388 Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1996. évi címzett- és céltámogatások vizsgálatának tapasztalatairól TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások A helyi önkormányzatok beruházási tevékenységének szabályszerűsége és célszerűsége a cél- és címzett támogatások igénybevétele és felhasználása során 1. Az 1996. évi beruházási célok kijelölése 2. A pályázati feltételeknek való megfelelés, a beruházások pénzügyi, műszaki előkészítése 3. A közbeszerzési eljárás, a versenyszabályok betartása, a megvalósítás tervszerűsége 4. A címzett- és céltámogatási előirányzatok pénzügyi teljesítésének helyzete, a pénzfelhasználás törvényessége. 5. A takarékossági és hatékonysági követelmények érvényesülése a beruházásoknál 6. A beruházások számviteli nyilvántartása, üzembehelyezése, a megvalósított beruházások megfelelése az eredetileg tervezett műszaki- gazdasági paramétereknek és a létesítmények működtetése Mellékletek, függelékek A Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetéséről szóló 1995. évi CXXI. törvény a címzett és céltámogatásokra 35 233,0 millió forint előirányzatot biztosított. Ezt az összeget növeli az 1995. év végéig fel nem használt 10 548,4 millió forint maradvány, így 1996-ban összesen - az évközi lemondásokkal korrigálva - 43 648 millió forint állt a helyi önkormányzatok rendelkezésére. Ezen felül a saját forrás egy részének kiváltására 600,0 millió forint összegű Céltámogatási Kiegészítő Keret (a továbbiakban: CKK) szolgált a társadalmi és gazdasági szempontból elmaradott - külön jogszabályban felsorolt - települések számára, melyet pályázat útján lehetett elnyerni. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy: ˇ a támogatások igénybevételénél és felhasználásánál érvényesült-e a törvényesség; ˇ a támogatásokkal megvalósított beruházásoknál és
rekonstrukcióknál a pénzeszközöket takarékosan és hatékonyan használták-e fel; ˇ célszerű volt-e a támogatás segítségével az adott kapacitások létrehozása, figyelemmel azok működési vonzataira is; ˇ biztosított-e és milyen módon a megvalósított létesítmények üzemeltetése; ˇ hogyan értékelhető a beruházási támogatásként nyújtott állami pénzek felhasználásának hatékonysága az egészségügyi és szociális ágazatban, figyelemmel az államháztartási (egészségügyi) reform keretében tervezett és megtett intézkedésekre. Az ÁSZ az ellenőrzést a vonatkozó törvényi felhatalmazások alapján végezte. Az önkormányzati törvény szerint a helyi önkormányzatok egyes nagy költségigényű beruházási feladatainak megvalósításához az Országgyűlés (a továbbiakban: OGY) címzett támogatást nyújthat, míg az önkormányzatok a társadalmilag kiemelt célok teljesítéséhez a meghatározott mértékben és feltételek mellett céltámogatásra jogosultak. Az 1993. évtől a címzett- céltámogatási rendszer működése lényegét tekintve nem változott. Ezért az ÁSZ jelen vizsgálatában elsősorban a helyi önkormányzatok fejlesztést előkészítő pénzügyi-műszaki tevékenységét, beruházást megvalósító és a támogatást felhasználó munkáját ellenőrizte, valamint törekedett feltárni a hiányosságokat kiváltó okokat, azokat a szabályozási hézagokat és pontatlanságokat is, amelyek megszüntetésével a címzett- és céltámogatási rendszer finomítható és az előírások egyértelműbbé, célszerűbbé tehetők. Korábbi vizsgálatainkban - az eredmények elismerése mellett - rendszeresen felhívtuk a figyelmet a rendszer "gyenge" pontjaira és javaslatot tettünk ezek javítására: középszintű koordináció erősítése a döntési folyamatban, igényeknek és feltételeknek való megfelelés, teljesítmény ellenőrzés - elszámoltatás szigorítása, jogosulatlan ÁFA visszaigénylés megakadályozása, pénzügyi előirányzatokról való lemondás megoldatlansága, nagymértékű (a költségvetést feleslegesen terhelő) pénzmaradványok felhalmozódásának visszaszorítása stb. Jelen vizsgálatunk újólag igazolta a kedvezőtlen jelenségeket, amelyek még inkább felerősödtek, ezért a helyszíni ellenőrzések tapasztalatainak összegezése során utalunk a rendszer hibáira. Kérdés azonban, hogy ezek kezelhetők, megoldhatók-e a jelenlegi támogatási forma keretein belül.
Összesen 97 db, együttesen 13 777,7 millió forint előirányzatú címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházást ellenőriztünk. A céltámogatások vizsgálata 16 megyére terjedt ki, összesen 58 helyi önkormányzatra irányult. A rendelkezésre álló céltámogatások 16%-át, 4526 millió forint felhasználását ellenőriztük, mely 104 feladatot érintett. E reprezentációban az ágazati szempontok mellett meghatározó volt a támogatott feladatok nagyobb volumene és korábbi jelentősebb előirányzat maradványa. Az 1996. évi címzett- és céltámogatások előirányzatait és ágazati megoszlását országosan és a vizsgált körre vonatkoztatva a 7. sz. táblázat mutatja. A vizsgált címzett- és céltámogatások jegyzékét az 6. sz. melléklet mutatja. Ellenőrzött időszak: alapvetően az 1996. év, befejezett beruházások esetében a célszerűség és a hatékonyság tekintetében a beruházás teljes időszaka. I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A korábbi években a sok támogatott cél és viszonylag magas céltámogatási arány alapján elindított nagyszámú fejlesztés miatt az 1994-1996. évekre a költségvetési törvényekben az új induló céltámogatott beruházásoknál szűkítették és rangsorolták a támogatható célokat. Az elbírálási, döntési mechanizmus nem változott. Az önkormányzatok céltámogatási igénybejelentése és annak elfogadása döntő többségében maradéktalanul megfelelt a jogszabályi feltételeknek. A fejlesztések előkészítettsége azonban főként a pénzügyi megalapozottság tekintetében nem volt megfelelő. Az önkormányzatok egy része a beruházáshoz szükséges saját pénzügyi hozzájárulást nem teljeskörűen, vagy egyáltalán nem tudja biztosítani. Ennek több oka van: egyrészt az önkormányzatok céltámogatási igénybejelentését továbbra is a befogadtatási szándék érvényesítése jellemezte, ezzel összefüggésben saját pénzügyi teljesítőképességüket túlbecsülik, másrészt a fejlesztések céltámogatásának aránya évről-évre csökkent. Az önkormányzatok a saját forrás megteremtéséhez az elkülönített állami pénzalapokból igényelhető támogatásokra is számítanak, ugyanakkor ezek elbírálása a céltámogatástól időben is és rendszerében is eltérően történik. Az igények benyújtásakor a saját forrásra vonatkozó képviselő-testületi kötelezettségvállalás (határozat) sokszor csak formális. A saját források hiánya, elégtelensége részben a beruházások elhagyásához, vagy csökkentett mértékű
