Közép-európai Régió 3. Belsı Ellenırzési Konferenciája: Az ellenırzés sokszínősége Közszféra Budapest, 2008. szeptember 11. A közszféra ellenırzésének egységessége az ellenırzés sokszínősége (Dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke) Tisztelt hölgyeim és uraim! Megtisztelı számomra, hogy a Belsı Ellenırök Magyarországi Közhasznú Szervezete felkérésének eleget téve megoszthatom kollégáim véleményére is támaszkodó gondolataimat e konferencia résztvevıivel, az ellenırzési szakma különbözı területeinek jeles képviselıivel. Korántsem ellentmondva a konferencia találó megnevezésének, az ellenırzés sokszínőségének, amelyet a következı elıadások érzékletesen be is fognak mutatni, én inkább arról szeretnék beszélni, hogy korunk alapvetı folyamatai miként érintik az egész ellenırzési szakmát, amelyben túl a kompetenciák, feladatok különbözıségén, egyre markánsabban fogalmazódik meg az alapvetı egységesség a fı célok, elvek, standardok és technikák közelítése, az egymásra épülés rendszerszemlélete iránti igény. Gondolom megbocsátják nekem, hogy mondanivalómban alapvetıen a közszféra számvevıszéki ellenırzésének nézıpontja dominál, és a fent említett folyamatok kontextusában az ellenırzés stratégiai szerepvállalási követelményeit, feladatait errıl az oldalról próbálom felvázolni. Mindamellett e követelmények teljesítéséhez olyan feltételek is kapcsolódnak, amelyeket csak az ellenırzöttek akár a köz- akár a magánszféra belsı kontroll iránti elkötelezettsége, a szervezeti szintő és integrált belsı ellenırzés, valamint a vállalkozói szférában folytatott könyvvizsgálói tevékenység auditálás és más könyvvizsgálói szolgáltatások tudnak biztosítani. Távol esik tılem, hogy ilyen értelemben feladatokat fogalmazzak meg a belsı ellenırök és a könyvvizsgálók nemzetközi közössége számára. Úgy vélem, a társadalmi-gazdasági célok és folyamatok határozzák meg mindannyiunk számára mindazokat a feladatokat, amelyeket szervezeti, nemzeti és nemzetközi szinten is el kell végeznünk. Az alapvetı folyamatokat, feltételeket érintve elıször röviden arról szólnék, hogy a globális világban és különösen az Európai Unión belül a nemzeti versenyképességben milyen szerepet tölt be az államháztartás hatékony mőködése, ennek milyen igazgatási, menedzselési és különösen pénzügyi ellenırzési összefüggései vannak. Másodszor az ellenırzés módszertani és szervezési részleteinek taglalásától eltekintve arról szeretnék beszélni, hogy mindez a pénzügyi ellenırzés számára milyen új kihívásokat hoz, s ebbıl kiindulva miképpen körvonalazható egy parlamenthez tartozó legfıbb ellenırzı intézmény missziója. Mindezekhez kapcsolódóan szólnék a Legfıbb ellenırzı intézmények nemzetközi szervezetének, az INTOSAI-nak az elmúlt években az ellenırzés egységességének fejlesztésére irányuló tevékenységérıl, stratégiájáról, (valamint az ÁSZ általánosítható tapasztalatairól?).
