~IIami ~ámbrbö5?ék.. JELENTÉS a Földművelésügyi Minisztérium fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről! 1991. május 50.
Az ellenőrzést végezték: Bakonyvári Róbertné tanácsos, dr. Benkő János számvevő, dr.burján Margit számvevő, dr. Czunyi Lajos tanácsos, dr. Csapodi Pál számvevő, dr. Csemniczky Jánosné tanácsos, Csóry Györgyné tanácsos. Otto Tamás számvevő, Reich Lajos tanácsos, dr. Solymár Károlyné tanácsos, Szab6 József számvevő, Sz í járt ó Károly számvevő, Tóth István számvevő. Az ellenőrzésben közreműködtek: Angyalosi Dániel számvevő, Bacskai János számvevő, dr. Boda Sándor számvevő, Buczkó András számvevő, Horváth János számvevő, Németh Péterné számvevő, Pankucsi János számvevő, Patai Tamás számvevő, dr. Szeli Tibor számvevő. dr. Takács András számvevő. Az ellenőrzést vezette: \ Rádfai Tibor főtanácsos
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK V-15-2211991. Témaszám: 35 JELENTÉS a Földművelésügyi Minisztérium fejezet pénzügyi -gazdasági ellenőrzéséről A Földművelésügyi (1989. május 24-ig Mezőgazdasági és Élelmezésügyi) Minisztérium, valamint 50-70 önálió és 185-186 részben önálló intézménye az 1988-1990. években évente 16-20 milliárd Ft pénzforrással gazdálkodott, ezen felül.legalább évi 60-70 milliárd Ft költségvetésből és alapokból juttatott mező- és erdőgazdasági támogatás elosztásában működött közre és hozzávetőlegesen 29-31 ezer főt foglalkoztatva közel 19-20 milliárd Ft értékű vagyont működtetett. Az ellenőrzés célja -a fejezet gazdálkodásának, a feladatok és a rendelkezésre álló pénzeszközök összhangjának (ezen belül a tervezési, feladat- ésszervezeti rendszer, a pénzellátás, a különféle befektetések és tőkekihelyezések, az állóeszköz-gazdálkodás és költségvetési ellenőrzés), továbbá -a Minisztérium szervezete gazdálkodásának (ezen belül elsősorban a személyi és dologi költségek) értékelése, végül annak megítélése, hogy -az ágazati feladatokhoz rendelkezésre bocsátott pénzforrások (ezek között elsősorban a K+F célokra, a kedvezőtlen adottságú gazdaságok támogatására, a föld- és talajvédelemre és az erdő- és vadgazdálkodás támogatására rendelkezésre bocsátott költségvetési előirányzatok és elkülönített központi alapok) felhasználásában mennyiben érvényesültek a törvényességi, célszerűségi és eredményességi követelmények. Ellenőrzésünk az 1986-1990. évek gazdálkodására irányult.
-2- I. Következtetések és javaslatok A fejezet és intézményei általában szabályszerűen és célszerűen gazdálkodtak, a tartalékok feltárására azonban még csak részleges intézkedéseket tettek. Sok tekintetben a központi intézkedésekre (szabályokra) vártak, más esetekben viszont "eredményesen" használták ki a központi szabályozási hézagokat. A takarékosabb és eredményesebb gazdálkodást segíthették volna a központi irányítás részéről a fejezetekkel (Minisztériummal), illetve a Minisztérium részéről az intézményekkel szemben támasztott határozottabb és következetesebb követelmények... - A költségvetési tervezés az előírásoknak megfelelren folyt, annak megalapozottsága azonban, az adott szabályozási keretek (gazdálkodási feltételek) között, nem javulhatott A fejezet költségvetési támogatásainak összege és részaránya a vizsgált időszakban emelkedett. Ez az új feladatoknak, az automatizmusoknak, részben az intézményrendszer változásainak tulajdonítható. A bevételek óvatos tervezése is a költségvetési támogatások iránti igényt növelte, amihez a fejezetnél leülönösen nagy mértékben járult az hozzá, hogy központi forrásokból (pl. alapokból) származó bevételek tervezését a jogszabályok nem t~zik lehetövé. A rendszeresen elért többletbevételek a fejezet intézményeinek a költségvetési megszorításokkal szembeni "szabadabb", de nem mindig célszerű és takarékos döntéseit tették lehetövé. A kiadások növekedésében, a többletfeladatokon túl, többnyire az általánosan ható tényezők (inflációs terhek növekedése) játszottak szerepet. Az ésszerűbb, takarékosabb költséggazdálkodás érdekében számos, de a fejezet egésze szempontjából csak szerényebb kihatású intézkedést tettek. Eredmények az igazgatási költségeknél, a gazdasági szaigáitatás területein és az eredményérdekeltségű intézményeknél érzékelhetők. Az állami feladatok és azok támogatási szükségletének felülvizsgálatára, egy korszerübb intézményhálózat kialakítására tett részleges intézkedések hatása a fejezet egésze szempontjából még kevésbé, inkább csak néhány részterületen érzékelhető. A feladat- és szervezeti rendszer átalakításának, szelektálásának folyamata nem haladt kellően előre. Egyes esetekben a korábbi szervezések visszarendezése is megfigyelhető volt.
