AZ EURÓPAI PARLAMENT 2009-2014 Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság 3.8.2010 MUNKADOKUMENTUM a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló irányelvről 1. rész Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság Előadó: Sylvie Guillaume DT\826940.doc PE445.899v01-00 Egyesülve a sokféleségben
1. Bevezetés E munkadokumentum célja a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló, 2005. december 1-jei 2005/85/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban eljárási irányelv ) átdolgozására vonatkozó bizottsági javaslatban szereplő főbb változtatások áttekintése. E dokumentum a legkevésbé sem törekszik kimeríteni a tárgyat, hanem inkább az a célja, hogy az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága és az Odysseus hálózat által készített tanulmányokra támaszkodva politikai értékelését adja az átdolgozás keretében módosítandó rendelkezéseknek annak érdekében, hogy hozzájáruljon a bizottsági vitához és előkészítse az utat a későbbiekben ismertetett módosítási javaslatokhoz. Összességében az előadó úgy véli, hogy a Bizottság által végzett átdolgozás valóban alkalmas arra, hogy érezhetően javítsa nem csak az eljárásokhoz való hozzáférést, hanem általában is a határozatok minőségét és így az európai menedékügy hatékonyságát. A Bizottság javaslatai ezenkívül az eltérő nemzeti rendszerek harmonizációs fokának javítását is szeretnék elérni. Itt olyan kulcskérdésről van szó, amely része az új jogi környezetnek, hiszen a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével a minimumszabályoknak az EKSz. 63. cikkében említett fogalma helyébe a sokkal szélesebb közös eljárások az egységes menekült-, vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállás megadására és visszavonására vonatkozóan szöveg lépett 1. Tehát ennek összefüggésében kell értékelni a javaslatot, támaszkodva az új jogi alapra, amely megnyitja az utat a közös menedékügyi rendszer felé. 2. A javasolt főbb módosítások általános áttekintése Az átdolgozás célja a rendszer minőségének és hatékonyságának együttes javítása az alábbiak révén: - egységes menekültügyi eljárás bevezetése az elismerésről szóló irányelvben előirányzott nemzetközi védelem mindkét formája esetében, - az eljárásokhoz való jobb hozzáférés garantálása bizonyos számú garancia bevezetésével. Az átdolgozás így kifejezetten az irányelv alkalmazási körébe foglalja a felségvizeket, és meghatározza a határőrök, illetve a rendőrség és az idegenrendészeti központok munkatársainak kötelezettségeit. - új eljárási garanciák bevezetése a Bíróság jogértelmezésében megnyilvánuló jogelvek alapján (a kötelező meghallgatás általánossá tétele, a védelemhez való jog, az egyenlő erőviszonyok elve, a hatékony bírósági védelemhez való jog 2, az ingyenes jogi segítségnyújtáshoz való jog erősítése az eljárás valamennyi szakaszában és a kérelmek első fokon történő elbírálási határidejének meghatározása), - az alapvető eljárási elvek felülvizsgálata az elfogadhatatlanság indokai, a gyorsított eljárások, a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelem fogalma, a biztonságos származási ország és a biztonságos harmadik ország fogalma, - a hatékony jogorvoslati lehetőségek garantálása bizonyos automatikusan felfüggesztő hatályú kivételekkel, - egyedi eljárások bevezetése az ún. sérülékeny kategóriák esetében. 1 EUMSz. 78. cikk (2) bekezdés d) pont. 2 E tekintetben lásd az Odysseus hálózat tanulmányát (41 44. jegyzet). PE445.899v01-00 2/5 DT\826940.doc