A XX. század társadalmi rendszerei közötti konfliktusok, válságok és a szocializmus összeomlása után, a XXI. században a világ a globalizáció és regionalizáció útjára lépett. E folyamat tényként létezik, már régen túlhaladtunk a választás lehetıségén. Ezért nem is szándékom értékelni pozitív és negatív hatásait, inkább arra szeretném felhívni a figyelmet, hogy valós és esetenként szubjektív elınyeinek ára is van, nevezetesen a teljesítménykényszer eddig ismeretlen jellege, mértéke és általánossá válása minden tevékenységben, a magán- és közszférában, beleértve a konferenciánk tárgyát képezı ellenırzést is. Egy ország versenyképessége csak a világ egésze, a többi ország fejlıdése kontextusában mérhetı, s a közszféra ezen belül a pénzügyi ellenırzés teljesítménye is csak ebben az összehasonlításban értelmezhetı. A globalizáció és a regionalizáció által elérhetı elınyök kiaknázása, a társadalmi-gazdasági fejlıdés, specifikusan a fejlett országokhoz való felzárkózás elképzelhetetlen egy olyan kettısségben, hogy a reálgazdaság virágzik, miközben az állami irányítás, közigazgatás a közszféra, államháztartás nehézkesen mőködik, teljesítménye szerény, s a közélet frusztrált. A piacgazdaságban bármennyire is kívánatos alapelv a vállalkozói szféra önállósága, saját kockázatvállalása, tartós teljesítményét, korlátjait alapvetıen meghatározza az állami irányítás és szabályozás, vagyis az állam átfogó kontrollrendszere. Az államszervezeti mőködés eredményei és hibái közvetlenül és azonnal visszahatnak a reálgazdaságra, a közvetett hatások pedig jellemzıen hosszabb távon, olyan területeken jelennek meg, amelyeket kevésbé lehet paraméterekben mérni. Ilyen például a mozgósító erıt jelentı állampolgári bizalom, biztonságérzet, cél-azonosulás, a gyermekszaporulat, a hosszabb és egészséges élet, tudás, amelyek persze szinergikus hatásaik nyomán végül újra csak az üzleti szféra nagyobb, versenyképesebb teljesítményében tükrözıdnek vissza. A globalizáció és regionalizáció hozta kötöttségek, a környezet, az emberi lét értékeinek védelme, a kormányzati és az önkormányzati szervek és a magánszféra együttmőködése, a civil kapcsolatok konglomerátuma, a nemzeti és a nemzetközi forrásokból származó támogatások, stb. kockázat-közösségek szövevényét hozza létre, határokon, tulajdoni formákon és mindenekelıtt társadalmi rétegeken átívelve. Az utóbbi évtizedben a fejlett világban eddig nem tapasztalt fejezetét látjuk az állami szerepvállalás reneszánszának, a kooperáló állam kialakulásának. Természetesen az államháztartási finanszírozás is átalakult, ami megkívánja a felelıs vezetéstıl az irányítási és szabályozási (kontroll), valamint ellenırzési mechanizmusok korszerősítését is, nemcsak a közszféra, az államháztartás tekintetében, hanem a magánszféra vonatkozásában is. A kooperáló állam az ellenırzés konvergenciáját kívánja meg, legyen szó az államháztartás szervezeteinek, vagy a magánvállalkozásoknak a belsı ellenırzésérıl, a magánszféra vállalkozásainak könyvvizsgálatáról, vagy a közszféra legfıbb ellenırzı intézményének ellenırzı és tanácsadó tevékenységérıl. Elsı állításom az, hogy az ellenırzı rendszer missziójának, vizsgálatainak, elemzései súlypontjainak, területeinek és technikáinak követnie kell a társadalmi forgatókönyvválasztásokból adódó új kihívásokat. Az államháztartás átláthatósága és a gazdálkodók elszámoltathatósága a korszerő, hatékony kormányzás alapfeltételeként fogható fel, s csak a végrehajtó hatalom teljesítményének kontextusában vizsgálható. Mindez úgy is interpretálható, mint az egyes országok gazdasági és pénzügyi egészségi állapotának sajátos tükrözése, amely nemcsak a hitelesség és a bizalomnövelés eszköze, hanem egyben elımozdítója annak, hogy egy ország együttmőködés- 2
