiából, Montenegróból, Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaságból származó, biometrikus útlevéllel rendelkezık számára biztosított vízumliberalizáció. Ez utóbbi esetben több tagállam számolt be a szerb állampolgárok által benyújtott menedékkérelmek számának növekedésérıl. E kérelmek többségét a tagállamok menekültügyi hatóságai késıbb megalapozatlannak ítélték. Az, hogy az EU-ba való belépés érdekében ilyen módon nyilvánvalóan visszaélnek a menedékjogi eljárásokkal, kétségtelenül akadályozza azt, hogy gyorsan védelmet biztosítsanak a jogos kérelmet benyújtó harmadik országbeli állampolgárok számára, és ez arra késztette az Európai Bizottságot 2010 novemberében, hogy nyomon követési rendszert javasoljon, amikor a vízummentes rendszert kiterjesztik Albániára és Bosznia-Hercegovinára. 2.2. Szakpolitikai szintő fejlemények A harmadik országok illetékes hatóságaival létesített külkapcsolatok terén 2010 a meglévı munkamegállapodások folyamatos megszilárdításának és további operatív megvalósításának éve volt, különös tekintettel a Nyugat-Balkánnal és a keleti határokkal kapcsolatos kockázatelemzési hálózatokra, valamint a képzési és a közös mőveleti tevékenységekre. Sikeres tárgyalások folytak egy munkamegállapodás kidolgozásáról a nyugat-balkáni térségben folytatott migrációs és határigazgatási tevékenységek regionális koordinátorával, a skopjei Migrációs, Menedékjogi és Menekültügyi Regionális Kezdeményezés (MARRI) Regionális Központjának igazgatójával. 10
Három új munkamegállapodás jött létre a Független Államok Közössége (FÁK) Határırparancsnoki Tanácsának Koordinációs Szolgálatával, a Kanadai Határszolgálati Ügynökséggel és a Zöld-foki Köztársaság Országos Rendırségével; ez utóbbi annyiban jelentıs, hogy ez az elsı munkamegállapodás, amelyet egy afrikai ország hatóságaival kötöttek meg. A Frontex látogatást tett Mauritániában és Nigériában, ahol az illetékes vezetı tisztviselıkkel tartott pozitív találkozókat követıen munkamegállapodás-tervezetek készültek, amelyeket belföldi mérlegelés céljából benyújtottak kormányaiknak. 2010 áprilisában 17 kiválasztott afrikai ország tisztviselıi vettek részt az Afrika Frontex Hírszerzési Közösség (AFIC) madridi nyitó ülésén, amely megvizsgálta ezen országok lehetıségeit és hajlandóságát arra, hogy a formális megállapodásokon kívül részt vegyenek többek között a vonatkozó információk cseréjében és a migrációval kapcsolatos közös kockázatértékelések elkészítésében. Az AFIC munkája 2011-ben is folytatódik. Fennmaradtak és fejlıdtek a földközi-tengeri térség szomszédos harmadik országainak hatóságaihoz főzıdı kapcsolatok, és folyamatos erıfeszítések történtek a formális operatív együttmőködés kialakítása érdekében, különös tekintettel azokra az országokra, ahol a Frontex Igazgatótanácsa már kiadta a megbízást. Eddig az érintett országok hatóságai kevés jelét adták annak, hogy formális munkamegállapodásokat kívánnának kötni az Ügynökséggel. A libanoni hatóságok pozitív jelzéseire válaszul azonban a Frontex 2010 végén látogatást tett Bejrútban. Miközben folytatódtak a tárgyalások a török hatóságokkal kötendı munkamegállapodás szövegérıl, az EU Törökország közötti szárazföldi határ mindkét oldalán a határırökkel tartott kölcsönös találkozók formájában informális operatív kapcsolatot tartottak fenn. A török hatóságok folyamatos tájékoztatást kaptak arról a sürgetı helyzetrıl, amely 2010 végén a gyorsreagálású határvédelmi csapatok elsı mőveleti bevetéséhez vezetett ugyanezen a szárazföldi határon. 2010-ben a Frontex székhelye két török küldöttségi látogatásnak, a TAIEX (az Európai Bizottság Bıvítési Fıigazgatósága által irányított technikai segítségnyújtási és információcsere eszköz) keretében a török parti ırség tanulmányi látogatásának, valamint egy integrált határigazgatással kapcsolatos uniós ikerintézményi együttmőködési célú tanulmányi látogatásnak adott otthont. Szélesebb összefüggésben a Frontex egyre nagyobb mértékben vett részt kulcsfontosságú uniós migrációs/határigazgatási kezdeményezésekben, például a mobilitási partnerségekben, a keleti partnerségben, valamint a JAIEX-ben (a Bel- és Igazságügyi Tanács tevékenységi területe és a külkapcsolatok közötti külsı kapcsolatokat valamennyi szinten erısíteni hivatott információs és együttmőködési csoportban) és más, a harmadik országokkal, például az USA-val, az Orosz Föderációval és a Nyugat-Balkánnal folytatott migrációs együttmőködésre összpontosító uniós üléseken. A Frontex kapcsolatot tartott fenn az EU harmadik országokban végrehajtott regionális programjaival és misszióival (többek között az EUROMED, az EUSBSR, az EUBAM, a BSRBCC, a BSCF), és hozzájárult ezekhez. A tagállamok megfelelı nemzetközi együttmőködési részlegeivel folytatott együttmőködés fokozására irányuló általános folyamat részeként a Frontex ugyanígy hozzájárult az uniós finanszírozású tagállami kezdeményezésekhez is, mint például a nemzetközi bőnüldözési koordinációs egységek munkájához és a Szerbiában végrehajtott integrált határigazgatási projekthez. 