Mennyire biztos a biztonsági háló? A szociálpolitika hatásossága és hatékonysága DOKUMENTÁCIÓ Készült a T 026067 számú OTKA kutatás záróbeszámolója alapján Témavezető: Ferge Zsuzsa Munkatárs: Dögei Ilona ELTE SZOCIÁLIS MUNKA ÉS SZOCIÁLPOLITIKAI TANSZÉK 2001
Kutatásunk elsősorban a szociálpolitika szerepének vizsgálatára irányult, tehát arra, hogy hogyan alakul a szociálpolitikai rendszerek változásával a szociálpolitika hatásossága és hatékonysága. Konkrétabban: milyen mértékben valósulnak meg a szociálpolitika deklarált céljai (mennyiben éri el azokat, akiket jogosultnak, elérendőnek, rászorulónak stb. tekint, s maguk az ellátások mennyire oldják meg a kitűzött célokat? Mit oldanak meg az ellátások és mit nem, mennyire felelnek meg az ugyancsak deklarált céloknak, például a minimális megélhetés biztosításának, az emberi méltóság tiszteletének stb.) Minthogy a kutatási pályázat összegéhez képest az elnyert támogatás annak mindössze 46%-a volt, a kutatás anyagi fedezetének pótlását más forrásokból is igyekeztünk biztosítani: sikerrel pályáztunk egy OKTK kutatási támogatásra. Az elnyert összeg felhasználásával két településen végeztünk kérdőíves adatfelvételt nehéz helyzetű családoknál, illetve készítettünk interjúkat a szociálpolitika intézményi szereplőivel, továbbá elemeztük a települések helyi önkormányzati szociális rendeleteit és segélyezési gyakorlatát. Az OKTK támogatással elvégzett kutatás szorosan illeszkedett az OTKA kutatás témájához. Ugyanakkor az OKTK támogatás lehetővé tette, hogy az 1998. évi OTKA kutatásunk személyi költségeit tartalékoljuk a következő évekre. 1998-ban elkészült a kutatási tervünkben vállalt történelmi elemzés is az állam változó szerepéről a 'civilizációs' folyamatban, különös tekintettel Közép-Kelet Európára. 1 1999-ben a gyermekes családok, gyermekek helyzetével foglalkozó intézmények, elsősorban a Gyermekjóléti Szolgálat, Gyermekvédelem, önkormányzati segélyezés alakulását vizsgáltuk kis településeken, tehát megnéztük a pénzbeli és természetbeni ellátások, a rendszeres, és rendkívüli gyermekvédelmi támogatás alakulását, illetve a személyes gondozást nyújtó gyermekjóléti alapellátásokat a Gyermekjóléti Szolgálat, a gyermekek napközbeni ellátását, gondozását illetően. Három kis települést választottunk kutatásunk színhelyeként: Nógrád megyében Kishartyánt, ahol a regisztrált munkanélküliek területi mutatója 17,53%, (a megyei átlag 10,76%), Jász-Nagykun-Szolnok megyében Kuncsorbát, ahol 42,1% a munkanélküliségi ráta 1999. márciusi adatok szerint (a megyei átlagos munkanélküliségi ráta 14,7%). Hajdú-Bihar megyében Gáborjánt, ahol 20,19% a területi mutató (a megyei átlagos munkanélküliségi mutató 10,34%). Mindhárom település lakosainak száma 1000 fő alatti: a Salgótarjáni kistérséghez tartozó Kishartyán 660 fős kistelepülés, Kuncsorbának, a Törökszentmiklósi kistérség településének lakónépessége 820 fő, Gáborján lakónépessége 956 fő. A települések közös jellemzője, hogy mindegyik csak közúton, autóval, autóbusszal közelíthető meg. 1 Az elemzés egyes részei elhangzottak különböző konferenciákon: Szociális gondok vagy decivilizációs jelenségek címmel a Budapest Szociálpolitikája Szociálpolitika Budapesten konferencián, továbbá a És mi lesz, ha nem lesz? Állami szerepvállalás és szociálpolitika az ezredfordulón címmel a Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület jubileumi parádfürdői konferenciáján, illetve a Magyar Tudományos Akadémia levelező tagjának választott témavezető akadémiai székfoglalóján, továbbá külföldi konferenciákon. 2
