Pro Deo State University PDSU ON LINE PUBLISHERS DEPARTMENT Pétervári Zsolt Konszenzus-modellek Európában TANULMÁNY PDSU Faculty of Political Sciences and International Relations 1
ELECTRONIC EDITION Second edition Pro Deo State University Faculty of Political Sciences and International Relations Department of European Studies Pétervári Zsolt 2012. Published by the On Line Publishers Department of Pro Deo State University 7, Pulaski Street, Auburn New York 13021 United States of America Registration Number: KMFAP-PDSU 2012/09 04. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without prior permission of the publishers. 2
Egyre gyakrabban vetődik fel hazánkban az új kiegyezés gondolata, illetve igénye. A közvélemény, a mértékadó véleményformálók, de még a politikai szervezetek többsége is a jelenlegi gazdasági és politikai válság okait döntően a társadalmi és a politikai konszenzus hiányára vezetik vissza. A lassan egy évtizede a társadalom többségében uralkodóvá váló megegyezés pártiság ellenére elemzők mindeddig ritkán hasonlították össze, vagy értékelték részletesebben a média és a politika mindennapos szóhasználatában már-már elcsépeltté váló kiegyezések egyes elemeit. Alábbi elemzésében a Méltányosság Politikaelemző Központ arra tesz kísérletet, hogy az elmúlt negyed század legnagyobb hatású európai konszenzusait - vagyis a finn, az ír és a spanyol modellt - folyamatában mutassa be, és általánosan megragadja a megegyezés folyamatának gyökereit az intézményrendszer, a politikai kultúra és a történeti hagyományok középpontba állításával. Emellett szeretnénk választ adni a megvalósult modellek magyarországi alkalmazhatóságára is. I. Vajon mi is az a sokat emlegetett Moncloa-paktum? A Moncloa lelke a spanyol politikai kultúrában keresendő, amely képes volt az évtizedeken át tartó megosztottság és a kölcsönös sérelmek évtizedei után mind a mai napig világszerte támpontként szolgáló megegyezést kialakítani. A történések persze vehettek volna egészen más irányt is, hiszen csupán a XX. századi történéseket alapul véve Spanyolország enyhén szólva sem volt a társadalmi szerződések, vagy a politikai megegyezések országa. Jellemző, hogy a húszas években Primo de Rivera tábornok katonai diktatúrája például azért sem ütközött komolyabb társadalmi ellenállásba, mert a spanyolok ugyanúgy belefáradt az állandó politikai harcokba, mint saját küzdelmeikbe. Néhány évtized múltán - a Franco-érában - a politika 3
ugyanúgy képtelennek bizonyult megoldást találni bizonyos társadalmi és gazdasági kérdésekre, mint korábban. A hetvenes évek gazdasági válsága csupán tetézte a már korábban jelentkező, belső migráció okozta feszültségeket, amelyek egyúttal kiélezték a nemzetiségi problémákat is. A Moncloa-paktum alapvetően politikai megegyezésnek tekinthető, bár megszületését a rendkívüli gazdasági válság tette szükségessé 1. A kompromisszum két évvel Franco halálát követően, és négy hónappal az első szabad spanyolországi választás után jött létre. Megalkotásában a parlamenti pártok, a munkáltatói érdekképviseletek és a szakszervezetek vettek részt. Az országban ekkor a jobboldali UCD alakította kormány volt hatalmon (UCD Demokratikus Centrum Unió), melynek vezetője a korábban francoista pártelnök-miniszterelnök, Adolfo Suárez volt; e párton kívül a törvényhozásban a Spanyol Szocialista Munkáspárt (PSOE), a Spanyol Kommunista Párt (PCE), valamint a későbbi Néppárt elődje, a Népszövetség (AP) foglalt még helyet 2. A megállapodás előzményeként 1977 augusztusában a kormány tárgyalásra hívta a szakszervezeteket abban a reményben, hogy az infláció megfékezése érdekében sikerül velük megállapodni a bérek mérsékléséről. Szeptemberben Fuentes de Quintana gazdasági miniszter, a paktum alapjainak megfogalmazója egyeztetett a kormánnyal az egyezményről, amely októberben nyerte el végleges formáját. Bár a paktum hatása és eredménye egyértelműen pozitív volt, mégsem jelenthető ki, hogy hosszú távon az elképzelés minden pontja megvalósult volna ez a világgazdasági folyamatok állandó változása miatt sem történhetett így-, s az sem állítható, hogy a lakosság minden csoportja egy emberként támogatta volna a megegyezést. A regionális nacionalista mozgalmak az autonómiatörekvéseik általuk feltételezett meggátolása okán, a radikális jobboldal éppen a 4