és versenyképes legyen. Ma már ugyanis nemcsak az a kérdés, hogy mi a valós helyzet és a versenyképesség érdekében milyen változásokra van szükség, hanem az is, hogy ezeknek a változásoknak tehát politikai-pénzügyi és szakmai értelemben kik, milyen rétegek, érdek- és értékhordozó csoportok vállalják. Ebben sokkal nehezebb egyezségre jutni, mint abban, hogy hol tartunk. Tisztelt kollégák! Mint említettem, az elıbbiekben vázolt globális folyamatok ellenırzésre, stratégiai szerepvállalási követelményeire gyakorolt hatását a számvevıszéki ellenırzés szemszögébıl próbálom körvonalazni. Kézenfekvınek látszik, hogy ezt egyrészt a legfıbb ellenırzı intézmények nemzetközi szervezete, az INTOSAI tevékenységén, különösen 2004-ben elfogadott Stratégiai tervén keresztül mutassam be. Az INTOSAI, azaz a legfıbb ellenırzı intézmények nemzetközi szervezete egy autonóm, független, szakmai testület, mely 1953-ban azért jött létre, hogy kölcsönös támogatást nyújtson tagjainak; elısegítse az elképzelések, ismeretek és tapasztalatok cseréjét; hallassa a nemzetközi közösségben a legfıbb ellenırzı intézmények (számvevıszékek) hangját; és elısegítse a legkülönbözıbb tagintézmények folyamatos szakmai fejlıdését. Az INTOSAI fórumot biztosít a számvevıszéki ellenıröknek a világ minden részérıl, hogy megvitassák a kölcsönös érdeklıdésre számot tartó kérdéseket, lépést tartsanak az ellenırzési szakma legújabb fejleményeivel, az ellenırzés elfogadott nemzetközi szakmai standardjaival és jó gyakorlatokkal. A háromévente megrendezésre kerülı kongresszusokon, a bizottságok által végzett munkában és a folyamatos kommunikációs kapcsolattartás során az INTOSAI olyan kulcsfontosságú kérdésekkel foglalkozik, amelyekkel a tagszervezetek szembesülnek, és segítséget nyújt a számvevıszékeknek, hogy innovatív megoldásokat találjanak a felmerülı kihívásokra. E célokat tükrözi a szervezet jelmondata: A közös tapasztalatok mindenkit szolgálnak. Az INTOSAI alapvetı feladatának tartja, hogy a nemzetközi együttmőködés eszközeivel segítséget nyújtson a számvevıszékeknek saját kormányuk teljesítményének javítására, az átláthatóság elmélyítésére, az elszámoltathatóság biztosítására, a hitelesség fenntartására, a korrupció elleni küzdelemre, a közbizalom erısítésére, továbbá, hogy támogassa és segítse hozzájárulásukat az országaikat szolgáló közjavak hatékony és eredményes megteremtéséhez és felhasználásához. A számvevıszéki ellenırzés korszerő szemléletének egyik kiindulópontja, hogy a hibák, szabálytalanságok, gyenge teljesítmény az állami tevékenységekben végsı soron mindig a belsı kontroll hiányosságaira vezethetık vissza. Ennek szem elıtt tartásával, a számvevıszékek saját munkájára vonatkozó elvek, ellenırzési standardok és alkalmazási útmutatóik kidolgozásán és folyamatos fejlesztésén túl e világszervezet mindig is törekedett arra, hogy tagszervezetei a konkrét ellenırzések megállapításain, következtetésein és javaslatain túl különbözı INTOSAI útmutatók, irányelvek ajánlásával támogatást adjanak kormányaik számára a hatékony irányítási és szabályozási (kontroll) rendszerek létrehozásához és mőködtetéséhez (amelynek részét képezi a független és hatékony belsı ellenırzési funkció is). Az INTOSAI, nevezetesen az INTOSAI Belsı kontroll Standardok Bizottsága 1992-tıl kezdıdıen több ilyen jellegő a közszféra szervezeteinek belsı kontrollrendszere 3
fejlesztésére vonatkozó dokumentumot dolgozott ki, amelyeknek fı címzettje a kormányzati irányítás. Az INTOSAI Szöuli Kongresszusán, 2001-ben elhatározás született az 1992-ben kidolgozott INTOSAI irányelvek a belsı kontroll standardokhoz dokumentum korszerősítésérıl, figyelembe véve minden azóta történt fejlıdést és beépítve a COSO vonatkozó jelentésének koncepcióját egy INTOSAI dokumentum egységes keretébe. E döntésben már megnyilvánult a világban zajló folyamatokra reagálás, és ennek részeként a határozottabb nyitás szándéka más nemzetközi standardalkotó és egyéb szakmai szervezetek felé, aminek szerves folytatásaként a 2004-ben Budapesten megrendezett XVIII. INTOSAI Kongresszuson megszületett a szervezet életében