A településeken interjúkat készítettünk kisgyermekes családokkal, továbbá a települések intézményi vezetőivel, munkatársaival, így a polgármesterrel vagy a jegyzővel, az igazgatási ügyintézővel, aki a segélyezésekkel foglalkozik, a Szociális Bizottság vezetőjével, a védőnővel, továbbá gyermekjóléti szolgálat munkatársával, az óvoda, illetve az általános iskola igazgatójával és gyermekvédelmi felelősével. Az interjúk vezérfonal alapján, magnós felvétellel készültek, az interjúkat szövegét legépeltük és elemeztük. Összegyűjtöttük a települések működésével, a segélyezéssel kapcsolatos dokumentumokat és adatokat. A felkeresett településről esettanulmányok készültek. A gyermekvédelem, valamint a gyermekjóléti alapellátásokat nyújtó intézményeket az alábbiak alapján tanulmányoztuk a kutatás során: 1. a helyi rendelkezések, 2. a ténylegesen működő intézményrendszer szervezeti felépítése, működési feltételei, 3. a feladatok ellátásával megbízottak képzettsége, foglalkoztatási módja, 4. az intézményekben végzett gyakorlati munka az alapellátásban résztvevőkkel készült interjúk alapján, 5. az alapellátások hatása, jelentősége a gyermekes családok életkörülményeinek alakulásában. Tapasztalataink szerint, a gyermekvédelem, illetve a Gyermekjóléti Szolgálat tevékenysége az egyes településeken eltérő mind a munka feltételeit, mind a gyermekes családokkal való kapcsolattartás intenzitását és mélységét tekintve. - A Társulás formájában működtetett szolgálatok esetében nem jut elegendő idő a családokkal való kapcsolattartásra, mivel az ellátandó családok számához képest kevés az ellátók száma. - A szolgálat működéséhez nem biztosított mindenhol az önálló helyiség, ennek következtében - az ellátók szerint -, csökken a munkájuk hatékonysága. - Az alapellátást végzők több esetben részmunkaidős pedagógusok, védőnők, azaz nem a feladatra képesített szakemberek. - Ez egyrészt az önkormányzatok gyermekvédelemmel, gyermekjóléti szolgálattal, s általában a szociális munka jellegével, szükségességével kapcsolatos koncepciójának következménye: a szociális munkának, mint szakmának a jelentőségét, illetve a település családjainak működésében ténylegesen betölthető szerepét eltérően, gyakran fenntartással, kétkedéssel kezelik. Másrészt szakember, valamint pénz hiányában - még ha a gyermekjóléti alapellátások szükségességét pozitív ítélik is meg -, nem tudják az önkormányzatok a szociális háló intézményeit megfelelően kialakítani és működtetni. Ugyanakkor a kistelepülések helyi önkormányzati képviselői eltérően ítélik meg a szociálpolitika, szociális törvény rendelkezéseinek elvi koncepcióját. Van, ahol a segélyezhetőség feltételeként vagyoni teszt alkalmazását tartanák szükségesnek, mondván, hogy aki nagy házban lakik, ne kérjen segélyt. Jóllehet, a nagy házak legtöbbjét a nagyszülők keserves munkával építették fel, s a házat nem lehet megenni és lakni is kell valahol! (A gyermekek védelmével kapcsolatos ellátásokat illetően, 2000 elejétől a Szociális és Családügyi Minisztérium - részben az önkormányzatok hatására -, az ellátásban részesíthetőség kritériumaként, bevezette a vagyoni helyzet 3
vizsgálatát.) Van, ahol a jövedelemhatárhoz kötött, fűnyíró elven működő segélyezhetőség kritériumát tartják elfogadhatatlannak, mondván, hogy a rászorultság és a kimutatott jövedelem nincs szinkronban. Szerintük a segélyezhetőség megállapításánál a konkrét eseteket, tekintettel az egyes családok életkörülményeire, egyedi elbírálással kellene megállapítani. Az önkormányzatokat felnőttként kezelve, nagyobb szabadsággal és nagyobb hatáskörrel kellene törvényileg felhatalmazni a segélyek odaítélését illetően. A kutatási eredményeink alapján tehát, a szociális alapellátások kistérségi szervezettsége továbbra sem megoldott, azaz a kistérségi szociális háló nem létezik. A szociálismunka, illetve a szociálpolitikai törvények megítélése és gyakorlati megvalósítása is ellentmondásos. A problémák részben az alkalmazók eltérő koncepciójának, részben a törvényben rejlő ellentmondásokra és hiányosságokra vezethetők vissza. A családok életkörülményeinek alakulásában a szociális ellátások továbbra sem képesek betölteni hatékony szerepet. A 2000. évben - munkatervünknek megfelelően -, kérdőíves adatfelvételt végeztünk. 