VÉLEMÉNY a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetési javaslatáról 0449 T/11700/1. 2004. október
1. Szervezetirányítási és Működtetési Igazgatóság Vizsgálat-azonosító szám: V0124-01 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Csapodi Pál főtitkár Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Lévai János általános főtitkárhelyettes Az ellenőrzést vezette: Horváthné Menyhárt Erika osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Bojtos Rózsa tanácsadó Dr. Somorjai Zsoltné számvevő tanácsos Göller Géza főtanácsadó Szabó Balázs tanácsos Nagyné Lakhézi Éva számvevő Bálint Józsefné címzetes főmunkatárs 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Simon Ákosné főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezették: Horváth Sándor főcsoportfőnök-helyettes Pongrácz Éva osztályvezető főtanácsos Dr. Csépán Mária Magdolna igazgatóhelyettes Szabóné Farkas Katalin osztályvezető főtanácsos Norczen Győzőné osztályvezető főtanácsos Tolnai Lászlóné osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Asztalos Gézáné Dr. külső munkatárs Balkay Attila számvevő Burenzsargal Narantuja számvevő Dombovári Nóra számvevő Fekete Győr László számvevő Dr. Fónyad Erzsébet számvevő tanácsos Görgényi Gábor számvevő gyakornok Balázs Melinda számvevő Bamberger Mária tanácsadó Dancsóné Kuron Ildikó számvevő Dr. Domján Eszter számvevő Fodor Edit számvevő Gaálné Izsó Éva számvevő tanácsos Gyarmati István számvevő tanácsos Dr. Baji László számvevő Beck Miklós számvevő Deli Gáborné számvevő Farkas László főtanácsadó Fogarasi Miklós főtanácsadó Gömöri József számvevő tanácsos Hegedűsné Erdélyi Piroska tanácsadó Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.
Horváth József számvevő Jankó Géza számvevő Jiling Sámuel számvevő gyakornok Knoppné Szabó Ildikó számvevő Maklári Ferencné főtanácsadó Mihály Sándor főtanácsadó Nagy Ákos számvevő Pető Krisztina számvevő gyakornok Sinka Zoltán Lajos számvevő gyakornok Szabóné Simai Mária számvevő Szilágyi Zsuzsanna tanácsadó Dr. Vass Gábor számvevő Zagyi Judit számvevő Huszárné Borbás Melinda számvevő gyakornok Jáger Lajos számvevő gyakornok Dr. Juhászné Szima Mária számvevő tanácsos Magyar Sára számvevő gyakornok Matuk Károly számvevő Molnár Bálint számvevő gyakornok Nagy József számvevő tanácsos Dr. Pósch Gábor főtanácsadó Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos Dr. Szávai Tamás főtanácsadó Szöllősiné Hrabóczki Etelka főtanácsadó Verő Tünde számvevő Zaroba Szilvia számvevő Dr. Jakab Kornél számvevő gyakornok Jenei Zoltánné számvevő gyakornok Kincses Erzsébet Eszter számvevő Major Gizella külső munkatárs Dr. Mészáros Leila számvevő Molnár Katalint számvevő gyakornok Patai Tamás számvevő tanácsos Polyák Ferenc számvevő Szabó Erzsébet számvevő tanácsos Szilágyi Gyöngyi főtanácsadó Tóthné Nagy Éva számvevő Winter Zsuzsa számvevő Zakar László számvevő 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Sallai Antal osztályvezető főtanácsos A helyszíni vizsgálati jelentések feldolgozásában és az összefoglaló elkészítésében közreműködött: Dankó Géza főtanácsadó Az ellenőrzést végezték: Ambrus Lajos tanácsadó Dr. Mezei Imréné főtanácsadó Kozák György főtanácsadó Dankó Géza főtanácsadó Szabó Tamás számvevő tanácsos Kozák György főtanácsadó
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 31 A) A KÖLTSÉGVETÉSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE 33 1. Az Áht. előírásainak érvényesülése a törvényjavaslatban 35 2. A törvényjavaslat normaszövegéhez kapcsolódó észrevételek 39 2.1. A költségvetési hiány 39 2.2. Az állami kezességek 39 2.3. A központi költségvetés előirányzat-módosítás nélkül teljesülő kiadásai és bevételei 40 2.4. A kincstári vagyonhoz kapcsolódó befizetések 40 2.5. Államháztartási tartalék 41 2.6. Egyéb észrevételek a normaszöveghez 41 2.7. Az államháztartási törvény (Áht.) módosítása 42 3. A központi költségvetés kapcsolata az államháztartás más alrendszereivel 43 3.1. A helyi önkormányzatok 43 3.2. Az elkülönített állami pénzalapok 43 3.3. A társadalombiztosítási alapok 44 4. A törvényjavaslat mellékletei és indokolása 45 4.1. A törvényjavaslat 1. és 2. sz. mellékleteinek egyezősége 45 4.2. A központi költségvetés tartalék előirányzatai 46 4.3. Az Európai Unióval kapcsolatos programok megjelenítése a költségvetésben 46 4.4. A PPP-projektek bemutatása 46 4.5. Beruházások 47 4.6. Funkciókódok a törvényjavaslat mellékleteiben 47 1
B) HELYSZÍNI ELLENŐRZÉS 49 B1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE 51 B.1.1. KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS 51 1. A költségvetés makroszintű számításai 51 2. A központi költségvetés közvetlen bevételi előirányzatai 57 2.1. Gazdálkodó szervezetek befizetései 57 2.1.1. Társasági adó 57 2.1.2. Hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások átmeneti különadója 59 2.1.3. Egyszerűsített vállalkozói adó 59 2.1.4. Bányajáradék 60 2.1.5. Vám- és importbefizetések 60 2.1.6. Játékadó 62 2.1.7. Egyéb befizetések 63 2.1.8. Környezetterhelési díj 63 2.1.9. Energiaadó 63 2.2. Fogyasztáshoz kapcsolt adók 64 2.2.1. Általános forgalmi adó 64 2.2.2. Regisztrációs adó 65 2.2.3. Jövedéki adó 66 2.3. A lakosság befizetései 67 2.3.1. Személyi jövedelemadó 67 2.3.2. Lakossági illetékek 68 2.3.3. Egyéb lakossági adók 69 2.4. Az MNB költségvetési elszámolásai 69 2.5. A költségvetés központosított bevételei 70 3. A központi költségvetés közvetlen kiadási előirányzatai 70 3.1. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőke visszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei 72 3.2. Az állami kezességvállalás és -érvényesítés 81 4. A fejezetek költségvetési előirányzatai 85 4.1. A fejezeti tervezés irányítása, összehangolása 85 4.2. Az intézmény- és feladat-felülvizsgálat eredményei 89 4.3. Kiadási előirányzatok 90 4.3.1. Létszám és személyi juttatások 92 4.3.2. Dologi előirányzatok 94 4.3.3. Fejezeti kezelésű előirányzatok 95 4.3.4. Felhalmozási kiadások 99 2