-3- Az intézményi pénzellátás általában az előírásokhoz igazodott. Az átvett pénzeszközökkel, a jelentős többletbevételekkel és a különféle alapok pénzforrásaival, kihasználva a joghézagok lehetőségeit, nem egy területen költségvetésen kivüli gazdálkodást folytattak. Az intézmények egy részénél likviditási gondok m~att hitelek igénybevételére volt szükség. Más intézményeknél és a fejezet szintjén a pénzeszközök befektetésekre, alapítványokban, új vállalkozásokban való részvételre is lehetöséget adtak. A tőkekihelyezések és befektetések több esetben szabálytalanok voltak. Azok kamat- és hozadékbevételeit esetenként a költségvetési gazdálkodáson kívül és nem mindig az eredeti előirányzatok céljával összhangban használták fel. Az állóeszköz-gazdálkodást a beszűkült lehetőségek jellemezték, az állomány állaga romlott, a ráfordítások zöme a fenntartást szolgálta. Jellemző volt az állóeszközök túlhasználása és gyakori a gazdaságtalan javítás. Új beruházás kevés volt. Ezeket részben meg nem engedett (pl. K+F) pénzforrásokból finanszírozták. A legtöbb területen az elaprózott befektetések a selejtezett állományt is alig pótolták. Több területen került sor a kincstári vagyon privatizálására. Az ellenőrzött területeken a jogszabályi ellentmondásokat, a pénzügyi szabályok sérelmét leginkább az alapítványok létrehozásánál, valamint a szolgálati és bérlakások értékesítésénél tapasztaltuk. A Minisztérium szervezetének gazdálkodása egészében kiegyensúlyozott volt. 1989-ig jelentősebb létszámcsökkentést hajtottak végre. A Minisztérium és Gazdasági Hivatalának, valamint a vezetők és beosztottak kedvezőtlen létszámaránya azonban az 1990-től már letisztultabb szervezet keretei között is megmaradt. A Gazdasági Miniszteri Jutalmazási Alap, de még inkább az ezt kiegészítő külső jutalmazási keret -összesen évi 6,2 millió Ft előirányzattal -egészében célját vesztette, felhasználása - csekély kivétellel - szükségtelen és szabálytalan volt. A Minisztérium dologi költségei három év alatt 35 %-kal növekedtek, de célszerűtlen, pazarló költekezést nem tapasztaltunk. A Minisztériumnál is jellemző az állóeszközállomány fokozatos romlása, bár a halasztható befektetések aránya kedvezőbb a fejezet egészénél A költségek további mérséklésére épületek, más eszközök jobb kihasználásával, esetleges értékesítésével, a Minisztérium és Gazdasági Hivatala közötti gazdálkodási kapcsolatok további ésszerűsítésével n}'l1ik lehetőség.
Az ágazati feladatokra rendelkezésre álló pénzforrások alakulását és felhasználását meghatározó támogatási rendszer bonyolult és ellentmondásos, azt a pénzforrások és jogcímek szinte koordinálbatatlan sokfélesége jellemezte. A termelési, fejlesztési támogatások négy alrendszerre tagozódva több, mint harminc jogcímen kerültek szétosztásra, 1989. évben pl. 30 milliárd Ft-ot meghaladó összegben. Ezekben az összegekben nem szerepeinek a mező- és élelmiszergazdaság körén kívül, illetve keretei között kezelt különféle (K+F, kereskedelempolitikai, intervenciós, foglalkoztatáspolitikai, beruházási stb.) pénzforrások, továbbá az élelmiszeripar támogatásai, ahol pl. 1989. évben egyedül az exportra több, mint 35 rnilliárd Ft támogatást juttattak. -. A sokrétü-egymással átfedésben lévő- pénzforrások és támogatási jogcímek szövevényében az eredeti célkitüzések elmosódtak és egy általános (pl. foglalkoztatási, életszínvonal-politikai) kiegyenlítő, stabilizáló funkciót töltöttek be. Napjainkra a mezögazdaság támogatási rendszere elavult, ellentmondásai az utóbbi években a romló gazdasági helyzet következtében egyre nyilvánvalóbbá váltak. Továbbélését annak a gazdasági-társadalmi környezetnek a lassú változása tette csak lehetövé, amely ilyen formában eredetileg létrehozta. A gazdálkodási feltételek (pl. földminőség, szakemberhiány) kiegyenlítése sohasem volt igazán elválasztható a gazdálkodási színvonalban tapasztalható jelentős eltérésektől (termelési szerkezet, beruházási hatékonyság stb.). E támogatások - a veszteségek kiegyenlítésével - a nagyüzemek jelentős hányadánál megmerevítették az adott struktúrákat, háttérbe szorítva a hatékonyság, a helyi adottságok, a piaci feltételek, az ésszerű termelési szerkezet és.. üzemnagyság stb. szempontjai t. Ugyancsak a támogatási rendszer eredményes múködése ellen hatottak a rendszer szeletorsemlegességének hiánya, a jogszabályok, irányelvek általános és minden helyzetre alkalmazható megfogalmazásai, a népgazdasági és ágazatpolitikai szempontok érvényesítésének és számonkérésének gyengeségei. A támogatások alapvető célkitűzései és kondíciói az elmúlt években gyakorlatilag nem és néhány lényegesebb ponton csak 1991-től változtak.... A gazdaságokra pénzforrásonként, jogcímenként és területenként szétterített, elaprózott összegek nem is orientálhattak a kívánatos agrárpolitikai célok irányába. Egyes támogatási keretek felosztásánál nem volt érzékelhető egy bármilyen agrár-, vagy fejlesztéspolitikai koncepció, de egy középtávú pénzügyi tervezés érvényesítése sem.