2 Adatainkat régebbi kutatási eredményeinkkel összehasonlítva elemeztük. Erre lehetőséget adott egy 1995-ben végzett nemzetközi kutatás 3 és két, OTKA támogatással végzett, a TÁRKI Magyar Háztartás Panel kérdőívében lekérdezett kérdőíves adatfelvétel. 4 A kutatás során vizsgáltuk a szegénység szubjektív megélését, a szabadságok és biztonságok alakulását, mennyire tartanak fontosnak bizonyos szabadságokat (sajtó, vallás, tulajdon stb.), illetve mennyire látják ezeket biztosítottnak, illetve hogyan ítélik meg az állam felelősségét, és hogy alakul az adótudatosság. 2001-ben az előzőekben ismertetett tanulmány mellett, másodelemeztünk olyan kutatási anyagokat, amelyek eredetileg más problémára irányultak, de a mi kutatási témánkkal kapcsolatban is tartalmaztak feldolgozható információkat. 2 A kérdésblokk a SZONDA IPSOS 2000. augusztusi OMNIBUSZ kérdőívén szerepelt. 3 Ferge Zsuzsa et al. Societies in transition. International report on the social Consequences of the Transition, a survey carried out as part of the SOCO project initiated and coordinated by the Institute for Human Sciences Vienne. Crossnational report on five countries, prepared by Zsuzsa Ferge, Endre Sik, Péter Róbert, Fruzsina Albert. IWM, Vienna, 1995. 4 Ferge Zsuzsa (1997): A szegénységgel kapcsolatos attitűdök, Az ajtók záródnak(?), MHP Műhelytanulmányok 8. sz. TÁRKI, Budapest. Szerk.: Sik Endre és Tóth István György. 122-128 old. Dögei Ilona Ferge Zsuzsa (1998): A szegénységgel és az állami feladatvállalással kapcsolatos attitűdök. Zárótanulmány. MHP Műhelytanulmányok 9. sz. TÁRKI, Budapest. Szerk.: Sik Endre és Tóth István György. 164-169 old. 4
Az omnibusz kutatás módszere A Szonda Ipsos rendszeresen végez standard kérdőíves kutatásokat lakossági reprezentatív mintákon és lakossági, valamint egyéb akár intézményi, vállalati típusú célmintákon. A lakossági, országosan reprezentatív kérdőíves felmérések készülnek egyrészt a Szonda Ipsos havi rendszerességgel induló omnibuszvizsgálatainak keretei között, másrészt pedig önálló, eseti kutatásokként. Az omnibusz felméréseket mintaválasztáson alapuló módon, standard kérdőívek segítségével, a kérdezettek otthonában történő személyes interjúkkal készítjük el. A kapott információk feldolgozását matematikai-statisztikai módszerekkel végezzük el. Ezek a módszerek biztosítják, hogy a kutatás során kapott adatok és az ebből levont következtetések megbízhatóan tükrözzék a valóságot. Mintavétel és mintanagyság A reprezentatív mintával szemben támasztott általános követelmény, hogy legyen reprezentatív az adott kutatás által megcélzott korú népességre, vagy háztartásokra. Tükrözze a definiált alapsokság társadalmi, területi differenciáltságát, egymástól viszonylag homogénen elkülönülő rétegezettségét, a különböző rétegek közötti és rétegeken belüli vertikális és horizontális társadalmi egyenlőtlenségeit, úgy, amilyen súllyal az alapsokaság képviselteti magát az ország népességében, településstruktúrájában, annak jellemző nagyságrendi-szerkezeti, természeti, történeti, kulturális sajátosságaival. A kutatásokban kétlépcsős, arányosan rétegzett, véletlenszerűen kiválasztott 1000 személyt tartalmazó valószínűségi mintákkal dolgozunk. Az 1000 fős minták Magyarország településhálózatát arányosan reprezentálják, 