2010-ben a Bel- és Igazságügyi Tanács több olyan kiemelt szakpolitikai szintő fejleménynek volt tanúja, amely jelentıséggel bírt a Frontex munkája szempontjából, és hatást is gyakorolt arra. 2010 februárjában az Európai Bizottság rendeletjavaslatot [ 4 ] tett közzé a Frontex alapító rendeletének [ 5 ] módosítására. A módosítás célja, hogy egyértelmővé tegye az Ügynökség megbízatását, fokozza a hatékonyságát és kiterjessze operatív szerepét; a módosítást mind az Európai Parlamentnek, mind pedig a Tanácsnak el kell fogadnia az együttdöntési eljárás keretében. Az új rendelet megerısíti az emberi jogi kérdések figyelembevételét a Frontex közös mőveletei során, amit az is bizonyít, hogy munkamegállapodások aláírására került sor az Egyesült Nemzetek [ 4 ] COM(2010) 61 végleges, 2010. február 24. [ 5 ] Az Európai Unió Tagállamai Külsı Határain Való Operatív Együttmőködési Igazgatásért Felelıs Európai Ügynökség (Frontex) felállításáról szóló, 2004. október 26-án elfogadott 2007/2004/EK tanácsi rendelet. 11
Menekültügyi Fıbiztosságával (UNHCR, 2008. június) és az Alapjogi Ügynökséggel (FRA, 2010. május). Késıbb, 2010 áprilisában a Tanács iránymutatásokat fogadott el a Frontex által koordinált közös tengeri mőveletekre vonatkozóan [ 6], amelyek szabályokat és iránymutatásokat állapítanak meg annak biztosítása érdekében, hogy a nemzetközi rendelkezéseket a Frontex közös mőveleteiben részt vevı valamennyi tagállam egységesen alkalmazza, különösen a menekültekre vonatkozó nemzetközi jog és az emberi jogok tekintetében. Ez az eszköz olyan iránymutatásokat rögzít, amelyek elımozdítják, hogy az Ügynökség mőveleti tervei tiszteletben tartsák ezeket a nemzetközi feltételeket, amikor a tengeri határokon folytatott mőveletek során a partra szálló vagy elfogott emberekkel foglalkoznak. Emellett 2010 májusában elfogadták az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EMTH) alapító rendeletét [7]. Az EMTH a menekültügy területén a tagállamok közötti gyakorlati együttmőködés kialakítására törekszik, elısegítve a származási országokkal kapcsolatos információcserét, támogatva a különösen nagy terhelésnek kitettnek minısülı tagállamokat, és hozzájárulva a közös európai menekültügyi rendszer (KEMR) végrehajtásához. Ez különös jelentıséggel bír az ügynökségek közötti együttmőködés és a két ügynökség közötti kiegészítı jelleg szempontjából. Szintén 2010 májusában az Európai Bizottság elfogadta a kísérı nélküli kiskorúakra vonatkozó cselekvési tervet [8], annak érdekében, hogy javítsa az EU-ba belépı gyermekek védelmét, és újra megerısítse, hogy a gyermekek legjobb érdeke közös alapvetı ügy az Unióban. A cselekvési terv olyan alapvetı kérdésekkel foglalkozik, mint a családegyesítés, a visszatérésre irányuló eljárások, a befogadási intézkedések és az eljárási garanciák, amelyeket attól a pillanattól kell alkalmazni, hogy a kísérı nélküli kiskorút észlelték a külsı határokon vagy az EU területén. E kötelezettségvállalás, amelyet az Európai Unió Tanácsa is megerısített [9], a Frontex e területen folytatott képzési tevékenységei szempontjából is jelentıséggel bír. 2010 júliusában az Európai Bizottság Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Fıigazgatóságát (DG JLS) két fıigazgatóságra osztották, az egyik a jogérvényesülésért, az alapvetı jogokért és az uniós polgárságért felel, míg a másik a belügyekért. Cecilia Malmström biztos felügyelete alatt az utóbbi felel a határokért, a vízumügyekért, a bevándorlásért és menekültügyért, a gazdasági, a pénzügyi, a számítástechnikai és a szervezett bőnözés, a korrupció, az emberkereskedelem és a kábítószer elleni küzdelemért, a terrorizmus elleni küzdelemért, valamint a rendırségi és igazságügyi együttmőködésért, és ily módon ez a fıigazgatóság a Frontex új anyaintézménye. A két fıigazgatóságra való felosztás annak tudható be, hogy az EU munkájában egyre nagyobb jelentıséget kapnak az e területekhez kapcsolódó szakpolitikák, különösen a migráció területén, ahol a cél egy kiegyensúlyozott közös bevándorlási és menekültügyi politika megszilárdítása, amelynek a szolidaritás és az emberi jogok tiszteletben tartása is alapját képezi. Emellett 2010 novemberében a Tanács elfogadta a szervezett és súlyos nemzetközi bőnözésre vonatkozó európai uniós szakpolitikai ciklus meghatározásáról és végrehajtásáról szóló következtetéseket (2011 2013) [10], hangsúlyozva azt, hogy ez az elsı lerövidített szakpolitikai ciklus képezi majd az alapját a 2013 és 2017 közötti, teljesen kidolgozott szakpolitikai ciklusnak. A Frontex számára ez azzal jár, hogy az Ügynökség részt vesz az EU-t érintı bőnügyi fenyegetések ellen fellépı tevékenységekben elsısorban a súlyos és szervezett bőnözés általi fenyegetettség uniós értékelése alapján, a többéves stratégiai terv kidolgozásában, valamint az éves operatív cselekvési tervek végrehajtásában és nyomon követésében. [ 6 ] A Tanács 2010/252/EU határozata (2010. április 26.) a külsı tengeri határoknak az Európai Unió Tagállamai Külsı Határain Való Operatív Együttmőködési Igazgatásért Felelıs Európai Ügynökség által koordinált operatív együttmőködés keretében történı ırizete tekintetében a Schengeni Határ-ellenırzési Kódex kiegészítésérıl. [ 7 ] Az Európai Parlament és a Tanács 439/2010/EU rendelete (2010. május 19.) az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal létrehozásáról. [ 8 ] COM(2010) 213 végleges, 2010. május 6. [ 9 ] A Tanács következtetései a kísérı nélküli kiskorúakról, a Bel- és Igazságügyi Tanács 3018. ülése, Luxembourg, 2010. június 3. [ 10 ] 15358/10. sz. dokumentum, a Tanács következtetései a szervezett és súlyos nemzetközi bőnözésre vonatkozó európai uniós szakpolitikai ciklus meghatározásáról és végrehajtásáról, a Bel- és Igazságügyi Tanács 3043. ülése, Brüsszel, 2010. november 8 9. 12