tartományok önállóságának megerősítése miatt, míg a (szélső)baloldal azért támadta az egyezséget, mert a francoista rendszer képviselőinek hatalomátmentését vélte benne felfedezni. A megegyezés nem intézményesült semmilyen formában (pl. tanács vagy más szerv létrejöttében), erejét mégis mutatja, hogy máig olyan vonatkozási pontként szolgál, amely meghatározza a politizálás konszenzuális kereteit a politikai erők számára. Sikere a politikai-társadalmi konszenzusban rejlik, mely a spanyol kormány előtt szélesebb mozgásteret nyitott a rövidés hosszú távú elképzelések kidolgozásához és véghezviteléhez. A Moncloa egyrészt új alapokra helyezte a gazdaságot, másrészt biztosította a spanyol demokratikus átmenetet ( la Transición democrática espańola ), megteremtvén egyúttal az alkotmányozási folyamat elindításának lehetőségét3. Napjainkban a politikai és társadalmi megbékélést hangoztatva magyar politikusok szájából is elhangzik a magyar Moncloa, valamifajta új egyezség kívánalma. Bár az akkori spanyol és a mostani magyar szituáció sok elemében mutat hasonlóságot adóreform szükségessége, költségvetési hiány nagysága, foglalkoztatáspolitikai nehézségek stb. -, ennek ellenére úgy gondoljuk, hogy a spanyol példa az alábbi szempontok miatt sem lenne alkalmazható a jelenlegi magyar helyzet illusztrálására: Spanyolországban a megegyezést olyan rendkívüli gazdasági helyzet hívta életre a hetvenes években, ami Magyarországon még a jelenlegi körülmények ellenére sem áll fenn. Az akkori helyzet súlyosságát mutatja, hogy 1973 és 1977 között Spanyolországban nyolc, még a dirigista gazdaságpolitika szellemében született gazdasági csomag vérzett el, amelyekre 5
a koncepciótlanság, a sikertelenség, de leginkább az időhúzás szándéka volt jellemző 4. A kiegyezés Spanyolországban egyet jelentett a politikai erők saját érdekeikről történő lemondásával a hosszabb távú, közös célok javára. A szakszervezetek követték a baloldali pártokat, és beleegyeztek a kormányzat által javasolt gazdasági és társadalmi úton végbemenő szabályozásba, míg a kabinet és a nagyvállalkozók kötelezték magukat arra vonatkozólag, hogy végrehajtják a vállalati, költségvetési és társadalombiztosítási reformot. A magyar pártok véleményünk szerint nem lennének hajlandóak ilyesfajta politikai önmegtartóztatásra. A hazai politikában ma nem létezik az a spanyol híd, amely átívelne a két tábor között húzódó szakadékon. Spanyolországban a résztvevők elfogadták egymást azonos rangú, hiteles félnek. A Moncloa-paktum a felek valódi kompromisszuma volt. Félő, hogy Magyarországon a pártok fő célja politikai tőke kovácsolása lenne hasonló szituáció esetén. Spanyolországban egyesek szerint a paktummal a hallgatás paktuma is megköttetett. Ez azt jelenti, hogy a politikai pártok nem keresnek a múltból alapot a másik lejáratására. Hazánkban ez a jelenlegi körülmények között szintén elképzelhetetlen. II. Az ír gazdasági kiegyezés mintája A gazdaságpolitikai értelemben vett ír kiegyezés létrejöttében két tényező megléte játszott döntő szerepet. Írország nyugateurópai demokrácia, 1949-től nem tagja a brit nemzetközösségnek. Az ír társadalmat a britekkel vívott háború (1919-1921), valamint a katolicizmus kovácsolta egységbe. Írországban bevett gyakorlat, hogy alkotmányozó, valamint ún. morális kérdésekről szóló politikai döntéseket népszavazásra kell bocsátani. A parlamentáris rendszer közvetlen demokratikus elemekkel történő korlátozása egy 6