mérföldkövet jelentı Stratégiai Terv. A Stratégiai Terv a 2005-2010. közötti évekre vonatkozóan tevékenységének egy olyan megújulását körvonalazta, melynek célja, hogy alkalmassá tegye az INTOSAI-t, tagjait a XXI. század kihívásainak megfelelı kezelésére. A Terv 4 alapvetı területre koncentrál: 1. célterület: Elszámoltathatóság és szakmai standardok 2. célterület: Intézményi kapacitás-fejlesztés 3. célterület: Ismeretek megosztása 4. célterület: Modell értékő nemzetközi szervezetként történı mőködés A Stratégiai Terv az I. sz. stratégiai cél megfogalmazásában arra törekedett, hogy az INTOSAI szakmai standardjainak kidolgozási folyamata egyre inkább a figyelem központjába kerüljön, és olyan, korszerő szakmai standardokat biztosítson tagjai számára, melyek megfelelnek a legjobb nemzetközi ellenırzési gyakorlatnak. Emellett cél az INTOSAI standardalkotási tevékenysége szakmai elismertségének növelése is a szélesebb értelemben vett nemzetközi ellenırzési közösségben. E tekintetben az elmúlt idıszakban szoros együttmőködés alakult ki az INTOSAI Szakmai Standardok Bizottsága és a Könyvvizsgálók Nemzetközi Szövetsége, az IFAC között. A Budapesti Kongresszus fogadta el az INTOSAI Belsı Kontroll Standardok Bizottsága által 2001. után kidolgozott, korszerősített belsı kontroll standardok irányelveit is, amely mindeddig az egyetlen átfogó jellegő dokumentum a közszféra szervezeteinek belsı kontrollja vonatkozásában. Összehasonlítva a COSO definíciójával és az 1992-es "Irányelvekkel", a korszerősített dokumentumban kiegészítésként megjelennek a tevékenységek etikai szempontjai, amelynek felvétele indokolt a belsı kontroll céljai közé, mivel a magatartási, erkölcsi kérdések, valamint a csalás és korrupció megelızése a közszférában a 90-es évektıl kezdıdıen 1 egyre nagyobb hangsúlyt kap. Az erkölcsös közszféra elıfeltétele és egyben alátámasztója a társadalom bizalmának és a jó vezetés alapköve. Abból eredıen, hogy a közszféra összes szervezeteinél az információs rendszerek alkalmazása széles körővé vált, és az információs technológiai (IT) kontrollok fontossága növekszik, az "Irányelvek" külön fejezetet szentel e kérdésnek. 1 XIV. INCOSAI, Uruguay, Montevideo, 1998. 4
A dokumentum, amely az ismert COSO modellre épül, körvonalazza a belsı kontroll ajánlott kereteit a közszférában, valamint meghatározza azokat az alapokat (kritériumokat), amelyekkel szemben a belsı kontroll értékelhetı. Ennek megfelelıen e dokumentumot egyrészt az államháztartás szervezeteinek vezetıi használhatják fel szervezeteik szilárd kontroll kereteinek kialakításához, másrészt a közszféra ellenırei eszközként alkalmazhatják a belsı kontroll értékeléséhez. Az elvek, standardok és technikák közelítésének, az egymásra épülés rendszerszemléletének újabb megvalósítási szakaszát jelentik az INTOSAI legutóbbi, 2007. novemberében Mexikóvárosban megtartott XIX. Kongresszusán elfogadott döntések. Témánk szempontjából talán legfontosabb az úgy nevezett kettıs megközelítés (Dual Approach) elvének elfogadása, amely a rendelkezésre álló más standardalkotó szervezetek által kidolgozott korszerő nemzetközi standardok átvételét jelenti, miközben az INTOSAI olyan specifikus kérdésekre koncentrál, amelyekre a számvevıszékek közszférában folytatott tevékenységének sajátos feltételeire tekintettel az elıbbi standardok nem adnak választ. A Szakmai Standardok Bizottsága új keretbe az ISSAI rendszerbe (a Legfıbb ellenırzı Intézmények Nemzetközi Standardjai) foglalta az INTOSAI standardokat és 2010-ig terjedı tervet készített az INTOSAI ellenırzési standardok alkalmazási útmutatóinak továbbfejlesztésére, amelyekben messzemenıen érvényesíti, és a közszférára vonatkozóan értelmezi a számvevıszéki ellenırzés feltételei között alkalmazható IFAC (ISA) standardok követelményeit. Az ISSAI rendszerben e negyedik szintet képviselı meglévı és kidolgozni tervezett útmutatók száma meghaladja a 70-et. Az ISSAI rendszerben