JELENTÉS a Nyugdíjbiztosítási Alap kezelésének és felhasználásának ellenőrzéséről

JELENTÉS a Nyugdíjbiztosítási Alap kezelésének és felhasználásának ellenőrzéséről 2001. július 0119

Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Bihary Zsigmond számvevő igazgató Az ellenőrzést vezette: dr. Csépán Magdolna osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzésben részt vettek: Balla Józsefné számvevő tanácsos dr. Fónyad Erzsébet számvevő tanácsos Horváth Erika Katalin számvevő tanácsos dr. Kurucz István számvevő tanácsos Molnár Istvánné számvevő tanácsadó Surányi Tamás számvevő tanácsos Szendrődi Józsefné számvevő tanácsos Zachár Péterné számvevő A témában korábban végzett ÁSZ ellenőrzések: 1. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak zárszámadásának ellenőrzéséről szóló jelentések (1994-1999.) 2. Jelentés a NYUFIG működésének ellenőrzési tapasztalatairól (1995.) 1. Jelentés az öregségi nyugdíj-megállapítás folyamatának és az ügyintézés hatékonyságának ellenőrzéséről (1996.) 2. Jelentés a társadalombiztosítás informatikai rendszereinek ellenőrzéséről (1999.) Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

V-20-48/2000-2001. TARTALOMJEGYZÉK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 5 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 11 1. Az Ny. Alap működési rendszere, felhasználása 11 1.1. A nyugdíjrendszer működésének jogszabályi háttere 11 1.2. A nyugdíjkiadások alakulása 13 1.3. Az Ny. Alap feladatainak és forrásainak összhangja 15 1.4. Az Ny. Alap pénzügyi egyensúlya 17 1.5. Az Ny. Alap bevételeinek alakulása 18 1.5.1. A járulékbevételek befizetése és kezelése 18 1.5.2. A bevételek teljesülése 18 1.6. Az állami szerepvállalás (garancia) érvényesülése 19 1.7. Az Ny. Alap kinnlevőségei 19 1.8. Az Ny. Alap éves költségvetésének tervezési rendje 20 1.9. Az NY Alap vagyonának alakulása 21 2. Az ONYF szervezete, működése, gazdálkodása 23 2.1. Az ONYF tevékenysége, szervezeti keretei 23 2.2. Az ONYF működési költségvetési előirányzatainak alakulása 25 2.3. A nyugdíjbiztosítás személyi feltételeinek alakulása 25 2.4. A feladatellátás tárgyi feltételei 26 2.5. Az informatikai háttér megteremtése 26 2.6. Az ONYF pénzügyi-gazdasági rendszerének fejlesztése 27 2.7. Az ONYF szak- és pénzügyi ellenőrzési tevékenysége 28 2.8. A VIR Kft és a NYUGBER Center Kft megszüntetése 29 3. A nyugdíj-megállapítás feladatellátása 29 3.1. A nyugdíjbiztosítási igazgatóságok működésének szabályozottsága 30 3.2. A nyugdíj-megállapítás adatszolgáltatási és nyilvántartási rendszere 30 3.2.1. Az adatszolgáltatás rendje 31 3.2.2. A Nyilvántartási Információs Rendszer (NYIR) működése 32 3.2.3. A NYIR megbízhatósága 33 3.2.4. A biztosítottak 2001-ben történő kiértesítése 34 3.2.5. Az egyéni vállalkozók nyugdíj-megállapításának gondjai 36 3.3. A nyugdíj-megállapítási feladatok személyi és tárgyi feltételei 37 3.4. A nyugdíj-megállapítás teljesítményvizsgálata 38 3.4.1. A szakmai teljesítmények alakulása 38 3.4.2. Az ügyintézés fajlagos mutatói 38 3.4.3. A nyugdíj-megállapítás jogszerűsége és eredményessége 39 1

3.5. A méltányosság és jogorvoslat gyakorlata 40 3.5.1. A méltányossági tevékenység tapasztalatai 40 3.5.2. A jogorvoslat gyakorlata 40 4. A nyugdíjfolyósítás feladatellátása 41 4.1. A munkafolyamatok szabályozottsága 41 4.2. A NYUFIG feladat-ellátása 42 4.2.1. Az átlagos ügyintézési idő 42 4.2.2. Az ügyintézői teljesítmény mérése 42 4.2.3. Az ügyviteli munka színvonala 43 4.2.4. A NYUFIG tevékenységének (külső és belső) ellenőrzése 43 4.3. A nyugdíjemelések szabályozottsága, végrehajtása 44 4.4. Méltányossági ellátások 44 4.5. A feladatellátás informatikai alátámasztottsága 45 4.6. Jogorvoslati ügyek 45 5. Az nyaalap felügyelete és az onyf irányítása 45 5.1. A társadalombiztosítás önkormányzati irányítása 46 5.2. A Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat tevékenysége 46 5.3. Az önkormányzati irányítás főbb tapasztalatai 48 5.4. Az 1998-ban létrehozott felügyeleti-irányítási rendszer 49 5.5. Az ONYF központi közigazgatásban betöltött szerepe 50 2

ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK V-20-48/2000-2001. Témaszám: 538 Jelentés a Nyugdíjbiztosítási Alap kezelésének és felhasználásának ellenőrzéséről A Nyugdíjbiztosítási Alapot (a továbbiakban: NY. Alap) a Társadalombiztosítási Alap 1992. évi költségvetéséről, valamint a Társadalombiztosítási Alapról szóló 1988. évi XXI. törvényt módosító 1992. évi X. törvény hozta létre, amit az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) is megerősített. Az Alap tényleges önállósága 1993. végére alakult ki. Az Ny. Alap az öregségi nyugdíj, a különféle hozzátartozói ellátások, a korhatárt betöltött személyek rokkantsági és baleseti rokkantsági nyugdíja, illetőleg - 1998-tól - a korhatárt el nem érők I-II. csoportos rokkantsági és baleseti rokkantsági nyugdíj kiadásai, az ellátásokhoz kapcsolódó kamatkiadások, bankköltségek, postaköltségek, továbbá a működési kiadások, valamint - egyéb - törvényben meghatározott kiadások fedezetére szolgál. A nyugdíjkiadások fedezetét a foglalkoztatók (munkáltatók) és a biztosítottak által fizetett nyugdíjbiztosítási járulék, illetve nyugdíjjárulék, a központi költségvetés hozzájárulásai (támogatásai) és - egyéb jogcímeken - az Alapnak átutalt (juttatott) bevételek képezik. Az Alap kezelője az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (ONYF), amely ellátja és irányítja a nyugdíjbiztosítással kapcsolatos igazgatási-ügyviteli és hatósági feladatokat, irányítja az igazgatási szerveket, a nyugellátások megállapításának és folyósításának tevékenységét, ideértve a külön jogszabályok alapján végzett, nem az Ny. Alapból finanszírozott ellátásokkal kapcsolatos igazgatási feladatokat is. Az Ny. Alap felügyelete és az ONYF irányítása két markánsan elkülönülő időszakot ölel fel (1993. évtől 1998. közepéig az önkormányzati irányítás, majd ennek felszámolását követően az állami felügyelet és irányítás időszakát). 3