-5- A döntéseknél a többnyire helyes, de tágan értelmezhető és számon nem kért l irányelvek mellett a helyi (vállalati, intézményi) szempontok és érdekek kerültek előtérbe. A jogszabályi keretek bizonytalansága mellett az alsóbb szervezetek (pl. tanácsok) sem kaptak a prioritások, a kizáró feltételek tekintetében megfelelő eligazítást (pl. kedvezőtlen adottságú gazdaságok támogatásai). A felsőbb szerveknél (PM, FM) inkább az egyeztetési nehézségek ütköztek ki. A döntési, számonkérési és ellenőrzési rendszert széles körű jogi és hatásköri megosztottság jellemezte. A döntésekben és a lebonyolításban (ellenőrzésben) szálnos szervezet (PM, MÉM /FM/, tanácsok, APEH, földhivatalok, erdőfelügyelőségek stb.) volt érintett. E hatásköri megosztottság rniatt a döntési rendszer többnyire nehézkesen működött és az ellenőrzések hatása is csak az APEH, a földhivatalok és erdőfelügyelőségek gyakorlatában volt elfogadható. A döntések a támogatások nagy részénél egy zárt keretfelosztási mechanizmusra alapoz6dtak és nem voltak nyilvánosak. Nyilvános pályázati rend csak néhány támogatási formánál (kedvezőtlen adottságú gazdaságok, erdőtelepítési támogatások stb.) volt található, de ezeknél sein (pl. kedvezőtlen adottságú gazdaságok támogatásánál) terjedt el egységesen. Mindez azt eredményezte, hogy az egyes támogatási jogcímek a szabályozásoktól l függetlenül is fokozatosan megváltoztak., szélesedtek és az eredeti elképzelésektől eltérö irányba tolódtak. Határozott szabályok és a következetes alkalmazás hiányában egyre gyakrabbá vált a pénzforrások eredeti céloktól eltérö, vagy azokkal csak távolabbi kapcsolatban álló felhasználása. Egyes jogcímek el<? irányzatait mind nagyobb arányban a szabályozottól eltérő - bár az esetek többségében kétségtelenül szükséges- célokra is fordították. A radikálisabb költségvetési korlátozások, leülönösen 1990-től, a támogatási források többségénél fordulatot hoztak. Az előirányzatok egyrészt szűkültek, eredeti céloktól eltérő, másrészt az "aktuális" feladatokra fordították nagy részüket. Egészében a pénzforrások szorosabb kezelése nem vált jellemzővé. Célszerűen nem hasznosítható előirányzatok továbbra is előfordultak. Ezek egyik jellemző példája az Erdőfenntartási Alapnak 1990-1992. évekre - a fapusztulások kapcsán - nyújtott évi l 00 rnillió Ft-os költségvetési támogatás, amelynek felhasználása már az első évben is alig haladta meg az 50 %-ot és kellő érdekeltség hiányában a későbbiekben sem várható nagyobb igény.
-6- A támogatottak felelősségét, az állami költségvetést és az alapokat terhelő kiadások l mérséklését egyaránt hangsúlyozó visszatérítési rendszer a gyakorlatban nem, vagy alig működött. A kötelezettségek előírása igen mérsékelt volt, ami az általános támogatási jelleg erősödésére. is visszavezethető. (Esetenként vállalati termelő beruházások után sem kértek pl. KMÜFA visszatérítést.) Az esedékes visszatérítendő összegek behajtásáról sem gondoskodtak, azok java részét elengedték, vagy újabb támogatásként visszahagyták, prolongálták stb. (pl. kedvezőtlen adottságú gazdaságok, melioráció, KMÜFA). A behajtási munka elégtelensége magatartási okokon túl, a szankciók általános hiányára is visszavezethető (K+F pénzforrások, Földvédelmi-, Halászatfejlesztési Alap stb.). -. A támogatási rendszer 1990. évben ugyan csak részleges, de kimutatható hatású változáson ment keresztül. Ezek a helyes irányú módosítások azonban még nem az elvek és főleg módszerek ésszerű átalakításáb61, inkább a költségvetési források szúkösségének kényszeréből fakadtak. A támogatási rendszer szerves részét képező elkülönített pénzalapok közül néhány önfenntartó képessége egyre bizonytalanabbá válik. Tapasztalataink alapján javaslatainkat a következőkben foglaljuk össze: A Kormány - teljeskörűen tekintse át a KMÜFA, az OTKA, a TKA-k, a Felsőoktatási Fejlesztési Alap stb. múködését és a piacgazdasághoz igazodva korszerűsítse a K+F célok finanszírozási rendszerét. Ennek keretében gondoskodni kell a pénzforrások, támogatási elvek egységesítéséről; a támogatási jogcímek hatékonyabb rangsorolásáról, szelektálásáról; a koordináció és kancentráció pénzügyi és szervezeti feltételeiről; a támogatások felhasználásának konzekvens ellenőrzéséről és a szakmai eredmények számonkéréséről; -. -dolgozza ki az új agrárpolitikai koncepcióhoz igazodó támogatási rendszert. Ennek keretében át kell alakítani a támogatások jogi és hatásköri rendszerét. A támogatásokat az eddigieknél koncentráltabban, normatívák alapján, körülhatárolható és számonkérhető jogcímeken, szektorsemlegesen, a nemzetgazdasági és az ágazatpolitikai célokat megfelelóen harmonizálvakell folyósítani; -vizsgálja meg annak lehetőségét, hogy az állami költségvetés, illetve különféle alapok fejlesztési támogatásáb61(-val) létrehozott termelőszövetkezeti vagyon esetében felszámolás, feloszlás, privatizáció, társasággá alakulás stb. esetében. miként lehetne a kincstári érdekeket következetesen érvényesíteni.