Az uniós szakpolitikai ciklushoz kapcsolódva szintén 2010 novemberében a Bizottság közzétette az Európai Unió belsı biztonsági stratégiájáról szóló közleményt [11]. A belsı biztonsági stratégia meghatározza az ügynökségek közötti együttmőködés megszilárdításának alapját, különös tekintettel az Europol, az Eurojust és a Frontex közötti együttmőködésre, annak érdekében, hogy több eredményt érjen el a belsı biztonság területén. Ez az együttmőködés a közös kockázatelemzés fejlesztésétıl kezdve a minimumszabványok kidolgozására és az ügynökségek közötti együttmőködés bevált gyakorlataira terjed ki. Az emberkereskedelemre, az embercsempészetre és az illegális áruk csempészésére vonatkozó közös jelentéstervezeteknek is a közös kockázatelemzésre, közös nyomozásokra, közös mőveletekre és az operatív információk cseréjére vonatkozó közös mőveletek alapját kell képeznie. A Frontex vonatkozásában ez taktikai, operatív és stratégiai szinten javítani fogja a határırizettel kapcsolatos információk megosztását, és feltárja majd a kockázatelemzésre és a határırizetre vonatkozó adatokkal kapcsolatos szinergiákat a fenyegetettségek különbözı típusai tekintetében közös érdeket jelentı területeken. 2.3. Ügynökségi szintő fejlemények 2.3.1. Mőveletek Az operatív teljesítményt illetıen 2010-ben a csökkentett operatív költségvetés ellenére nıtt a mőveletek intenzitása. Bár az Ügynökség teljes költségvetése nıtt 2010-ben, az operatív tevékenységekhez (kísérleti projektek és közös mőveletek) rendelt nettó összeg elhanyagolható mértékben, 48,2 millió EUR-ról 47,4 millió EUR-ra csökkent. Ennek ellenére a mőveleti emberórák száma nagyjából 27 %-kal 6411 órára emelkedett, ami jóval több mint kétszerese a teljesítménynövekedésre kitőzött 11 %-os célnak. E hatékonyságnövekedést az tette lehetıvé, hogy az operatív tevékenységekben részt vevı tagállamok és a schengeni társult országok melyek száma 2010-ben összesen 28 volt által rendelkezésre bocsátott humán és technikai erıforrásokat fokozottabb mértékben kötötték le. 1. ábra: Mőveleti intenzitás 2009 2010-ben A Lisszaboni Szerzıdés 2009. decemberi hatálybalépésekor az uniós polgárok számára jelentkezı számos elıny mellett az egyik következmény a belsı biztonság terén folytatott szorosabb együttmőködés lett, a hatékonyság javítása és az ügyfélorientált eredményesség érdekében. A stockholmi program, amelyben szerepel Védelmet nyújtó Európa címő fejezet, a szervezett és súlyos bőnözés elleni küzdelem szerepét és a bőnmegelızést még fokozottabban az adott uniós szintő együttmőködési cselekvések középpontjába helyezte, erısítve ezzel az uniós ügynökségek szerepét és felelısségét is. [ 11 ] A Bizottság 2010. november 22-i közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak: Az EU belsı biztonsági stratégiájának megvalósítása: öt lépés a biztonságosabb Európa felé, COM(2010) 673 végleges. 13
A belsı biztonsági stratégia 2010. februári elfogadása további hangsúlyt helyezett az uniós polgárokat fenyegetı bőnözés holisztikus szemléletére és az ügynökségek közötti jobb együttmőködés szükségességére mint az e fenyegetettségek elleni egyik javasolt fellépésre. Az adott körülmények között a Frontex üzleti modelljét ki kellett igazítani, hogy a hangsúlyt pontosan a határokon átnyúló bőnözés felderítésére irányuló operatív tevékenységek kidolgozására, valamint emellett kiemelt figyelmet fordítva a határellenırzés hatékony és megerısített koordinációjára, beleértve a bőnözés elleni küzdelmet mind másodlagos fellépést is különösen a kiszolgáltatott csoportok és az emberkereskedelem felderítésére helyezzék. A Kockázatelemzési Egység e termékeit és szolgáltatásait a megváltozott súlypontokkal összhangban még jobban ki kellett dolgozni, és immár a Lisszaboni Szerzıdést és a belsı biztonsági stratégiát követıen a módosított munkavégzési struktúrákra kerül sor. E tekintetben érdemes megemlíteni, hogy a Frontex átveszi a külsı határok átlépésével és a bevándorlással összefüggı kérdésekkel kapcsolatos tájékoztatást, vitát és információcserét szolgáló központ (CIREFI) feladatait, és az Europollal és az Eurojusttal közösen dolgozza ki a szervezett és súlyos bőnözés általi fenyegetettség közös értékelését. Az elmúlt években a Frontex kockázatelemzési hálózata (FRAN) egy hatékony fórumot alakított ki és tartott fenn az illegális bevándorlással kapcsolatos információknak az uniós tagállamok/schengeni társult országok és a Frontex közötti cseréjére, továbbá létrehozta és fenntartotta a kockázatelemzık képzési keretét. A szövetség sikere azt eredményezte, hogy ez lett a nyugat-balkáni és a keleti határokon lévı országokkal foglalkozó, hasonló kockázatelemzési hálózatok prototípusa. 