külön részt foglalnak el az államháztartás jó vezetésével és irányításával, szabályozásával (belsı kontrolljával), valamint az államháztartási számvitellel kapcsolatos INTOSAI dokumentumok (INTOSAI Guidance for Good Governance - INTOSAI GOV), amelyek célja és feladata ajánlások, útmutatások megfogalmazása az államháztartás különbözı szintő szervezetei számára a közpénzek megfelelı kezeléséhez. A hatékony munkamegosztásra, az ellenırzés egységes elveire és a rendszerszerő egymásra épülésére való törekvések megvalósulását tükrözi az INTOSAI Szakmai Standardok Bizottsága és a Belsı Ellenırök Nemzetközi Intézménye (IIA) között 2007-ben megkötött együttmőködési megállapodás is, amely az INTOSAI Stratégiai terv kettıs megközelítés elvének sajátos megnyilvánulásaként is értelmezhetı. 2008. áprilisában, az INTOSAI Belsı Kontroll Standardok Albizottságának legutóbbi ülésén már megkezdıdött az IIA és az INTOSAI említett Bizottsága közötti gyakorlati együttmőködés, amely 2008-ban két fontos dokumentum kidolgozását tőzte célul (A belsı ellenır függetlensége a közszférában, valamint A belsı és külsı ellenırök együttmőködése a közszférában). Emellett folyamatban van a kommunikációs kapcsolatok kialakítása a COSO-val, a belsı kontroll korszerő koncepciójának, valamint a szervezeti kockázatkezelési keretekrıl (ERM framework) szóló jelentésnek a kidolgozójával. Ez utóbbi kapcsán megemlítem, hogy az INTOSAI Belsı Kontroll Standardok Albizottsága kiegészítı információt dolgozott ki a belsı kontroll standard irányelvekhez a szervezeti kockázatkezelésrıl, amelyet a Mexikóvárosi Kongresszus hagyott jóvá. A kiegészítı 5
információ lényege, hogy az Integrált vezetés (Corporate governance) 2 lényegét képezı szervezeti kockázatkezelés által átfogott funkciók kiszélesített értelmezése változtatásokat követel meg abban a gondolkodásmódban, hogy a szervezetek hogyan érjék el céljaikat. Ahhoz, hogy a szervezet eredményesen mőködjön, a szervezeti kockázatkezelésnek egy szakadatlan folyamatnak kell lennie, amelyet a szervezet egészére, minden szintjére és minden egységének tevékenységére hatást gyakorló stratégia kialakításában alkalmaznak, és amelynek célja, hogy meghatározzon minden eseményt, amely hatást gyakorolhat a szervezet képességére, hogy elérje céljait. A dokumentum vázolja a szervezeti kockázatkezelés elvei alkalmazásának ajánlott kereteit a közszférában, és alapul szolgál a szervezeti kockázatkezelés értékeléséhez is, kiegészítı útmutatást ad az integrált szervezetvezetés standardjainak kialakításához. Kedves barátaim! Amint azt az INTOSAI tevékenységének konferenciánk témájával releváns rövid áttekintése is mutatja, a világ vezetı pénzügyi ellenırzı intézményei nemcsak arra alkalmasak, hogy a vizsgált szervezetekre nézve rendet tartsanak és korrekciókat kezdeményezzenek, sıt az államháztartás egészére nézve jelzéseket adjanak a pénzügyek, a gazdaság biztonságáról vagy éppen kockázatairól, hanem megbízható, kiegyensúlyozott mőködésük által arra is hivatottak, hogy maguk is a közbizalom-teremtés eszközei, társadalmi stabilizáló erık legyenek. A számvevıszéki függetlenséget azért ırzik, védik, sıt erısítik szerte a világon igen erıs alkotmányos garanciák, hogy az ilyen óhatatlanul az összkormányzati munkát is érintı kritikák vállalása ne civil kurázsi kérdése, hanem a társadalom szolgálatában vállalt kötelezettség legyen. A pénzügyi ellenırzés ugyanis messze más, mint vizsgálati technika, s ennek alapján a hibafeltárás, a hibajavítás és a szankcionálás. A pénzügyi ellenırzés tartalmi célja a közfinanszírozás biztonságának a szolgálata, erısítése. Az ellenırzı szervezetek tevékenysége így nemcsak egy országon belül, hanem a nemzetközi kapcsolatokban is a fiskus eredményességét, az itt folyó tevékenység hitelességét tanúsító, fontos stabilizáló erı. A nemzeti ellenırzı szervezetek kettıs értelemben is versenyeznek a maguk sajátos, nemzetközi piacán. Egyrészt