-7- A Pénzügyminisztérium - kezdeményezze, hogy az éves költségvetés tervezésénél számba nem vett kiadási és bevételi tartalékok (kiadásként elszámolt, de fel nem használt összegek, elő nem írt, bár szerzódés alapján behajtandó bevételek stb.) az állami költségvetés tartaléka javára kerüljenek befizetésre és az így befolyt összegekkel az Országgyűlés rendelkezzen; - a Földművelésügyi Minisztériummal, illetve más tárcákkal együttműködve törölje a tárcáknál előirányzott gazdasági miniszteri alapok és külső jutalmazási keretek előirányzatai t. A Földmüvelésügyi Minisztérium l.) a fejezet költségvetési tervező munkájának javítása érdekében a) fejezet szinten és az intézményeknél egyaránt biztosítsa a saját bevételek reálisabb megtervezését és előírását; ennek keretében a feladatok és pénzforrások jobb összhangjának megteremtéséhez gondoskodni kell a fejezet szervezeteinél feltárható tartalékok (ki nem használt bevételi lehetőségek, fel nem használt célelőirányzatok) mobilizálásáról; b) az alapok kintlevőségeit, a különféle támogatási keretekból a megyéknél, gazdálkodó szerveknél lévő kintlevőségeket (visszatérítési kötelezettségeket, fel nem használt támogatási kereteket, el nem számolt felhasználásokat stb.) indokolt haladéktalanul jogcím, adós és lejárati idő szerint felmérni, elszámaltatni és a Pénzügyminisztériummal együtt dönteni arról, hogy a követelések mikor, hová kerüljenek vissza térítésre; befizetésre. Ezzel összefüggésben többek között gondoskodni kell - a meliorációs beruházások támogatására visszafizetési kötlezettséggel folyósított mintegy 770 millió Ft kintlevőség felméréséről, szerzódés szerinti visszatérítéséről, az államkincstár érdekeit sértő szabálytalan {pl. Békés megyében 34 millió Ft értékű) engedmények ellentételezéséről; -az Állategészségügyi és Élelmiszerellenőrző Felügyeletnél elfekvő 40,9 millió Ft támogatási maradvány befizetéséről;
-8- -a "Barátság" és a "Silvanus" vadásztársaságoknak folyósított és még viszssza nem fizetett 5 millió Ft, továbbá egyes gazdaságoknak nyújtott hitelek egy részének és kamatainak (kb. 2 millió Ft) behajtásáról; - a Tervgazdasági Bizottság 5018/ 198 7. sz. határozata alap ján létrehozott Árkiegyenlítő Alap megelőlegezésére 1988. októberében átutalt 130 millió Ft visszafizetéséről az állami költségvetésbe. Ehhez az Alap bevételeit a szőlő- és borforgalmazóktól pótlólag be kell szedni;. -a mezőgazdasági nagyüzemek szakember-ellátását segítő támogatások 1990. évi mintegy 62 millió Ft maradványából az 1991. évi kötelezettségek teljesítéséhez szükségtelen kb. 25-30 millió Ft elszámolásáról és befizetéséről; - a központi intézmények által értékesített lakások állami költségvetést megillető és be nem fizetett bevételeinek felméréséről és befizettetéséről; c) meg kell gyorsítani az államilag ellátott feladatok és az intézményrendszer felülvizsgálatát, a finanszírozott célokat csökkenteni indokolt. A feladatok, célok felmérésébe és értékelésébe célszerű bevonni a szakterületeket; az állami feladatok szelektálása során külön figyelmet indokolt fordítani a párhuzamos és a hatósági feladatok, szervezetek és a különféle kedvezményes díjtételek révén a vállalkozói szférának nyújtott rejtett költségvetési támogatások kiiktatására (vagy ny11ttá tételére). 2.) A költségvetésen kívüli, illetve az érvényes előirányzat-, vagy pénzkezelési szabályokkal összhangban nem álló gazdálkodást meg kell szüntetni. Ennek keretében intézkedni kell.... a) az eredményérdekeltségű intézményekre vonatkozó minisztériumi érdekeltségi és alapképzési szabályozás felülvizsgálatáról és az FM Központi Fejlesztési Alapjába elvont, innen átcsoportosított pénzeszközök szabálytalan ;_ felhasználásának megszüntetéséről; b) az AGROBANK-nál vezetett ún. kamatszámla felszámolásáról és annak biztosításáról, hogy a szabályszerűen elért bevételek a megfelelő pénzforrás javára kerüljenek elszámolásra és az eredeti szabályok szerint használják azokat fel.