4.3.5. Az Európai Uniós tagsággal és a nemzetközi kapcsolatokkal összefüggő előirányzatok 100 5. Bevételi előirányzatok 102 B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK 105 1. Munkaerőpiaci Alap 105 1.1. A foglalkoztatási helyzet várható alakulása és tényezői 105 1.2. Az MPA 2005. évi költségvetésének tervezése 106 2. Központi Nukleáris Pénzügyi Alap 111 3. Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap 112 4. Kutatási és technológiai innovációs alap 114 B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI 116 1. A tervezés folyamata, egységes szempontjai 116 2. A Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése 117 2.1. A tervezés feltételei az Ny. Alapnál 117 2.2. Az Ny. Alap bevételei 118 2.3. Az Ny Alap kiadásainak tervezése 120 2.4. Az ONYF működési költségvetése 121 3. Az Egészségbiztosítási Alap költségvetése 123 3.1. A tervezés feltételei az E. Alapnál 123 3.2. Az E. Alap bevételeinek tervezése 124 3.3. Az E. Alap pénzügyi egyensúlya 126 3.4. Az egészségbiztosítás ellátási kiadásainak tervezése 126 3.4.1. Rokkantsági nyugellátások 126 3.4.2. Pénzbeli ellátások 127 3.4.3. Gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás 128 3.4.4. Gyógyszer-támogatás 130 3.4.5. Gyógyászati segédeszköz támogatás 132 3.4.6. Gyógyfürdő és egyéb gyógyászati ellátás támogatása 133 3.4.7. Az irányított betegellátási rendszer további működtetése, finanszírozása 133 3.5. Az OEP működési költségvetése 135 B2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK 137 1. A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozó rendszerét érintő módosítások a költségvetési törvényjavaslatban 137 2. A forrásszabályozás módosításának főbb jellemzői 142 3. Az önkormányzati bevételek tervezése 144 3
3.1. A normatív és egyéb állami hozzájárulások 144 3.1.1. Normatív állami hozzájárulás és normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadó 144 3.1.2. Normatív, kötött felhasználású támogatás 149 3.1.3. Központosított előirányzatok 151 3.1.4. A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások 152 3.2. Fejlesztési támogatások 153 3.2.1. Címzett és céltámogatások 153 3.2.2. Területi kiegyenlítést célzó fejlesztési támogatás és a céljellegű decentralizált támogatási előirányzat 155 3.2.3. A helyi önkormányzatok európai uniós, valamint hazai fejlesztési pályázatai saját forrás kiegészítésének támogatása 155 3.2.4. Egyéb decentralizálásra került fejlesztési, felújítási célú előirányzatok 156 3.2.5. Kiemelt fővárosi programok támogatása 159 3.2.6. Az európai uniós források és az önkormányzati fejlesztési lehetőségek összefüggései 159 3.3. Átengedett bevételek 160 3.4. Saját források 162 MELLÉKLETEK 1. számú Kimutatás az átengedett személyi jövedelemadó és önkormányzati támogatások rendelkezési jogosultság szerinti megoszlásáról 2. számú A normatív hozzájárulások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változása 3. számú A normatív, kötött felhasználású támogatások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változása 4. számú A központosított előirányzatok jogcímeinek és összegének változása 5. számú A címzett és céltámogatások előirányzatainak és odaítélt támogatásainak alakulás 4
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE áfa általános forgalmi adó ÁFSz Állami Foglalkoztatási Szolgálat ÁHH Államháztartási Hivatal Áht. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény AIK Agrárintervenciós Központ AAK Rt. Állami Autópálya Kezelő Rt. AKA Rt. Alföldi Koncessziós Autópálya Részvénytársaság ÁKK Rt. Államadósság Kezelő Központ Rt. ALB Alkotmánybíróság Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet APEH Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal APEH-SZTADI Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Számítástechnikai és Adatfeldolgozó Intézet ÁPV Rt. Állami Privatizációs és Vagyonkezelési Rt. Art. Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény ÁSZ Állami Számvevőszék ÁSZ-FEMI Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet ÁSZ tv. Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény BC Beruházásösztönzési Célelőirányzat BÉT Budapesti Értéktőzsde Rt. BIR Bíróságok Bjt. Bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. LXVII. törvény BKV Budapesti Közlekedési Vállalat Rt. BM Belügyminisztérium BME Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Bsz A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény Cct A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény CEB Európa Tanács Fejlesztési Bank CÉDE Céljellegű decentralizált támogatás E. Alap Egészségbiztosítási Alap EBB Európai Beruházási Bank EBRD Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank EMMA Egységes Magyar Munkaügyi Alapnyilvántartás EMOGA Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap EMU Európai Monetáris Unió ESA Európa Statisztikai Adattár ESZA Európai Szociális Alap ESzCsM Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium EU Európai Unió EUPM Európai Unió Rendőri Missziója EURIBOR Frankfurti EUR betéti kamatláb EüM Egészségügyi Minisztérium eva egyszerűsített vállalkozói adó EXIMBANK Rt. Magyar Export-Import Bank Rt. 5
FA FH FKA Flt. FMM FPMNYI FVM GDP GFS GKI GKM GVH GVOP GYED GYES GYET GYISM GySEV Gyvt. HEFOP HIPC HM HM KHK Hszt. Iasz IBR IBRD IH IHM ILO IM IMF ISZIH IT Kht. ITD-H Jöt. KAIG Kbt. KE KEH KEHI KELER KESZ KfW Kincstár KIOP Kjt. MPA Foglalkoztatási Alaprész Foglalkoztatási Hivatal MPA Fejlesztési és Képzési Alaprész A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Fővárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium bruttó nemzeti termék Government Financial Statistics Gazdaság Kutató Intézet Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gazdasági Versenyhivatal Gazdasági Versenyképességi Operatív Program Gyermekgondozási díj Gyermekgondozási segély Gyermeknevelési támogatás Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium Győr-Sopron-Ebenfurthi Vasút A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program Súlyosan Eladósodott Szegény Országok adósság-könnyítő program Honvédelmi Minisztérium Magyar Honvédség Központi Honvéd Kórház A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról Irányított Betegellátás Rendszere Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank PNSZ Információs Hivatal Informatikai és Hírközlési Minisztérium Nemzetközi Munkaügyi Szervezet Igazságügyi Minisztérium Nemzetközi Valuta Alap Igazságügyi Szakértői Intézetek Hivatala Információs Társadalom Kht. Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht. A jövedéki adóról szóló 1997. CIII. törvény Kiemelt Adózók Igazgatósága (APEH) A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény Köztársasági Elnökség Köztársasági Elnöki Hivatal Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Központi Elszámolóház és Értéktár Rt. Kincstári Egységes Számla Kreditanstalt für Wiederaufbau (Újjáépítési és Hitelbank) Magyar Államkincstár Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. 6