2010 során módosult a kapott információk struktúrája azáltal, hogy a formátum kéthavi jelentésekre változott, és ezzel Európa-szerte javultak a mőködési módok elemzési lehetıségei. Emellett továbbfejlesztették a közös integrált kockázatelemzési modellt (CIRAM), a Frontex kockázatelemzési tevékenységeinek fı eszközét. A Frontex folytatta a pontos, kiváló minıségő kockázatelemzési termékek fejlesztését és az elemzési hálózatok munkájának javítását. Elsı alkalommal dolgoztak ki éves kockázatelemzést (ARA) a nyugat-balkáni térséget érintı illegális migrációról a nyugat-balkáni országokkal együttmőködve, emellett pedig konferenciát rendeztek az Afrikai Hírszerzési Közösség létrehozásáról. A Kockázatelemzési Egység az áldozatok azonosítása és a bőnözıi hálózatok felszámolása céljából elıkészítette a kiskorúakra és az emberkereskedelemre összpontosító operatív tevékenységek alapját. A légi határokon végzett mőveletek során a PULSAR-program keretében külön erıfeszítéseket tettek az ilyen típusú bőncselekmények kezelésére, ezzel létrehozva az elsı operatív együttmőködést az UNHCR-rel és az IOM-mal az áldozatok védelmének javítása érdekében. Az operatív programok továbbfejlesztésével és a kockázatelemzéseken alapuló célzott operatív tevékenységek végrehajtásával a Frontex bıvítette portfolióját az uniós tagállamok számára a külsı határokon a határellenırzési intézkedések hatékonyságának erısítése terén biztosított segítségnyújtást és támogatást illetıen. A légi határokon további rugalmassági elemek bevezetésére került sor az illegális migráció kialakuló jelenségének jobb kezelése érdekében. Minden operatív területen több erıfeszítés történt az operatív platformok és hálózatok további erısítése érdekében, különös tekintettel a kapcsolattartó pontok hatékony modelljére és az európai partiırség-hálózat (EPN) létrehozására, összekapcsolva ezt a koordinált tengeri mőveletek további javítására törekvı kísérleti projektekkel. Frontex elısegítette továbbá az uniós parti ırségek vezetıi fóruma, valamint a Nemzetközi Határrendészeti Konferencia létrehozását, emellett pedig támogatta az olyan regionális koordinációs mechanizmusokat, mint a balti-tengeri térség határellenırzési együttmőködése (BSRBCC), továbbá elımozdította olyan hálózatok létrehozását, mint például a repülıterek operatív vezetıinek hálózata. A Frontex megfelelı képességeket és rugalmasságot mutatott fel ahhoz, hogy 2010-ben kezelje az illegális migrációval kapcsolatos jelentıs kihívást, azaz a görög török szárazföldi határon keresztül az EU-ba irányuló migrációs nyomás drámai növekedését. Ez megkövetelte, hogy ténylegesen 14
átcsoportosítsák az erıforrásokat a tengeri határokról a szárazföldi határokra, továbbá szükségessé tette a határırizeti tevékenységek fokozását, a Poseidon szárazföldi közös mővelet állandó mőveletté történı kibıvítését, végül pedig a gyorsreagálású határvédelmi csapatok (RABIT) elsı mőveletének elindítását, ami megkövetelte a RABIT-mechanizmus elsı alkalmazását. Ez szoros együttmőködéssel járt a fogadó tagállam és a Frontex székhelyén mőködı különbözı szervek közötti szoros együttmőködést, annak érdekében, hogy hét munkanapon végül végrehajtsanak egy napi átlagban 170 szakértıt érintı és a legkülönbözıbb technikai felszereléseket alkalmazó mőveletet. Az Ügynökség képesnek bizonyult arra, hogy eredményesen dolgozzon egy olyan migrációkezelési kérdésben, amely nagy jelentıséggel bír az EU határbiztonsága szempontjából. Ebben az összefüggésben azonban szem elıtt kell tartani, hogy valamennyi közös mőveletben a fogadó tagállam játssza a vezetı szerepet, a Frontex pedig koordinációs feladatot lát el a fogadó és más részt vevı tagállamok között. A Frontex operatív tevékenységeinek súlypontja 2010-ben a délkeleti külsı határok térségére helyezıdött. Következésképpen az Igazgatótanács 2010. februári határozata alapján a hatékonyság javítása céljából itt hajtották végre az elsı decentralizációs kísérleti projektet. A Frontex kidolgozta az elsı Frontex Operatív Iroda (FOO) projektjét és üzleti modelljét, amely 2010. október 1-je óta mőködik a görögországi Pireuszban. Az FOO üzleti modelljének kidolgozása és megvalósítása zökkenımentesen haladt, de még mindig tartogat kihívásokat, mivel az Ügynökség egészének struktúráit és munkafolyamatait érinti. Az operatív irányítási és hírszerzési komponensek távolról dolgoznak, azonban szoros munkakapcsolatban vannak a székhellyel, és adminisztratív támogatást kapnak. Az FOO kísérleti projekt az értékeléstıl és a továbbfejlesztésére vonatkozó határozattól függ, azonban azzal, hogy jelentıs mértékben hozzájárult a RABIT-mővelet végrehajtásához, a kísérleti projekt már túl van a hatékonyság elsı próbáján. A jobb mőveleti képességgel rendelkezı Frontex Helyzetelemzı Központ (FSC) szintén fontos támogató szerepet töltött be. 2010-ben az FSC konszolidálta az egységhez rendelt folyamatokat, azaz a helyzet és a