-9- c) A különféle alapok, költségvetési előirányzatok pénzeszközeit minden esetben l az előírt MNB számlákon kell kezelni és a költségvetési pénzforrások vállalkozási hitelként való kihelyezésének megakadályozása érdekében is lépéseket indokolt tenni.. d) Az alapítványok támogatását a 3457/1990. Korm. sz. határozat, illetve a 4/1991. (II. l 3.) PM sz. rendelet értelmében egészében be kell szüntetni; -az eddig nem rendeltetésnek megfelelő pénzforrásokból, illetve szabálytalanul átutalt összegek esetében a döntésekért való felelősséget a Minisztérium állapítsa meg és kezdeményezzen felelősségre vonást; - a Minisztérium gondoskodjon arról, hogy a Pro Rekreatione Alapítványba adózatlan ul bevitt pénzeszközök után (9,5 millió Ft) a MÉM NAK jogutódai a nyereségadót fizessék meg; - a Minisztérium a jövőben alaposabban és hatékonyabban lássa el az alapítványok kincstári eredetű tulajdonrészei alapján a kuratóriumi képviseletet. e) A pénzügyi műveleteket és vagyonmo:z;gásokat a fejezet mérlegében és az intézmények költségvetési nyilvántartásaiban szabályszerűen kell tükröztetni. 3.) A fejezetnél kezelt kincstári vagyon nemzetgazdasági szempontból előnyös, a 3457/1990. Korm. sz. határozattal összhangban álló privatizációja érdekében biztosítani kell az értékesítés, vállalkozásba vitel folyamatos és utólagos ellenőrzésének feltételeit. 4.) A Minisztérium felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrző szervezetét a feladatokhoz és a szfuvonalas, hatékony ellenőrzési követelményekhez kell igazítani. Az újonnan létesülő megyei mezőgazdasági szakigazgatási hivatalok pénzügyi ellenőrzésének feltételeit is rendezni kell. 5.) A Minisztérium Gazdálkodó Szervezetének és ezzel összefüggésben a Gazdasági Hivatal szervezési és működési szabályzatainak korszerűsítését és elfogadását célszerű lenne meggyorsítani. Ezzel párhuzamosan a) a Gazdasági Hivatal szervezetében és létszámában racionálisabb - a Minisztérium létszámával és a kapcsolatos feladatokkal arányosabb - megoldásokat
10- indokolt alkalmazni; a Gazdasági Hivatal és a Minisztérium által ellátandó l feladatokat és létszámot határozottan és áttekinthetően kell elhatárolni; b) a Gazdasági Hivatal által végzett tevékenységeket, nyújtott szolgáltatásokat szerződések (megrendelések) alapján indokolt számlázni és költségvetési támogatás helyett bevételként elszámolni. 6.) Folytatni indokolt a Minisztérium a) szervezetének egyszerűsítését, a létszámarányok javítását; b) a nemzetközi szervezeti tagságok 1989. évben kilátásba helyezett felülvizsgálatát; c) költséggazdálkodásának, elsősorban a hivatali székház, az üdülők, pihenőházak kihasználtságának javítását és a személygépkocsi gazdálkodás racionalizálását. 7.) Haladéktalanul meg kell szüntetni azt a gyakorlatot, hogy a mezőgazdasági attasék részére külön valutaellátmányt helyeznek ki. A korábban kihelyezett l összegekkel az attasékat pontosan el kell siámoltatni. 8.) A Minisztérium letéti számláján folytatott gazdálkodást szabályszerűbb alapokra indokolt helyezni. Ennek során a) elejét kell venni annak, hogy a letéti számlán gazdálkodás folyjon, onnan finanszírozást végezzenek és a számla a költségvetésen kívüli gazdálkodás eszköze legyen; b) biztosítani indokolt, hogy év végével a letéti számlán egyenleg ne mutatkozzék, az összegek számlára utalt rendeltetési helyükre kerüljenek és ott bevételként, maradványként kerüljenek elszámolásra... 9.) Az ágazati kutatási-fejlesztési tevékenységek célszerűbb és hatékonyabb finanszírozása (támogatása) érdekében biztosítani szükséges, hogy a) az eddig jelentős összegekkel támogatott agrár K+F információs rendszer núelőbb működjön, alkalmazható legyen a támogatások koordinálására, az
-lleredmények számbavételére. Ehhez tisztázni és egyeztetni kell a Minisztérium, a ST AGEK és a MÜSZI szerepét, kiiktatva a vállalatgazdasági körre vonatkozó párhuzamos, esetenként mégis eltérő adatállományok ellentmondásait. b) A K+F támogatások szerződéskötési, nyilvántartási és beszámoltatási rendszerének egységes kereteit ki kell alakítani, s új alapokon célszerű szabályozni. A rendszer működését ellenőriztetni szükséges, a hibás, pontatlan nyilvántartásokért és adatszolgáltatásokért a felelősséget határozottabban kell érvényesíteni. l O.) A szűk körre lehatároiható állandó jellegű K+F feladatok mellett a támogatások odaítélését egy nyi1t, a jelenleginél szélesebb körben alkalmazott pályázati rendszer keretében, független szakértők elbírálására indokolt alapozni. a) A K+F pénzforrások felhasználása során a jövőben a kutat6intézeti dominanciát mérsékelve a téma (feladat-)finanszírozás jellemzőit, követelményeit szükséges erősíteni. b) A visszatérítési kötelezettségek eddiginél határozottabb érvényesítésére van szükség. A behajtást is következetesebbé kell tenni. Ezekhez differenciált irányelveket, a szankcionálás keretszabályait is célszerű kidolgozni. c) A témák állását menet közben is (nem feltétlenül év végén és formálisan) ellenőrizni kell tudományos és gazdasági szempontokból Az ellenőrzés következtetéseit a további támogatások odaítélésénél érvényesíteni kell. d) A célszerütlen, szabálytalan célok finanszírozását meg kell szüntetni. Különösen a beruházások és ezen belül is az építések, telepfejlesztések, termelési beruházások, vállalkozások, alapítványok stb. támogatásánál kell összehasonlíthatatlanul szigorúbban eljárni. A szabálytalan felhasználásért felelősökkel szemben, az előterjesztőket és a jóváhagyókat is ide sorolva, személyes felelősségre vonást kell alkalmazni. Meg kell gátolni - a sokszor szélsőséges - intézeti igények érvényesülését is. ll.) A mezőgazdasági üzemek részére költségvetési előirányzatokból és különféle alapokból nyújtott támogatások kapcsán a következő intézkedések javasolhatók:
