Eszmény vagy álom Gondolatok a jó közigazgatásról valamint a felelős kormányzásról a kihívások valamint az előretekintés jegyében Stumpf István Századvég Alapítvány-elnök, volt kancellária miniszter Hab. egyetemi docens ELTE Állam és Jogtudományi Kar Politikatudományi Intézet MKKSZ Akadémia Kaposvár, 2009.november 20.
Az állami szerepvállalás újraértelmezése Az előadásban a következő témákra kívánok koncentrálni: Mi az oka az állam újrafelfedezésének Melyek modern állam legfontosabb feladatai A good governance és a good goverment paradigmaváltás értelmezése A neoweberiánus állammodell jellemzői A jó kormányzás megteremtésének politikai előfeltételei
Az állam újrafelfedezése 1. A tradicionális államszerep válsága: a liberalizáció, dereguláció, privatizáció radikálisan csökkentette az állam képességét a gazdasági folyamatok befolyásolására A neoliberalizmus politikai térnyerése: a közszolgálat leépítését, a minimális állam koncepciójának elterjedését eredményezte A túlterhelt állam nem tudta kielégíteni a vele kapcsolatos igényeket: pénzügyi válságok, eladósodás, restrikciós intézkedések
Az állam újrafelfedezése 2. Megcsappant az állam hagyományos szervezőképességébe vetett hit: megroppant az állam legitimációja Az állam és a társadalom közötti tradicionális kapcsolatrendszer erodálódott: új munkamegosztás formálódott az állam és a civil társadalom között a közszolgáltatások biztosítására Alternatív stratégia iránti igény a közösségi érdekek érvényesítésére: a kormányzás előtérbe kerülése az állam adaptációs képességének erősítése céljából
A kormányzati kapacitás növelése: válasz az állammal kapcsolatos kihívásokra Kétféle megközelítés: Államközpontú: politikai és intézményes képesség az állami prioritások kijelölésére valamint a gazdasági-társadalmi folyamatok irányítására Társadalomközpontú: az állam koordinációs és együttműködési valamint stratégia befolyásoló képességének erősítése a privát szférával szemben, a policy hálózatok révén
A kormányzati kapacitás növelése értelmezése Nem az állam jelentőségének csökkenéséről van szó, hanem szerepének átalakulásáról Revízió alá kell venni az állam, a társadalom és a civilizáció végét prognosztizáló elméleteket, a korábbiaknál jóval nagyobb figyelmet kell szentelnünk a kormányzás minőségének, mint megkerülhetetlen és relatíve független faktornak
A kormányzati kapacitás növelésének tartalma A globális változások megkövetelik a stratégiai irányítást, hogy elkerülhessük az egymást erősítő válságokat és kihasználhassuk a rendelkezésre álló erőforrásaikat. A valóságban és a normatív értelemben sem a piac sem pedig a civil társadalom nem képes stratégia iránymutatásra, erre csupán a kormányzás képes A mind összetettebb globális kihívások miatt új tartalmat kell adni a politikának, a demokratikus politikai intézményeknek és radikálisan át kell alakítani a kormányzást
A kormányzás forradalma Az állam autoriter, bürokratikus, korrupt, egyszerre túl kicsi és túl nagy A reformok többsége megbukott, a közintézmények alkalmatlanok a megújulásra A nemzetállamok visszahúzódása, a közszolgáltatások privatizációja A kormányzat forradalmasítása: 1. az államigazgatási eszme meghaladásával 2. A társadalmi szükségletek koncepcionális átgondolásával Középpontban: az új Világbanki teória: a Good governance
Francis Fukuyama: Államépítés amellett érvelek, hogy az államépítés minden társadalom számára az egyik legfontosabb kérdés, hiszen gyenge vagy elbukott államok a Föld legégetőbb problémáinak szolgálnak táptalajul, például a szegénységnek, az AIDSnek, a drogfogyasztásnak, a terrorizmusnak. 2004.