KKI KNPA KOMT Kp-i KSH KSZH KT Kt. KTK Ktv. KüM KVI Kvtv. KvVM LRI M MAB MÁK MAT MÁV Rt. MBH ME ME-EK MeH MEHIB Rt. MEHIG MEP MFB MH MH KHK MK MKK Rt. MKÜ MNB MPA Mrd MTA MTRFH MTV Rt. MÜI MVH NA NATO NBH NBSZ NFA NFH NHH NHIT törvény Központi Kárrendezési Iroda Központi Nukleáris Pénzügyi Alap Közalkalmazottak Országos Munkaügyi Tanácsa központi Központi Statisztikai Hivatal Miniszterelnökség Központi Szolgáltatási Főigazgatóság Közbeszerzések Tanácsa A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény Kincstári Tranzakciós Kód A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény Külügyminisztérium Kincstári Vagyoni Igazgatóság A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóság millió Magyar Akkreditációs Bizottság Magyar Államkincstár Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete Magyar Államvasutak Rt. Magyar Bányászati Hivatal Miniszterelnökség Miniszterelnökség Esélyegyenlőségi Kormányhivatal Miniszterelnöki Hivatal Magyar Exporthitel Biztosító Rt. Miniszterelnöki Hivatal Igazgatása Megyei Egészségbiztosítási Pénztár Magyar Fejlesztési Bank Rt. Magyar Honvédség Magyar Honvédség Központi Honvégkórház Munkaügyi Központ Magyar Követeléskezelő Rt. Magyar Köztársaság Ügyészsége Magyar Nemzeti Bank Munkaerőpiaci Alap milliárd Magyar Tudományos Akadémia Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal Magyar Televízió Részvénytársaság Magyar Űrkutatási Iroda Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Nemzeti Autópálya Rt. Észak Atlanti Szerződés Szervezete PNSZ Nemzetbiztonsági Hivatal NBSZ Nemzetbiztonsági Szakszolgálat Nemzeti Földalap Program Nemzeti Fejlesztési Hivatal Nemzeti Hírközlési Hatóság Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács 7
NIIF NKÖM NKTH Ny. Alap OAH OBH OECD OECF OEP OFA OGY OGYH OKF OM OMMF OMSZI OP OTIVA OTKA PM PM NAO Iroda PNSZ PPP Priv. tv. PSZÁF RA SZÉSZEK SZF szja Szoc. tv. Szt. TB alapok TERKI támogatás VP VPOP Nemzeti Információs és Infrastruktúra Fejlesztési Program Iroda Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal Nyugdíjbiztosítási Alap Országos Atomenergia Hivatal Országgyűlési Biztosok Hivatala Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet Japan s Overseas Economic Cooperation Fund Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Foglalkoztatási Közalapítvány Országgyűlés Országgyűlés Hivatala Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Oktatási Minisztérium Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség Oktatási Minisztérium Szolgáltató Intézmény Operatív Program Országos Takarékszövetkezeti Intézmény Védelmi Alap Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok Pénzügyminisztérium Pénzügyminisztérium Nemzeti Programengedélyező Iroda Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok Public Private Partnership Az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. törvény Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete MPA Rehabilitációs Alaprész Szénbányászati és Szerkezet-átalakítási Központ Szerencsejáték Felügyelet személyi jövedelemadó A szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Társadalombiztosítás pénzügyi alapjai Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési támogatás Vám- és Pénzügyőrség Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága 8
BEVEZETÉS VE-3-004/2004. BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Alkotmány (32/C. (1) bekezdés) és a számvevőszéki törvény (2. (1) bekezdés) alapján véleményezi az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét. Az államháztartási törvény (29. (1) bekezdés) szerint az Országgyűlés a költségvetési törvényjavaslatot a számvevőszéki véleménnyel együtt tárgyalja. A véleményt megalapozó ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy a 2005. évi költségvetésről szóló törvényjavaslat bevételi és kiadási előirányzatainak megalapozottságát (a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, a kiadási előirányzatok indokoltságát) kielégítően biztosítják-e a tervezésnél alkalmazott módszerek, az állami feladatrendszer és a szabályozók javasolt módosításai; miként teljesültek az előirányzatok kialakítására kiadott tervezési köriratban és a fejezetenként összeállított tervezési tájékoztatóban foglaltak; a 2005-re, illetve 2006-2007. évekre kimunkált költségvetési irányszámoknál megfelelő módon vették-e számításba az EU-tól származó és egyéb fejlesztési forrásokat, az azokat kiegészítő hazai forrásigényt, az EU költségvetésébe való befizetési kötelezettséget; a költségvetési javaslat összeállítása megfelel-e az államháztartásról szóló törvény, valamint a végrehajtására kiadott kormányrendeletek előírásainak; a helyi önkormányzati pénzügyi szabályzórendszer változtatása hogyan hatott a költségvetési törvényjavaslat kidolgozására, a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítésével, a helyi önkormányzati pénzügyi szabályozó rendszer továbbfejlesztésével kapcsolatos intézkedések eredményei miképpen jelennek meg a törvényjavaslatban; a költségvetési törvényjavaslatban az önkormányzati forrásszabályozás és támogatási rendszer tervezett változtatásai megalapozottak-e, a szabályozás egyes elemei egymással összhangban kerültek-e kialakításra; az átengedett források és támogatások javasolt nagyságrendjének kialakítása során az önkormányzatok számára meghatározott kötelező feladatokat megfelelően figyelembe vették-e; megalapozott számításokon alapulnak-e a helyi önkormányzatok támogatásainak kimunkálásához számba vett saját bevételek és szabályozott források, ezek hogyan hatnak az önkormányzatok tervezett pénzügyi egyensúlyi helyzetére. 9