megvalósításához, illetve az előirányzatról való lemondáshoz vezetett, részben pedig a fejlesztések megvalósításának elhúzódását idézte elő. A céltámogatásokhoz a saját erőt több önkormányzat csak számottevő hitel (kölcsön) segítségével tudta előteremteni. A saját forrásból való hozzájárulás megteremtésének fontos feltétele volna a stabil pénzügyi szabályozás, a több évre előre látható, megbízható forrásképződés. A beruházások előre történő tervezhetősége is azt igényelné, hogy a céltámogatásoknál a támogatható célokat és az igénybevétel feltételeit ne évenként, hanem központilag több évre előre határozzák meg. A helyi önkormányzatokról szóló törvényben és a helyi önkormányzatok címzettés céltámogatási rendszerére vonatkozó többször módosított 1992. évi LXXXIX. törvényben (továbbiakban: Cct-ben) nem határozták meg egyértelműen, hogy milyen beruházás tekinthető nagy költségigényűnek, illetve kiemelt fontosságúnak. Emiatt is a kisebb ráfordítású és helyi jellegű fejlesztések befogadásával elaprózódott, felhígult a címzett támogatási rendszer. A versenyszabályok, a közbeszerzési előírások megsértésének a támogatás szempontjából nem volt hátrányos következménye. A műszaki-pénzügyi folyamatban a teljesítés banki tartalmi ellenőrzése nem megoldott, a céltól eltérő és pazarló felhasználás kiszűrését a szabályozás és gyakorlat - a kezelési költség ellenére - nem oldja meg. A fejlesztések jelentős hányadának megvalósítása nem tekinthető tervszerűnek. Az önkormányzatoknál 1996. év végén jelentős, összesen 20 451,7 millió forint (46,9%) központi támogatási előirányzat maradt felhasználatlanul. Ez visszavezethető a támogatási rendszer szabályozási, működési hiányosságaira, a különböző pénzalapok elbírálási mechanizmusára, a közbeszerzési eljárás időigényére és nem utolsó sorban az önkormányzatoknál az előkészítés és megvalósítás hibáira. A támogatások felhasználásának alacsony aránya kedvezőtlennek minősíthető, mivel a központi költségvetésben korlátozottan rendelkezésre álló pénzeszközök hasznosításának, felhasználásának jelentős mértékű lemaradását mutatja. Ez egyidejűleg ellentmondás és pazarlás, s egyben mutatja a címzett- és céltámogatási rendszer rugalmatlanságát is. Erre vezethető vissza, hogy az önkormányzatoknál továbbra is jelentős és nem csökkenő a jogtalanul igénybe vett, ezért a központi költségvetésbe visszafizetendő címzett- és céltámogatások összege, amely nem tulajdonítható csupán a szubjektív elemek szerepének. Az ÁFA törvények feltételekhez kötötten lehetőséget biztosítottak, illetve biztosítanak a beruházások előzetesen felszámított ÁFA-jának visszaigénylésére, amit az önkormányzatok részben saját ismeretük, részben pedig pénzügyi tanácsadó cégek megbízása alapján - sikerdíj mellett - ki is használnak. Az 1993-94. évi céltámogatási igények elfogadását, s az 1995. évi igények benyújtását követően 1994. év végén módosították az ÁFA törvényt, mely szerint az előzetesen felszámított ÁFA az 1992. év végén folyamatban lévő vízgazdálkodási beruházásoknál 1994. év vége helyett 1996. év végéig
visszaigényelhető, így minden ilyen fejlesztésnél megtervezett és jóváhagyott ÁFA rész feleslegesen terhelte az 1995-1996. évi céltámogatási előirányzatokat és ezzel az állami költségvetést. Viszonylag széles körben fennállt és továbbra is fennáll annak a lehetősége, hogy az önkormányzatok - lemondási kötelezettségüket nem teljesítve - hosszabb ideig feleslegesen kössenek le állami támogatási előirányzatokat. Emiatt gyakran állami támogatások jogosultatlan igénybevételére is sor kerül. A helyi önkormányzatok jelenlegi pénzügyi szabályozásának szerves része a címzett és céltámogatási rendszer. E támogatások nélkül - figyelemmel a korlátozott saját forrásokra - az önkormányzatok nem lettek volna képesek ezeket a fejlesztéseket megvalósítani. A beruházások, a létesítmények többségének létrehozása célszerű volt. A támogatásokkal létrehozott beruházások elősegítették a települések, illetve az egyes térségek közüzemi, egészségügyi, oktatási és közművelődési ellátási színvonalának emelését, az életkörülmények javítását és a környezeti ártalom csökkentését. Az önkormányzatok és a lakosság jelentős hányadát érintő víziközmű beruházások eddig ellátatlan területeken biztosítják a polgárok egészséges ivóvízzel való ellátását. A szennyvíztisztító-telep és szennyvízcsatorna hálózat beruházások hozzájárulnak az ún. közműolló mérsékléséhez és a (karszt) vízbázisok védelméhez. Az egészségügyi gép-műszer beszerzések egy része olyan korszerű, új berendezés, amelyekkel az intézmények korábban nem rendelkeztek, használatukkal a betegek kórházi kivizsgálásának időtartama rövidíthető. Mindezen egészségügyi gép- műszerek - hosszabb távon - hozzájárulhatnak a kórházi ágyszám jobb kihasználásához. A támogatások segítségével megvalósuló fejlesztések lehetőséget adnak az önkormányzatoknak feladataik magasabb színvonalon való ellátásához, javítva a településeken élő lakosság közérzetét. Egyes beruházások azonban nagyobb körültekintéssel, a tényleges igények ismeretében kisebb költségráfordítással, az igényekhez jobban igazodó kapacitás méretezéssel valósulhattak volna meg. A szennyvíztisztítók egy részének kihasználtsága alacsony. A valós szükségleteket, az alapfunkciót meghaladó méretek és a nem célszerű megoldások magasabb központi költségvetési kiadást, az önkormányzatoktól pedig nagyobb összegű saját forrást vesznek igénybe, és többlet üzemeltetési költséget okoznak. Már korábban is a címzett- és céltámogatási rendszer hibájaként jeleztük, hogy a célok kijelölése nem minden esetben a valós helyi szükségleteket tükrözte és kényszerpályára terelte a helyi fejlesztési tevékenységet. Nem ösztönzött kellően az állami pénzeszközök takarékos és hatékony felhasználására. A központi költségvetésben hozzájárult jelentős összegű kiadási előirányzat hosszabb ideig tartó felesleges lekötéséhez. A területi koordináció, a szakmai irányítás és ellenőrzés fogyatékosságai következtében az esetenként "pazarló" pénzfelhasználással létrejött, elaprózott, túlméretezett kapacitások működtetése többlet költséget okoz.