100 mintavételi egységgel. A mintába kerülő személyek összetételi aránya a legfontosabb társadalmi-demográfiai mutatók szerint (nemek, életkori csoportok, iskolai végzettség, lakóhelytípus) megfelel a teljes 18 éven felüli népesség összetételének. Minden mintában más-más 1000 embert kérdezünk meg. A minta alapsokasága a Magyarországon élő, magyar állampolgárságú, 18 éves és idősebb korú népesség. Ezen információk alapján meghatározható a mintaszemélyek mintába való bekerülési valószínűsége. Ennek kiszámítása a p=n/n képlet segítségével történik, (ahol p=tervezett mintaméret, N=alapsokaság létszáma), p=1000/8173015=0,000122353. Az elsődleges mintavételi egységek a települések ez a mintaválasztás első lépcsője -, míg a végső mintavételi egységeket a megfelelő korú lakosság alkotja, a mintaválasztás második lépcsőjében. A minta-települések kiválasztási forrása Központi Statisztikai Hivataltól vásárolt T- STAR adatbázis, valamint a Központi Adatfeldolgozó, Választási és Nyilvántartó Hivataltól vásárolt településenkénti, koréves állandó népességet nyilvántartó legfrissebb adatbázis. A települések aktuális közigazgatási besorolásához az adatok továbbvezetéseként feldolgozzuk a kormány legutolsó intézkedéseit, amelyekben 5
városok alakításáról, községek alakításáról, egyesítéséről intézkedik, hogy az adatbázis hűen tükrözze Magyarország településeinek közigazgatási struktúráját. A mintaválasztás második lépcsője, a mintába kerülő személyek kiválasztása. Ez a Központi Adatfeldolgozó, Választási és Nyilvántartó Hivatal számítógépes adatbázisából történik. A kiválasztás a teljes véletlenszerűség biztosításával történt. Az így kiválasztott személyeket konkrét név, lakcím és születési év alapján keresik lakásukban fel az adatfelvétel során kérdező-biztosaink és ott készítik el a mintába került személyekkel a kérdőíves interjút. A kutatási adatok feldolgozását egyszerűsíti, ha a minta önsúlyozó, vagyis a minta eloszlása a rétegek között arányos a rétegek valódi súlyával. Kétlépcsős mintavétel esetén annak a hasznos követelménynek a teljesülése, hogy az alapsokaság minden eleme egyenlő valószínűséggel kerülhessen be a mintába leginkább úgy érvényesíthető, hogy az elsődleges mintavételi egységeket (településeket) nagyságukkal arányos valószínűséggel választjuk ki, majd a kiválasztott egységeken belül egyenlő valószínűséggel, azonos számú elemet (személyt) választunk be véletlen kiválasztással a mintába. Súlyozás A mintavétel során a potenciális kérdezettekkel kapcsolatosan előzetes információnk a korcsoportra, a lakóhely régiójára, településtípusára és pontos elhelyezkedésére vonatkozólag. Tekintettel arra, hogy a kérdezett iskolai végzettségére vonatkozólag nem rendelkezünk előzetes információval, az adatfelvétel során a minta ez irányú reprezentativitása kisebb mértékben torzulhat. Az adatfelvétel során bekövetkezett (az általános hazai és nemzetközi közvélemény-kutatási tapasztalatok szerint meglehetősen csekély) torzulásokat minden esetben ún. többszempontú súlyozási eljárás segítségével korrigáljuk. A többszempontú súlyozás lényege, hogy a minta főbb társadalmi-demográfiai változók mentén megfigyelhető torzulásait a KSH legfrissebb rendelkezésre álló népességi adataihoz igazítjuk. A súlyozási eljárásba bevont szocio-demográfiai változók: a nem, az életkor és az iskolai végzettség. Az eljárás további lényeges jellemzője, hogy a fenti változók mentén a mintában szereplő népességen és a teljes népességen belül is részcsoportokat képezünk (pl. fiatal, alacsony végzettségű nő, fiatal, alacsony végzettségű férfi stb.) és a mintabeli részcsoportok arányait igazítjuk a teljes népességben megfigyelt részcsoportarányokhoz. 6
7