média nyomon követését, az információcserét, az információkezelés és a válság- és vészhelyzet-kezelési támogatást. Az új mőveleti szoba hatékonyabbá tette a közös mőveletek támogatását, különösen az adatfeldolgozás terén. Egyben növelte az FSC helyzetkövetı képességét is azáltal, hogy szélesebb körben alkalmazott információs és vizualizációs eszközöket, amelyeket a hét minden napján felügyeltek a felváltva beosztott, szolgálatban lévı tisztek, akik teljes mőveleti készültségben voltak. Emellett a RABIT 2010-es mővelete során gyakorlatilag kipróbálták az Ügynökség válságkezelési eszközeit és eljárásait is, ahol az FSC központi szerepet játszott az operatív információk kezelésében és az érdekelt felek részére a mővelet elırehaladásáról rendszeresen nyújtott aktuális tájékoztatásban. A Frontex egyablakos rendszerő (FOSS) portálja erısítette az információcserére szolgáló alapvetı eszközként betöltött szerepét, és immár általánosan használják a legtöbb Frontex-mőveletben. Ezzel egyidejőleg az információ-feldolgozásra szánt automatizált alkalmazások biztosítása érdekében az FSC egy rendszerprogramot hozott létre, amely megkezdte a közös mőveletek jelentéstételi alkalmazásának (JORA) kidolgozására, a kommunikációkezelési rendszer bevezetésére, a FOSS jellemzıinek és teljesítményének javítására, valamint egy olyan helyzetkövetı eszköz megtervezésére irányuló munkát, amely szorosan kommunikál az EUROSUR európai határırizeti projekthez kapcsolódó egyéb folyamatokkal és eszközökkel. 2.3.2. Kapacitásépítés A Frontex kapacitásépítéssel kapcsolatos küldetése abban áll, hogy támogassa a tagállamokat a magas szintő és egységes képességek kiépítésében a határigazgatás terén, és a határbiztonság javítása érdekében mozgatórugója legyen az európai képességek továbbfejlesztésének. A 15
feladatok közé tartozik a szakpolitikák kidolgozásához azaz az Európai Bizottságnak és a különbözı tanácsi munkacsoportoknak nyújtott segítség, támogatva a Frontex saját képességeinek fejlesztését és a közös mőveleteket. Mindez a képzési, kutatási és fejlesztési tevékenységek koordinálása, valamint az egyesített erıforrások kezelése és fejlesztése keretében történik. 2010 során lépéseket tettek a Frontex érdekelt felei közötti kommunikáció fokozása érdekében, különösen a jövıbeli tevékenységek tervezését illetıen. Kulcsfontosságú lépést jelentett a kapacitásépítésben érdekelt felek konferenciájának megszervezése, amely platformként szolgált az eredményekrıl való beszámoláshoz és a részleg portfoliójának elkövetkezı évi fejlesztését célzó hozzájáruláshoz. A konferenciát októberben rendezték meg, amelyen a tagállami hatóságok, partnerszervezetek és tudományos körök több mint 50 résztvevıje győlt össze. A képzés terén a Frontex folytatta a képzési tevékenységek és a képzési/oktatási tantervek fejlesztését és harmonizálását. A közös európai felsıoktatási tanterv kidolgozása (alap- és mesterképzés) a tagállami hatóságokkal szoros együttmőködésben és az egyetemek hozzájárulásával indult meg. A közös tantervek egyik célkitőzése az volt, hogy elısegítsék az oktatók és hallgatók ( Erasmus típusú ) cseréjét a különbözı nemzeti felsıoktatási intézmények között; az elsı lépést 2010-ben tették meg a határırtanárok egy meghatározott csereprogramja formájában, amelynek keretében az operatív kapcsolattartó pontokon tettek tanulmányi látogatást. A szakosított képzési tevékenységek amelyek a járırkutyás képzéstıl kezdve a helikopteres harci kiképzésen át a schengeni értékelésig öleltek fel képzéseket összesen 11 500 képzési napot jelentettek, szemben a 2009-es 9500 nappal. A Járırkutyákkal való bánásmódra vonatkozó közös elıírások címő kézikönyv jól példázza a Frontex tevékenységeinek hatását, hiszen a kézikönyvet 26 nyelvre fordították le, és 35 állam mutat érdeklıdést az abban meghatározott közös elıírások végrehajtása iránt. Emellett létrejött a Frontex-oktatók közös képzési eszköze, amely iránymutató videóként szolgál a kutyás határırök számára. A kutatás és fejlesztés terén a Frontex továbbra is kiemelt szerepet játszik az európai biztonsági kutatásban, szorosan együttmőködve az Európai Bizottsággal, például részt vesz a Vállalkozáspolitikai Fıigazgatóság biztonsági tanácsadó csoportjában. A kutatás és fejlesztés terén a Frontex fokozott cserekapcsolatot alakított ki az EUROPOL-lal is, azzal a céllal, hogy a bőnüldözés koherensebben tudjon közremőködni. A kutatás és fejlesztés fı súlyponti területei az automatizált határátlépés (ABC) és a biometrika, a határırizet, valamint az EUROSUR fejlesztése. Az elıbbi területen iránymutatásokat dolgoztak ki az ABC-technológia használatára, és a válaszok hihetıségét értékelı, automatizált interjúkat mutattak be. E demonstráció egyik érdekes eredménye az volt, hogy a hazugságok felismerés gép lényegesen jobban teljesített a felderítı vonalakon részt vevı határıröknél. Az egyesített erıforrások kezelése és fejlesztése terén a RABIT 2010-es görögországi mőveleti bevetése kapta a legnagyobb figyelmet. További fontos tevékenységek között szerepelt a Frontex koordinált tevékenységeire szolgáló technikai