A címzett- és céltámogatási rendszer és a kapcsolódó területek jogi szabályozásának fejlesztése, működésének javítása, és a törvényesség érvényesítése érdekében - figyelemmel arra, hogy az 1995. évi ugyanezen tárgyban végzett téma ellenőrzésünk ajánlásait a tárcák csak részben hasznosították - az Állami Számvevőszék a következőket javasolja: A Belügyminisztérium részére A címzett- és céltámogatási rendszer feltételeit, eljárási követelményeit jogi szabályozással módosítani, pontosítani szükséges a hatékonyabb feladat előkészítés, működtetés és ellenőrizhetőség érdekében. Ennek részeként különösen fontos a következő szabályozások, illetve intézkedések kezdeményezése, megtétele: ˇ A címzett támogatási rendszer "felhígulásának" elkerülése érdekében határozzák meg a támogatási forma objektív kritériumrendszerét. ˇ A megalapozottabb döntéshozatal érdekében, kétoldalú garanciák beépítésével szükséges szabályozni a folyamat egyes elemeit (több évre garantált, azonos pénzügyi feltételek, saját forrás vállalásának megalapozottsága, a szakmai program - műszaki terv és pénzügyi előirányzatok összhangja). ˇ A helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről szóló, többször módosított 1992. évi LXXXIX tv. 14. -ában meghatározott esetekhez kapcsolódó lemondási kötelezettség elmulasztását szankcionálják. A lemondási és visszafizetési kötelezettség keletkezésének idejét (visszamenőleg is) határozzák meg. E határidőt követő előirányzat maradványokat a tárca törölhesse az indokolatlan nyilvántartási költségek megszüntetése és a tisztánlátás érdekében. ˇ A jóváhagyott támogatásokat korábban tegyék közzé. Az időbeli követelményekre figyelemmel célszerű az 1992. évi többször módosított LXXXIX. törvény és a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény, továbbá a közbeszerzési törvény és a 46/1993. (III. 17.) Korm. rend. 12. (2) bekezdésében előírt, a finanszírozási, szerződéskötési határidő között összhangot megteremteni. A közbeszerzési törvény előírásainak be nem tartása esetén szűnjön meg a támogatási jogosultság. ˇ A beruházások gazdaságosságának és hatékonyságának javítása céljából a címzett- és céltámogatások igénybejelentéseinek elfogadását fokozottabban hangolják össze az egyéb központi és térségi területfejlesztési programokkal, illetve a meglévő helyi és térségi hasonló rendeltetésű objektumokhoz, létesítményekhez történő csatlakozás alternatívájával, lehetőségével. ˇ A Cct-ben szabályozzák, hogy ha a beruházás folyamatában,
vagy befejezése után - a vissza nem igényelhető ÁFA arányos részét is tartalmazó elfogadott címzett- és céltámogatási előirányzattól eltérően - az előzetesen felszámított ÁFA visszaigényelhető, e jogosultság napjától számított 10 munkanapon belül az önkormányzatnak intézkednie kell az ÁFA-ra jutó arányos központi támogatásról történő lemondásról, és felhasználás esetén ezzel egyidejűleg a visszafizetésről. A Pénzügyminisztérium részére ˇ Az ellenőrzés által feltárt és jogtalanul igénybe vett címzettés céltámogatások utáni büntető kamatot számítsák ki és központi költségvetésbe történő befizettetéséről gondoskodjanak az 1996. évi zárszámadási törvényben. ˇ Vizsgálják felül és javasolják a Kormánynak pontosításra a 106/1988. (XII. 26.) MT. sz. rendeletet azért, hogy a céltámogatott beruházások esetében a víziközmű társulatok kedvezményes hitelfelvételi lehetőségét a helyi önkormányzatok ne tudják kijátszani. Tekintsék át annak lehetőségét és ez alapján intézkedjenek, hogy a közműberuházásokhoz felvehető kedvezményes társulati hitelek kamatai ne, (Államkincstár részéről e társulatok hitel konstrukciójának OTP Rt-től történő átvétele esetén), vagy csökkentett mértékben terheljék a központi költségvetést. ˇ Vizsgálják felül a jelenleg folytatott gyakorlatot és intézkedjenek, hogy az APEH, illetve a Magyar Államkincstár a különböző állami támogatások (központi és elkülönített állami pénzalapok) segítségével megvalósuló beruházások visszaigényelhető ÁFA-ját az előzetesen felszámított ÁFA-ra jutóan igénybe vett összes állami támogatással csökkentve utalja át az érintett helyi önkormányzatoknak akkor, ha a beruházás elfogadott költségés állami támogatás előirányzatában az előzetesen felszámított ÁFA szerepelt, s erre le is hívtak arányos állami támogatást. A Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium részére ˇ Intézkedjenek a vizsgálat által feltárt jogtalanul igénybe vett 233 580 ezer forint céltámogatás, és 15 030 ezer forint CKK. támogatás, valamint 29 418 ezer forint címzett támogatás visszafizettetéséről (2., 4. sz. mellékletek szerint) és büntető kamatainak megfizettetéséről a Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényben. ˇ Az ellenőrzések által feltárt, 1997. május 20-ig a képviselőtestületek által le nem mondott 468 958 ezer forint céltámogatási előirányzat, és 15 162 ezer forint CKK. csökkentést (3. sz. melléklet szerint) érvényesítsék az OGYnek benyújtandó zárszámadási törvényben.
ˇ A beruházások jobb pénzügyi megalapozása azt igényelné, hogy az elkülönített állami pénzalapok és egyéb állami támogatások elosztását időbelileg és tartalmilag hangolják össze a céltámogatásokkal. Nem célszerű a Cct-ben az egyéb állami pénzalapok önkormányzati saját forrásként való szerepeltetése. ˇ Indokolt megszüntetni a társasági törvény és a Cct. ellentmondását. A Cct. megengedi, a társasági törvény tiltja a korlátozottan forgalomképes víziközmű vagyon gazdasági társaságba való apportálását. A saját források megteremtésénél megfigyelhető új konstrukciók - a kivitelezővel kötött társberuházói szerződés, koncesszióba adás - ugyancsak indokolják a majdani üzemeltetés szervezeti formáinak egyértelműbbé tételét. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium részére ˇ Tekintsék át a vízgazdálkodási céltámogatások fajlagos költségéről évenként kiadott tájékoztatóban a műszaki tartalom (technológia) megalapozott teljes körűségét és a fajlagos költségnormatívákat, hogy azok a jövőben megfelelőbb információt és fedezetet nyújtsanak a beruházások tervezéséhez, megvalósításához. ˇ A céltámogatási igények elbírálásához a KHVM közlemény ne csak maximális, hanem minimális fajlagos költségeket is tartalmazzon. Ezen alsó költségszint alatt a pályázatot pénzügyi megalapozatlanság miatt utasítsák el. ˇ A céltámogatások fajlagos költségeinek meghatározásánál vegyék figyelembe azt, hogy az ÁFA köteles feladatok ellátását szolgáló beruházások összköltségét általában - visszaigényelhetőség miatt - az ÁFA nem terheli. Tehát a fajlagos költségeket ÁFA nélkül kell meghatározni. ˇ A vissza nem igényelhető ÁFA tartalomra jóváhagyott Vízügyi Alap (VA) támogatási keretrészről számoltassák el az önkormányzatokat abban az esetben, ha a víziközmű beruházások után az ÁFA visszaigényelhető. A Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium részére ˇ A vissza nem igényelhető ÁFA tartalomra jóváhagyott Központi Környezetvédelmi Alap (KKA) támogatási keretrészről számoltassák el az önkormányzatokat abban az esetben, ha a víziközmű beruházások után az ÁFA visszaigényelhető. ˇ Célszerű lenne, ha a megyei területfejlesztési tanácsok előbb döntenének az adott évi területfejlesztési célelőirányzatok és a területi kiegyenlítő fejlesztési támogatások odaítéléséről.