szoros bizalmi viszonyt eredményezett a vezetők és vezetettek, a politikai osztály és a társadalom széles rétegei között. Ez erősítette az államba vetett társadalmi bizalmat, ami megteremtette a gazdasági fellendülés lehetőségét. A 70-80- as évek politikai válságának nem társadalmi, hanem gazdasági okai voltak, mely azonban a polgárok bizalmi tőkéjét nem emésztette fel. Az együttműködés intézményes formája egészen 1949-ig nyúlik vissza. A politikai osztály tagjai ekkor konszenzuális döntéssel létrehozta az Ír Beruházási Ügynökséget (IDA). Kezdetben a szervezet feladata mindössze a vámrendszer felülvizsgálata volt, azonban 1952-től már a külföldi befektetések ösztönzése is e szervezethez tartozott (ez utóbbiban jelentős könnyebbséget jelentett, hogy az USA keleti partvidékén jelentős számú ír kisebbség él). Az1958-as Ipari fejlesztési törvény (a külföldi befektetés ösztönzése) hatására 1959 és 1963 között a GDP 75%-kal növekedett, azonban az infláció és a munkanélküliség problémája csak kevésbé enyhült, a Londontól való pénzügyi függés csak az EGK-tagság elnyerésekor szűnt meg. A két évtizedes pangási szakaszt követően a gazdasági fellendülés egészen a 80-as évek második feléig váratott magára. Az 1987-es radikális gazdasági reform legfontosabb elemei: három éves bérmegállapodás, maximalizált bérnövekedés adócsökkentés (különösen a jövedelemadóra, majd a vállalati adókra tekintettel) oktatásfejlesztés A program eredményeképpen csökkent a munkanélküliség, és stabilizálódott a nemzeti valuta. Az IDA végig funkcionált. A közvetlenül a kormány alá rendelt szerv, továbbra is csalogatta a külföldi befektetőket, különösen az elektronikai, 7
egészségügyi és nemzetközi szolgáltatási szektorokba. Az IDA egyértelmű sikere több komponensű: fiatal, kiválóan képzett munkaerő áll rendelkezésre az IDA vissza nem térítendő támogatásokat nyújtott a befektetések finanszírozására, a humán erőforrás-projektekre és a termékfejlesztésre emellett meghatározó körülmény, hogy az EGK tagjaként 450 milliós piacra tett szert Írország. Az eredmény tíz éve alatt százezer fővel csökkenő munkanélküliség, kiugróan magas működőtőke-beáramlás, valamint a 90-es évek átlagos vállalati nyereségadó-bevétele meghaladta az 500 millió ír fontot. A gazdasági fellendülést (vagy nevezzük kiegyezésnek) évtizedes konkrét gazdasági egyeztetés előzte meg, melynek azonban az ír kultúrában rögzült társadalmi bizalom adott alapot. III. Egy kevéssé ismert modell: a finn csoda A Moncloa-paktum és az ír csoda mellett ugyancsak sokat emlegetett, viszont talán kevésbé vizsgált példa a finn csoda, amely egy mondatban úgy foglalható össze, hogy Finnország az 1860-as évektől a második évezred legvégéig terjedő időszakban az európai periféria egyik szegény országából a világ legfejlettebb jóléti államainak a sorába emelkedett. Már ebből a meghatározásból is látszik, hogy nem csupán néhány egymást követő év kiváló gazdaságpolitikai döntéseit kell nyomon követnünk, hanem egy több évtizedet, egy bő évszázadot átfogó összetett jelenséget kell megvizsgálnunk. A 60-as évektől kialakuló finn neokorporatív állami berendezkedés amely elemzésünk igazi tárgya valójában nem jöhetett volna létre, ha nem születnek meg a XIX. század harmadik harmadától fogva bizonyos, a gazdasági 8