felszerelésekrıl szóló megvalósíthatósági tanulmány, amely elemzi a szükségleteket, és kidolgozza a Frontex különbözı választási lehetıségeit a technikai felszerelésekhez való hozzáférés tekintetében, beleértve a szolidaritáson alapuló megerısített mechanizmust (CRATE) és a felszerelések bérlésére vagy szolgáltatások beszerzésére irányuló intézkedéseket is. 2.3.3. Igazgatási részleg Az igazgatási részleg folytatta a Frontex alapvetı feladatainak dinamikus támogatását. Az immár öt éve mőködı Frontexnek sikerült az ügynökségektıl az Európai Bizottsággal összefüggésben megkövetelt igazgatási szabályzatokat és eljárásokat életbe léptetnie. A humán erıforrásokkal foglalkozó részleg biztosította a 2010-es személyzeti követelmények teljesülését. A pénzügyi egység biztosította, hogy a programokhoz, a projektekhez és a szolgáltatásokhoz elégséges pénzeszközt rendeljenek. Irodahelyiséget a belsı igények szerint szereztek, és megindult a 2014-16
ben mőködésbe lépı új székhely üzleti követelményeinek kidolgozása. A biztonsági részleg házon belüli biztonsági személyzetet alkalmazott, megerısítve a személyzet és a látogatók biztonságát és az információbiztonságot. Az IKT-részleg berendezéseket szerzett be az IKT-infrastruktúra frissítése érdekében, lehetıvé téve, hogy tizenöt projektet hajtsanak végre 2011-ben. Az igazgatási részleg természetesen nem mentes a környezete hatásaitól. Az operatív területek sikere és a politikai szintrıl érkezı felhívások lejutnak a szolgáltatási szintre is, és rugalmas meg tudom csinálni válaszokat követelnek meg a bemutatott kihívások sokaságára. A pireuszi új Frontex Operatív Iroda elindítása, a görögországi RABIT-mővelet és az információkezelés terén elért elırelépések mind-mind további nyomás alá helyezték a támogató szolgálatokat. Uniós ügynökségi szinten a szükséges kiépítési fázist követıen immár teljes mértékben mőködı ügynökségnek tekintett Frontex választ adott a hatékonysági intézkedésekre irányuló 2010-es felhívásra azzal, hogy minıségfejlesztési stratégiákat kezdeményezett azzal a céllal, hogy az üzleti folyamatok feltérképezése és a kiterjesztett automatizált rendszerek beépüljenek a személyzet és a pénzügyi eszközök leghatékonyabb hasznosítására irányuló erıfeszítésbe. 2.3.4. Átláthatóság A Frontex az átláthatóság eszméje mellett elkötelezett ügynökségként, amelynek egyik értéke a nyitott kommunikáció folytatta a tevékenységeirıl szóló aktív tájékoztatást, és elımozdította az átláthatóságot a határırizeti hatóságok környezetében. A tájékoztatással és átláthatósággal foglalkozó csapat A Frontex által koordinált közös tengeri mőveletek során a közönségkapcsolatok és a kommunikáció terén folytatott együttmőködés címmel sorrendben a harmadik találkozót szervezte meg, egész napos médiaképzést tartott a film- és videókészítésrıl, hogy több lehetıség nyíljon a videómegosztásra a Frontex és az együttmőködı intézmények között, valamint képzést szervezett a Frontex koordinált közös mőveleteiben részt vevı kiválasztott görög tisztek számára. A nemzeti hatóságoknak az elsı Határırök Európai Napján a határırséget és a határigazgatási interoperabilitást fejlesztı eseményen lehetıségük nyílt munkájuk bemutatására is. Sajtó Az uniós polgárokkal folytatott eredményes kommunikáció az információk rendelkezésre bocsátásán túl megköveteli a különbözı multiplikátorok, például a média és tudományos világ bevonását is. Az elmúlt évben a Frontex számos sajtóeseményt szervezett azzal a céllal, hogy a közvélemény körében tudatosítsa a Frontex tevékenységeit, és növelje a tagállamok határırizeti hatóságainak együttmőködését. Külön hangsúlyt helyezett a legnagyobb migrációs nyomással szembesülı országokra. E találkozókon eligazító háttéranyagokat, aktuális statisztikákat és tájékoztatókat, valamint a témába vágó egyéb információs anyagokat bocsátott a sajtó rendelkezésére. A média képviselıivel folytatott rutinszerő munka során az elmúlt évben több mint 1500 újságírói kérés feldolgozására került sor. A tájékoztatással és az átláthatósággal foglalkozó csapat által adott tájékoztatáson és interjúkon túl számos interjút szerveztek meg a Frontex ügyvezetı igazgatója és ügyvezetıigazgató-helyettese számára is. A Frontex továbbra is megfelelı kommunikációs tevékenységekkel és az összes érintett hatóságra és tisztviselıre érvényes szabályokkal javította a közös mőveleteket. A közös mőveletek során a harmonizált kommunikációs megközelítés döntınek bizonyult az operatív tevékenységek sikeres végrehajtása szempontjából. Az Ügynökség számára a legnagyobb kommunikációs kihívást a RABIT görögországi bevetése során beérkezı nagyszámú médiamegkeresés feldolgozása jelentette. A médiamegkeresések kezelése érdekében a Frontex ideiglenes sajtóirodát hozott létre a görög török határon Orestiada városában. Az újságírók megkereséseit a helyszínen dolgozták fel, a görög hatóságokkal szorosan együttmőködve. 17