Milton Friedman..egy évtizeddel a korábban volt szocialista, rendszerváltó államokat három szóval tudtam volna jellemezni: privatizáció, privatizáció, privatizáció. De tévedtem, kiderült, hogy a jogrend valószínűleg alapvetőbb a privatizációnál 2002
Az állam szerepe a modern társadalomban és gazdaságban A stabilitás megteremtése makroszinten A gazdaság szabályozása iparági és mikroszinten A közjavak és közszolgáltatások biztosítása A jövedelmek újraelosztása: adó- és támogatási rendszer
Alapfeladatok-első szint Joguralom, a magántulajdon biztonsága( belbiztonság) Honvédelem (külső biztonság) Külügyek Makro-ökonómiai biztonság (monetáris politika) A termelés és a munkahelyek biztonsága Bevándorlás-politika Nemzeti statisztikai információk előállítása
Alapfeladatok-második szint Alap-és középfokú oktatás biztosítása Tudományos kutatások támogatása Természetes monopóliumok szabályozása Infrastrukturális ráfordítások Környezetvédelem
Kiegészítő funkciók Felsőoktatás Egészségügyi szolgáltatások, társadalombiztosítás Nyugdíjellátás Szegények támogatása Munkanélküli segélyezés
Államháztartási kiadásokfunkciók szerint Állami működési funkciók: igazgatás, külügyek, védelem, jogbiztonság, igazságszolgáltatás Jóléti funkciók: oktatás, egészségügy, TB, egyéb szociális és jóléti szolgáltatások Gazdasági funkciók, támogatott gazdasági tevékenységek: energiaellátás, mezőgazdaság, közlekedés, távközlés Államadósság kezelés, az államadóssághoz kapcsolódó kamatkiadások finanszírozása Fukuyama szerint: az állami képességekkel kapcsolatos elvárások leginkább a törvényes rend és védelem, a makrogazdasági egyensúly fenntartása a nyugdíjrendszer és a munkanélküliséggel kapcsolatos segélyezésre összpontosulnak
Szuperkapitalizmus válsága és az erős állam A globális pénzügyi válság még inkább felhívja a figyelmet arra, hogy a piac logikája a társadalomszervezés government típusú állami feladatainak közvetlenül nem feleltethető meg; a kormányzás feladatköre nem választható el a nemzetállami keretektől; az állami és a privát szféra között a neokorporatív stratégiák alkalmazására nemcsak a társadalmi jólét, hanem az ökonómiai egyensúly biztosítása érdekében is szükség van; az állam megerősítése nélkül elképzelhetetlen a hatékony és jó kormányzás.
Rivális paradigmák: good goverment vs. good governance Több korábbi tanulmányomban a neoliberális, a piac dominanciáját hirdető good governance paradigmával szembenálló, az államközpontú, felelősség- és elszámoltathatóság-elvű good government paradigma előfeltevései mellett érveltem, mert ahogy már a mostani krízisből is félreérthetetlenül kiolvasható: a piac önmagában nem képes a társadalom számára a jólétet, a szolidaritást és a méltányosságot biztosítani; aktív, intelligens és erős államra van szükség, amely megteremti az egyensúlyt piac törekvései és társadalom igényei között; szükség esetén az államnak kell kiigazítani a piac mechanizmusait a közösségek és a piac hosszú távú érdekében.
Rivális paradigmák: a New Public Management elmélet előfeltevései Milyen is legyen ez az állam? Ha az NPM elveit követnénk, akkor a good governance logikájából indulnánk ki, azaz: A piaci mechanizmusokra és technikákra helyeznénk a hangsúlyt. A vállalati menedzsment eszközeit alkalmaznánk. Kulcsszavaink lennének: eredményvezéreltség, költséghatékonyság, verseny. De melyek is a piaci alapokra helyezett kormányzás következményei?
Rivális paradigmák: a New Pulic Management következményei Az államhatalmi központ kiüresítése. Az elszámoltathatóság és felelősség elvének sérelme. A központi intézmények legitimitásának gyengítése. Az egyenlő bánásmód sérelme. Az állam leépítése. A következmények válságok, növekvő társadalmi feszültségek Létezik azonban alternatíva: a neoweberi állam.
Rivális paradigmák: a neoweberiánus előfeltevések Merit with flexiblity (Drechsler) - az új közmenedzsment hasznos elemeinek beépítése a weberi keretek közzé. Milyen is a neoweberi állam? Erős (ez nem azt jelenti, hogy nagy), aktív (szükség esetén kiegyensúlyozó, cselekvő, beavatkozó fellépés), intelligens (érti a gazdaság és a társadalom felől érkező üzeneteket); A legalizmus (jogállamiság) és a menedzserializmus (hatékonyság) szintézisét valósítja meg; A kormányzati cselekvés a jogrenden alapul (a kormányzat a fair-play-t önmagán kezdi); A privát szektor ténylegesen versenyez a közösségi szolgáltatások terén; A civil szférát bevonják a közpolitikai döntések előkészítésébe
A neo-weberiánus állam Amitől weberiánus: Az állam szerepének megerősítése; (az egyetlen olyan intézmény, amely a legitim erőszak monopóliumával rendelkezik) A képviseleti demokrácia különböző szintjeinek (központi, regionális, lokális) megerősítése, a végrehajtó hatalom egységének hangsúlyozása mellett A jogszerűség és a normativitás erősítése; A közszolgálat eszményének a megőrzése, a köztisztviselői ethosz fenntartása Amitől neo : Elmozdulás a tisztán bürokratikus logikától a polgárbarát és szolgáltatás-orientált jelleg felé (pl. e- government ) A reprezentatív demokrácia kiegészítése (s nem felváltása) civil konzultációkkal, és a polgárok közvetlen képviseletével; Nagyobb hatékonyság az kormányzati erőforrásokkal való gazdálkodásban, elmozdulás az ex-ante kontrolltól az ex-post felé; A közszolgálat professzionalizációja.