modernizációt (egyben liberalizációt) elősegítő reformok, valamint ha nem alakul ki már a két világháború között végső soron a regionális különbségségeknek köszönhetően a korporativizmusnak néhány sarkalatos eleme. A második világháborút követően, a szovjet piac teremtette gazdasági-kereskedelmi kényszerben, fokozatosan érlelődött ki a finn korporativizmus. Ennek intézményesülése az 1966-os parlamenti választásoknak volt köszönhető: a Centrumpárt mellett hatalomra kerültek és mintegy két évtizedig hatalmon is maradtak a szociáldemokraták és a kommunisták, ezzel megnőtt az érdekképviseletek jelentősége. Még a választások évében egy konszolidációs program keretében létrehozták a Gazdasági Tanácsot, amely a kormány és az érdekvédelmi szervezetek közötti makroszintű tárgyalásoknak adott intézményes lehetőséget: a bér- és munkaviszonyok rendezésén túl bizonyos szociális jóléti programok előkészítése is ennek az országos konzultatív fórumnak a feladata lett. Az első, és a későbbieknek mintául szolgáló gazdasági és szociális egyezmény az 1968-ban megkötött Liinanmaa-egyezmény volt, amelyben a felek a két évre megkötött béralkun túl egy sor átfogó jövedelempolitikai egyezményt is kötöttek. A kormány ezzel párhuzamosan és ehhez kapcsolódóan átfogó oktatási törvényt is elfogadott. A kormány és a szakszervezetek kialakuló konszenzusos megoldásában szerepet játszott: A 60-as évek közepétől kezdődően centralista-baloldali koalíciók kormányoztak; a szakszervezeti tagság a második világháborút követően folyamatosan nőtt, 1989-re az érdekképviseletek a foglalkoztattak 86%-át ölelték föl; 9
az 1960-as évektől a párttagság növekvő tendenciát mutatott, az 1980-as évekre már a lakosság 25%-a rendelkezett párttagkönyvvel; a nagyfokú regionalizmusból fakadóan egyébként is konszenzuális politikai kultúra jellemzi Finnországot. A politikai pártok egymás közötti megegyezésének gyakorlata a jelentős jogosítványokkal rendelkező köztársasági elnökkel, Kekkonennel (1956-1981) magyarázható. Kekkonen a belpolitika alakításakor állandóan kénytelen volt figyelembe venni a szovjet érdekeket is. Az 1970-es évektől ezért maradhatott ki mindig a kormányból a választásokat folyamatosan megnyerő szocialista-liberális koalíciós párt, és ezért alakulhattak a gazdasági válságperiódusokban (olajválság, SZU felbomlása) kényszerű, azaz a pártok akarata ellenére, nagykoalíciók, amelyek szükségessé tették a pártok közötti kiegyezést Kekkonen kifejezett utasítására. A pártok egymással szembeni viselkedésére továbbá az is rányomta a bélyegét, hogy egyik sem rendelkezett számottevő többséggel, tehát nem volt domináns párt. A politika és az érdekképviseletek legfontosabb intézménye és egyben a finn modernizáció tényleges műhelye fokozatosan a Gazdasági Tanács lett. Annak ellenére, hogy a Tanács feladata törvényileg csak a konzultáció, kellő súlyt jelent az, hogy a kormányzati résztvevők mind miniszterek, hogy a munkavállalói és munkáltatói szervezetek képviselői az érdekképviseletek elnökei, valamint hogy az egyeztetés folyamatos, hiszen üléseik havi rendszerességgel ismétlődnek 5. A 80-es évektől már az ország sikeressége szempontjából fontos gazdasági kérdéseket, gazdaságpolitikai alternatívákat is ez a fórum vitatta meg, sőt, a kormány a Gazdasági Tanáccsal közösen dolgozta ki Finnország Európai Uniós csatlakozásának részleteit, tárgyalási irányelveit is. A politika tehát lépésről lépésre egyre nagyobb lehetőségeket biztosított az érdekérvényesítő szervezeteknek. 10
A finn jóléti állam kialakításának útját a Gazdasági Tanács tagjai már a hetvenes évektől kezdődően az innováció és az oktatás fejlesztésében, illetve összekapcsolásában látták: a legfontosabb gazdasági tényezővé a humántőkét tették meg. A finn csoda létrejöttében ennek folytán nagy szerep hárult egy, a Gazdasági Tanácshoz hasonló intézményre, az 1986-ban több szervből összekovácsolt Tudomány- és Technológiapolitikai Tanácsra 6. Ezen intézmény munkájának gyümölcse eredményezte a 1990-es évekbeli gazdasági recesszióból történő kilábalást: a technológiai kutatásoknak és a képzett munkaerőnek köszönhetően