i. összegző megállapítások, következtetések, javaslatok Az eltelt időszakban az Ny. Alapot, az ONYF feladatait, tevékenységét meghatározó (szabályozási-gazdálkodási-működési) jogi környezetet, az államháztartási és az államháztartáson kívüli kapcsolatokat, a felügyelet-irányítás kérdéseit illetően számos változás következett be. Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 4., illetőleg az Áht. 121. (1) bekezdés alapján végzett ellenőrzés célja annak - átfogó és rendszerszerű - értékelése volt, hogy: az Ny. Alap és kezelője az ONYF szervezeti és irányítási rendszere, annak jogi, pénzügyi-gazdasági és egyéb feltételei hogyan alakultak, megfelelően igazodtak-e a feladatokhoz, mennyiben segítették azok célszerű, eredményes és hatékony ellátását; az ONYF a rendelkezésére álló közpénzek felhasználásával törvényesen, célszerűen és eredményesen látta-e el alapkezelői és intézményi gazdálkodást irányító, felügyelő feladatait; az ONYF és igazgatási szervei, a NYUFIG és a területi nyugdíjbiztosítási igazgatóságok törvényesen, célszerűen és eredményesen látják-e el a központi szakigazgatási, a nyugdíj-megállapítási és folyósítási feladataikat. Az ÁSZ évente véleményezte az Ny. Alap éves költségvetését és ellenőrizte annak zárszámadását. Ezen túl, több cél- és témavizsgálatot is végzett (a nyugdíjmegállapítás, a nyugdíj-folyósítás, a beruházások, a vagyongazdálkodás, illetőleg az informatikai rendszerek fejlesztése témakörökben). Az ellenőrzések megállapításai szakmailag általában kedvező fogadtatásra találtak. Számos kérdésben születtek intézkedések, egyes esetekben azonban - alapvetően a rendszerbeli, illetőleg szabályozási problémák megoldását sürgető - felvetéseink érdemi válasz nélkül maradtak. A nyugdíjbiztosítási rendszer (azon belül a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer) sok tekintetben ma is folyamatosan alakuló, átmeneti állapotban van. Jelen vizsgálatunk egyik aktualitását (egy hosszabb időszak átfogó értékelésén túl) éppen ez adja. Úgy véljük, hogy megállapításaink és tapasztalataink - noha a nyudíjrendszer működésének minősítése sem közvetlen, sem közvetett módon nem volt célunk - segíthetik a még rendezésre váró kérdések megválaszolását is. Az ellenőrzés átfogta az 1993-2000. közötti éveket, ezen belül azonban hangsúlyosan az 1997-2000. közötti időszakra terjedt ki. A vizsgálat során szerzett információk (és a megismert döntések) miatt azonban ettől indokolt esetben eltértünk és egyes intézkedések előkészítettségét, 2001-re átnyúló hatásait - célszerűségi szempontból - érintjük. Az alapkezelés szempontjából meghatározó feladatok végzését az igazgatási szerveknél vizsgáltuk. A nyugdíj-megállapítás feladatellátását a Fővárosi és Pest megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóságon, továbbá a Baranya, Békés, Csongrád, Nógrád és Vas megyei nyugdíjbiztosítási igazgatóságokon, a nyug- 4

i. összegző megállapítások, következtetések, javaslatok díjfolyósítás feladatellátását pedig a Nyugdíjfolyósító Igazgatóságon tekintettük át. I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az időskorúak és a tartósan vagy véglegesen munkaképtelenné válók, valamint hozzátartozóik megélhetésének biztosítása az Alkotmányban rögzített elvekből következő kötelezettség. A kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése és fejlesztése az állam feladata, amelynek keretében - az Alkotmányban foglalt elveknek megfelelően - a biztosított részére öregség, megrokkanás, megrokkanással járó baleset esetén, valamint a jogszerző elhalálozása esetén a hozzátartozók részére - egységes elvek alapján - nyugellátást nyújt. Ezáltal a nyugdíjrendszer a szociális biztonság egyik alappillére. Az ellátások megállapításának elveit, feltételeit és szabályait, az ellátások fedezetének biztosítását törvények rögzítik. Az ellátásokat döntően az Ny. Alapból finanszírozzák (kisebb részben - a rokkantsági nyugellátások egy részét - az E. Alapból), ami jelenleg 2,4 millió fő részére mintegy 3 millió ellátás folyósítását jelenti. Az Ny. Alap a kötelező nyugdíjbiztosítás hozzá tartozó feladatainak ellátásához alapvetően biztosította a megfelelő pénzügyi kereteket, a törvényes és célszerű működés feltételeit (ami a nyugdíjrendszert egyébként jellemző feszültségek és ellentmondások ismeretében komoly eredmény). Az ONYF, mint alapkezelő, a kötelező nyugdíjbiztosítás működtetését a törvények és más jogszabályi előírások megtartásával eredményesen és hatékonyan végezte. Ez az Alappal kapcsolatos pénzügyi és egyéb feladatokra, az igazgatási szervek felügyeletére és szakmai feladatellátásának irányítására egyaránt vonatkozik. A területi nyugdíjbiztosítási igazgatóságok és a NYUFIG a nyugdíj-megállapítás és a nyugdíjfolyósítás, illetőleg a folyósított ellátásokkal kapcsolatos feladatokat ugyancsak a jogszabályoknak megfelelve oldották meg. A nyugdíjbiztosítási feladatok ellátása, annak színvonala nem kapcsolódik szorosan a felügyelet és irányítás konkrét megoldási módjához, viszont (az utóbbi években mind inkább) függ az állam törvényben rögzített helytállási kötelezettségétől, aminek az állami garancia különböző formáinak érvényesítésével a központi költségvetés mindig eleget tett. A nyugdíjbiztosítás kötelező rendszerét a 80-as évek végétől a folyamatos átalakulás jellemezte, ami a jogszabályi háttérre, az ellátó rendszer egyes elemeire, részterületeire, a működés pénzügyi feltételeire, az igazgatási szervek tevékenységére és az irányítás kérdésére egyaránt kiterjed. 5