II. Részletes megállapítások A helyi önkormányzatok beruházási tevékenységének szabályszerűsége és célszerűsége a cél- és címzett támogatások igénybevétele és felhasználása során 1. Az 1996. évi beruházási célok kijelölése A címzett támogatásban részesülő önkormányzati beruházások köre az 1995-96. évi központi döntésekkel felhígult. Több olyan önkormányzati beruházás részesült ez időszakban címzett támogatásban, mely minden lényeges jellemzője alapján a céltámogatással megvalósuló beruházások körébe tartozhatna. Különösen így van ez az 1995. évi XLIII. tv. mellékletében felsorolt önkormányzati beruházások esetében, ahol többnyire már évekkel korábban elkezdett, de saját forrás hiányában akadozó, leálló önkormányzati fejlesztésekhez nyújtott a címzett támogatások odaítélésével "mentő övet" a kormányzat, illetve a parlament. Az 1996. évi XLV. tv-ben (1996. jún. 7.) jóváhagyott 58 db új címzett támogatással indított beruházás közül 8-nál a több évre tervezett megvalósítás beruházási összköltsége 20 millió forint körüli vagy ez alatt marad. Az évenkénti állami támogatás mértéke 1,5-5 millió forintot jelent. A célok között óvoda fejlesztésrekonstrukció, múzeumi raktárbővítés, könyvtár és művelődési ház kialakítása jelenik meg. A címzett támogatások felhígulására az adott lehetőséget, hogy e támogatási formának nincs objektív kritériumrendszere. A céltámogatási igények benyújtásánál és elfogadásánál meghatározóak voltak, egyrészt az adott évben támogatott célok, másrészt a helyi igények és az előteremthetőnek ítélt saját források. Az 1996. évre a Cct. a céltámogatások között új célként jelölte meg a települési (térségi) szilárdhulladék-lerakó építését, míg az igények kielégítése következtében a korábbi támogatási célok közül törölte az ivóvízellátás (ivóvízbázis, ivóvízhálózat) fejlesztését. Továbbra is támogatható cél maradt az ivóvízminőség javítása. A Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetéséről szóló 1995. évi CXXI. törvény 20. (2) bekezdése - az utóbbi évekhez hasonlóan - a Cct.-hez viszonyítva szintén szűkítette (kimaradt pl.: nemzetiségi iskola, tornaterem támogatása) és rangsorolta az 1996. évben céltámogatásban részesíthető célokat, az új induló beruházásokat. A Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetéséről szóló 1994. évi CIV. törvény 19. -a (4) bekezdésének hatálya alá tartozó - műszakilag összetartozó - szennyvízelvezetést és tisztítást szolgáló céltámogatott fejlesztések az 1996. évi rangsorban az első helyre kerültek.
A súlyponteltolódásnak megfelelően a vízgazdálkodási célú beruházások részaránya az összes céltámogatási előirányzaton belül az 1995. évi 74,2%-ról 81,1%-ra nőtt míg az egészségügyi ellátásra fordítható összeg aránya 16,5%-ról 11,1%-ra az oktatás- kulturális szolgáltatásra szán forrás 9,2%-ról 5,7%-ra csökkent. 2. A pályázati feltételeknek való megfelelés, a beruházások pénzügyi, műszaki előkészítése A helyi önkormányzatok céltámogatási igénybejelentései döntő többségében (90,0%-ban) megfeleltek az előírt tartalmi és formai követelményeknek, a pályázati feltételeknek. Ebben a TÁKISZ-ok segítséget nyújtottak, előzetes felülvizsgálatuk alapján több önkormányzat pontosította pályázatát és pótolta a hiányzó dokumentumokat. Az esetenként tapasztalt hiányosságokat főként az okozta, hogy egyrészt az igénybejelentésből a műszaki tartalom egyértelműen nem állapítható meg, esetenként nem támogatható célt is szerepeltettek, illetve a vízjogi engedélyek és a beruházási adatlap műszaki tartalma eltéréseket mutatott, valamint a beruházási adatlapokon nem voltak megfelelőek a naturális mutatók, illetve hiányzott a költségelőirányzatok létesítmények szerinti bontása. Nyáregyháza: egyedi vízellátás és ivóvízhálózat, Baktalórántháza: szennyvíztisztító-telep és csatorna, Tata: tornaterem, Gyömrő: szennyvíztisztító-telep- és csatorna (1. sz. Függelék 1.- továbbiakban: 1.F.) A címzett támogatás segítségével megvalósuló feladatoknál 8 esetben tárta fel az ellenőrzés, hogy az érintett önkormányzat a pályázati feltételeknek csak részben tett eleget. Elsősorban a szakmai koncepciók korszerűsítése, a műszaki tartalom változásának átvezetése marad el a módosított igénybejelentésben. Az újonnan induló beruházásoknál nem minden esetben egyértelmű a fejlesztési cél műszaki tartalma, a saját forrás vállalásának dokumentálása hiányos vagy nem csatolták a szükséges hatósági engedélyt. Baranya Megyei Önkormányzat Megyei Kórház: telephelyi rekonstrukció (2 F. 12.) Nógrád Megyei Önkormányzat: Közép-nógrádi távvezeték II. ütem (2. F. 7.), Fővárosi Önkormányzat: Uzsoki úti kórház új sebészeti tömb építése (2. F. 11.), Csongrád Megyei Önkormányzat: Kisteleki és Ruzsai - két telephelyes - Szociális Otthon bővítése, (2 F 20.), Vác: Jávorszky Ödön Kórház rekonstrukciójának I. üteme (2. F. 37.), Nagypall: Német nemzetiségi klub kialakítása óvodaépületből (2. F. 27.), Ócsa: Bolyai János Gimnázium és Kereskedelmi
Szakközépiskola 5 tanterem építés (2. F. 51.), Hárskút: Művelődési Ház és Könyvtár rekonstrukciója ( 2. F. 53.). Az önkormányzatok már az 1995. évtől induló új beruházások költség- és támogatási igényeinek kimunkálásánál figyelembe vették az irányadó szakminisztériumi maximált fajlagos költségeket. Először az 1996. évi igénybejelentéshez volt kötelező csatolni az előbbiek szerinti részletes költségszámítást. A tapasztalatok szerint egyes műszaki megoldásokhoz (pl. csatornahálózat építés) a fajlagos költségek magasabbak (itt a közbeszerzési eljárással kiválasztott kivitelezők, mintegy 15-30%-kal alacsonyabb ajánlatot tudtak tenni), más esetekben viszont (pl. átemelők létesítése esetén) alacsonyabbak - Győr- Kisbácsa, Csorna, Rábakecöl: szennyvízcsatorna (1. F. 2.) - a tényleges megvalósítás költségeinél. A tervezéshez, a támogatás elbírálásához használt igénybejelentő lappal (a módosított 46/1993. III. 17. Korm. rendelet által elrendelve) kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy ennek tartalmi és formai követelményei nem igazodnak kellőképpen az egyes beruházási célok sajátosságaihoz. A fejlesztések pénzügyi megalapozottságát tekintve a legtöbb gondot az okozta, hogy a saját források vállalására vonatkozó önkormányzati nyilatkozat (mindkét támogatási formára azonosan) több esetben csak formális. Ennek oka egyrészt az, hogy az önkormányzatok a nagy költségigényű fejlesztésekhez pénzügyi teljesítő képességüket túlbecsülik, másrészt, hogy az elkülönített állami