BEVEZETÉS Az OGY 24/2004. (III. 31.) határozatával döntött az M5 autópálya megvásárlására és továbbépítésére vonatkozó, 2004. II. 11-én bejelentett kormánydöntés alapján megkötött szerződések számvevőszéki vizsgálatáról. Az ellenőrzést két ütemben a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetésének véleményezéséhez és a 2004. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzéséhez kapcsolódóan folytatjuk le. Az M5 autópálya megvásárlásával és továbbépítésével kapcsolatos 2005. évi előirányzatok megalapozottságáról szóló véleményünket a Függelék -ben a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium fejezetnél szerepeltetjük. Az állami költségvetésre vonatkozóan a helyszíni ellenőrzés a Pénzügyminisztérium tervező és koordináló tevékenységére és a pénzügyminiszter hatáskörébe tartozó, a nemzetgazdasági elszámolások részét képező fő bevételi jogcímekre, a költségvetési fejezetekre, az elkülönített állami pénzalapokra és a társadalombiztosítási alapokra irányult. A helyszínen ellenőriztük az Országgyűlés (a fejezeten belül a fejezeti jogosítványú Közbeszerzések Tanácsa), a Köztársasági Elnökség, az Alkotmány-bíróság, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, a Bíróságok, a Magyar Köztársaság Ügyészsége, a Miniszterelnökség (a fejezeten belül az EU Integráció, az Esélyegyenlőség, valamint a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal fejezeti jogosítványú költségvetési szervek), a Belügyminisztérium, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Honvédelmi Minisztérium, az Igazságügyi Minisztérium, a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium, a Külügyminisztérium, az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium, az Oktatási Minisztérium (a fejezeten belül a Nemzeti Kutatási és a Technológiai Hivatal fejezeti jogosítványú költségvetési szerv), a Pénzügyminisztérium (a fejezeten belül a fejezeti jogosítványú Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete), a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma, a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium, az Informatikai és Hírközlési Minisztérium, a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, a Gazdasági Versenyhivatal, a Központi Statisztikai Hivatal, a Magyar Tudományos Akadémia fejezetek tervezési munkáját. Ellenőrzésünk kiterjedt a nemzetgazdasági elszámolások körébe tartozó A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság és követelés költségei technikai fejezetre, valamint az Elkülönített Állami Pénzalapok Államháztartási Alrendszer fejezeteire, a Munkaerőpiaci Alapra, a Központi Nukleáris Pénzügyi Alapra, a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapra, a Kutatási és Technológiai Innovációs Alapra és a Társadalombiztosítás Pénzügyi Alapjai Államháztartási Alrendszer fejezeteire, az Egészségbiztosítási Alapra és a Nyugdíjbiztosítási Alapra. A helyszíni ellenőrzés befejezéséig 1 (2004. szeptember 10.) a PM a fejezetek felügyeleti szervei számára a végleges tervezési irányszámokat nem tudta megadni. A helyszíni ellenőrzés befejezése után került sor a pályázati előirányzatok jóváhagyására, majd az azt követő hagyományos szerkezetű költségvetési elői- 1 Az állami költségvetés, illetve a helyi önkormányzatok vonatkozásában a helyszíni ellenőrzések befejezése eltérő időpontot jelentett, de ahol erre lehetőségünk volt, ott a törvényjavaslat benyújtásáig folytattuk a helyszíni ellenőrzést. 10
BEVEZETÉS rányzatok kialakítására. Ez után, a jelentős eltérések miatt egyeztetésekre került sor a fejezetek és a PM között, illetve egyes kérdésekben kormányzati döntések meghozatalára volt szükség. A helyszíni ellenőrzést a korábbi évek gyakorlatának megfelelően a 2005. évi tervezési köriratban foglalt tartalom és feladat-ütemezés szerint folytattuk le. Ehhez képest azonban a Kormány által az Országgyűlésnek benyújtott törvényjavaslat amelyet csak 2004. október 8-án kaptunk meg fejezeti struktúrája lényegesen módosult. A változások mértékéről és irányairól menetközben semmiféle hivatalos tájékoztatást nem kaptunk. A megváltozott költségvetési rend több fejezetet érintően teljesen új helyzetet teremtett, így az újonnan létrehozott fejezetek tervszámainak megalapozottságát nem állt módunkban megítélni. Ezért a Vélemény Függelék -ében a 2002. évi XI. törvény szerinti fejezeti rendben taglaljuk véleményünket, egyidejűleg jelezve, hogy a törvényjavaslat milyen változtatásokat eredményezett. További törést okozott a törvényjavaslat és az arról kialakított véleményünk közötti összhang szempontjából, hogy jelentős nagyságrendű kiadási előirányzat módosítására került sor. A helyi önkormányzatok vonatkozásában a véleményt megalapozó ellenőrzés keretében a költségvetési törvényjavaslat helyi önkormányzatok költségvetési kapcsolatait meghatározó rendelkezéseinek törvényességét, a törvényjavaslat szerinti költségvetési kapcsolatokból (állami hozzájárulások, támogatások és átengedett személyi jövedelemadó) származó bevételek és számításba vett saját források megalapozottságát ellenőriztük. A Pénzügyminisztérium, a Belügyminisztérium, az Oktatási Minisztérium és az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium költségvetési törvényjavaslattal kapcsolatos tervező munkájára terjedt ki a helyszíni vizsgálat. A helyszíni ellenőrzés szeptember 30-i lezárásáig a 2005. évi költségvetési törvényjavaslat előirányzatainak megalapozásához szükséges közoktatási (Kt.), szociális (Szoctv.), gyermekvédelmi (Gyvt.), illetve a címzett és céltámogatásról (Cct.) szóló törvények tervezett módosításaira vonatkozó törvényjavaslatok nem álltak rendelkezésünkre, valamint a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvényjavaslat ismételt benyújtására nem került sor. (A benyújtott költségvetési törvényjavaslatban a közoktatási törvény tervezett módosítása már szerepel.) A hatályos jogrendszer nem tartalmaz előírást arra, hogy az ÁSZ-nak mennyi idő áll rendelkezésére a költségvetési törvényjavaslatra vonatkozó véleménye elkészítésére. Nincs szabályozva a határidő, amikor (ameddig) a teljes és végleges törvényjavaslatot a Kormány az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve számára átadja. A költségvetési törvényjavaslatot rendszerint az Országgyűlés elé benyújtással azonos időpontban kapja meg az ÁSZ. Ez minden évben eleve megnehezíti a véleményalkotás kialakításának munkaszervezését és ütemezését, feszítetté teszi a munkát. Az Áht.-ban előírt szeptember 30-i határidő helyett ez évben a Kormány október 7-én nyújtotta be a költségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlésnek. 11