i. összegző megállapítások, következtetések, javaslatok Az eddigi (reformértékű) intézkedések, az új nyugdíjrendszer 1998. évi bevezetésének eddigi gyakorlati tapasztalatai több - az Ny. Alapra is kiható - rendszerbeli problémát, ellentmondást hoztak felszínre. Ezek feloldása, a társadalombiztosítás jövőbeni helyének, szerepének meghatározása kormányzati feladat, amihez a jelenlegi helyzet (azon belül is a nyugdíjbiztosítás kötelező rendszerének) teljes körű áttekintése, a feladatok és a források számbavétele elengedhetetlen követelmény. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer átalakításának kormányzati szintű munkálatai már megkezdődtek. A rendszer egészének alapvonása a jogi szabályozás és a gazdasági tényezők általi meghatározottság. Az Ny. Alap esetében a teljes, illetve a gazdálkodói önállóság feltételei sem a bevételek, sem a kiadások tekintetében nem érvényesültek és nem is érvényesülhetnek. A vonatkozó törvények (ideértve az Alap költségvetési törvényét is) leszűkítik a gazdálkodás mozgásterét, mondhatni kényszerpályára terelik azt. Mindez értelemszerűen kihat az ONYF alapkezelői tevékenységére is. A nyugdíjkiadások évenkénti alakulását, növekedését alapvetően a nyugdíjak évenkénti rendszeres emelése, továbbá a nyugdíj-megállapítás előírásai, kisebb mértékben egyéb tényezők (a létszám alakulása és a különféle szerkezeti változások) határozzák meg. A nyugdíjemelések mértéke minden évben eltérő volt, függően az éppen érvényes nyugdíjemelési szabályoktól (ami 1994. óta ötször is változott), az adott időszak viszonyítási mutatóinak alakulásától. Az Ny. Alap kiadásainak összege az 1994. évi 397 Mrd Ft-ról 2000-ben 1020 Mrd Ft-ra emelkedett. Az Alap bevételei kisebb-nagyobb eltérés mellett, de követték a kiadások alakulását (1994-2000. között öt alkalommal hiány, kétszer kismértékű többlet alakult ki). A 15-25 Mrd Ft közötti összegű éves hiány mindig külső - nem gazdálkodási - okok miatt következett be, nagysága eddig nem veszélyeztette az ellátó rendszer működését, rendezése a központi költségvetéstől sem igényelt rendkívüli erőfeszítéseket. Az Alap bevételi pozícióját a társadalombiztosítással szembeni járuléktartozásokból befolyó bevételek nem javították számottevően. E téren a járulékokkal kapcsolatos feladatokat 1998. végéig ellátó OEP, illetve 1999-től az APEH sem ért el látványos eredményeket. Ezen kívül a járulékoktól függetlenül keletkezett egyéb követelések (a korengedményes nyugdíjakkal, a jogalap nélküli ellátásokkal, illetve a megtérítésekkel kapcsolatos tartozások) is emelkedtek, amelyeknek beszedése érdekében az ONYF eddigi intézkedései (fizetési meghagyás kibocsátása, fizetési felszólítás kiküldése) nem voltak elég hatékonyak. A viszonylagos pénzügyi egyensúly ellenére azonban látni lehet az ellátó rendszer feszültségpontjait, diszfunkcionális elemeit. Pénzügyi szempontból a feladatok és a szükséges források összhangját vizsgáltuk és azt állapítottuk meg, hogy ez csak látszólagos, ugyanis a törvényben kötelezően szabályozott ellátások finanszírozása - hagyományosan - járulékfedezetből nem biztosítható. 6

i. összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A nyugdíjrendszer finanszírozása szempontjából meghatározóak a munkáltatók és a biztosítottak által befizetett járulékok. Az Ny. Alap létrejöttekor az ellátandó feladatokhoz rendelve állapították meg a járulékok mértékét, a járulékfedezeti elv kezdetben tehát alapvetően érvényesült. Később azonban ennek fokozatos gyengülése volt megfigyelhető. Alapvető okként megjelölhetően, magánnyugdíj-pénztárakba fizetett egyéni járulékok (tagdíjak) tőkekivonó (forráscsökkentő) hatására, valamint a munkáltatói járulékok mértékének - gazdaságpolitikai megfontolásokból végrehajtott - csökkentése miatt az Ny. Alap járulékbevételei egyre kevésbé fedezték a kiadásokat. Az elmúlt esztendőben a járulékbevételek fedezeti aránya a kiadásokhoz viszonyítva 88,7 %-os mértékű volt. A finanszírozásban ezért erősödött más bevételek szerepe. A nyugdíjkiadások fedezetéül szolgáltak (1994. és 2000. között) az Alap vagyonával kapcsolatos bevételek, majd 1998-tól kezdődően - törvényben előírt kötelezettségként is - megjelent a központi költségvetés pénzeszköz átadása. Mára a központi költségvetés szerepvállalása az Alap likviditásának biztosításában, a nyugdíjak kifizetésében érdemi szerepet kapott. Mindez a nyugdíjrendszer korszerűsítése szempontjából is figyelembe veendő körülmény. Az ONYF alapkezelői tevékenysége valójában a nyugdíjrendszer előírásoknak megfelelő működtetését jelenti. Az ONYF 1994-től működik önálló, központi költségvetési szervként, az ellátási és egyéb feladatokhoz igazodóan fokozatosan alakult, fejlődött. Az ONYF működési kiadásainak összege 1994-ben 8,3 Mrd Ft, 2000-ben 19,0 Mrd Ft volt. A nyugdíjbiztosítás területi szervei (igazgatóságok) és a NYUFIG az ONYF felügyelete és irányítása alá tartoznak. Az igazgatóságok 2000. végéig a jogszabályok és a költségvetésük keretein belül önállóan gazdálkodtak, használhatták fel előirányzataikat; 2001-től azonban már részjogkörű, részben önálló költségvetési szervként működnek. Az intézményi gazdálkodás pénzügyi rendszerének integrációjára - a működési költségvetés keretei között - egy új rendszer (az ún. SAP-modell) bevezetésére kerül sor, melynek megvalósítása összességében kb. 1 Mrd Ft fejlesztési forrást igényel. A megváltozott szervezeti struktúra működését, az elért tényleges megtakarításokat, eredményeket csak a gyakorlat alapján, a működési költségvetéssel való újszerű gazdálkodás tapasztalatai ismeretében lehet megítélni. Az ellenőrzés során a változtatás minden elemére kiterjedő előkészítettségéről és alapos szakmai indokairól azonban nem volt módunk meggyőződni. A nyugdíjrendszer működtetése a nyugellátások megállapításához és ezek folyósításához kapcsolódó, igen összetett szakigazgatási folyamatokat foglalja magában. Mindkét - egyébként összefüggő - nagy szakterületet áttekintettük. 7

i. összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A nyugdíj-megállapítás egyre nagyobb jelentőséggel bíró és folyamatosan épülő szakterülete a szolgálati idő és kereseti adatok 1996-ban bevezetett és folyamatosan fejlesztett nyilvántartási rendszere (a NYIR). A NYIR-ben lévő adatok feldolgozottsága, személyre szóló teljes körűsége és hitelessége ma még nem biztosított. Ez a valós kereseti és a ténylegesen befizetett járulék adatokra nézve különösen igaz, sőt a járulék-igazgatási feladatokat - az Alap esetében is - ellátó APEH nélkül meg sem oldható, hiszen a foglalkoztatók és a biztosítottak a befizetéseket 1999-től az adóhatóságnak teljesítik. A kötelező nyugdíjrendszerben az ellátás megállapításához a hiteles (ellenőrzött) és megbízható, működő központi nyilvántartási rendszer alapvető feltétel. Erre a rendszerre épül az ún. kiértesítési projekt megvalósítása, a biztosítottak 2001-től történő évenkénti tájékoztatása a megelőző év nyugdíjbiztosítási adatairól. A feladat előkészítettségét, végrehajtásának első időpontját, célját és ténylegesen várható eredményeit illetően - a vizsgálat során szerzett tapasztalataink alapján - több kérdés (ilyen például a felkészülés a kiértesítés várható hatásaira, a biztosítottak reakcióira, a megnövekvő ügyfélforgalom és a fokozott ellenőrzési igények által támasztott új követelményekre stb.) merült fel, amelyekre megnyugtató választ nem sikerült kapni. A nyugdíj-megállapítási szakterület a NYIR adatbázisából - kiegészítve külső szervektől beszerzett adatokkal - informatikai úton (a NYUGDMEG rendszer alkalmazásával) állapítja meg a nyugellátásokat. A feladatellátás hatékonyságának mérésére (ideértve a fajlagos költségeket is) viszonylag kevés mutatószámot alkalmaznak, ágazati szinten elsődlegesen az átlagos ügyintézési időt figyelik. A megállapítás időigényét tekintve javulás következett be. Az ellátások megállapítása az 1996. évi 54 nappal szemben 2000-ben átlagosan 43 napot vett igénybe, amiben azonban igazgatóságonként még jelentős a szóródás. (Az ügyintézés elhúzódása főleg a nyugdíjigazgatás szervezetén kívüli okokkal magyarázható.) A nyilvántartási feladatokhoz kapcsolódik, hogy az ONYF, az egyéni vállalkozók nyugdíj-megállapításával kapcsolatos gondok (a járulékfizetés tényét igazoló adatok hiánya) miatt, 2000-ben átvette az OEP-től 1998. végén az adóhatósághoz került régi iratokat. Ez elősegíti az iratanyag fizikai megóvását és az egyedi ügyekben való gyorsabb hozzáférést. Az iratanyag feldolgozása azonban több milliárdos (megközelítőleg 2,5-3 Mrd Ft-os) forrást igényel, amihez a 2001. és 2002. évi költségvetés még nem tartalmaz fedezetet. A döntés pénzügyi előkészítetlensége a megoldás szempontjából bizonytalansági tényező. A PM jelzése szerint az adatok feldolgozásához - 4-5 éves időigénnyel számolva - a szükséges fedezetet a Kormány a későbbiekben biztosítja. A nyugdíjfolyósítás központosított feladatát a NYUFIG végzi. A igazgatóság tevékenysége jól szervezett, a munkafolyamatok szabályozottak és áttekinthetőek. A megállapító határozatot követően a folyósítási ügyek időtartamát a jogszabály 15 napban maximálja, ezt szinte mindig tartani tudják. A napi folyósítási feladatok mellett a legnagyobb terhelést a nyugdíjak és egyéb folyósí- 8

i. összegző megállapítások, következtetések, javaslatok tott ellátások emelésének lebonyolítása jelenti, amit mindig határidőre hajtottak végre. A nyugdíjasok növekvő arányban utaltatják bankszámlára a nyugdíj összegét. Ezekben az esetekben - a jogi szabályozás hiányossága miatt - sikertelenek az időközben elhunyt személyek számlájára jogosulatlanul kiutalt összegek viszszaszerzésére tett intézkedések. Ugyancsak a szabályozás hiányosságaival függ össze, hogy nem tudják megállapítani a személyi kárpótoltak özvegyeinek életjáradékát. A nyugdíjbiztosítási szolgáltatások informatikai hátterének megteremtésére az elmúlt években nagy figyelmet és jelentős pénzösszegeket ( 1995 és 2000 között több, mint 12 Mrd Ft-ot) fordítottak. A fejlesztés továbbra is központi feladat. Az ágazat előtt álló feladatokra tekintettel ugyanakkor megoldásra vár egy átfogó informatikai koncepció kidolgozása, a meglévő nagy rendszerek (nyilvántartás, megállapítás, folyósítás), illetőleg az APEH adatbázisai közötti - közvetlen - számítástechnikai kapcsolat létesítése. Az Ny. Alap és az ONYF irányítási-felügyeleti rendszerének áttekintése egyértelműen jelzi, hogy a kormányzati struktúrán belül mindeddig nem sikerült az ellátórendszer szakmai, pénzügyi-költségvetési kérdéseinek, hosszabb távon is működőképes, végleges megoldását megtalálni. Ez a nyugdíjbiztosítás, a nyugdíjpolitika átalakításánál is gondot okozhat, a most folyó munkák keretében ezért e kérdés rendezése is indokolt. Az ellenőrzés részletes megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak: 1. Dolgozza ki - a nyugdíjrendszer továbbfejlesztésének munkálatai keretében - a kötelező nyugdíjbiztosítás ellátási feladatai, a szükséges és elégséges (járulék, illetőleg egyéb) források közötti tartós összhangot biztosító megoldást; 2. Tegyen javaslatot az Ny. Alap és az alapkezelő ONYF tekintetében az irányítási és felügyeleti hatáskörök, illetőleg a munkamegosztás kormányzati szintű - végleges - rendezésére; 3. Tekintse át a társadalombiztosítás pénzügyi alapjait érintő törvényeket (elsődlegesen az Áht. és az AT. érvényes szabályait, összhangját) és intézkedjen a szükséges jogszabály-módosításokra; 4. Segítse elő a bankszámlákra jogalap nélkül kiutalt ellátásoknak a folyósító szervnek történő visszajuttatását, ennek érdekében gondoskodjék a szükséges jogszabályi és egyéb intézkedések megtételéről; 5. Intézkedjen a személyi kárpótoltak után özvegyi jogon járó életjáradékok megállapításához szükséges törvénymódosításról. a pénzügyminiszternek: 9