pénzalapokra benyújtott pályázatok alapján a remélt forrásokhoz az önkormányzatok egy része nem, vagy az elgondoltnál lényegesen alacsonyabb összegben jutott hozzá. Ezek a körülmények az önkormányzatok költségvetéseiben a fejlesztéseknél - átmenetileg, hosszabb ideig, vagy végelegesen is - forráshiányt okoztak. Az elkülönített állami pénzalapok a "saját források" részeként, kiegészítéseként nehezen voltak tervezhetők, mert ezek pályázati és elbírálási rendje - időben és tartalmában - nem illeszkedett teljesen a céltámogatások igénybejelentéséhez, ezek nem "egységes" központi forrásként viselkednek. A pályázatok elbírálása, a támogatási szerződések megkötése változatlanul hosszadalmas eljárás. Az odaítélt Vízügyi Alap, Központi Környezetvédelmi Alap támogatást a számlák alapján meg kellett előlegezni. A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény alapján 1996-ban az állami támogatások egy részének odaítélésében működésbe lépett a - lényegét tekintve célszerűnek ítélhető - decentralizált döntési rendszer, melynek keretében a megyei területfejlesztési tanácsok kaptak hatáskört. Ennek során e tanácsok dönthettek a területfejlesztési célelőirányzatok egy részének (4,7 milliárd forint), illetve a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatások teljes összegének (5,0 milliárd forint) felhasználásáról. E decentralizált fejlesztési célú alapokból - többek között, feltételekhez kötötten - nyújtható támogatás az önkormányzatok céltámogatott beruházásaihoz is, a saját források kiegészítésére. Az ellenőrzött céltámogatások 39%-ánál (41 db-nál) az 1996. évi források között
szerepeltek az elkülönített- és a megyei területfejlesztési tanácsokhoz decentralizált állami pénzalapok, valamint a CKK. Ezek összességében 1995- ben 404 millió forint, 1996-ban pedig 997 millió forint önkormányzati saját forrás kiegészítést jelentettek. Legnagyobb volt a támogatás növekedése a KKA-nál (1995-ben 93 millió forint, 1996-ban 227 millió forint) és a VA-nál (1995-ben 166 millió forint, 1996-ban 355 millió forint). A vizsgált beruházások 1996-ban a decentralizált területfejlesztési célelőirányzat terhére, illetve az új forrásnak számító területi kiegyenlítő alapból 93-93 millió támogatást kaptak. Az igények azonban meghaladták a támogatási lehetőségeket. A területi kiegyenlítő támogatásokat, illetve pályázatokat az év közepén megalakuló megyei Területfejlesztési Tanácsok részéről 1996. X. 1-ig kellett odaítélni. Tehát az első évben e támogatásoknak az elbírálása, a támogatási szerződéseknek az előbbi tanáccsal és a finanszírozási szerződéseknek a Kincstárral történő megkötése vontatott volt, elhúzódott. Baranya megye: szennyvízcsatorna, Gyula: szennyvíztisztító (1. F. 3.), Cserépváralja: szennyvízcsatorna (1. F. 5.), Csongrád Megyei Önkormányzat: egészségügyi gép- műszer, Csorna és Rábakecöl: szennyvízcsatorna, Füzesabony: egészségügyi gép- műszer, Karcag: szilárd hulladéklerakó, Kőtelek és Bajna, Várpalota és Berhida: szennyvíztisztító- és csatorna (1. F. 3. ). Az önkormányzatok egy része keresi a saját forrás mentesítése érdekében a különböző lehetőségeket, részben szabálytalanokat is. A céltámogatással megvalósuló fejlesztéseknél további egyéb forrásokat vettek igénybe (pl. hitel, kivitelezői kölcsön, alvállalkozói tevékenység, átvett pénzeszköz, különböző mértékű lakossági közműfejlesztési- és érdekeltségi hozzájárulás,. CKK, vis maior támogatás). A hitel (kölcsön) felvételére kényszerülő önkormányzatoknak ez eladósodáshoz, annak növekedéséhez vezetett. Pécs, Győr, Csorna és Rábakecöl: szennyvízcsatorna, Szarvas: ivóvízellátás, Jászdózsa: életveszélyessé vált általános iskolai tantermek kiváltása, Jász- Nagykun- Szolnok Megyei Önkormányzat: egészségügyi- gépműszer, Szécsény: szennyvízcsatorna, Kishartyán: szenyvíztisztító- és csatorna, Nagykörös: kórházrekonstrukció. (1. F. 4.) A lakossági források bevonásának hagyományos eszköze a társulatalakítás, melynek következményeként a társulat kedvezményes hitelhez jut. Irányadó kamat 70%-át a költségvetés megtéríti a hitelező pénzintézetnek (106/1988. (XII. 26.) MT. sz. rendelet 11. (4) bekezdés). Az 1996. november 14-én kelt OTP tájékoztató szerint a hitel időtartama maximum 10 év, kamata 32 %, a kezelési díj 0,5%, a rendelkezésre tartási
díj évi 3%. Előírja továbbá a társberuházói megállapodás (társulat és önkormányzat) megkötését. Alapvető feltétel, hogy a társulat és a társulati tartozásra készfizető kezességet vállaló önkormányzat számláját az OTP Rt. vezesse. A közmű társulatok kedvezményes kamatozású hiteleinek egyes, önkormányzatok által kijásztható lehetőségeit elmúlt évi ellenőrzésünk során bemutattuk, ugyanis a kialakult gyakorlat az, hogy a céltámogatásos beruházásokhoz nem az önkormányzat, hanem a közműtársulat veszi fel a hitelt, így a hitel kamatainak 70%-a az állami költségvetést terheli. Most ezen túlmenően arra szeretnénk ráirányítani a figyelmet, hogy az állami költségvetést feleslegesen terheli e hitelek kamatának jogszabály szerint 70%-a. A címzett támogatásos fejlesztések pénzügyi előkészítésében tapasztalt gondok részben azzal kapcsolatosak, hogy a nagyvonalúan körvonalazott szakmai programok nem tették lehetővé a költségek megalapozását, az önkormányzatok a költségeket alábecsülték és nem számolták a beruházások időbeli csúszásának költségnövelő hatásával. Az érintett önkormányzatok egy része a fejlesztés megvalósításához szükséges saját forrást költségvetési rendeletébe nem, vagy csak részben építette be, a jóváhagyott címzett támogatással nem módosította azt. Előfordult olyan eset is, hogy a vállalt saját forrást az önkormányzat a kivitelező által számára átutalt bérleti díjakból, közvetve tehát címzett támogatásból biztosította. A címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházások pénzügyi előkészítésében, 11 beruházásnál tapasztalt hiányosságokat az ellenőrzés. Fővárosi Önkormányzat: Nyírő Gyula Kórház rekonstrukciója (2. F. 10.), Baranya Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukció (2. F. 12.), Esztergom: Vaszary Kolos Kórház telephelyi rekonstrukció (2. F. 25.), Nógrád Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukció II ütem (2. F. 26.), Szentdomonkos: 25 férőhelyes óvoda, melegítőkonyha kialakítása szolgálati lakásból (2. F. 47.), Szentendre: Képzőművészeti Centrum kialakítása műemlék malomépületből (2. F. 50.), Ócsa: Bólyai János Gimnázium és Szakközépiskola 5 tanterem építés ( 2. F. 51.), Fővárosi Önkormányzat: Uzsoki utcai Kórház (2. F. 11.), Geresdlak: Közösségi Ház kialakítása épületvásárlással (2. F. 35.), Nagypall: Német Nemzetiségi Klub kialakítása óvodaépületből (2. F. 37.), Hárskút: Művelődési Ház és Könyvtár rekonstrukciója (2. F. 53.). A címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházások döntő többségénél önkormányzati saját forrás (önkormányzati pénzeszköz, hitel, átvett pénzeszköz,