- 12- a) A viszatérítések, egyéb követelések teljesítését a megyei mezőgazdasági hivatalok útján folyamatosan ellenőrizni kell. Ennek nyilvántartási feltételeit haladéktalanul meg kell teremteni. A hivatalok az önkormányzatoktól tételes átvizsgálással vegyék át a támogatásokkal kapcsolatos kimutatásokat és elszámolásokat. Ahol visszafizetési kötelezettség jogszabályellenes elengedése történt, ott tegyenek intézkedést a jogszerű állapot helyreállítására és a befizetési kötelezettség érvényesítésére... b) Felül kell vizsgálni a Minisztérium kezelésébe tartozó egyes alapok szükségességét, önfenntartó képességét, nem utolsó sorban az azokból finanszírozott (támogatott) feladatok célszerűségét, a vállalati és költségvetési érdekek esetleges átfedéseit meg kell szüntetni. 12.) A Földvédelmi Alap konstrukció ja a bekövetkezett gazdaságpolitikai (és társadalmi) változások következtében korszerútienné vált. Az Alap fenntartása indokolt lehet, de a) a földtörvény módosítása során szükséges annak kezelését és felhasználási szabályait módosítani, az új követelményekhez igazítani, ezen belül az eddigi mennyiségi és kizárólag szántócentrikus támogatási rendszert a földminőség, a gazdaságosság, a piaci igények és a tulajdonviszonyok változásaihoz igazítani; b) a jelenlegi csere-rekultivációs rendszert, ~lsősorban a fő célokkal ellentétes hatásai miatt, szükséges lenne megszüntetni. Ezzel egy észerűbb, racionálisabb felhasználási rendszer műk:ödtetésének feltételei is bővülnének; '. c) az Alapból és más pénzforrásokból (pl. meliorációs előirányzatokból, Erdőfenntartási Alapból) finanszírozott feladatokat pontosan el kell határolni és a különféle alapok szabályozással ellentétes felhasználását meg kell szüntetni. d) Gondoskodni kell arról, hogy a földhivatalokhoz befizetendő földvédelmi járulékok behajtása tovább javuljon és a járulékokat az Alapba haladéktalanul (esetleg havonta) fizessék be. A befizetések elkülönített kezeléséről (zárolt számla) haladéktalanul intézkedni kell. 13.) Az Erdőfenntartási Alapnál is egy olyan egységes, szektorsemleges bevételi és felhasználási rendszert lenne helyes kialakítani, amely jobban igazodna a
13 - gazdálkodás sajátosságaihoz. Az erdőfenntartási l felül kell vizsgálni. járulék számítási módszerét a) Az Alap számláinak rendszerét egyszerűsíteni indokolt. Biztosítani kell a pontos adatszolgáltatások és elszámolások rendjét. Vizsgálják felül az erdőtelepítések és felújítások ellenőrzési rendszerét és gondoskodjanak annak javításáról b) Tegyenek hathatós intézkedéseket a meglévő befejezetlen erdőállomány csökkentésére. Intézkedjenek az Erdőrendezési Szolgálat helyzetének megoldásáról és kezdeményezzék az erdőrendezési tervek megfizettetésének törvényi szintű szabályozását. c) Az Alap jogszabályellenes bírság elengedései, a céltól eltérő felhasználások esetében a Minisztérium alkalmazzon személyes felelősségre vonást és téríttessen vissza az Alapnak minden olyan összeget, amely azt jogosan megilleti: -rendezzék az Országos Trófeabíráló Bizottság részére nyújtott és határidőig vissza nem fizetett kölcsön ügyét; l - téríttessék meg a négy állami erdőgazdaságnak adott kölcsönök elmaradt kamatát, valamint -a Barátság és Silvanus vadásztársasággal a részükre jogtalanul kiutal t összegeket. d) Szüntessék meg a Parkerdőgazdasági és Vadgazdálkodási költségvetési lebonyolítási számlákat.
14- II. Az ellenörzés megállapításai A) A fejezet rendelkezésére álló pénzforrások alakulása és felhasmálása A Minisztérium és a fejezet intézményei rendelkezésére álló összes költségvetési pénzforrás az 1988-1990. években évi 16-20 milliárd Ft között alakult. (l. sz. táblázatok) Ezen felül a fejezet elkülönített állami pénzalapokból és egyéb forrásokból (átvett pénzeszközök, letéti számla, FM Központi Fejlesztési Alap stb.) további évi 2,3-2,6 milliárd Ft pénzeszköz felett is rendelkezett, nem számítva egyes ágazati feladatok támogatására szolgáló - több tíz milliárd Ft nagyságrendű - speciális forrásokat. l) A pénzforrások alakulása és a tervezési rendszer. A feladat- ésszervezeti rendszer átalakítása A fejezet költségvetési támogatásai az elmúlt években növekedtek és 1990-ben 3,7 milliárd Ft-tal (81 %-kal) haladták,.meg az 1987. évit, miközben a költségvetési kiadások mintegy 5,5-6,0 milliárd Ft-tal emelkedtek. A fejezet gazdáikadását az 1988-1989. években még 65-67 %-ban fedezték a saját források, de ezek részaránya 1990-re már 53-55 %-ra mérséklődött. Az eredményérdekeltség köre - ugyancsak az intézményrendszer átalakulása miatt - szűkült a fejezetnél A támogatások növekvő részarányát döntően olyan tényezó'k okozták, mint a földhivatali feladatok ellátásának 1990. évi átvétele (20 intézmény), a bér- és dologi automatizmusok, az oktatási, kutatási előirányzatok 16 %-<ls bérfejlesztési többletei (1,7 milliárd Ft), valamint az intézményrendszerben bekövetkezett változások, főleg a vállalattá történő átminösítések számottevő bevételcsökkentő hatása (2,3 milliárd Ft). Az 1988-1989. években a tényleges kiadások fejezet szinten mintegy 31 %-kal haladták meg az eredeti előirányzatot A működési kiadások l 0-12 %-kal voltak magasabbak. A növekedés pl. 1988-ban még 56 %-ban, az 1989. évben már csak 20 %-ban függött össze központi intézkedésekkel.