Rivális paradigmák: a good government következményei Az állam és a piac dichotómiája tévútra visz A piac elve profitmaximalizáláson alapuló koordináció, a kormányzásé a közérdek és a közjó érvényre juttatása Nem a piacnak hanem az államnak kell kormányoznia Az állam nem üzleti vállalkozás hanem szolidaritásközösség a bürokrácia újrafelfedezése ( rediscover bureaucracy Olsen 2004); a normativitás helyreállítása; a korrupció visszaszorítása (Henderson Hulme Jalilian Philips 2003); a gazdasági növekedés beindítása (Evans&Rauch 1999); a szegénység csökkentése; a demokrácia kiszélesítése; a partikularitások iránt tanúsított empátia (Pollit 2008).
Rivális paradigmák: összehasonlítás NPM A piac működési elveire épített állam. következménye: a központ kiüresítése; a központi intézmények legitimitásának gyengítése; az elszámoltathatóság és a politikai felelősség követelményeinek megsértése; az egyenlő bánásmód sérelme; az állam leépítése. NWS Az állam szerepének újragondolása az állam megerősítése céljából. következménye: a bürokrácia újrafelfedezése; a normativitás helyreállítása; a korrupció visszaszorítása; a szegénység csökkentése; a demokrácia kiszélesítése.
A paradigmák haszna A két paradigma közötti választás az állam szerepének értelmezésén fordul meg. Szakmai meggyőződésem szerint egy erős, aktív és intelligens államra van szükség. A kérdés, hogyan lehet ezt elérni?
Megfontolásra ajánlott javaslatok Az állam új szerepfelfogásának tisztázása: elmozdulás a good government szemlélet irányába A normativitás morális tartalmának visszaállítása: antikorrupciós elkötelezettség, pártfinanszírozási és a közbeszerzési rendszer reformja, szigorú szankciórendszer működtetése Erőforrásokat mobilizáló, képességerősítő kormányzati filozófia és magatartás: az állami funkciók újragondolása és megerősítése Átfogó kormányzati és közigazgatási reform, a választási rendszerrel és az elektronikus közigazgatással együtt A köztisztviselői kar hosszú távú érdekeltségének és szakmai minőségének megteremtése
A jó kormányzás megteremtésének politikai előfeltételei
Mi a helyzet? I. - A magyar politikai elit átlépte a Rubicont; - A fejlemények jelzik: ahogy eddig volt, úgy már nem mehet tovább. Az időhúzás várható következményei: Az osztrák példa: a politikai szélsőségek megerősödése. A 90-es évek elejének olasz példája: a politikai elit önmagát zülleszti le.
Mi a helyzet? II. Politikai válaszkísérletek kudarca: - A koalíciós kormány felbomlása- a kisebbségi kormányzás agóniája - Súlyos leadership és bizalmi válság - A kormányzatot a fiskális és szociális válság szorongatja Ugyanakkor politikai megoldásra van szükség: Társadalmi kiegyezés szükséges az új alapok lerakásához és az állam megerősítéséhez.
Társadalmi kiegyezések európai tapasztalatai I. Miért jöttek / jönnek létre társadalmi kiegyezések? Mindig valamilyen (konkrét) külső és belső kihívás teszi indokolttá a konszenzusteremtést. A kihívás lehet politikai természetű (például a diktatúrából való átmenet biztosítása Spanyolország; a nemzeti erőforrások koncentrálása Finnország; a politikai elit dezintegrációja, a para-állami szféra túlterjedése Olaszország, a rendszerváltás utáni átmenet kezelése Szlovénia); A kihívás lehet gazdasági indíttatású (válságok kezelése, gazdasági növekedés és stabilitás biztosítása, struktúra-átalakítás, a maastrichti kritériumok teljesítése stb.).