vagy egyéb pénzeszköz) szerepelt a források között. A vizsgált fejlesztések közül mindössze 9 olyan volt, melynek forrását teljes egészében címzett támogatás képezte. Csongrád Megyei Önkormányzat: Kisteleki és Ruzsai - két telephelyes - Szociális Otthon bővítése ( 2. F. 20.), Szentendre: Regionális szennyvíztisztító-telep bővítése (2. F. 8), Zala Megyei Önkormányzat: Zala Megyei Kórház rekonstrukciójának II. üteme ( 2. F. 32.), Bács- Kiskun Megyei Önkormányzat: Hollós József Megyei Kórház, Kecskemét, Onkológiai Központ II. ütem ( 2. F.14.), Kisvárda: Városi Kórház rekonstrukciója ( 2. F. 28.), Orosháza: Városi Kórház rekonstrukciója, (2. F. 32.), Ózd: Távfűtőmű építése (2. F. 57.), Ózd Almási Balogh Pál Kórház- Rendelőintézet rekonstrukciója (2 F. 19.). Az időközbeni költségnövekedések miatt a helyi önkormányzatok a saját forrásokat növelték, esetenként a tervezett összeg többszörösére. Több megyei önkormányzatnak gondot okozott a saját forrás biztosítása és hitel felvételére kényszerült, kiegészítő támogatás igénybevétele mellett. A megyei önkormányzatok kórház-rekonstrukcióinál előfordul, hogy az érintett intézmények saját bevételeikből, illetve az érdekelt települési önkormányzatok pénzeszközeiből hozzájárulnak a saját forrás biztosításához. A céltámogatásos beruházások többségének (mintegy 80%-ának) műszaki előkészítése megfelelő volt. Az engedélyezési és a kiviteli terveket elkészítették, a lebonyolító és a műszaki ellenőr megbízása megtörtént. Az előírt igény-bejelentési dokumentumok megkövetelése a hatósági engedélyekhez kötött építési beruházások műszaki előkészítésére hatott kedvezően. Esetenként a megfelelő műszaki előkészítés hiányát leginkább az mutatja, hogy változik a szakmai, műszaki elgondolás. Ezek a beruházás későbbi indításához, a céltámogatási előirányzat maradványok képződéséhez is hozzájárultak. Pécs, Cserépváralja, Csorna, Rábakecöl és Nagybárkány: szennyvízcsatorna, Gyömrő: szennyvíztisztító- és csatorna, Nekézseny: víztermelő művek, Nagykörös: kórházrekonstrukció, Várpalota és Berhida: szennyvíztisztító és csatorna. (1. F. 5.). A címzett támogatásos beruházások műszaki előkészítésében a hiányosságok azzal függnek össze, hogy a nagyvonalú szakmai programok alapján nem minden esetben konkretizálták megfelelően a műszaki megoldást. Több esetben rosszul mérték fel a várható költséget, ezért át kellett terveztetni a beruházást, szűkítve a műszaki tartalmat. Találkoztunk olyan beruházással is, hogy a tervek a közműkiváltásoknak csak egy részét tartalmazták. Előfordult, hogy az önkormányzatok nem gondoskodtak kiviteli tervekről, illetve
csak késéssel tudtak biztosítani kivitelezőt. Ezen okok egyedi, vagy együttes megléte miatt a műszaki előkészítés 10 önkormányzat beruházásánál csak részben volt megfelelő. Fővárosi Önkormányzat: Bajcsy Zsilinszky Kórház közlekedési és közműrendszer, élelmezési üzem építése, (2. F. 9.) Fővárosi Önkormányzat: Nyírő Gyula Kórház rekonstrukciója, (2. F. 10. ) Baranya Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukció, (2. F. 12.), Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház, Kecskemét, onkológiai központ I. ütem, (2. F. 13.). Esztergom: Vaszary Kolos Kórház telephelyi rekonstrukció, (2. F. 19.), Vác: Jávorszky Ödön Kórház rekonstrukciójának I. üteme, (2. F. 25.). Mohács: 502. sz. Ipari- és Kereskedelmi Szakmunkásképző Intézet tanműhely építése, (2. F. 38.), Heves Megyei Önkormányzat: Megyei Múzeumok rekonstrukciója, (2. F. 40.), Szentdomondkos: 25 férőhelyes óvoda, melegítőkonyha kialakítása szolgálati lakásból, (2. F. 47.), Szentendre: képzőművészeti centrum kialakítása műemlék malomépületből. (2. F. 50.). 3. A közbeszerzési eljárás, a versenyszabályok betartása, a megvalósítás tervszerűsége Az önkormányzatok többsége a tervezés és kivitelezés vonatkozásában betartotta a versenytárgyalásra, illetve 1995. november 1. után a közbeszerzési eljárásra vonatkozó szabályokat. Gyakori azonban, hogy az önkormányzatok akkor készítik el rendeletüket, szabályozzák a közbeszerzési eljárás kiírási, elbírálási rendjét, az elbírálásban résztvevő személyek körét, amikor annak alkalmazása a törvény egyéb előírásai miatt szükségessé válik. Megállapítható, hogy azok a helyi önkormányzatok, amelyek nem rendelkeztek a Közbeszerzési Törvényen alapuló saját rendelettel a vizsgált beruházások tekintetében azok is általában a törvénynek megfelelően jártak el. A közbeszerzési törvényben előírt pályáztatási határidő betartása - ahol nyílt előminősítési eljárást folytattak le, vagy az első pályázat érvénytelen volt - a kivitelezési munkák megkezdését elnyújtotta. A Cct., a módosított 46/1993. (II. 17.) Korm. rendelet és a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény között nincs kellő szinkron. A közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó, címzett- vagy céltámogatás segítségével
megvalósuló beruházást a tárgyévben szinte lehetetlen elkezdeni, ha az érintett önkormányzat maradéktalanul be akarja tartani a hosszadalmas, (4-5 hónapos) közbeszerzési eljárást. A helyi önkormányzatok 1996. évi új induló címzett támogatásáról szóló 1996. évi XLVI. törvényt 1996. VI. 7-én, az 1996. évi új induló céltámogatásokról szóló kormányközleményt 1996. V. 15-én hirdették ki. A szabályszerű, nyílt - az előírt esetben az előminősítő eljárást is magában foglaló - közbeszerzési eljárás lefolytatása kérdésessé teszi az elnyert címzettvagy céltámogatás igénybevételének lehetőségét, ugyanis az Cct. 14. -ának (1.) bek. szerint az önkormányzat a központi támogatás felhasználására a jogosultságát elveszíti, ha a kivitelezést a támogatás első évében nem kezdi meg. A nyertes pályázat kiválasztásánál általában az ajánlati ár, a műszaki tartalom, a vállalkozás referenciái és pénzügyi helyzete, továbbá egyéb szempontok játszottak szerepet. A gazdasági és szakmai szempontok azonban néhány esetben nem indokolták meggyőzően a győztes pályázat kiválasztását. A vizsgált beruházások mintegy 10%-ánál tapasztaltuk, hogy az önkormányzat nem tartotta be a