BEVEZETÉS Az ÁSZ a költségvetési törvényjavaslat véleményezése során messzemenően szem előtt tartja és alapelvként érvényesíti, hogy a kialakult gyakorlat szerint nem érinti az állami újraelosztás irányait és arányait, az azt befolyásoló, megalapozó politikai és gazdaságpolitikai döntéseket, mivel ezekre törvényi felhatalmazása nem terjed ki. Az ÁSZ tudatosan törekszik arra, hogy amennyire azt a költségvetési törvényjavaslat prezentációja lehetővé teszi költségvetési véleményét mindinkább sztenderdizált módon, az évenkénti összehasonlítást lehetővé tevő szerkezetben adja közre. A költségvetés bevételi tervszámai megalapozottságának minősítésénél a magas, közepes, illetve alacsony kockázat fogalmát használja az ÁSZ. Alacsony kockázat: az előirányzat teljesülése valószínűsíthető, az elmaradás nem jelentős összegű, illetve arányú. Közepes kockázat: az előirányzat várhatóan nem teljesül, az elmaradás 2% körüli. Magas kockázat: az előirányzat várhatóan nem teljesül, az elmaradás 5% körüli vagy azt meghaladó. A közepes és magas kockázat különösen figyelmet érdemel a nagy összegű bevételek (szja, áfa) esetében. Az előirányzatok várható teljesülésének kockázatok szerinti minősítésénél a következőket vette alapul az ellenőrzés: a háttér számításokat, illetve azok megalapozottságát; a PM szerinti várható (2004. évi) teljesülést, figyelemmel az időarányos adatokra is; a jogszabályi változásokat és az előző évek teljesülésének alakulását és azok előirányzathoz való viszonyát. Törekvésünk, hogy a zárszámadási jelentésekben tételesen visszatekintsünk a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságára. Véleményünk kialakításához az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete (ÁSZ FEMI) háttérelemzést készített. Ezek az információk nem ellenőrzési tapasztalatokon, hanem kutató és elemző tevékenységen nyugvó kiegészítést jelentenek, melyeket véleményünk megfelelő részénél a vizsgálati megállapítások kiegészítéseként jelöltünk meg. Lábjegyzetben utalunk a 2004-ben nyilvánosságra hozott jelentéseink azon megállapításaira és javaslataira, amelyek a tervezési munkafolyamat javítására irányultak. A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetési törvényjavaslatáról készített számvevőszéki vélemény két kötetből áll. Az első kötet tartalmazza az ellenőrzés legfontosabb megállapításait és a javaslatokat, valamint a költségvetési törvényjavaslat törvényességi és számszaki ellenőrzésére és az államháztartás alrendszereire vonatkozó részletes ellenőrzési megállapításokat. A második kötet (Függelék) az egyes fejezetek tervezőmunkájáról, előirányzataik megalapozottságáról kialakított véleményünket foglalja magában. A megállapításokat alátámasztó példák részletesen a betűkiemeléssel hivatkozott fejezeteknél ebből ismerhetők meg. 12
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A költségvetési dokumentum A költségvetési dokumentum véleményezése során az ÁSZ évek óta hasonló megállapításokat kénytelen tenni. Nincs meghatározva a költségvetési törvényjavaslat dokumentumának tartalma, szerkezete, összeállításának metodikája. Az Áht.-nak az előterjesztésre vonatkozó a teljesség igénye nélkül megfogalmazott előírásait az éves költségvetési törvényjavaslatok csak részlegesen teljesítik. Az általános indokolás mellékletei, a bemutatott adattartalom, idősorok évről-évre változnak. Egyes adatok, kimutatások hiánya miatt nem ítélhető meg az Áht. vonatkozó előírásainak teljesítése. Ez évben a költségvetési törvényjavaslat normaszövegéből, illetve törvényi mellékletéből hiányoznak egyes törvényerőre emelendő javaslati összegek (például a köztisztviselők illetményalapja, a közalkalmazottak illetménypótlék számítási alapja, kiegészítő támogatások stb.). Ez a törvényjavaslat megalapozottságát rontja. A törvényjavaslatban a korábbi évekhez hasonlóan ez évben sem jelenik meg a többéves elkötelezettségek hatásainak, illetve a további 2 évre kitekintő előirányzatok bemutatása, az előírt bontású költségvetési létszámkeret, az államháztartás alrendszereire bontott államadósság. Pozitívan értékelhető azonban, hogy szerepel néhány olyan új, összefoglaló táblázat, amely az áttekintést jól szolgálja az adott területen. A költségvetési törvényjavaslat ismételten több ponton tervezi módosítani az Áht.-t. A változtatások mértéke és gyakorisága amint azt már többször jelezte az ÁSZ rontja a törvény kiszámíthatóságát és nehezen összeegyeztethető az állam működésének pénzügyi kereteit meghatározó törvényi jelleggel, ezért szükséges az Áht. felülvizsgálata és teljes megújítása. A költségvetési dokumentumra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a vélemény első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet A) A költségvetési dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzése c. pontjában találhatók. 13
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az állami költségvetés A központi költségvetés A 2005-2007. évekre szóló tervezési munkafolyamat az Áht., az Ámr. előírásainak és a 2004. évi fejezeti rendnek megfelelően kezdődött meg és fejeződött be a tervezési munkában résztvevők szintjén szeptember 30-ával bezárólag. A Kormány 2004. október 7-én azonban már egy több szempontból lényegesen megváltozott struktúrájú és tartalmú törvényjavaslatot nyújtott be az Országgyűlésnek. A helyszíni ellenőrzés szeptember 10-i befejezéséig a fejezeti rend megváltoztatása mellett a legjelentősebb változtatást a gyorsforgalmi úthálózat költségvetésen kívüli finanszírozási rendje jelentette. A költségvetés pozícióját a tervezett konstrukció 196 Mrd Ft-tal módosította. A 2004. szeptember 30-án elkészített törvényjavaslat tervezetét az ÁSZ nem kapta meg, így tételesen nem állt módunkban nyomon követni a helyszíni ellenőrzésünk lezárását követő változtatásokat. A PM 2004. április 15-ig benyújtotta a Kormány részére a következő három évre szóló, a költségvetési politika fő irányait és a költségvetési tervezés fő kereteit meghatározó költségvetési irányelveket. Az előterjesztés olyan elérhető makrogazdasági alappálya koncepció mentén készült, amely a 2004. május 15-én az Európai Bizottság részére benyújtott Konvergencia Program alapjait képezte. A Kormány 2004 júniusában hozott döntése megerősítette a Konvergencia Programban meghatározott makrogazdasági pályát és a még döntést igénylő kérdések tisztázásával biztosította, hogy a 2004 júliusában kiadott tervezési köriratban a 2005-2007. évi költségvetési keretszámok összhangban legyenek a Konvergencia Programban meghatározott makrogazdasági mutatókkal. A tervezési körirat a költségvetési tervezés kereteit adó egyes makrogazdasági mutatókat mint az export-import és az állóeszköz felhalmozás növekedése, az árszínvonal változása az időközben megjelenő legújabb tényadatok figyelembevételével aktualizáltan tartalmazta. A költségvetési irányelvek, a kockázati tényezőket is számba vevő alappálya meghatározásával, a tervezés folyamatában meghatározó tényezőként deklarálta az óvatosság elvét. Az EU-tagságból adódóan kiemelt jelentőséget kap ugyanis a programban foglalt célok hitelességének, megvalósíthatóságának megbízható alátámasztottsága. Megítélésünk szerint a makrogazdasági mutatók tervezésében jelentkező óvatosságnak az felelne meg, illetve azt erősítené, ha a tervezés során meghatároznák és a költségvetési javaslat dokumentumában legalább utalásszerűen említenék azokat az eszközöket, illetve intézkedéseket, amelyekkel a kitűzött célok megvalósulását kívánják biztosítani. 14