i. összegző megállapítások, következtetések, javaslatok 1. Tekintse át (az APEH beszámoltatásával) a társadalombiztosítási járuléktartozások alakulását, a kintlévőségek csökkentése érdekében tett intézkedéseket (figyelemmel a részletes megállapítások 1.7. pontjában foglaltakra); 2. Kísérje figyelemmel az ONYF-nél az integrált pénzügyi irányítási rendszer bevezetését, a megvalósítás folyamatát (azon belül is a központosított bérszámfejtés kérdését), valamint a Tbj. 47. (4) bekezdés végrehajtását, a kapcsolódó kiértesítési projekt megvalósítását; 3. Tegyen lépéseket az egyéni vállalkozók (és az egyéb sajátos biztosított körbe tartozók) nyugdíj-megállapítása elősegítése érdekében az APEH-től átvett iratanyag feldolgozásához szükséges pénzügyi fedezet megteremtése érdekében; 4. Vizsgálja meg az ONYF és az APEH adatbázisai közötti közvetlen kapcsolat kialakításának jogilag szabályozott módját, a technikai megvalósítás intézményes lehetőségeit; 5. Követelje meg, hogy az ONYF főigazgatója: - tegyen érdemi intézkedéseket az Ny. Alap járuléktartozásokon kívüli követeléseinek beszedése érdekében (tekintettel a részletes megállapítások 4.1. pontjában foglaltakra); - értékelje az integrált pénzügyi irányítási rendszer bevezetésének kezdeti tapasztalatait, az elért megtakarításokat, illetőleg a gazdálkodás átláthatóbbá tételének eredményeit; - tekintse át az előkészítés feladatait, az ügyviteli kockázatok csökkentésének lehetőségeit a kiértesítési projekt sikeres lebonyolítása érdekében és értékelje a biztosítottak tájékoztatásának az első (2001.) évi kiértesítés alapján szerzett tapasztalatokat; - intézkedjen az ONYF átfogó informatikai koncepciójának mielőbbi megalkotására, a meglévő rendszerek adatbázisai közötti számítástechnikai kapcsolat létesítésére; - gondoskodjon a nyugdíjbiztosítási szolgáltatások hatékonyságát kifejező teljesítmény-mutatók kidolgozásáról és általános alkalmazásáról. 10

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. AZ NY. ALAP MŰKÖDÉSI RENDSZERE, FELHASZNÁLÁSA A kötelező társadalombiztosítás keretében működő nyugdíjbiztosítás rendszerét a vizsgált időszakban a folyamatos átalakulás jellemezte. Az Ny. Alap által nyújtott szolgáltatások a szociális biztonság szempontjából a lakosság széles körét érintően meghatározóak (noha a pénzbeni juttatások színvonalát, reálértékét az időszak egészét tekintve nem sikerült megőrizni). A kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszert mindig is nagyfokú determináltság jellemezte. A kiadások nagyságát, növekedési ütemét (hasonlóan a bevételeket is) törvényi előírások határozták meg, aminek velejárója volt, hogy az önálló alapszerű gazdálkodás feltételei eleve korlátozottan (vagy alig) érvényesülhettek. 1.1. A nyugdíjrendszer működésének jogszabályi háttere Az Ny. Alapból finanszírozott nyugellátások alapvetően három csoportba (öregségi nyugdíjak, rokkantsági és baleseti rokkantsági nyugellátások, továbbá a hozzátartozói ellátások) sorolhatók. A kötelező nyugdíjbiztosítás rendszerében az E. Alapból is finanszíroznak nyugellátásokat, ide a korhatár alatti III. csoportos rokkantsági és baleseti rokkantsági ellátások tartoznak. Ezek finanszírozási kérdéseivel nem foglalkoztunk. A szabályozás szempontjából a vizsgált időszak két jól elkülöníthető szakaszra osztható. = Az első 1997. végéig tartott. Jogszabályi hátterét - alapvetően - a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény határozta meg. A társadalombiztosítási rendszer megújításának koncepciójáról és a rövid távú feladatokról szóló 60/1991. (IX. 29.) OGY határozat a nyugdíjbiztosítás önálló ággá alakítását és az ellátó rendszer korszerűsítését is célul tűzte. A határozatban egyebek mellett megfogalmazódott az ún. háromelemes nyugdíjrendszer kialakításának, a nyugdíjak reálérték megőrzésének szándéka, a korhatár emelésének szükségessége. A társadalombiztosítás alapkérdéseinek ilyen rendszerszemléletű megközelítésére (sem az OGY, sem pedig a Kormány által) 1991. óta nem került sor. 11

Az 1992. évtől módosították a nyugdíjemelési szabályokat. A várható nettó keresetek alakulásától függő évi kétszeri nyugdíjemelést írták elő. 1996-ban újabb változást jelentett, hogy az emelés mértékét a tárgyévet megelőző naptári év tényleges nettó átlagkereset növekedésének mértékéhez kapcsolták. Az önkéntes kölcsönös biztosításról szóló 1993. évi XCVI. törvény a harmadik (a kötelező rendszerhez nem kapcsolódó) nyugdíj-elem szabályait állapította meg. Az öregségi nyugdíj-korhatár emeléséről szóló 1996. évi LIX. törvény mindkét nemnél bevezette a 62. éves nyugdíj-korhatárt, amihez kapcsolódva hosszabb átmenetet biztosítottak az egyes érintett korosztályok korábbi nyugdíjba vonulására, valamint kialakították a biztosított döntésétől függő, rugalmas nyugdíjba vonulás feltételeit. = Az 1998-tól számítódó időszak jogszabályi alapjait a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (Tbj.) és a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (Tny.) törvény előírásai képezték. A törvényeket a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény léptette hatályba. E törvények megalkotásával indult nyugdíjreform keretében alakult ki az ún. vegyes nyugdíjrendszer (ami a kötelező társadalombiztosítási és a magánpénztári nyugdíjat jelenti). Az önkéntes nyugdíjpénztárak - ettől elkülönült rendszerben nyújtott - szolgáltatásai, kiegészítő biztosítási elemként tekintendőek. Az ismertetett törvények által alkotott új rendszer azonban nem azonos a már említett 60/1991. (IX. 29.) OGY határozat szerinti háromelemes nyugdíjrendszerrel (amelyben az első elem a mindenkinek - alanyi jogon - járó nemzeti alapnyugdíj, a második a kötelező társadalombiztosítási nyugdíj és a harmadik az önkéntes biztosítással szerzett nyugdíj lett). Az új, vegyes nyugdíjrendszer első és meghatározó pillére, a kötelező társadalombiztosítási nyugdíj - némi túlzással - a korábbi koncepció első két elemét jeleníti meg, amennyiben a biztosítási és a szolidaritási elvek mellett szociális elemeket is érvényesít. Az Ny. és részben az E. Alapból finanszírozott nyugdíjrendszerben végrehajtott jelentősebb változások: a Tny. külön fejezetben (cím alatt) tartalmazza a 2009-től, illetve 2013-tól érvényesülő nyugdíjjogosultsági és nyugdíj-meghatározási szabályokat, valamint az átmeneti időszakban érvényesülő szabályokat, a nyugdíjak évenkénti rendszeres emelésének mértékét 1998-ra és 1999-re vonatkozóan a tárgyévi nettó keresetnövekedés várható mértékéhez kötötték, majd 2000-től azt az adott évre tervezett fogyasztói ár-növekedés és a 12