versenyszabályokat, illetve a közbeszerzési törvény előírásait. A versenyszabályok megsértése legtöbbször abban nyilvánult meg, hogy ezeket mellőzve, ajánlatkéréssel választottak kivitelezőt. Előfordult, hogy nyílt eljárás helyett tárgyalásos eljárást folytattak le, a közbeszerzést részekre bontották, nem tartották be a közbeszerzési törvény értékhatárra vonatkozó előírásait. Kiskörös, Hajós: szennyvíztisztító- és csatorna, Fejér- és Jász-Nagykun- Szolnok Megyei Önkormányzat: egészségügyi gép- műszer, Csorna, Rábakecöl: szennyvízcsatorna, Heréd: szennyvízcsatorna, Kőtelek, Bajna és Gyömrő: szennyvíztisztító -és csatorna (1. F. 6.). Újudvar: általános iskola bővítése 3 tanteremmel, szociális helyiséggel, ( 2. F. 56.). Zala Megyei Önkormányzat: Zala Megyei Kórház rekonstrukciójának II. üteme (2. F. 32.). Heves Megyei Önkormányzat: Megyei Múzeumok rekonstrukciója, (2. F. 46.). Gyenesdiás: általános iskola bővítése 6 tanteremmel, felszerelés, (2. F. 55.). Tolna Megyei Önkormányzat: 100 férőhelyes idősek ápoló- gondozó otthonának építése Bátaszéken, (2. F. 29.) Gyula: Erkel Ferenc Gimnázium átalakítása és bővítése 12
tanteremmel és tornateremmel, (2. F. 41.). Komló: Kazinczy Ferenc szakközépiskola tetőterasz beépítése ( 2. F. 36.). Mohács: 502. sz. Ipari és Kereskedelmi Szakmunkásképző Intézet tanműhely építése, (2. F. 38.). A tapasztalatok szerint az 1996-ban induló céltámogatott beruházások jelentősen elmaradnak a tervezett ütemtől. Ennek okai között - az előzőekben bemutatott helyi előkészítő munka fogyatékosságain túl - a támogatást odaítélő kormányközlemény megjelenésének elhúzódása, valamint a közbeszerzési eljárás lefolytatásának időigénye is említhető. Az önkormányzatok a szerződésekben a késedelmi és minőségi kötbért általában kikötötték. A kötbérigény konstrukció részbeni kiküszöbölésére szolgál a közbeszerzési eljárással érintett beruházásoknál a szerződésekben - a kiírásnak megfelelően - a jó teljesítési garancia. Ezen a címen visszatartanak a végszámlából kb. 10%-ot, melyet pénzintézetnél helyeznek letétbe. Ennek kifizetésére a feltárt hibák kijavítása után kerül sor. A vizsgált önkormányzatok közül késedelmes teljesítés és minőségi kifogás, valamint egyéb okok miatt 3 jelentette be kötbérigényét. Szentendre: regionális szennyvíztisztítótelep bővítése, (2. F. 8.), Berettyóújfalu: területi kórház rekonstrukciója (12 000 EFt), (2. F. 22.). Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat: Katona József Megyei Könyvtár építés ( 30-40 000 EFt), (2. F. 39.). 4. A címzett- és céltámogatási előirányzatok pénzügyi teljesítésének helyzete, a pénzfelhasználás törvényessége. A beruházások finanszírozására, a céltámogatás igénybevételére az önkormányzatok a pénzintézettel (OTP Rt.) megkötötték a szerződéseket. A módosított 46/1993. (III. 17.) Korm. rendelet 12. -a szerint a finanszírozási szerződést a központi támogatások kihirdetésétől számított egy hónapon belül kellene megkötniük az önkormányzatoknak. A közműfejlesztési beruházások esetében ez a rendelkezés nem tartható be akkor, ha társulatokat kell szervezni, illetve megalakítani, ugyanakkor megalakításuk a finanszírozási szerződés megkötésének előfeltétele. 1996. évben az OTP Rt.-nél a kezelési költség aránya 1,25 ezrelékkel (2,8 %-ról, 2,675-ra, illetve 4,5 ezrelékről 3,25 ezrelékre) mérséklődött. A Magyar Államkincstár a volt ÁFI Rt.-vel ellentétben már nem számolt fel kezelési költséget. A beruházások számláit a beruházó, vagy a lebonyolító felülvizsgálta, a teljesítéseket igazolta, az önkormányzatok nyilatkoztak a visszaigényelhető, illetve vissza nem igényelhető ÁFA-ról. Összességében megállapítható, hogy a vizsgált céltámogatással megvalósuló
fejlesztések többségénél a pénzügyi lebonyolítás, finanszírozás szabályszerűnek minősíthető. Különböző okok miatt néhány önkormányzat jogszerűtlenül járt el (késői szerződéskötés, jogosulatlan ÁFA visszaigénylés, törvényes előírások mellőzése, teljesítmény nélküli támogatás). Pécs, Cserépváralja, Csorna, Rábakecöl: szennyvízcsatorna, Fábiánsebestyén: szociális otthon, Heves megye: vízellátás, Leányvár, Bajna, Kishartyán, Gyömrő: szennyvíztisztító és csatorna, Nyáregyháza: ivóvízhálózat, Baktalórántháza, szennyvízcsatorna ( 1. F. 8.). Ezek a jelenségek felvetik a pénzintézet és a műszaki felülvizsgálat, valamint az APEH Megyei Igazgatósága fokozottabb ellenőrzési tevékenységének szükségességét is. A címzett támogatással megvalósult fejlesztések pénzügyi bonyolításának jogszerűségét vizsgálva előfordult az, hogy olyan számlát nyújtottak be, amely nem a jóváhagyott feladatra vonatkozott, illetve a teljesítést megelőzte a számlázás, továbbá, hogy az önkormányzat nem megfelelő számlanyomtatványt használt, ami miatt a Magyar Államkincstár megtagadta a támogatás utalását. A pénzügyi bonyolítás a fenti okok következtében szabálytalanul történt az alábbi esetekben.: Nógrád Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukció II. ütem, (2. F. 26.) Ócsa: Bólyai János Gimnázium és Kereskedelmi Szakközépiskola 5 tanterem építés (2. F. 51.). Vác: Jávorszky Ödön Kórház rekonstrukciójának I. üteme, (2. F. 27.). Kisvárda: Városi Kórház rekonstrukciója (2. F. 28.). A vizsgálat megállapítása szerint a céltámogatott fejlesztések megvalósításának 50%-a nem ítélhető tervszerűnek. Ezt a céltámogatási előirányzatok maradványának számottevő összege, aránya is jelzi. Az önkormányzatok a vállalkozási szerződésekben általában olyan ütemben határozták meg a megvalósítást, ahogyan a saját forrásuk rendelkezésre állt. Gyakori, hogy az eredeti műszaki tartalmat, terveket módosították, pontosították. A saját források hiánya, és ütemtelensége, a műszaki változtatások, a nem kellő előkészítés, továbbá az önkormányzatokon kívül álló körülmények (Pl. műszaki technológia módosulása, kivitelezés fogyatékosságai, az 1993. évi céltámogatások késői és ígérvényes jóváhagyása, a forint leértékelése) miatt egyes beruházások megvalósítása csúszik, többletköltségek merülnek fel. A műszaki koncepció változtatása nélkül is gyakori a vállalkozási szerződések módosítása, többlet- és pótmunkák elrendelése. Gyakori az eredeti műszaki tartalmak csökkentése. A tervszerűtlenség következtében a beruházások egy részét el sem tudják kezdeni, illetve esetenként nem tudják befejezni. Így az önkormányzatok a jóváhagyott céltámogatásokat több esetben feleslegesen kötötték le, és hozzájárultak a számottevő támogatási előirányzat maradvány képződéséhez.