Kiadványok és filmek A kommunikáció áramlásának fokozása érdekében a Frontex elkezdte a The Border Post címő havi magazin kiadását. E kiadvány nem csupán a Frontex eseményeivel kapcsolatos információgyőjtési fórum, hanem megtalálható benne a határügyekkel, a szakpolitikával és a szakpolitikai fejleményekkel kapcsolatos valamennyi hír, érkezzen az az EU-ból vagy a világ bármely részérıl. Mivel 2010 a Frontex létrejöttének ötödik évfordulója volt, Beyond the Frontiers: Frontex: the first five years (A határokon túl: Frontex: az elsı öt év) címmel könyvet adtak ki. A könyv a Határırök Európai Napján jelent meg. Ez a 95 oldalas könyv a Frontex elsı öt évének mérföldköveit és legkiemelkedıbb eredményeit mutatja be. 2010-ben a Frontex fokozta a videók készítését, amelynek során rövid klipekben mutatta be a határırök munkáját, a fejlesztési demonstrációs tevékenységeket és a szakosított tanfolyamokat. Emellett a Frontex televíziós felhasználásra összegyőjtötte az operatív tevékenységekrıl készült nyers filmfelvételeket, valamint dokumentumfilmet is készített az Égei-tenger keleti részén áthaladó migrációs útvonalról. Állampolgári megkeresések 2010-ben a Frontex 13 hivatalos megkeresést kapott és dolgozott fel, amelyekben Frontexdokumentumokat kértek (az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésrıl szóló 1049/2001/EK rendelet) A tájékoztatással és az átláthatósággal foglalkozó csapat kutatók, hallgatók és a nyilvánosság több mint 250 információs megkeresését dolgozta fel. Kutatók és hallgatócsoportok is számos látogatást szerveztek a Frontex székhelyére. 2.3.5. Alapvetı jogok Az egyik legfontosabb terület, ahol a Frontex jelentıs eredményeket ért el 2010-ben, az alapvetı jogok területe volt. A Lisszaboni Szerzıdés hatálybalépése óta ez a tevékenységi terület egyre inkább az Ügynökség erıfeszítéseinek elıterébe került, és 2010-ben indult el az a Frontex személyzetének szóló képzési kezdeményezést, amelynek célja kifejezetten annak biztosítása volt, hogy az alapvetı jogok kérdése minden szakaszban a Frontex tevékenységeinek középpontjában álljon, ne csupán a mőveletek során. Ezen új képzési koncepciót, amelynek végrehajtását 2011-re tervezik, az Alapjogi Ügynökség (FRA) dolgozta ki az ENSZ Menekültügyi Fıbiztosságának (UNHCR) folyamatos támogatása mellett. Ezen új irányultság elıfutáraként a görögországi Pireuszban mőködı kísérleti Frontex Operatív Iroda személyzete az elsı indulási fázisban alapjogi szakképzésben részesült. Az emberi jogok fontossága a kutatás és fejlesztés területén is megjelent, ami az egység által A határbiztonság etikája címen kezdeményezett projektben is tükrözıdik. Ez a Birminghami Egyetem által irányított mélyreható kutatás EU-szerte a különbözı határırizeti hatóságok által alkalmazott magatartási kódexeket igyekezett összehasonlítani és megvizsgálni, azzal a céllal, hogy végleges és teljes mértékben egységes, a legjobb európai gyakorlatokat ötvözı magatartási kódexet állítson össze. A tervek szerint e projekt eredményei is az elkövetkezı évben fognak beérni. A Frontex valamennyi tevékenységében kezdve az olyan eseményekkel, mint a Határırök Európai Napja, a konferenciákon és médiaeseményeken át egészen a közös mőveletekig az Ügynökség alapvetı jogok melletti elkötelezettsége figyelhetı meg. Legyen szó a Human Rights Watch számára az információkhoz való hozzáférésben és a felsı vezetéssel készített interjúkban nyújtott segítségrıl, a civil társadalommal és a nem kormányzati szervezetekkel folytatott párbeszédrıl vagy akár a nyilvános vitákban való részvételrıl, az emberi méltóság és a személyhez főzıdı jogok egyre inkább az Ügynökség munkájának súlypontjává váltak 2010-ben. Az Ügynökség Kísérı nélküli kiskorúak a migrációs folyamatban címő elsı kockázatelemzési 18
jelentése, valamint az emberkereskedelemmel foglalkozó harmadik éves jelentése további gyakorlati példákat szolgáltat arra, hogy a Frontex elkötelezett az emberek és jogaik védelme mellett. A némiképp mérföldkınek is tekinthetı Agelaus közös mőveletben a gyermekeket érintı illegális migráció kérdésével foglalkozó, az elsı uniós szintő feltáró mőveletben mind az UNHCR, mind pedig a nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) aktív szerepet vállalt minden egyes mőveleti szakaszban, a tervezéstıl kezdve a végrehajtáson át egészen a záró értékelésig. Az Ügynökség határozottan bízik abban, hogy ez az együttmőködés csupán a kezdete az ezekkel a szervezetekkel folytatott gyümölcsözı szakmai partnerségnek. 19
3. A költségvetési kérdések összefoglalása 3.1. A költségvetés alakulása Pénzügyileg 2010 a folyamatos és stabil növekedés éveként írható le. A 2009. évi költségvetéshez képest 5,2 %-kal 92,8 millió EUR-ra nıtt a költségvetés, fıként az Európai Bizottság által a görögországi RABIT-mőveletnek nyújtott kiegészítı finanszírozásnak betudhatóan. E kiegészítı források nélkül a költségvetés csak 1,2 %-kal nıtt volna. A 2006 és 2009 közötti végleges költségvetéseket összevetve megállapítható, hogy a költségvetés 360 %-kal nıtt. Az ilyen gyors növekedés fogyasztásbeli problémákat vet fel, mivel az éves pénzügyi ciklus eltér az operatív ciklustól. A költségvetés 2010-re elıirányzott 5,2 %-os növekedése mérsékelt volt, és az Ügynökség különbözı egységei által követett összehangolt megközelítésnek köszönhetıen jelentısen, 69 %-ra nıtt a források felhasználása 2010. december 31-ig, jóllehet a tényleges és végleges felhasználás aránya jóval magasabb lesz, mivel a Frontexnek lehetısége van arra, hogy az átvihetı elıirányzatok kifizetéseit 2011. december 31- ig teljesítse. 