közvetlenül egymással, hiszen egy-egy intézmény jó híre, alkalmassága, szuverenitása érdekérvényesítési eszköz. (Uniós vagy NATO szövetségi rendszerben alkalmatlanságuk esetén a nemzetközi testület kiválthatja ıket, míg ellenkezı esetben magas presztízső együttmőködı partnerek lehetnek.) Másrészt közvetve, mivel munkájuk része mindannak a sikernek és nehézségnek, amit egy ország fel tud mutatni. Kiindulásként elsı állításom az volt, hogy az ellenırzési rendszer tartalma, vizsgálatainak súlypontjai követik az új társadalmi kihívásokat. Erre épül második állításom: a sok tekintetben társadalmi vonzatú problémák feloldásának segítése, a nemzetgazdasági szintő alkalmazkodási képesség erısítéséhez elengedhetetlen teljesítménynövelés ellenırzési eszközökkel történı segítése egy magára valamit adó, korszerő identitással rendelkezı kontrollintézmény számára vizsgálati súlypontokat, feladatfelfogást befolyásoló kötelesség. 2 Corporate governance: a szervezet (vállalkozás) olyan szemlélető vezetése, amely a vezetés minden aspektusára kiterjedı kockázatkezelésen alapul (kockázat feltárás, -elemzés, -értékelés és válaszok meghatározása, alkalmazása), ezen belül fontos szerepet tulajdonít az etikai kérdéseknek is. Az INTOSAI keretében használt Good governance (Jó vezetés) fogalma hasonló tartalmat hordoz magában. Hazai viszonylatban használatosak a Felelıs, vagy Integrált szervezet- (vállalat-) vezetés, illetve a jó vezetés fogalmak is. 6
Nem háríthatja el azt a felelısségét, hogy tapasztalatai és az arra támaszkodó elemzései, következtetései és ajánlásai közreadásával a ma hiányzó közpolitikai elgondolások megszületését segítse. Nyilvánvaló, a kormányzati cselekvés forgatókönyv-választásainak politikai elıkészítése, de különösen a kapcsolódó döntések és kormányzati intézkedések közvetlen megalapozása kívül esik egy számvevıszék hatáskörén. Az azonban már az ı kötelessége, hogy a tapasztalatai alapján mondja el, milyen kockázatokat lát, hol tartja szükségét a korrekciónak. Mindenkor kérdés, mire koncentráljunk: a viszonylag könnyen identifikálható intézményi hibákra vagy a kormányzati, önkormányzati döntések szakmai elıkészítésének gyengeségeire s az ebbıl következı kockázatok feltárására. Az elızıekben azt igyekeztem bizonyítani, hogy ma, az adott körülmények között a társadalommal szembeni felelısség elhárítását jelentené, ha nem az utóbit tekintenénk feladatunknak. Miközben a legtöbb országban alkotmány, vagy nagy súlyú törvény hozta létre a pénzügyek demokratikus mőködésének garanciáit biztosítani hivatott legfıbb ellenırzı intézményt, az ellenırzés teljes rendszere amint arra az INTOSAI Belsı Kontroll Standardok Albizottsága által a kontrolleszközök és a Jó vezetés témakörében végzett 2006. évi felmérés is utal a közszférában ritkán éri el a legfejlettebb szintet, kisebb-nagyobb hiányosságok jellemzik. Az ellenırzési rendszer kiépítettsége és belsı konzisztenciája korántsem teljes, a rendszer egyes elemeinek egymásra épülése a központi és a helyi közigazgatásban esetenként csak alkalomszerő. Különösen szembetőnı a szakadék a multinacionális vállalatok korszerő kontrollmechanizmusai és a kisebb vállalkozások szinte nem létezı belsı ellenırzése között. A közpénzfelhasználás ellenırzését illetıen a külsı és a belsı ellenırzés határa a törvényhozó és végrehajtó hatalom között húzódik. Tapasztalatunk, amelyeket olykor más számvevıszékekkel folytatott tárgyalásaink során elhangzó információk is megerısítenek, hogy gyakorta szerények a hatékony kormányzati kontroll, a megfelelı hatásfokkal mőködı belsı ellenırzés szervezeti és személyi feltételei. Mindez egyrészt megnehezíti a külsı ellenırzés munkáját, mert az nem támaszkodhat a belsı ellenırzés tapasztalataira, másrészt tág teret ad az üzemgazdasági veszteségek termelésének. Ezért találkozunk azzal, hogy a kisstílő pénzügyi visszaélések, a pénztárrovancs elmaradása vagy a hibás utalások felszínre kerülése