3. Megjegyzések a szabályozás főbb elemei kapcsán Felelős hatóságok (4. cikk) Az átdolgozásban a Bizottság részletesen megszabja, hogy az elbírálást végző hatóságoknak milyen összetételben kell működniük, és megszünteti a legtöbb olyan esetet, amelyekben e hatóságok helyett más illetékes hatóságok felléphetnek, csupán egy esetet tartva meg: a kérelmek dublini rendelet alapján történő elbírálásának esetét. A szöveget olvasva ugyanakkor azt látjuk, hogy az illetékes hatóságok fogalom bizonyos zavart okozva számos helyen szerepel 1. Az előadó szerint nagyobb figyelmet kell fordítani a koherenciára a két fogalom használata során. Ennek megfelelően az illetékes hatóság kifejezést a teljes szövegben ki lehetne cserélni az eljáró hatóság kifejezésre, ezzel garantálható lenne, hogy a menedékügyi eljárás valamennyi cselekményét egy és ugyanaz a hatóság végezze. Ugyanis kérdéses lehet, hogy megalapozott-e a 4. cikkben tett megkülönböztetés az eljáró hatóságok és az illetékes hatóságok között, amelyek elkülönülten, a dublini rendelet alapján vizsgálják a kérelmeket. Mivel a dublini rendelet alapján hozott határozatok nem csupán technikailag különböznek, hanem azt feltételezik, hogy a hatóságok megbizonyosodtak arról, hogy az az ország, amelybe a kérelmezőt visszaküldenék, betartja a genfi egyezményből és a visszaküldés tilalmának elvéből eredő nemzetközi kötelezettségeket, logikusabb lenne, ha e határozatokat az eljáró hatóságok hoznák 2. Ha mégis fenn kellene tartani a különbségtételt a kétfajta hatóság között, akkor szükséges beilleszteni az illetékes hatóság fogalmának meghatározását is, felsorolva mindazon eseteket, amelyekben határozathozatalra lennének jogosultak. Ezenkívül a 4. cikkben azt is pontosítani kellene, hogy az illetékes hatóságok munkájukat az eljáró hatóságokéval azonos összetételben végzik, vagy pedig azt, hogy milyen szakismeretekkel kell rendelkezniük ahhoz, hogy feladataikat értelmes módon lássák el. Személyes meghallgatás (13., 30. és 35. cikk) Az előadó üdvözli, hogy az átdolgozás megszünteti a személyes meghallgatás alóli kivételek többségét. Ugyanis még ha ez további kényszerítő körülményt jelent is a tagállami szervek számára emlékeztetni kell rá, hogy ez az eljárási garancia, amely a meghallgatáshoz való jogon alapszik, az EU fő általános jogelveinek egyike, amelyet az Alapjogi Charta 41. cikke is leszögez. Az előadó üdvözli azt is, hogy a kérelmet érdemben megvizsgáló meghallgatásokat mindig az eljáró hatóság személyzetének kell levezetnie (13. cikk (1) bekezdés), továbbá kedvezően vélekedik arról is, hogy a tagállamok kötelesek meghallgatást végezni a kérelem elfogadhatóságának elbírálása céljából (30. cikk). Mivel azonban a kérelem elfogadhatóságának elbírálásához szükséges meghallgatás (30. cikk), amennyiben a határozat elfogadhatatlanságot állapít meg, a visszaküldés tilalmára vonatkozó elv megsértéséhez vezethet, az előadó felteszi a kérdést, hogy nem kellene-e azt is hozzáfűzni, hogy a meghallgatást a kérelmező számára biztosítandó teljesebb garancia érdekében az eljáró hatóságnak kell végeznie. Az előadó sajnálatát fejezi ki amiatt is, hogy ismételt kérelmek esetében a tagállamok 1 Lásd az Odysseus hálózat tanulmányát (251. o., 87. jegyzet). 2 E tekintetben lásd az Odysseus hálózat tanulmányát (250. o.) és az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának kommentárját az eljárási irányelvről. DT\826940.doc 3/5 PE445.899v01-00
mentesülnek ez alól a kötelezettség alól (35. cikk). Ugyanis nehéz megérteni, hogy miképpen lehet az új elemeket újabb meghallgatás nélkül figyelembe venni. Ismételt kérelem esetében a meghallgatást csak akkor lenne szabad mellőzni, ha a kérelem csupán már a kérelmező által ismertetett elemek alapján is elfogadható, valamint ha a kérelmező meghallgatására nincs mód. A személyes meghallgatásra vonatkozó követelmények (14. cikk) A cikk (3) bekezdésének c) pontjában a Bizottság annak biztosítása céljából módosítja a szöveget, hogy a meghallgatás hozzáértő tolmács segítségével, a kérelmező által értett nyelven, illetve olyan nyelven