tervezett keresetnövekedés (2000-ben 30:70, 2001-től 50:50 %-os) súlyozott átlagából - ún. svájci indexálással - kell meghatározni, jelentősen átalakult a hozzátartozói (azon belül is az özvegyi) nyugellátások rendszere, a biztosítási jövedelemhatár (összhangban az átlagkeresetek növekedésével) évente fokozatosan emelkedik és a nyugdíjszámításnál alkalmazott degresszió pedig fokozatosan megszűnik. Az új nyugdíjrendszer eddigi működése több rendszerbeli (a pillérek közötti, illetve a részrendszereken belüli) problémára, ellenmondásra világított rá, amelyeknek megoldásán az érintett kormányzati szervek jelenleg is dolgoznak. Az új nyugdíjrendszer bevezetéséhez kapcsolódó egyes feladatokról szóló 74/1997.(VII. 18.) OGY határozat, illetőleg a megváltozott munkaképességűek és a rokkantak társadalombiztosítási és szociális ellátó rendszerének átalakításáról szóló 75/1997.(VII. 18.) OGY határozatban foglaltak végrehajtása csak részlegesen történt meg. A nyugdíjrendszer továbbfejlesztésével kapcsolatos feladatokról - már lejárt határidőkkel - a 2102/1999. (V. 5.) Korm. határozat rendelkezett. A jelenlegi elképzelések - az eddigi információk szerint - a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer vonzóbbá tételét tűzik ki célul. A továbbfejlesztésnél - megítélésünk szerint - alapkövetelmény, hogy az NY. Alap, a nyugdíjbiztosítás ellátási és fedezeti rendszerének működése stabil, hosszabb távon kiszámítható, biztonságos, átlátható és finanszírozható legyen. 1.2. A nyugdíjkiadások alakulása Az Ny. Alap kiadási főösszege 1994-ben 397,4 Mrd Ft, 2000-ben az előzetes adatok szerint 1020,3 Mrd Ft volt. A kiadásoknak több, mint 95 %-át a nyugdíjkiadások teszik ki, összegük az 1994. évi 384,4 Mrd Ft-ról 2000-ben már 995,9 Mrd Ft-ra emelkedett (a részletes adatokat az 1. számú melléklet mutatja be). A nyugdíjkiadások évenkénti emelkedése nem volt egyenletes, sem nagyságát, sem mértékét illetően. Legkevesebb 1996-ban volt, amikor a kiadások egy év alatt 61,7 Mrd Ft-tal, 14 %-kal nőttek. Legnagyobb emelkedés 1998-ban volt, amikor a kiadások 173,3 Mrd Ft-tal, 28,5 %-kal növekedtek (amiben a többi évtől eltérő módon szerkezeti változás is szerepet játszott). A nyugdíjkiadások alakulását befolyásoló tényezők, a nyugdíjak rendszeres (és rendkívüli) emelése, az ellátásban részesülők, illetve az ellátások számának változása és az ún. cserélődés, valamint a szerkezeti változások hatása. A kiadások növekedésében (90 %-ot is meghaladóan) meghatározó a nyugellátások éves emelésének mértéke. Ez minden évben eltérő volt: - 1994-ben összességében 24,8 %-os volt az emelkedés. A kiadásokat növelte az 1993-ban évközben, visszamenőleges hatály nélkül megvalósított nyugdíjemelés 13

áthúzódó hatása. Ezen kívül két alkalommal emelték az ellátásokat (márciusban 10, szeptemberben 8 %-kal), visszamenően. - 1995-ben éves szinten 15,4 %-os nyugdíjemelés valósult meg (márciusban 11, szeptemberben 4 %), - 1996-ban a nyugdíjakat januárban 12 %-kal növelték, majd júliustól 0,5 %-kal, - 1997-ben, januárban 19,5 %-os emelést hajtottak végre, - 1998-ban összességében 24,1 %-os volt a nyugdíjemelések mértéke. Januárban a saját jogú ellátások 19 %-kal, augusztusban - visszamenőlegesen - 2,2 %-kal emelkedtek, ami éves szinten 21,6 %-os emelést jelentett. Az özvegyi nyugdíjrendszer átalakítása ugyanakkor az egyéni emelési lehetőség terhére valósult meg, 2,5 %-os mértékben (21,6 + 2,5 = 24,1); - 1999-ben, januárban átlagosan 14,2 %-os nyugdíjemelés valósult meg, ami azonban függött a nyugdíjak konkrét nagyságától (ennek következtében a nyugdíjak 11-25,5 % közötti mértékben, a nyugdíjasok mintegy 80 %-ánál egységesen havi 3500 Ft-tal emelkedtek), - 2000-ben, januárban 8 %-os emelés történt, majd az év végén visszamenőleges hatállyal 2,6 %-os beépülő (a kamattal együtt 3 %-os) emelést hajtottak végre, - 2001-re, az elfogadott 2001. és 2002. évi költségvetési törvény alapján (a tervezett infláció és a tervezett nettó keresetnövekedés mértékét 3 százalékponttal meghaladva) januárban 10,3 %-os emelést hajtottak végre. A prognózis elmozdulása - a tervezettnél magasabb áremelkedések és bérkiáramlás - miatt már áprilisban döntés született további 3,5 %-os, visszamenőleges nyugdíjemelésről. Mindez a nyugdíjkiadások tervezett összegét kb. 40 Mrd Ft-tal növeli meg és - mint bázis - kihat a 2002. évi kiadási előirányzat (előre látható) teljesítésére is, függetlenül az infláció és a keresetek jövő évi alakulásától. Az aktuális nyugdíjemelés mértékét és gyakoriságát az adott évre vonatkozó (az 1975. évi II. törvényben, illetve a Tny-ben foglalt) emelési szabályok, az infláció alakulása, a nettó keresetek tervezett (várható, tényleges) emelkedése határozta meg, továbbá abban esetenként szociális megfontolások is érvényesültek. A nyugdíjemeléseknél sem rövid, sem hosszabb távon nem érvényesült a következetesség, az előre kiszámíthatóság, illetve a stabil jogi környezet. Ez az 1997-ig és az 1998 óta tartó időszakra egyaránt jellemző volt. A nyugdíjemelés szabályai 1994. óta lényegében ötször változtak (1994-95-ben a tárgyévi, 1996-98-ban az előző évi nettó keresetek várható alakulásához kötötték az emelés mértékét, 1999-ben az egyéni nyugdíjak nagyságától függő, differenciált, 2000-ben a tárgyévi várható ár- és keresetnövekedéstől - 30:70 %-os - arányban függő nyugdíjemelés valósult meg, 2001-ben pedig az 50:50 %-os arány szerinti mértéket 3 %-kal megnövelve kellett az emeléseket végrehajtani). A mutatók túlteljesülése utólagos beavatkozásokat tett és tesz szükségessé. A reálkeresetek növekedése esetén (a mostani időszakot ez jellemzi) a nyugdíjak növekedése - az automatizmusból adódóan - elmarad a keresetekétől (hiszen azt csak 50 %-ban veszi figyelembe). Ez komoly feszültségeket hordoz magában. A változó nyugdíjemelési szabályok mellett módosultak a nyugdíjmegállapítás előírásai is (a beszámító keresetek valorizációja, a degresszió 14