Társadalmi kiegyezések európai tapasztalatai II. A feltételek A megegyezést segítő tényezők: (mérsékeltebb társadalmi egyenlőtlenségek, áthidalható politikai törésvonalak, társadalmi igény a konszenzusra, erős társadalmi érdekképviseleti szervezetek, stb.) Mégis, a kiegyezések sikeressége nem elsősorban a kedvező körülményekkel, hanem a kedvezőtlen körülményekre és a kritikus kérdésekre adott megfelelő politikai reagálással függ össze: pl. a politikai elit józansága (lásd Moncloa-paktum), a politikai táborok közötti kompromisszum-készség (Szlovénia); az állam tudatos szerepvállalása (Finnország); a problémák lokalizálásának képessége (Finnország, Szlovákia).
Társadalmi kiegyezések európai tapasztalatai III. A korlátok A problémákat még kiegyezés útján sem lehet egy csapásra megoldani. A spanyol, ír és finn modell is azt mutatja, hogy a kiegyezés nem egyszeri aktus, hanem az érdekek és kialkudott feltételek folyamatos újratárgyalása. A követni kívánt példák mögött tehát a hosszú távú politikai konszenzuskeresés igénye áll. Társadalmi közmegegyezés nélkül is lehet reformokat csinálni, ha a program erős és intelligens kormányzati szándékkal társul (pl. Szlovákia a költségvetés kiadási oldalának szerkezeti átalakítása).
A sikeres társadalmi kiegyezés Magyarországon I. Ami egyértelműnek tűnik: a kiegyezés nem lehet diktátum, a működőképességnek vannak feltételei: ilyen az erkölcsi integritás, a hitelesség, a párbeszéd-képesség, a kiszámíthatóság, a végrehajtás képessége, a garanciák a végrehajtást illetően, a felelősség stb.; nem lehet a társadalmi kiegyezés nyugati modelljeit másolni; a helyi viszonyok, adottságok és sajátosságok figyelembe vételére van szükség; az állam szerepének, kompetenciájának rendbetétele nélkül nincs továbblépés; a változtatások mélysége új (választói) felhatalmazását igényel; a kiegyezés nem történhet ideologikus alapokon, hanem szigorúan pragmatikusnak kell lennie, ahol is az állam az aktív, a kezdeményező fél.
A sikeres társadalmi kiegyezés Magyarországon II. Ami nem egyértelmű, vagyis ahol lehetséges a vita: A kiegyezés mire terjedjen ki? Átfogó kiegyezés kell (új közteherviselés, generációs egyensúly, nemzetstratégia). Ki köti, kivel, mire, milyen garanciális feltételek mellett? Mi azt gondoljuk, nem a két nagy politikai tábor kötné egymással, hanem a politikai elit a gazdaság és a társadalom résztvevőivel. A társadalmi konzultáció nem helyettesítheti a konkrét szerződés megkötését. A megegyezés teljesülésért konkrét aktoroknak kell felelősséget vállalniuk (a tripartit struktúra értelme). Megérett-e a helyzet? A szereplők és motivációk változhatnak, a feltételek (a politikai erőtér, a struktúrák) pedig változtathatók. Az állam megerősítését is szolgáló társadalmi megegyezés tartalmának meghatározása és megkötése tehát olyan politikai feladat, amellyel az új kormánynak kell szembenéznie.
A jó kormányzás feltételei Erős társadalmi felhatalmazású politikai szereplők megállapodása Konszenzus-képes, szakpolitikai orientáltságú hosszú távra tekintő kormányzati politika A kormányzati kapacitás növelése A társadalmi támogatás és közbizalom visszaszerzése Az állam visszavétele (good governmet vagyis jó kormányzás) A köztisztviselői kar megerősítése, folyamatos minőségi továbbképzésének biztosítása A piaci fundamentalizmus és az állami hedonizmus csapdájának elkerülése Az állam nem üzleti vállalkozás hanem nemzeti szolidaritás-közösség elvének és gyakorlatának megvalósítása
A jó kormányzás neoweberi modellje TÖRVÉNYESSÉG Törvényeket, szabályokat követő Esélyegyenlőséget, mások magatartás gondolatát befogadó szabályozás AZ ÁLLAMSZERVEZET SZABÁLYOS MŰKÖDÉSE Átlátható működés ELLENŐRIZHETŐSÉG Elszámoltatható tevékenység Konszenzus képes tevékenység Reagáló képes működés EGYÜTTMŰKÖDÉSAZ ÁLLAMSZERVEZET TELJESÍTMÉNYE Részvételre, kooperációra buzdító magatartás Célszerű, eredményes gazdálkodás HATÉKONYSÁG
Köszönöm a figyelmüket