2010. december 31-én a lekötött elıirányzatok 95 %-on álltak, a Frontex Igazgatótanácsa pedig további 4 %-os átvihetı összeget hagyott jóvá a 2011. február 9 10-i ülésén. 2. ábra: A költségvetés alakulása 3.2. A 2009. évi költségvetés végleges végrehajtása A 2010-es pénzügyi év lezárásával a Frontex meg tudta határozni a 2009-ben kapott és 2010-re átvitt kifizetési elıirányzatok teljes felhasználását. Ezeket az elıirányzatokat 2010. december 31. elıtt fel kellett használni. Az Ügynökség 18,2 millió EUR-t (a teljes 2009-es költségvetés 20,86 %-át) tudta felhasználni, 6,8 millió EUR-t (a teljes 2009-es költségvetés 7,7 %-át) pedig visszautalt a Bizottságnak. Ez 2009 tekintetében 72,4 millió EUR költségvetés-végrehajtást eredményezett (a 2009-ben rendelkezésre bocsátott összes kifizetési elıirányzatok 82 %-át). Az elıirányzatokból 15,8 millió EUR-t (18 %-ot) nem használt fel, és ezt az összeget visszautalta az Európai Bizottságnak. 20
3. ábra: A költségvetés végrehajtása Cím / jogcímcsoport (összegek 1000 EUR-ban) 2009. évi Kifizetések költségvetés 2009 2010 Összesen % Fel nem használt 1. cím 15956 15106 235 15341 96% 615 2. cím 10044 4773 1517 6290 63% 3754 3. cím 62250 34290 16464 50754 82% 11496 Közös mőveleti egység 48250 31280 12539 43819 91% 4431 Szárazföldi határok 5780 3288 1967 5255 91% 525 Tengeri határok 34350 23088 8197 31285 91% 3065 Légi határok 2624 1040 936 1976 75% 648 Közös visszatérési mőveletek 5496 3864 1439 5303 96% 193 Kockázatelemzés 2200 560 986 1546 70% 654 Helyzetelemzı Központ 1650 108 1331 1439 87% 211 Képzés 6800 1499 941 2440 36% 4360 Kutatás és fejlesztés 1400 105 445 550 39% 850 Egyesített erıforrások 1400 598 212 810 58% 590 Különbözı operatív 550 140 10 150 27% 400 tevékenységek Összesen 88250 54169 18216 72385 82% 15885 * Képzés: a várt kifizetések nem reális elırejelzése; az átvitt pénzeszközöket nem vizsgálták meg alaposan a valódi visszafizetési igények alapján. **Kutatás és fejlesztés: az idıigényes közbeszerzési eljárások miatt a kiszervezett tanulmányokra vonatkozó szerzıdéseket a vártnál késıbb kötötték meg (megfelelı ajánlatok hiánya, ajánlattételi eljárások ismételt kiírása). *** Különbözı operatív tevékenységek: a Frontex információs rendszer késedelmes végrehajtása (az ajánlattételi eljárás a vártnál hosszabb ideig tartott). 3.3. 2010. évi elıirányzatok * Táblázat: lásd az E. mellékletet A 2010-re eredetileg elıre jelzett elıirányzatot az év során a Frontex ügyvezetı igazgatójának hatáskörébe tartozó átcsoportosítások módosították. Az átcsoportosítások a 2010-ben a prioritások terén végrehajtott módosításokat tükrözték, amelyek közül a legjelentısebb a RABIT görögországi mővelete volt, amely októberben indult, és azonnali erıforrásokat igényelt. 2010-ben a Frontex kötelezettségvállalási elıirányzatokra rendelkezésre álló költségvetésének 95 %-át használta fel. A címek közötti különbségek korlátozottak voltak: az 1. cím esetében (Alkalmazottak) 99 %, a 2. cím esetében (Egyéb igazgatási kiadások) 80 %, a 3. cím esetében (Operatív tevékenységek) pedig 97 %. A 2010 végén lekötött összegeken túl a Frontex 2011 februárjában kérelmet nyújtott be az Igazgatótanácshoz az elıirányzatok úgynevezett nem automatikus átvitelére azokban az esetekben, ahol a közbeszerzési eljárás már nagyon elırehaladott volt. Az Igazgatótanács jóváhagyó határozatának kézhezvételekor az engedélyezésre jogosult tisztviselı alá tudta írni a jogi és pénzügyi kötelezettségvállalásokat, melynek eredményeként a Frontex a 2010-re rendelkezésre álló elıirányzatainak 99 %-át kötötte le (1. cím: 99 %; 2. cím: 97 %; 3. cím: 99 %). 21
3.4. A pénzgazdálkodás egyéb szempontjai 3.4.1. Általános költségvetés A 2010. évi költségvetés alábbi diagramon ábrázolt elosztása az operatív tevékenységeknek tulajdonított jelentıséget mutatja, az elosztási arány 70:30. A 2010-es költségvetésben rendelkezésre álló forrásokból 70 %-ot rendeltek operatív tevékenységekhez. Ez az elosztási szint megegyezik a 2009-es szinttel. 4. ábra: A költségvetés végleges elosztása Alkalmazottak Egyéb igazgatási kiadások Operatív tevékenységek 3.4.2. Operatív költségvetés A 64,9 millió EUR összegő 2010-es operatív költségvetésbıl a rendelkezésre álló források 46 %-át kötötték le tengeri mőveletekre. Ezen arány oka a felhasznált eszközök, például a tengerjáró hajók vagy a járırözı légi jármővek magas fenntartási költsége. A 2010. évi operatív költségvetés második legnagyobb részét (14 %-ot) a visszatérési együttmőködés tevékenységeihez rendelték, ezt követik a szárazföldi határok és a képzés (10 10 %-kal). 5. ábra: Az operatív költségvetés végleges elosztása Szárazföldi határok Tengeri határok Légi határok Visszatérési együttmőködés Kockázatelemzés Frontex Helyzetelemzı Központ Képzés Kutatás és fejlesztés Egyesített erıforrások Különbözı operatív tevékenységek 22