szabályai, a szolgálati idő elismerésének kulcsai, a járulék-plafon összegének változatlansága, illetve megemelése). Ez az induló nyugdíjak nagyságát, reálértékét, a nyugellátások egymáshoz viszonyított arányát, belső szerkezetét - adott évben és a későbbi évekre is kihatóan - befolyásolta, mindezeken keresztül természetesen a kiadások alakulására is növelő hatással volt. A nyugdíjak emelési, illetőleg megállapítási szabályai között nincs összhang, aminek következtében azonos szolgálati idő és kereseti adatok esetén a megállapítás időpontjától függően az ellátás havi összegében nagyságrendi különbségek adódnak. (A NYUFIG-nál például találtunk olyan esetet, amikor a jogosult 2000. évi szabályok szerint kiszámított nyugdíja 1600 Ft-tal volt magasabb, mint az 1999. évi szabályok szerint megállapított és a 2000. évi automatizmussal megemelt összeg.) Az ONYF számításai szerint 1994-2000. között a nyugdíjak reálértéke (a fogyasztói árakhoz viszonyítva 7,3 %-kal, a nettó keresetekhez mérten 1,7 %-kal) romlott. Ezen belül azonban az utóbbi három évben kismértékű javulás mutatkozik. A nyugdíjak, a nettó keresetek és a fogyasztói árak alakulását a 2. és a 3. számú melléklet adatai szemléltetik. A nyugdíjak egy főre jutó átlagos havi összege az 1994. évi 13.886 Ft-ról 2000- ben 34.595 Ft-ra (2,5-szeresére) emelkedett. Az ellátottak száma jelenleg 2,4 millió fő, részükre közel 3 millió ellátást folyósítanak. Az ellátásban részesülők létszámában 5,4 %-os, az ellátások számában pedig 13,7 %-os növekedés következett be, ami ugyancsak a nyugdíjkiadásokat növelő tényező. Az 1997-2000. közötti években megállapított nyugdíjak szintje - eltérve a korábbi kedvezőtlen tendenciától - már meghaladta a nyugdíjasok állományi átlagát, ami - kismértékben ugyan - szintén növeli a kiadásokat. Az alapkezelő számára a nyugdíjkiadások alakulása tényszerű adottság (a törvényi előírásokból, illetve a demográfiai folyamatokból levezethető determináció), arra érdemi hatást nem tud gyakorolni, hasonlóan a szabályozás- és gazdaságfüggő bevételekre sem. Feladata (amiről a 3. és 4. pont szól részletesen) ezért alapvetően a nyugdíjrendszer működtetése. 1.3. Az Ny. Alap feladatainak és forrásainak összhangja A 60/1991. (X. 29.) OGY határozat a biztosítási ágak - alapvetően - járulékfedezeti elven való működését tűzte célul, ami azt jelenti, hogy a nyugdíjkiadásokat alapvetően a foglalkoztató és a biztosítottak járulékfizetéseiből kell fedezni. A két pénzügyi alapot létrehozó 1992. évi X. törvény az addig egységes társadalombiztosítási járulékot ketté bontotta (aminek bevallása és befizetése 2000-ig még együttesen történt), továbbá kialakította az egyéni járulékok mértékét is. 15

Meghatározták az Ny. és az E. Alap feladatait, továbbá a költségvetési forrásokból biztosítandó ellátásokat. A két alap között a biztosítási elv érvényesítésére ún. keresztfinanszírozást működtettek. Az Ny. Alapból a nyugdíjasok egészségügyi ellátásáért, az E. Alapból - a járulékfizetéssel nem fedezett szolgálati idő miatt - a pénzbeli egészségbiztosítási ellátásban részesülők után adtak át járulékot a másik alapnak. Az Ny. Alapból minden évben nagyobb összeget adtak át, mint amennyit az E. Alaptól kaptak. A keresztfinanszírozás megszűnése - mivel ebből az okból járulékkorrekcióra nem került sor - az ágazat költségvetési pozícióját előnyösen érintette. Az ágazati járulékmértékek magukban foglalták az átmenetileg járulékokból finanszírozott szociális ellátások fedezetét is. Az 1992. évi - statikus - járulékkalkuláció alapján az Ny. Alap járulékfedezetét 24,5 %-os munkáltatói nyugdíjbiztosítási járulékban és 6 %-os egyéni nyugdíjjárulékban állapították meg. A mértékek meghatározása ugyan csak egyetlen év költségvetésének előirányzataira épült, mégis öt évig maradt érvényben (mert reálisan fejezte ki az Alap feladatainak forrásigényét). 1992 és 1996 között csak a munkáltatói járulék-alap változott, szélesedett. Az egyéni járulékok esetében az 1992-től bevezetett egyéni járulékfizetési korlát (plafon) végig napi 2500 forint maradt. Az alapok közötti keresztfinanszírozás 1996-ig bezárólag volt érvényben. A korhatár alatti I-II. csoportos rokkantsági nyugdíjak finanszírozása (a rokkantsági ellátások rendszerének korszerűsítése és a fedezet tartós rendezése nélkül) 1998-ban az E. Alapból az Ny. Alapba került át. Átalakult a hozzátartozói ellátások megállapítási és jogosultsági rendszere is. Közben egyedi intézkedéseket hoztak az Ny. Alapot terhelő, járulékkal nem fedezett kiadások forrásának rendezésére (munkanélküli, gyermekgondozási ellátásban részesülők, fegyveres testületek tagjai, sorkatonák utáni állami járulékfizetés). Az előbbiekben említett változások - bár határozottan befolyásolták az Ny. Alap forrásigényét - miatt, vagy akár attól függetlenül, olyan járulékkalkulációra (amilyen az 1992. évi volt), amikor az ellátandó feladatok és a szükséges fedezet megteremtését és összehangolását célozták volna, nem került sor. A járulékok mértékét alapvetően nem a törvényben kötelezően meghatározott feladatoktól tették függővé (a szükséges és elégséges járulék elvének megfelelően), sokkal inkább gazdaságpolitikai megfontolások miatt változtatták, a munkáltatói (vállalkozói) élőmunka terhek csökkentésének szándékával. Az Ny. Alap járulékbevételeinek a munkajövedelmekhez viszonyított mértéke 1996 és 2001 között 30,5 %-ról 28 %-ra csökkent. A munkáltatót terhelő 24,5 %-os járulék-mérték 1997-ben 24 %-ra, 1999-ben 22 %-ra, 2001-től pedig 20 %-ra csökkent. A járulékalap 1997-től azonossá vált az SZJA alapjával. Az egyéni nyugdíjjárulék ugyanakkor 6 %-ról 1998-ban 7, majd 1999-ben 8 %-ra növekedett, amiből 1 % az egyén szintjén jelentkezett (a 10 %-os össz-járulék 11 %-ra emelkedett) és 1 %-ot az egészségbiztosítási járulékból csoportosítottak át. A 16