- 15- Az intézmények éves előirányzataik Icialakításánál az előírásokat általában figyelembe vették. A reálisabb előirányzatok tervezését azonban - a törekvések elégtelensége mellett - a gazdálkodási szabályok gyakori módosulása és az. intézmények szervezeti változásai nehezítették. A költségvetési előirányzatok kialakítását továbbra is az elsősorban bázisadatokra támaszkodó intézményfinanszírozás és a bevételekkel csak óvatosan számoló tervezés jellemezte. Az eredeti bevételi előirányzatok azonban nem csak a bázis szemléletú és laza tervezés, de az érvényes szabályok miatt sem tükrözhették a tényleges bevételi lehetőségeket. Az 1988-1989. években pl az intézmények ár- és díjbevételei 1,3-1,6 milliárd Ft-tal haladták meg az eredeti előirányzatot (szolgáltatások. hatósági díjtételek emelése, a pályázati és szerződéses lrutatási tevékenység fokozása stb.). A többletbevételek tették lehetővé, hogy a kiadási előirányzatokat kétharmad részben az intézmények saját hatáskörben módosították és a módosított előirányzatokat 95-99 %-ra teljesítették. A fejezet éves pénzmaradványai sem voltak számottevők. A fejlesztési kiadásokra pl. az intézmények az eredetileg tervezett évi 76-85 millió Ft-tal szemben mintegy 1.800 millió Ft-ot fordítottak. Ezek mintegy harmadát fedezték költségvetési támogatások. a többire különféle elkülönített (elsősorban K+F) alapokból, a bevételi többletekből biztosítottak forrást. Az érdekejtségi alapok szerepe kisebb volt. A feladatok és a reálértékben csökkenő pénzforrások feszültségeinek oldására számos esetben, de viszonylag szűk körben tettek intézkedéseket A Minisztérium egyes főosztályai és az intézmények ugyan folyamatosan foglalkoztak e kérdésekkel, a feladatok érdemi felülvizsgálatára mégsem került sor. A szervezeti változások, korszerüsítések nem az államilag ellátandó feladatok meghatározására, szelektátására és a szükséges pénzforrások (pl. bevételek) megteremtésére irányultak. A szervezeti változások eredményeként 1990. évben a fejezethez 14 önálló és egy részben önálló intézménnyel több tartozott. Néhány területen elvégezték az állami hatósági és a szolgáltatási feladatok elválasztását (pl. állat- és növényegészségügy, állattenyésztés és növénytermesztés intézményei). Más intézményeket (pl. megyei állatkórházak) vállalkozási formában működtetnek. A megvalósított átszervezések rendszerint létszám- és bérmegtakarítással jártak, amit bérfejlesztésekre fel is használtak. Más esetekben a költségvetés jelentős veszteségektől mentesült.
- 16- Így pl. pozitív kezdeményezésnek számítanak az Állategészségügyi és Élelmiszerellenőrzési Felügyelet Költségvetési Iroda által tett lépések. amelyek a veszteségesen működő területeket vállalkozásba adással számolták fel. Az állatkórházak 1988. évi vesztesége 34,1 millió Ft volt. Az 1989-1990. évektól 4-4 megyei állatkórházat vállalkozási (kft) formában működtetoek. E megoldással 200 fő létszámot is megtakaritot~ Az állami feladatok szélesebb körű felülvizsgálásában és szelektálásában, vagy a vállalkozói szférába terelésében azonban a Minisztérium és az intézmények szakmai résziegei csak igen visszafogottan múködtek közre. (Az érdekellentétek nyilvánvalóak.) A gazdasági-pénzügyi részlegek szakmai megalapozással és együttműködéssei bátrabban nyúlhattak volna az eddig ingyenes (vagy támogatott) feladatok díjtételessé alakításához, a díjak további felülvizsgálatához, vagy a nagyobb horderejű szervezeti lépésekhez. A hatósági feladatok szűkítése, a feladatok vállalkozásba adása jónéhány rejtett költségvetési támogatást is megszüotetoe (állatorv05i ellátás stb.) és segítené a feladatkoordinációt, a párhuzamosságok kiiktatását (pl. hatósági élelmiszervizsgála tok). A fejezet intézményhálózatának korszerűsítését elsősorban összevonás jellemezte. Olykor mamutintézmények keletkeztek (pl. Agrártudományi Egyetem /Gödöllő/ l O részben önálló szervezeti egységénél több mint 3.500 főt foglalkoztatnak). Vállalattánagy bevétellel rendelkező intézményeket szerveztek (pl. erdő- és vadgazdaságok, Repülőgépes Szolgálat). Ezek az intézmények 1989-ben pl. minimalis (87 millió Ft) támogatást kaptak. saját bevétejük viszont meghaladta a 2,3 milliárd Ft-ot. A szervezeti változásoknak azonban egy ellenkezö irányú folyamata is érzékelhetö. A korábbi években vállalattá, társasággá átminösített szervezeteket - életképtelenségük, vagy gazdasági nehézségeik esetén - újból költségvetési intézménnyé minösítettek (pl. a BIOTEQI Állattenyésztő és Kutatási Fejlesztési Társaság Üllő-Dóra majori kísérteti telepe, a Dél-Dunántúli Szőlészeti és Borászati Kutató Intézet /Pécs/)..