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Ez különösen azért is lényeges, mert a költségvetési törvényjavaslat általános indokolásában a tájékoztatás szintjén olyan, a költségvetést hosszú távon megterhelő fejlesztési elképzelések szerepelnek, melyeknek bekerülési költségét, finanszírozásának várható módját és azok költségvetést terhelő többéves hatását a Kormány nem mutatja be. A gazdaságpolitika célkitűzéseiben továbbra is a versenyképesség növelése, a tőkevonzó képesség erősítése és a fenntartható növekedés áll. Ezek mellett a 2005. évi költségvetés tervezése során a korábbinál is nagyobb hangsúlyt kaptak az egyensúlyi feltételek megteremtése, közöttük az államháztartás hiányának csökkentésére irányuló törekvések. A 2005-2007. évekre vonatkozó költségvetési tervezés bázisául szolgáló, a 2004. évi várható GDP 2 mértékére készült számítások a mértékadó elemző szervezetek legfrissebb, 2004-ben készült prognózisait is figyelembe véve a 3,3-4% közötti sávban helyezkednek el. A 2004. évi tervezési időszakhoz képest a növekedési lehetőségek megítélése kedvezőbb. A tervezési körirat 2004-re kb. 3,5%-os, az azt követő három évre pedig 0,5-1%-ponttal magasabb GDP növekedéssel számol. A 2005-re prognosztizált 4% körüli GDP növekedés teljesülése bizonyos kockázatokat hordoz, bár nagyságrendileg reálisnak tekinthető, figyelemmel a meghatározó európai gazdaságok kibontakozó élénkülésére. A GDP felhasználási szerkezetét döntően (70%-os arányban) a lakossági fogyasztás határozza meg. Magyarország a magas belső fogyasztás alapján az eurózóna átlaga fölötti növekedést ért el az elmúlt években. A fogyasztás növekedése ugyanakkor a reálbérekkel együtt meghaladta a termelékenység növekedését. Ezzel összefüggésben szerkezeti aránytalanságok és egyensúlyi problémák alakultak ki. A háztartások fogyasztásának növekedése 2003. negyedik negyedévétől lassulni kezdett, 2004-ben pedig jelentősen lelassult. A tervezési körirat szerint a lakossági fogyasztás növekedése 2004-ben 2% körül várható, míg a 2005-2007 időszakra évenként 3%-os növekedést tartalmaz a makropálya. A törvényjavaslatban a 2004. évi várható lakossági fogyasztás már 2,5-3%-os növekedéssel szerepel, ami ugyancsak óvatos megközelítés és a második félévben csökkenő ütemű növekedést feltételez az első félévi 3,9%-os fogyasztásnövekedéshez képest. Az egy keresőre jutó reálbér mutatói 2004-re 0-1% közötti, 2005-ben 3%-os, a következő 2 évben 2-3% közötti növekedéssel szerepelnek. A törvényjavaslat szerint az egy keresőre jutó reálbér 2005. évi növekedési prognózisa 2-4%-os sávvá szélesedett. A sáv felső határa véleményünk szerint nincs összhangban a 2005-re tervezett 3%-os lakossági fogyasztásnövekedéssel. 2 A makrogazdasági mutatók alakulásáról kialakított véleményünket támasztja alá az ÁSZ FEMI 2005. évi költségvetési törvényjavaslat véleményezéséhez készített háttérelemzése. 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A folyó fizetési mérleg a GDP %-ában kifejezett hiányának 2004. évi növekedését a Konvergencia Program és a tervezési körirat is 8,5%-os mértékben prognosztizálja. A mutató 2004-2005. évekre vonatkozó tervszámait a törvényjavaslat 0,5%-ponttal megnövelt sávvá szélesíti, míg 2006-ra a korábbi sávhatár felső, 8%-os növekedése körüli értékkel számol. A változtatások az exportimport tervezett azonos dinamikájú növekedését figyelembe véve összefüggnek a gazdaság külső finanszírozási szükségletével. Az államháztartás hiányának csökkentése a gazdaságpolitika súlyponti kérdése. Az államháztartási hiány a makrogazdasági mutatók legkockázatosabb tényezője a 2005-re vonatkozó tervezés és a 2006-2007. évi irányszámok tekintetében. A 2004. évi 4,6%-os várható hiányt a helyszíni ellenőrzés lezárását követően, az I-VIII. havi tényadatok és a kockázati tényezők figyelembevételével történt felülvizsgálat eredményeként a PM már nem tartja megvalósíthatónak és a 2004. évi államháztartási hiányra vonatkozó prognózisát 5-5,3%-ra módosította. A központi költségvetés 2004. évi bevételeinek és kiadásainak kockázatai alapján a helyszíni ellenőrzésünk időszakában úgy ítéltük meg, hogy a 2004. évi hiány a GDP-hez viszonyított arány tekintetében meghaladja a 4,6%-ot, amit a GDP növekedése feltehetően nem fog ellensúlyozni 2004 még hátralévő időszakában. A magasabb hiányra vonatkozó 2004. évi új várható értéket reálisabbnak ítéltük meg, de a 2005. évi 4,1%-os arány betarthatóságát ennek ellenére kockázatosnak tartjuk, összefüggésben a hiány előrejelzésében tapasztalható bizonytalansággal is. Ezt alátámasztja a PM közleménye, mely szerint 2004. I-III. negyedévi helyi önkormányzatok nélküli államháztartási hiány 1284,2 Mrd Ft-ra emelkedett. Ez GDP arányosan 6,3%-os deficitet jelent. Pozitívan értékelhető az államháztartási tartalék létrehozása, ami a 2005. évi költségvetési hiány elfutásának kockázatát csökkentheti. 2005-re a törvényjavaslat általános indoklása 4,6%-ban prognosztizálja az államháztartás GDP százalékában kimutatott pénzforgalmi hiányát, az eredményszemléletűt (maastrichtit) pedig 4,7%-ban számszerűsíti. A két deficitmutató közötti eltérést részletesen levezeti az indokolás. A központi költségvetés 2005. évi vám- és adóbevételi előirányzatainak megalapozottsága nem nyújt megnyugtató képet. Ez a megállapítás a teljesíthetőség kockázata lényegében megegyezik az előző évek ellenőrzési tapasztalataival 3. 3 Az ÁSZ a 2003. évi költségvetésről szóló Véleményében egyes bevételi előirányzatok (társasági adó, pénzintézeti társasági adó, fogyasztási és jövedéki adó, vám- és importbefizetések, egyéb befizetések, bányajáradék) megvalósulásának kockázatára hívta fel a figyelmet. A 2003. év vonatkozásában e jelzések az eredeti törvényi előirányzathoz viszonyított teljesítés tükrében kis eltéréssel helytállónak bizonyultak. A 2004. évi költségvetésről készült számvevőszéki Vélemény szintén kockázatosnak ítélte meg több adóbevétel előirányzatának teljesülését. Ezt a legnagyobb adónemek (áfa, szja) 2004. évi eredeti előirányzatához viszonyított első kilenc havi időarányos alakulása megerősíti. A 2004. évi eredeti előirányzathoz képest a bevételekben jelentkező elmaradás az eddigi adatok szerint szintén a kockázati jelzések realitását támasztják alá. 