történjék, amelyen világosan ki tudja fejezni magát. Ez olyan alapvető módosítás, amelyet az előadó véleménye szerint nem csak meg kell tartani, hanem a nemzetközi védelmet kérelmezőket megillető garanciákról szóló 11. cikkbe is át kell venni, amely előírja, hogy a kérelmezőket az eljárásról, kötelezettségeikről és jogaikról (11. cikk (1) bekezdés a) pont), valamint az eljáró hatóság által hozott határozatról (11. cikk (1) bekezdés e) pont) olyan nyelven kell tájékoztatni, amelyről ésszerűen feltételezhető, hogy megértik. Ezenkívül a (3) bekezdés d) pontja kimondja, hogy a kérelem érdemi részéről szóló meghallgatást végző személy nem viselhet egyenruhát. E tekintetben feltehető a kérdés, hogy ugyanezt a követelményt nem kellene-e előírni az elfogadhatóságról szóló meghallgatások esetében is (30. cikk). Jogsegélyhez és képviselethez való jog (18. cikk) Az átdolgozásra irányuló javaslatban a 18. cikk második bekezdése előirányozza, hogy a kérelmező ingyenes jogi segítségnyújtásra jogosult, beleértve az első fokú eljárásokat is. E tekintetben az előadó két pontot emelne ki: - Egyfelől, noha az eljárás valamennyi szakaszában nyújtandó ingyenes jogsegély a (2) bekezdésben általános elvként jelenik meg, a következő bekezdések számos korlátozást érvényesítenek, azaz a segítségnyújtás megadásában a tagállamok továbbra is széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek. Ezenkívül a segítségnyújtás kimerülhet a kérelmező számára az eljárásról nyújtott tájékoztatásban, továbbá elutasító döntés esetén a ténybeli és jogi indokok előadásában. Végül pedig kifejezetten szerepel, hogy a tagállamok felhatalmazhatnak nem kormányzati szervezeteket ingyenes jogi segítség nyújtására az eljárás valamennyi szakaszában. - Másfelől, igencsak nyilvánvaló, hogy a legfontosabb szakasz az eljárás első szakasza, amennyiben ekkor történik meg a kérelem indokainak előadása, illetve ekkor kerülhetnek felszínre az elfogadhatatlanságot megalapozó néha nagyon összetett indokok, amelyek sorsdöntő következményekkel járhatnak az érdekelt számára. Az utóbbi javát tehát az szolgálja, ha az eljárás e kulcsfontosságú szakaszában jogi segítségben részesül. Az előadó véleménye szerint az ingyenes jogi (és nem bírósági, ahogyan az az átdolgozás francia nyelvű szövegében szerepel) segítségnyújtáshoz való jog a Bizottság javaslata szerinti kiterjesztése az első fokra teljes mértékben indokolt, mivel alkalmas az első fokú határozatok minőségének, s ezzel a rendszer hatékonyságának a javítására, ami a hatástanulmány szerint a költségek csökkenéséhez vezet majd. Ezzel kapcsolatban feltehető a kérdés, hogy nem kellene-e eltörölni az első fokon történő ingyenes jogi segítségnyújtás tekintetében a 18. cikk (2) bekezdésének b) pontja által előirányzott korlátozásokat, hiszen éppen az járulna hozzá leginkább a kérelmező hatékony védelmének garantálásához az eljárás e szakaszában, ha a meghallgatás előkészítésében és annak során számíthatna jogi PE445.899v01-00 4/5 DT\826940.doc
tanácsadó segítségére. Különleges igényeket támasztó kérelmezők (20. cikk) Az előadó kedvezően vélekedik arról, hogy a különleges igényeket támasztó kérelmezőkre vonatkozóan külön rendelkezések jelentek meg a szövegben, amely sérülékeny helyzetüknek megfelelően sajátos jogokat ismer el számukra. Ugyanakkor fel kell tenni a kérdést, hogy jelenlegi formájában az új 20. cikk elegendő védelmet biztosít-e az e kategóriába tartozó kérelmezők számára, avagy épp ellenkezőleg, az e célcsoportokba tartozók még pontosabb meghatározására szolgál, minden egyes csoport esetében előírva a nekik járó garanciákat és létrehozva egy olyan módszeres átvilágítási rendszert, amelynek célja a különleges igényeket támasztók azonosítása már a kérelem benyújtásakor. DT\826940.doc 5/5 PE445.899v01-00