Finnország az információs forradalom egyik éllovasa lett. Ez a gazdasági-politikai kiegyezés viszont a sajátos finn társadalmi feltételek nélkül kétségtelenül nem valósulhatott volna meg. Ez a vallási megosztottságtól, történeti-rendi ellentéttől mentes, kiegyensúlyozott, szociálisan érzékeny, mérsékelten differenciált társadalmi struktúra és az ennek eredményeképpen kialakult konfliktuskerülésre, kompromisszumra törekvő politikai kultúra is a nemzeti konszenzus feltétele. A finn modell működik, hiszen megmutatta, hogyan tudott egy Európa perifériáján lévő, nyersanyagban szegény állam a világ élmezőnyébe emelkedni. A gazdasági szereplők és a kormányzat időközben kialakult intézményesült kapcsolata révén közösen vitatja meg a főbb gazdaságpolitikai irányvonalakat, intézkedéseket, a nemzetstratégia elemeit. A modell működési mechanizmusához viszont hozzájárulnak még a gazdasági-politikai dimenzión túli tényezők is: a szakszervezeti tagság lakossághoz viszonyított rendkívül magas aránya, konszenzuális politikai kultúra és kiegyensúlyozott társadalmi berendezkedés. Ezen utóbbiak sajátos finn volta a modell magyarországi adaptálásának legfőbb gátja. 11
IV. Összegzés A magyar társadalmi (történelmi gyökerű) törésvonalak egyelőre lehetetlenné teszik a politikai és a társadalmi megegyezést egyaránt. Nagyrészt ennek tudható be, hogy a jelenleg Magyarországon működő érdekegyeztetési fórumok rendszertelenek és a komolyabb gazdaságpolitikai-stratégiai döntések jogosítványainak hiánya miatt súlytalanok. Hazai relációban tanulságként vonható le mindegyik tárgyalt modellből, hogy a társadalmi, politikai szereplők javaslatainak, koncepcióinak akceptálása egy szerkezeti reform kidolgozása során nem megkerülhető. Amíg nincs meg a társadalmi fogadókészség a gazdaságpolitikai átalakításokra, addig a kormányzati erővel oktrojált programok nagy valószínűséggel eredménytelenek maradnak. A társadalmi, gazdasági, politikai modellek sikere mindezek ellenére példaként szolgálhat az értelmes párbeszédre és a tényleges konszenzusra törekvő magyar politikai elit, valamint a politizáló közvélemény számára. Ha a konszenzuális fordulat továbbra is várat magára, itthon könnyen valóra válhat az a régi republikánus jóslat, amit a hazájában ma oly nagyra becsült, számos állami kitüntetéssel büszkélkedő Quintana annak idején hangoztatott: a demokraták vagy megtalálják a megoldást a gazdasági válságra vagy a válság semmisíti meg a demokráciát. 1./ Az olaj-krízis megoldatlansága, a hatalmas - 1977-ben 44 %-os - infláció, a külföldi adósság nagysága, ami háromszorosa volt az ország arany és valutatartalékainak, a gazdasági csomagok sorozatos bukása - 1973 és 1977 között nyolc ilyen csomag vérzett el 2./ A pártok mandátumainak száma az 1977. június 15-i választások tükrében: UCD: 166, PSOE: 118, PCE: 20, AP: 163 1978 végén Spanyolországban új alkotmányt fogadtak el, amely az országot alkotmányos monarchiává nyilvánította. Az 12
alkotmányozásról szóló vitában a paktum megalkotásának mintájára az UCD mellett részt vettek a szocialisták és a kommunisták is. 3./ A nyolcadik esetében (amelyet 1978. február 22-én hirdettek meg) éppen a júniusi választásokig kívánt a kormány időt nyerni. 4./ A Gazdasági Tanács elnöke a miniszterelnök, elnökhelyettese a pénzügyminiszter. A kormány hét tagot delegál, a munkáltatói szervezetek négyet, a munkavállalói szervezetek hármat, a Központi Kereskedelmi Kamara, a Finn Vállalkozók Szövetsége és a Finn Nemzeti Bank pedig egyetegyet. A Gazdasági Tanács mind a mai napig működik. 5./ Ezt a Tanácsot szintén a miniszterelnök vezeti, emellett a tanácskozáson részt vesz nyolc miniszter, tíz egyetemi rektor és/vagy kutatásfejlesztő, a jelentősebb cégek képviselői, akadémikusok, a munkavállalói és a munkaadói oldal képviselői. 13