Pécs, Soltvadkert:szennyvízcsatorna, Bács- Kiskun Megyei Önkormányzat: egészségügyi gép- műszer, Csongrád Megyei Önkormányzat: szociális otthon, Füzesabony: szennyvízcsatorna, Karácsond: ivóvízellátás, Heréd: szennyvíztisztító, Jász- Nagykun- Szolnok Megyei Önkormányzat: kórházrekonstrukció, Kőtelek: szennyvízcsatorna, Karcag:szilárd hulladéklerakó és egészségügyi gép- műszer, Jászladány: életveszélyes ált. iskolai tanterem, Leányvár és Gyömrő: szennyvíztisztító és csatorna, Kishartyán: szennyvíztisztító, Nyáregyháza: ivóvízellátás ( 1. F. 7.). Az országos adatok összesítése alapján 1996. évben az önkormányzatok 30 846,8 millió forint céltámogatási előirányzatnak mindössze 41,5%-át használták fel (12 794,8 millió forint), 6,8%-át lemondták (2 089,7 millió forint) és 51,7%-át (15 962,3 millió forintot) maradványként áthozták az 1997. évre. E maradvány döntő része 12 456 millió forint (78%), a szennyvízelvezetés- és tisztításnál jelentkezik. Az ellenőrzött céltámogatások közül a jelentősebb pénzmaradványok a következő beruházásoknál keletkeztek. Nem ritka, hogy az önkormányzat az évi előirányzatból egyetlen forintot sem használt fel. Pécs: szennyvízcsatorna (1. F. 9.), Bács- Kiskun Megye: szennyvíztisztító- és csatorna, egészségügyi gép- műszer, (1. F. 9.), Cserépváralja: szennyvízcsatorna, (1. F. 5.), Gyula: szennyvíztisztító (1. F. 9.), Csongrád Megyei Önkormányzat: egészségügyi gépműszer (1. F. 3.), Szeged: egészségügyi gépműszer (1. F. 9.), Füzesabony: egészségügyi gépműszer (1. F. 3.), szennyvízcsatorna (1. F. 7.), Karcag: szilárd hulladéklerakó és külső út, Szolnok: vízkezelési eljárás, Bajna: szennyvíztisztító- és csatorna, Leányvár: szennyvízcsatorna (1. F. 9.), Nagykörös: egészségügyi gép- műszer (1. F. 4.), Nyírbátor: életveszélyessé vált ált. iskolai tanterem kiváltása, Nádasd, Szombathely: szennyvízcsatorna, Vas Megyei Önkormányzat: egészségügyi gépműszer, Várpalota, Berhida: szennyvíztisztító és csatorna (1. F. 9.). Az 1996-ig jóváhagyott címzett támogatással folyamatban lévő beruházások közül 61-nél (63%) volt pénzmaradvány. Ezek közül néhány jelentősebb támogatási maradvánnyal rendelkező beruházás.
Vas Megyei Önkormányzat: Markusovszky Kórház Onkoradiológiai decentrum rekonstrukció 694 855 ezer forint, (2. F. 31.), (57%), Nógrád Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukció II. ütem 440 440 ezer forint (2. F. 26.) (52%), Heves Megyei Önkormányzat: Füzesabony Pszichiátriai Betegek Otthonának építése 370 963 ezer forint (2. F. 23.) (54%), Tolna Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója 342 543 ezer forint (2. F. 30.) (37%), Borsod Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója 234 913 ezer forint (2. F. 17.) (66%), Berettyóujfalu: Területi Kórház rekonstrukciója 187 753 ezer forint (2. F. 22.) (23%), Fővárosi Önkormányzat: Thália Művész Színház rekonstrukciója 120 522 ezer forint (2. F. 27.) (86%), Baranya Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukció 82 000 forint (2. F. 12.) (100%), Sátoraljaújhely: Városi Kórház rekonstrukció 67 603 ezer forint (2. F. 18.) (86%), Orosháza: Városi Kórház rekonstrukciója 61 854 ezer forint (2. F. 16.), (85%), Kalocsa: Városi Kórház rekonstrukciója 52 104 ezer forint (2. F. 15.), (66%). A támogatási keretmaradványok keletkezésének okai között meghatározó az ÁFA szerepeltetése a költségelőirányzatban, illetve a lemondási kötelezettség nem teljesítése. Az évek óta megoldatlan ÁFA probléma a keretmaradványokon keletkezésén túl törvénytelen manipulációkra ad lehetőséget és feleslegesen terheli a költségvetést (nagyságrendje több száz millió forintra tehető!!). Az ellenőrzés során találkoztunk különböző cégek - elsősorban ÁFA visszaigénylésre vonatkozó - az önkormányzatoknak, vagy a beruházást megvalósító fővállalkozónak tett ajánlataival, szerződéstervezetével, illetve az előző felek által megkötött megbízási szerződésekkel. Különösen elítélendő az a gyakorlat, hogy az ÁFA visszaigénylés bonyolítására szerződött cégek ún. sikerdíját a támogatás terhére számolják el. Vannak olyan önkormányzatok akik azzal számolnak, hogy az ÁFA-t is tartalmazó céltámogatási igénybejelentéstől eltérően, a visszaigényelhető ÁFA-ra jutó céltámogatás előirányzat részről nem mondanak le, tehát az ÁFA-ra jutó céltámogatási előirányzatot, majd igényelhetik, és a beruházás utolsó évében ez hitelfelvétel kiváltására is szolgálhat. A lehetőséget az teremti meg, hogy nem zárnak a vonatkozó jogszabályok. Az ÁFA visszaigénylés szempontjából 1992. év végén folyamatban lévő beruházások ÁFA-ját a korábbi 1994. XII. 31-iki határidő helyett - az ÁFA törvény 1994. év végi módosítása következtében - 1996. december 31-ig lehetett