- 17-2) Pénzellátás, költségvetésen kívüli gazdálkodás A támogatásokat a pénzellátás központi előírásaihoz igazodva bocsátották rendelkezésre. A pótelőirán~tok is - konkrét feladathoz kapcsolódva - többségükben igazadtak a várható teljesítésekhez. Néhányszor ideiglenes jellegű zárolást és átcsoportosítást is eszközöltek, sőt a támogatást visszapótlási kötelezettséggel bocsátották az intézmény rendelkezésére, megelőlegezve egyéb forrásokat. A visszapótlást azonban több esetben nem a költségvetés, hanem valamilyen alap, vagy költségvetésen kívüli pénzforrás javára számolták el. A Mezőgazdasági Biotechnológiai Kutatóközpont fejlesztésére 1989-ben juttatott 60 millió Ft -{)t, a Haltenyésztési Kutató Intézetnek az 1988-ban adott támogatás egy részét, a Kertészeti és Élelmiszeripari Egyetem Kecskeméti Szölészeti, Borászali Intézetének nyújtott 1989. évi támogatásából 1990-1991. években együtt 4 millió Ft-{)t, az Agrártudományi Egyetem (Debrecen) kísérteti telepe 2 millió Ft támogatását a Tárca Kutatási Alap javára kellett (illetve kell) visszafizetol A fejezetnél a költségvetésen kívüli gazdálkodás más formái is tapasztalhatók voltak. Az eredményérdekeltségű intézmények - a 33.316/1981. sz. és az ezt módosító 1986. október 1-i MÉM utasítás értelmében - adózott eredményük 30 %-át egy Központi Fejlesztési Alapba voltak kötelesek befizetni. Az Alapot évekkel ezelőtt kísérletként hozták létre, de éveken át folyamatosan múködtették. Az 1988-1989. években pl. összesen 426,3 millió Ft állt itt a tárca rendelkezésére. A számlán kezelt pénzeszközöket a fejezet költségvetési gazdálkodásának részeként nem mutatták ki, azok összegét az éves mérlegadatok sem tartalmaz ták. Az Alap a költségvetésen kívüli gazdálkodás megvalósítása mellett vitatható szerepet töltött be a beruházások finanszírozásában és gyengítette az intézményi eredményérdekeltség szerepét is. A szabályozás értelmében a Központi Fejlesztési Alap pénzeszközeit abefizető intézmények fejlesztési forrásainak kiegészítésére használhatták fel. Ezzel szemben a vizsgált időszakban az Alap forrásainak mintegy egyharmada elhagyta az államháztartás körét és vállalatok beruházásaihoz járult hozzá. Évente mintegy 60 millió Ft vissza nem térítendő fejlesztési támogatást nyújtottak különbözö célokra állami gazdaságoknak, termelöszövetkezeteknek, tanácsoknak (pl. sörpalackozó üzem, sertéstelep építése, baromfitelep, libaágazat fejlesztése).
- 18 A Magyar Lóverseny Vállalat részére 1988-ban 3.2 millió Ft-ot utaltak át pl. a Sportistálló (fattersall) 1987. évi kaibantartási költségeinek megtérítésére azzal összefüggésben, hogy a Vállalat az Állatorvostudományi Egyetemnek adta azt át. Idegenforgalom fejlesztése címén a Balatonnagybereki Állami Gazdaság 43,5 millió Ft-ot kapott. - Innen rendeztek kutatóintézeti veszteségeket (pl. Agrárgazdasági és Kutató Intézet 1989. évi vesztesége), ebből támogattak alapítványokat, vállalkozásokat. A Minisztérium az Alapból 1988-1990 között összesen 20,0 millió Ft-ot, mint saját forrást utalt át a Pro Rekreatione Alapítvány javára. További 2,0-2,0 millió Ft-ot pedig olyan címen folyósított az Alapból két intézményének (a MÉM Repülőgépes Szolgálat és a MÉM NAK részére), hogy azok kötelesek voltak ezen forrásokat az Alapítvány részére továbbítani. Az Alap számláját az állami költségvetést és a szabályozott előirányzat -átcsoportosítási gyakorlatot kikerülö megoldásokra is felhasználták. Így pl. a kistermelői szarvasmarha-tenyésztés támogatásának 1988. évi megszüntetését követően a támogatási előirányzat maradványát 1990. novemberében e számla közbeiktatásával használták fel más célra (156,1 millió Ft-ot így juttattak a földhivatalok költségvetéseinek egyébként indokolt kiegészítésére). A Minisztérium 1989-től összevonta az,. addig több betétre kihelyezett, a Központi Műszaki Fejlesztési Alap (KMÜFA)-ból származó pénzforrásait és ezek kamatait egy ún. kamatszámlán gyűjtötte az AGROBANK-kal kötött 1989. februári szerződés alapján. E vagyonmozgásokat és vagyonrészeket számvitelében, mérlegeikben ugyancsak nem szerepeltették. (E pénzforrások felhasználásáról később még részletesebben szólunk.) A költségvetésen kívüli, bár "államilag szabályozott" gazdálkodás tipikus példája volt a Minisztérium Vadgazdálkodási, valamint a Tanulmányi- és Parkerdőgazdasági lebonyolítási szárnlákon kezelt bevételek költségvetési elszámolásokat megkerülő felhasználása.... A két számlát az említett gazdaságok speciális feladatainak lebonyolítására nyitották meg. A hat intézmény közill négy vadgazdaság kormány szintü vadászati- és vadgazdálkodási teendó'ket látott el, két gazdaság a Budapest környéki parkerdő gondozását, illetve a soproni Erdészeti és Faipari Egyetem és a Technikum hallgatóinak gyakorlati oktatását biztosította. A vadgazdaságok gazdálkodásukat az álalános vállalati szabályozók szerint számolták el. (M~ödési feltételeiket utoljára a 4/B/ 1982. MÉM sz. utasítás