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A közvetlen bevételek jelentős (50%) hányadát képező szja, társasági adó, EVA, jövedéki adó, lakossági illetékek, energiaadó, környezetterhelési díj, vám, bérfőzési szeszadó bevételek 2005. évi előirányzatai a helyszíni ellenőrzés lezárásakor szeptember 10-én még munkaanyag szintjén sem álltak az ellenőrzés rendelkezésére, mivel azok még nem készültek el. A bevételi számokról a költségvetési törvény beterjesztését közvetlenül megelőzően is folytak tárcán belüli egyeztetések. A végleges bevételi tervszámok meghatározása lényegében a költségvetési törvényjavaslat Országgyűlés elé terjesztésekor történt meg. Az egyes bevételek (szja, energiaadó, lakossági illetékek) tervszámainak megalapozottságát ezért a 2004. október 1-jén rendelkezésre álló tartalmilag nem megfelelő anyagok alapján véleményeztük. Voltak olyan adónemek (EVA, bérfőzési szeszadó), ahol még munkaanyagnak sem tekinthető egy mondatos tájékoztatás állt rendelkezésre, így ezek értékelésére nem volt módunk. A társasági adóra vonatkozó munkaanyag szintű tájékoztatóból hiányoztak azok a lényeges adatok (adóalap, adóalapot módosító tényezők, adókedvezmények), amelyek alapján az előirányzat teljesíthetősége megítélhető. A PM munkaprogramjában megjelölt határidő után készült el a vámbefizetés és visszatérítés indokolásának szövegtervezete. Az ellenőrzés e bevételek realizálását főképp az átálláskori hatások tervezési nehézsége miatt magas kockázatúnak ítéli. A csatlakozást követő időszakra vonatkozóan a vámbevételek prognosztizálásánál (a háttérszámítások során) nem mérték fel kellő körültekintéssel az EU-n kívüli országokkal folytatott kereskedelem nagyságrendjét. Ennek tulajdonítható, hogy a 2004. évi időarányos adatok jelentősen elmaradtak a tervezettől (a csatlakozás utáni időszakra tervezett előirányzat 27,2%-a 12 Mrd Ft teljesült szeptember 30-ig, melyből mindössze 2,9 Mrd Ft illeti a magyar vámigazgatást), így a bázisadatokon nyugvó 2005. évi vámbevételi tervszámokról sincs ok feltételezni, hogy azok megalapozottak lennének. A 2005. évi költségvetési törvényjavaslat kiemelt céljainak elérése, mindenek előtt az államháztartás 2005. évi tervezett hiányának kézben tartása a tervezett bevételi és kiadási előirányzatok ismeretében, valamint a szabályozási rendszerrel összefüggésben különböző mértékű kockázatokat rejt magában. Ezek az egyes adóbevételi tervszámokkal, a kamatpálya meghatározásával, az előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül teljesülő kiadási előirányzatok bővülésével vannak összefüggésben. Az ellenőrzés a rendelkezésére álló dokumentumok alapján a nemzetgazdasági számlákon realizálódó bevételek várható teljesülésének 4614,8 Mrd Ft-os összegéből annak 44,6%-át, 2058,0 Mrd Ft-ot (az áfát és az EU által visszatérített vám- és importbefizetéseket) magas, a 22,0%-át, 1016,1 Mrd Ft-ot (az szja-ból származó bevételeket) közepes, további 33,4%- át, 1540,7 Mrd Ft-ot (bányajáradék, az egyéb befizetések, a játékadó, a környezetterhelési díj, az energiaadó, a lakossági illeték, regisztrációs adó, jövedéki 17
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK adó, valamint a hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások külön adója) pedig alacsony kockázatúnak minősít. Ezek alapján számításaink szerint a költségvetési törvényjavaslat mérleg szerinti bevételi főösszege 52,6%-ának teljesíthetősége hordoz közepes, illetve magas kockázatot. Az államháztartás központi szintje nettó finanszírozási igényének (785,7 Mrd Ft) biztosításához, valamint a központi költségvetés lejáró adósságállományának megújításához szükséges forrásbevonás megtervezésére a már korábban jóváhagyott államadósság-kezelési stratégia alapján került sor. A finanszírozási tervben foglalt és a PM által elfogadott kamatpálya megvalósulásának esélye rendkívül csekély. A kamatpálya alakulása kockázatot jelent a 2005. év finanszírozási tervének teljesítésében. A teljes nettó finanszírozási igény előirányzatának teljesítésében kockázati tényezőt jelenthet a privatizációs bevételeknek az előirányzatnál alacsonyabb összegű alakulása, ha az ÁPV Rt. számlaállománya elmarad a 2005. évre figyelembe vett 50 000 M Ft-os szinttől. Amennyiben 2004 végén a költségvetés likviditási helyzete kedvezőtlenebb lesz a tervezettnél, több hitelelem előtörlesztése elmaradhat, növelve így a 2005. évi kamatkiadásokat. Kockázati tényezőként jelentkeznek az esetleges nem tervezett hitelátvállalások is. A belföldi és külföldi követelések megtérüléséből származó bevételek 2005. évi előirányzatai, teljes körűek és megalapozottak, a teljesülés érvényes szerződéseken alapul. 2006-ban és 2007-ben e fejezet bevételi előirányzata a kamatok mérséklődő hozama és a tőkekövetelések visszatérülésének csökkenése miatt lényegesen csökken. A jogszabályi és a Kormány által vállalt egyedi kezességekből eredő fizetési kötelezettség munkaanyaga 2005-re 11 043 M Ft kiadást tartalmaz 3 kezességvállalás várható beváltása miatt. Ezen kifizetések nagy valószínűséggel terhelik a költségvetést. Az agrárgazdasági kezességérvényesítéssel kapcsolatos költségvetési előirányzat tervezett összegét megalapozottnak ítéljük meg. A kezesség megtérülések munkaanyaga szerint a 2005. évre 1469,4 M Ft bevétel megalapozottan várható. A viszontgarantőr szervezetek (Eximbank Rt., MEHIB Rt., Hitelgarancia Rt., Agrár-Vállalkozási Hitelgarancia Alapítvány) kezesség állományára vonatkozó normaszöveg és a kezességek érvényesítésére fedezetül szolgáló kiadási előirányzatok megalapozottak. A törvényjavaslatban a központi költségvetés közvetlen kiadásainak többségénél, továbbá néhány kiemelt jelentőségű (pl. családi támogatások, egyéb szociális ellátások, lakástámogatás, EU-támogatások) előirányzatnál előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül teljesíthetők a kiadások. A 2003. év és a 2004. első háromnegyedévének adatai, valamint az éves várható kiadások azt mutatják, hogy a 2005. évi központi költségvetés tervezett hiányának növekedéséhez ezen kiadások előirányzattal szembeni túllépése miatt jelentős mértékben hozzájárulhatnak. Az ebből adódó kockázatokat az államháztartási tartalék csökkentheti. 18