magánnyugdíj pénztárak tagjai az Ny. Alapba 2 % járulékot fizetnek. Az egyéni járulékfizetés felső határa az 1996. évi napi 2500 forintról 2001-re 6020 forintra emelkedett. A kiadások fedezetét a járulékbevételek határozták és határozzák meg. Látni kell azonban, hogy ennek fedezeti aránya folyamatosan csökken. Amíg 1992 és 1997 között a bevételeknek több, mint 95 %-át a járulékok tették ki, 1998-ban ez az arány 90,8 %, 1999-ben 86 % és 2000-ben 88,7 %. Ezért a finanszírozásban erősödik más - főként a központi költségvetésből származó - bevételek szerepe (amit az 1.5.2. pont is igazol). Az 1998-tól érzékelhető tendenciát a munkáltatói járulék csökkentése és a magánpénztárak tőke kivonó hatása együttesen váltotta ki, amit időszakosan tompított az Ny. Alap költségvetésében átmenetileg megjelent vagyonbevételek éves összege (utóbbi döntően vagyon eladásából származott). Mindezek alapján tényként állapítható meg, hogy a kötelező nyugdíjbiztosítási ellátások járulékfedezeti elven való működtetése nem biztosított, az Ny. Alap pénzügyi önállóságáról tehát ilyen megközelítésből nem beszélhetünk. Az ellátó rendszer tartósan biztonságos működtetése a nyugdíjkiadásokat alakító tényezők elemzése mellett a hosszú távon is érvényesíthető fedezeti elv újra gondolását, a fedezetet nyújtó bevételek, illetőleg a társadalombiztosítási finanszírozás egész konstrukciójának koncepcionális megalapozását igényli. Ez a kérdés az alapszerű gazdálkodás jövője, de az egész nyugdíjrendszer tartós finanszírozhatósága szempontjából sem kerülhető meg. 1.4. Az Ny. Alap pénzügyi egyensúlya Az Alap kiadásai - az 1997. és 1999. éveket kivéve - meghaladták a bevételek összegét. A tervezés időszakában 0-szaldós költségvetéssel, vagy alacsonyabb hiánnyal számoltak. A tervezettől való eltérés okait az ÁSZ zárszámadási jelentéseiben is részletesen elemeztük. Jellemzően a kiadási oldal módosult, a pótlólagos nyugdíjemelésekkel összefüggésben. A bekövetkezett hiány (aminek összege az egyes években 15-25 Mrd Ft között váltakozott) azonban soha nem öltött kezelhetetlen méreteket. Az Ny. Alap 1997-ben és 1999-ben 5,1, illetve 1,1 Mrd Ft-os többlettel zárta az évet. Külön kiemelendő az 1999. év kedvező alakulása, ami már a nyugdíjreform utáni helyzetben alakult ki. A kismértékű többlet a javuló gazdasági eredmények hatására, továbbá az előirányzatot is meghaladó jelentős vagyonértékesítésből származó bevétel mellett alakult ki, úgy, hogy 1999-ben csak egy alkalommal volt nyugdíjemelés. A többlet nagyobb is lehetett volna, ha év közben az APEH az Ny. Alapot megillető törvényi arányok szerint utalja át a járulékbevételeket. A 20,8 Mrd Ft-os eltérést a múlt évi zárszámadásról készített ÁSZ-jelentés is tartalmazta. (A különbözet rendezésétől azonban az OGY eltekintett.) 17

Az ellátási hiány mérséklésére fokozatosan bevonták az Ny. Alap tartalékait, értékesítették a vagyont és belépett a tényleges állami garancia is. Az évenkénti hiány rendezése végső soron az év végén fennálló hitelállomány elengedésével valósult meg. Egyedül 1995-ben fordult elő, hogy az Alap hiányának finanszírozására 5 Mrd Ft értékben kötvényt bocsátottak ki (aminek kamatát és törlesztését a központi költségvetés átvállalta). Az ellátások időben történő kifizetéséhez egyre gyakrabban volt szükség likviditási hitel igénybevételére. A napi átlagos igénybevétel 1994-ben 8,3 Mrd Ft, 2000-ben 22,3 Mrd Ft volt (a növekedés részben az inflációs hatásokkal függ össze). 1.5. Az Ny. Alap bevételeinek alakulása 1.5.1. A járulékbevételek befizetése és kezelése Az együttesen befizetett járulékokat 1998. végéig az OEP kezelte, osztotta szét a törvényi mértékeknek megfelelő arányszámok alapján és naponta utalta át az Ny. Alapot megillető bevételeket. A járulékokkal kapcsolatos feladatoknak az adóhatósághoz kerülésével, 1999-től ez is jelentősen megváltozott. Az APEH is naponta utalta a bevételeket az alapok számláira, de az átállás évében az évközi adatszolgáltatások pontatlanok voltak, az elszámolás késedelmesen történt meg és az Ny. Alap hátrányára (mint ezt az 1.4. pont is említi). A tisztánlátást 2000-től feltétlenül segíti a járulékok alaponkénti számlára történő befizetése. Erről, illetve az APEH évközi adatszolgáltatásának teljesítéséről a helyszíni ellenőrzés idején nem rendelkeztünk információval. (Ezeket a kérdéseket az alapok 2000. évi zárszámadásának ellenőrzése keretében kívánjuk áttekinteni.) 1.5.2. A bevételek teljesülése Az Ny. Alap éves bevételei 1994 és 2000 között 374 Mrd Ft-ról 1000,5 Mrd Ft-ra nőttek (lásd a 4. számú melléklet adatait). A bevételi előirányzatokhoz viszonyítva 1994-ben, 1997-ben, 1999-ben és 2000-ben kisebb mértékű túlteljesítés volt, a többi évben elmaradás. Az eltéréseket alapvetően a makroparaméterek teljesülése, a behajtási bevételek túltervezése, a fizetési készség, képesség alakulása okozta. A bevételek között - mint már utaltunk rá - meghatározóak a járulékbevételek, aminek részaránya (összhangban az 1.3. pontban kifejtettekkel) csökken, az 1992-1996. közötti 95 % körüli értékről, 1997-2000. között 85-90 %-os szintre esett vissza. A munkáltatói és az egyéni járulékokból származó bevételek esetében az előirányzatokat az aktuális járulék-mértékkel számolva a bruttó keresettömeg (bruttó átlagkereset) tervezett növekedésének figyelembe vételével határozzák meg. A ke- 18