esetén a számvevıszéki ellenırzés korlátozott kapacitásait emlegetik, holott nem kapacitáskérdésrıl, hanem szakmai, tartalmi feladatelhatárolásról van szó. Arról, hogy a külsı ellenırzés nem pótolhatja a belsı ellenırzés, a megfelelıen kifejlesztett és jól mőködı kontrollmechanizmusok hiányát. A fejlett világban ahol a hatékony rendszermőködés üzemgazdasági szintő feltételét jelentik a jól mőködı belsı kontrollok az állami ellenırzés legfelsı szintő intézménye számára mindinkább az válik alapkövetelménnyé, hogy haladja meg a szabályossági, a célszerőségi és hangsúlyozom az egy adott intézményre összpontosuló teljesítményvizsgálatokat. Tudnia kell képet adni a társadalmi feladatellátás egy-egy komplex területének hatékonyságát befolyásoló tényezıkrıl, háttérösszefüggésekrıl. Például a fiskális irányítás-igazgatás problémakezelésének eredményességérıl, az erre fordított pénzügyi erıforrások hasznosulásának színvonaláról. Tapasztalatai alapján az államháztartás bevételi és kiadási oldala teljesítését veszélyeztetı összes tényezıre nézve kell kockázatelemezéseket végeznie. 7
Részt kell vennie a problémakezelés harmonizációjának, a pénzügyi menedzselés hatékonyságának fejlesztésében. A számvevıszéknek erre is kell gondolnia, amikor alkalmazkodási tennivalóit veszi számba, s meghatározza a maga identitását. Egyrészt mindent meg kell tennie, hogy ahol a mindennapi mőködés, gazdálkodás üzemgazdasági szintő hibáival találkozik, ott fellépése következetes legyen. Másrészt rendszer-auditjaival segítenie kell a vezetési kultúra, az irányítási színvonal és a korszerő belsı ellenırzés mennyiségi és minıségi fejlesztését. A számvevıszék felelıssége azonban alapvetıen abban jut kifejezésre, hogy a változó integrációs és a globalizációs körülmények között hiteles és elfogadott legyen a munkája. Ezért képesnek kell lennie befogadni azokat az új eljárási-módszerbeli és elsısorban stratégiai-szerepvállalási követelményeket, amelyek ma a nemzetközi trendeket jelentik. E két feladat valóra váltása, azaz a stratégiai szerepvállalás, valamint az új módszerek alkalmazása feltételezi és igényli az állami életben a demokrácia kiteljesítését. Érdemes ezért emlékeztetnem itt a számvevıszéki függetlenség fontosságára. A számvevıszéki ellenırzés missziója és felelıssége nyilvánul meg abban, hogy az ellenırzések súlypont-meghatározásaiban, a módszertan alkalmazásában, az ellenırzési bizonyosság, megbízhatóság és a kockázatkezelés szempontjainak alakításában a szervezet tudatosan igazodik az ellenırzési feladatokhoz. Emellett az egyes ellenırzéseken túlnyúlóan összegzı, kutató munkát kell végeznie a hosszabb távú trendek, a kockázatok távlati hatásai tekintetében, véleményformáló szerepet kell felvállalnia, és ehhez kapcsolódóan aktívan részt kell vennie a tudományos fórumteremtésben, a szakmai közéletben. Az ellenırzési témák választását, a vizsgálati mintaválasztást nem pusztán egy-egy vizsgálandó intézmény, szervezet felelısségi körében kezelt pénz nagysága és a szervezet gazdasági súlya határozza meg, hanem legalább annyira az ún. demokratikus kockázat (például az Alkotmánybíróság vagy maga az Országgyőlés, valamint a pártok pénzgazdálkodásának átláthatósága és elszámoltathatósága, a pénzügyi szabályszerőség demokratikus mőködéshez kapcsolódó súlya), a társadalmi fontosság. Meggyızıdésem, hogy a számvevıszéki ellenırzés értékét, sikerét nem leszőkített értelemben kell keresnünk. Az ellenırzések hasznosságát néhány ország esetében azon mérik, hogy a változtatási javaslatokat beárazzák, és az általuk elérhetı megtakarítást összevetik az intézmény fenntartási költségeivel. Akármennyire is egzakt ez az eljárás, igencsak szőkre fogja e tevékenység outputját. Jobb, ha szélesebben közelítünk: az ellenırzési érték egyik mércéjének azt tekintjük, vajon megfelelıen segíti-e a közpénzek szabályszerő és hatékony felhasználását, másik mércéjének pedig azt, hogyan járul hozzá a jó