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a 2005. évre vonatkozó fejezeti tervező munkát a tervezési köriratban közölt makrogazdasági paraméterek tartásához szükséges támogatási előirányzat-csökkentések, általános és speciális szempontrendszerek és a költségvetési szervek keretszámai alapján kezdték meg. A HM fejezet 2005. évi kiadási főösszege a GDP 1,28%-át teszi ki, szemben a NATO részére megküldött 1,76%-os aránnyal. Ez mintegy 106 Mrd Ft-tal kevesebb költségvetési támogatást jelent a fejezetnek. A fejezetek részére nem fejezeti (a fejezetek valamennyi előirányzatát magában foglaló) hanem csak intézményi szintű támogatási keretszámokat adtak meg 2005-re, míg a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok és a kormányzati beruházások támogatására szolgáló források elosztása belső kormányzati versenyeztetéssel, pályáztatással történt. A 2005. évre vonatkozó fejezeti tervező munka jellemzője volt, hogy szakítva a korábbi évek az ÁSZ által is kifogásolt gyakorlatával, először alkalmazott egy új típusú, a kitűzött célokat jobban szolgáló tervezési módszert 4. Ezek az elképzelések azonban úgy születtek meg, hogy nem határozták meg az állami feladatok körét, a közigazgatás átfogó reformját nem dolgozták ki. Mindezek hiányában nem lehet tudni, hogy az új, az ÁSZ korábbi javaslataira is figyelmet fordító, tervezési modellhez milyen folyamatok kapcsolódnak. A Kormány által elindított tervezési modell gyakorlati alkalmazása során a tárcák továbbra sem gondoskodtak a feladatok átgondoltabb rangsorolásáról, az adott mozgástéren belül az igények reálisabb megítéléséről. Ezen hiányosságok is hozzájárultak ahhoz, hogy a tervező munka elhúzódott, jelentős többletmunkával járt együtt és különösen a fejezeti kezelésű előirányzatok tervezésénél maradéktalanul még nem hozta meg az elvárt eredményt. A korábbi években mindig kiemelt hangsúlyt kapott a tervezési köriratban a fejezetek intézményrendszerének felülvizsgálata. Tapasztalataink szerint azonban a fejezetek nem vállaltak kezdeményező szerepet a végrehajtásban. 2004 során néhány fejezetnél megvalósultak a szervezetkorszerűsítő intézkedések, amelyek eredményeként intézmények megszüntetésére, átszervezésére került sor. A 2005-re vonatkozó tervező munka során ezen intézkedések pénzügyi-gazdasági hatása nem volt számszerűsíthető. A már megvalósított, illetve elhatározott intézménykorszerűsítések, létszámleépítések megtakarításaiból, illetve a bevételek tervezett növelésével igyekeztek a tárcák biztosítani a személyi juttatások előirányzati fedezetét. A fejezetek egy része, illetve intézményeik a dologi kiadások, esetenként a fejezeti kezelésű, ezen belül a beruházási előirányzatok terhére megvalósított átcsoportosítással teremtették meg a fedezetet. 4 A korábbi években a költségvetés megalapozottsági problémái is hozzájárultak ahhoz, hogy év közben korrekciókra, a hiány növekedésére kerüljön sor. Ezért is szorgalmazta az ÁSZ az elmúlt években egy a megfelelő rendező elvek és egyértelmű célok ismeretében megvalósuló új tervezési rend kialakítását. 19
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A fejezeteknek a tervezési körirat szerint a dologi kiadások 5%-os csökkentését kellett végrehajtani. A dologi kiadások előirányzata tervezésénél a fejezetek többsége érvényesítette a tervezési körirat azon követelményeit, hogy azok csak a saját bevételek növekményéből és a kiemelt előirányzatok közötti átcsoportosításból növelhetők. A tervezési körirat értelmében a fejezeti kezelésű előirányzatok teljes összegükben kiemelésre kerültek a fejezeti keretszámokból. Ez mintegy 1000 Mrd Ft-ot tett ki. A 2005. évi támogatási igény jelentősen meghaladta a rendelkezésre álló forrásokat, a tervezési köriratban vázolt lehetőségeket. A többszöri költségvetési egyeztetéseket követően alkufolyamatban alakult ki a 2005. évi költségvetési javaslatban a fejezeti kezelésű előirányzatok támogatási kerete. Kiemelt feladatként jelöli meg a törvényjavaslat az EU-források hazai társfinanszírozásának biztosítását és az infrastruktúra felzárkóztatását. Figyelemre méltó ugyanakkor, hogy az Emoga Garancia Alapból folyósítandó közvetlen mezőgazdasági támogatások 30 százalékpontnyi nemzeti kiegészítő támogatásának (93,6 Mrd Ft) forrását a költségvetés nem tartalmazza, ezek a kiadások a következő évek költségvetését terhelik meg. Már 2004-ben sem állt rendelkezésre a közvetlen uniós támogatáshoz kapcsolódó 91,6 Mrd Ft hazai forrás. Emiatt a kereskedelmi bankok biztosították az előfinanszírozást. Fedezet hiányában 2005-ben is e gyakorlat alkalmazására kényszerülhet az FVM. A pénzintézetek részére fizetendő 2004. évi lebonyolítási díj 2,4 Mrd Ft, amely a 2005. évi költségvetést terheli. A GKM fejezet a 2005. évi Gyorsforgalmi úthálózati programra 237 900,0 M Ft támogatási igénnyel pályázott. A csökkentett determináció szerint először 196 071,5 M Ft-ra, majd további egyeztetés nélkül 33 052,0 M Ft-ra csökkent a költségvetési támogatás összege. A tervezett támogatás az M0 keleti szektor M-5-4 sz. főút közti szakasza, valamint az ezzel egy időben megvalósítandó Vecsés-Üllő elkerülő szakasz finanszírozásához sem elegendő, holott már meglévő szerződések alapján folyó beruházásokról van szó. A Kormány a köz- és magánszféra ( Public Private Partnership PPP) újszerű együttműködése keretében kívánja megvalósítani a közúti infrastruktúra és börtönépítések, valamint az oktatási infrastruktúra fejlesztését. A már épülő, vagy kivitelezés előtt álló autópályák koncesszióba adásának a jogi feltétele és a konstrukció garanciarendszere 5 jelenleg nincs kidolgozva. A költségvetési törvényjavaslatban a Kormány nem mutatja be azokat a pénzügyi számításokat, amelyek összehasonlíthatóvá tennék a PPP-konstrukciót az állami építés és működtetés ráfordításaival. Nagy kockázatot jelent az újonnan induló, illetve az összes folyamatban lévő PPP-projektek együttes pénzügyi kihatásának determinációja a jövőbeni költségve- 5 A meghatározott projekten belül lényeges szempont, hogy a szerződés megfelelő garanciarendszert tartalmazzon, amely biztosítja, hogy sem az állam, sem a lakosság nem kerül kiszolgáltatott helyzetbe a futamidő alatt. Többéves brit számvevőszéki tapasztalat is alátámasztja ennek fontosságát. 20