kormányzáshoz, az ehhez szükséges egyéb feltételek megteremtéséhez. A modern számvevıszékek már új tudásközpontként jelentkeznek. Az ellenırzési megállapítások, javaslatok, és az ezeken túlmutató tanácsadó vélemények, optimalizációt célzó elemzések újszerően képesek segíteni a törvényhozás és a kormány munkáját. Nyilvánvaló, hogy e két mérce egy nemzeti számvevıszék esetében az adott országra vonatkozik. Egy biztos: a pénzügyi ellenırzés hatékonysága saját személyi, technikai alkalmasságán, felkészültségén, teljesítıképessége korlátain túl további, rajta kívül esı tényezıkön is múlik. 8
Egyrészt azoktól a törvényekben formalizált szabályoktól függ, amelyek az ilyen intézmények államszervezeti betagozódását vagy az ehhez a rendszerhez tartozó ellenırzési jogosultsággal rendelkezı testületekkel, szervezetekkel kialakított polgári jogi szerzıdéses kapcsolatokon nyugvó jogviszonyt tükrözik, és amelyek a megszerzett tapasztalatok és a megállapítások, javaslatok hasznosítási lehetıségeinek alapját jelentik. Másrészt a pénzügyi ellenırzés hatékonyságát és hatását nagymértékben befolyásolja, hogy milyen a társadalmi, szakmai, politikai elismertsége, milyen tekintélyt vívott ki magának a demokratikus intézményrendszerben. Több év tapasztalatai alapján elmondható, hogy a pénzügyi ellenırzés közvetlen hatásaként a korrekciós jellegő módosításokra vagy egyes, különállóan is megvalósítható szabályozási kérdésekre vonatkozó intézményi szintő javaslataink a mikroszintő korrekciós és szankcionáló kezdeményezések jellemzıen megvalósulnak. Ennél több, hogy a belsı szabályozási, nyilvántartási, elszámolási rendszerekre vonatkozó, a célszerőséget, hatékonyságot javító intézkedéseket célzó ajánlásaink fogadtatása is kedvezı. Ezzel szemben a pénzügyi biztonságot szolgáló, államháztartási rendszermérető és -szemlélető változásokat igénylı felvetéseink megvalósítása sokkal szerényebb. A jó kormányzás alapja a törvényelvő vezetés, közigazgatás, melynek közismert oszlopai a megbízhatóság-jogbiztonság, az átláthatóság és nyitottság, az elszámoltathatóság és a hatékonyság. Mindezekhez elválaszthatatlanul kapcsolódnak a morális kérdések, az etikai értékek követése. Szerintem még egy pillér van, mégpedig az olyannyira fontos társadalmi, civil együttmőködési készség, a költségvetési folyamatban történı részvétet, a participáció, illetve az emberek, állampolgárok kapcsolata az ellenırzéssel. A fejlett országokban a társadalom mindjobban megszervezi magát az állammal való kapcsolatában, s ha kell, akár az állammal szemben is, hogy a demokratikus jogállamiság fent említett elveinek érvényesülését kikényszerítse. A civil szféra segítségével amelybe természetesen beletartoznak a szakmai szövetségek, társadalmi-tudományos társaságok is ki lehet billenteni a parlamenti patthelyzeteket, meg lehet akadályozni a kormány vagy az önkormányzati testület kifogásolható törekvéseit. Nyilvánvaló, hogy ezek a közbenjárások pénzügyi-szakmai kérdéseket is érinthetnek. Elsıdleges érdek azonban, hogy mindez integrálódjon a demokrácia intézményrendszerébe, s ne járjon olyan úton, hogy a döntéshozatallal kapcsolatos politikai és szakmai konszenzus hiányát a civil szervezetek átpolitizált közremőködése oldja meg. Természetesen a civil kontroll visszahat a pénzügyi ellenırzés tapasztalatainak hasznosítására, sıt témaválasztásaira is. A civil részvétel a szakmai véleményformálás által különösen fontos eredménnyel járhat a közpolitikák kidolgozásában. Ilyen szempontból is túl nem becsülhetıen fontos a nemzetközi szakmai közösségek, országonként pedig a különbözı feladatkörő ellenırzı szervezetek és szakmai társaságok, alkotómőhelyek mint ez a konferencia támogatása a számvevıszékek számára, hogy hatáskörükben megvalósíthassák a fentiekben vázolt, a szőkebb értelemben vett ellenırzéseken messze túlmutató feladatokat, amelyek, mint közös érdekeket képviselı feladatok, remélem egyetértésükkel találkoznak. 9